Правовые проблемы распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти

Короткий опис

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Сосновский, Сергей Анатольевич

ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1. Распределениекомпетенциифедеральных органов исполнительной власти: место в понятийном ряду административно-правовой науки.-13
§ 1. Компетенцияфедеральныхорганов исполнительной власти: состав, особенности и соотношение со смежными правовыми категориями.- 13
§ 2. Понятиераспределениякомпетенции федеральных органов исполнительнойвласти-42
Глава 2. Распределение компетенции в структуре федеральныхоргановисполнительной власти.- 56
§ 1. Взаимосвязь системы федеральных органовисполнительнойвласти и распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти .56
§ 2.Проблемыраспределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти.- 62
Глава 3. Распределение компетенции отдельного федерального органа исполнительной власти.- 104
§ 1. Распределение компетенции в структуре отдельного федерального органа исполнительной власти (между структурными подразделениями идолжностнымилицами).- 104
§ 2. Распределение компетенции федерального органа исполнительной власти между субъектами, не входящими в структуру органа («внутриведомственное» распределение)
- 118

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Правовые проблемы распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти"

Актуальность темы
Эффективность реализации государственными органами (в том числе органамиисполнительнойвласти) их компетенции всегда была одной из основных тем, интересующих административно-правовую науку. К ключевым факторам, определяющим эффективность реализации компетенции, относится то, насколько корректно и непротиворечиво компетенция распределена между органами.
В число приоритетных направленийадминистративнойреформы входят исключение дублирования функций иполномочийфедеральных органов исполнительной власти, а также организационное разделение функций регулирования экономической деятельности,надзораи контроля, управления государственнымимуществоми предоставления государственными организациями услуггражданами юридическим лицам1, т.е. вопросы, напрямую относящиеся к проблематике распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти. Шаги, предпринятые в рамках упомянутых этапов административной реформы, предоставляют обширный материал для научных обобщений.
Необходимость научного осмысления проблем распределения федеральных органов исполнительной власти с учетом пройденных этапов административной реформы и выработки на этой основе предложений по совершенствованию правового механизма распределения компетенции в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти предопределяет теоретическую и практическую актуальность исследования правовых проблем, возникающих при распределении компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Цель исследования
1 П. 1УказаПрезидента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах», Раздел I Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. № 1789-р).
Разработка системного правового механизма распределения компетенции между федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями идолжностнымилицами, в том числе при изменении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Задачи исследования
Диссертантом были поставлены перед собой следующие задачи:
1) выделить предпосылки распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти;
2) проанализировать влияние системы федеральных органов исполнительной власти на распределение компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти;
3) изучить существующий порядок распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти, выделить возникающие при таком распределении практические и теоретические проблемы;
4) сформулировать предложения о нормативном регулировании порядка распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти;
5) рассмотреть распределение компетенции отдельного федерального органа исполнительной власти: распределение компетенции в структуре органа (понимаемого как центральный аппарат), а также распределение компетенции органа между территориальными органами и подведомственными учреждениями («внутриведомственное» распределение)).
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при распределении и реализации компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Предметом исследования выступают теоретические и практические проблемы, связанные с распределением компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти, а также проблемы, связанные с распределением компетенции отдельного федерального органа исполнительной власти.
Степень научной разработанности темы
В отечественной научной литературе существует большое количество работ (от журнальных статей до монографий), посвященных исследованию компетенции как категории публично-правовой науки вообще и компетенции органов государственного управления (в советский период) и органов исполнительной власти (в настоящее время) — в частности.
Так, Б.М.Лазаревым^ рассмотрены понятие и элементы компетенции органа государства, основы разграничения компетенции между Советами и органами государственного управления, ряд вопросов распределения компетенции между органами государственного управления, порядок определения компетенции органов государственного управления. Ю.А. Тихомиров рассмотрел множество вопросов, касающихся компетенции: компетенция ипубличнаявласть, субъекты компетенции, динамика 3 компетенции . В объемных монографиях H.A.Игнатюкисследуется компетенция федеральных министерств и органов исполнительной власти субъектов РФ4. Вопросов компетенции касались авторы, предметом исследования которых были органы государственного управления в целом (Ю.М. Козлов5, В.М.Манохин6), а также отдельные виды органов п государственного управления — так, B.C.Пронинарассматривала компетенцию государственных комитетов, И.Н.Ананов— компетенцию министерств8.
2ЛазаревБ.М. Компетенция органов управления. М.: «Юридическая литература», 1972.
3ТихомировЮ.А. Теория компетенции. М.: Издание г-наТихомироваМ.Ю., 2001.
4ИгнатюкH.A. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М.: Юридический дом «Юстицинформ», 2003; Игнатюк H.A. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М.:ОАО«Новокузнецкий полиграфкомбинат», 1999.
5КозловЮ.М. Органы советского государственного управления (понятие иконституционнаясистема). M.: «Юридическая литература». I960.
6МанохинВ.М. Органы государственного управления. Саратов, 1962.
7ПронинаB.C. Государственные комитеты в системе центральных органов управления. Автореф. д.ю.н. M., 1974.
8АнановИ.Н. Министерства в СССР. М.:Госюриздат, I960.
Пристальное внимание уделялось также составу и соотношению различных элементов компетенции - нельзя не упомянуть, в частности, монографию И.Л.Бачилоо функциях органов управления9, а также работы Д.Н.Бахраха10.
Рассматривались также вопросы распределения компетенции органа между его структурными подразделениями, территориальными органами, иными субъектами. Так, вопросам структуры органов государственного управления посвящена монография В.Г. Вишнякова11, Д.Н.Бахрахобращался к исследованию системы субъектовадминистративногоправа, что включает в себя, в том числе, и рассмотрение соотношенияправоспособностиорганов и их структурных подразделений12.
Исследователи обращались и к соотношению компетенции и смежных категорий. В частности, в ряде работ затрагивается соотношение понятий компетенция,правоспособность, правосубъектность13.
Однако ряд специфических проблем, связанных с распределением компетенции, пока не были комплексно исследованы. В литературе отмечалось, что внимательного изучения и особого правового регулирования требует порядок изменения (распределения) компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти - в том числе, передачи функций при изменении структуры федеральных органов исполнительной
9БачилоИ.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М.: «Юридическая литература», 1976.
10БахрахД.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. С. 62 — 70; Бахрах Д.Н.Подведомственностьюридических дел и её уровни // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 46 - 60.
11ВишняковВ.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М.: Издательство «Наука». 1972.
12БахрахД.Н. Субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1985. С. 3-20.
13 Например,ПушкинA.A. Компетенция государственных хозяйственных органов как особая форма проявления их административно-хозяйственнойправосубъектности// Правоведение. 1965. № 3. С. 38 -42;МамутовВ.К. О соотношении понятий компетенции и правоспособности государственных хозяйственных органов //Правоведение. 1965. № 3. С. 56 — 63;КовачевД.В. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 41 — 45. Этих вопросов касались также, в частности, A.B.Мицкевич(Мицкевич A.B. Субъекты советского права. M.: Госюриздат, 1962) и A.B.Венедиктов(Венедиктов A.B. Государственная социалистическая собственность. М.-Л.: Издательство академии наукСССР, 1948. С. 634 - 644 и др.). власти14. Тем не менее, сложившийся порядок распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти пока не был изучен, нет и конкретных предложений о том, каким может быть нормативное регулирование этих вопросов.
Несмотря на наличие исследований о распределении компетенции в структуре отдельного органа (В.Г.Вишняков), необходимо вернуться к вопросам распределения компетенции отдельного органа между его структурными подразделениями, и рассмотреть их совместно с вопросами распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти.
Теоретическими основами и методологической базой для данного исследования послужили труды ученых, исследовавших проблематику органов государственного управления и исполнительной власти, понятие и содержание компетенции, понятие правоспособности, соотношение компетенции и правоспособности. В частности, следует назвать Д.Н.Бахраха, И.Н. Ананова, И.Л. Бачило, A.B.Воронкова, A.B. Бенедиктова, Д.В. Винницкого, В.Г.Вишнякова, Б.В. Дрейшева, А.И. Елистратова, H.A.Игнатюк, О.С. Иоффе, A.B. Калмыкову, Д.В.Ковачева, Ю.М. Козлова, Б.П. Курашвили, Б.М.Лазарева, В.К. Мамутова, A.B. Мицкевича, Е.В.Овчарову, Г.И. Петрова, B.C. Пронину, A.A.Пушкина, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А.Тихомирова, С.Д. Хазанова, Т.Я. Хабриеву, Н.Ю.Хаманеву, Ц.А. Ямпольскую.
Информационной и практической базой исследования послужили как действующие, так и утратившие силу нормативные акты, практикаКонституционногоСуда РФ, судебная практика судов общейюрисдикциии арбитражных судов, публикации в средствах массовой информации, указывающие на практические проблемы, возникающие при распределении компетенции федеральных органов исполнительной власти.
14 Например:СоковыхЮ.Ю., Ясинас В.А. [рецензия] H.A. Игнатюк. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. Монография. М.: Юстицинформ. 2003. 176 с. // Государство и право. 2005. №2. С. 124-125.
Методологическую основу диссертационного исследования составили такие общенаучные методы, как анализ и синтез, метод системного анализа, диалектический, дедуктивный и индуктивный методы. Также были использованы специальные методы: формально-юридический, грамматическоготолкованияправовых норм и другие.
Научная новизна исследования
В диссертации впервые комплексно исследована категория «распределение компетенции федеральных органов исполнительной власти», выделены предпосылки такого распределения, сформулированы предложения по внесению в нормативные акты изменений, направленных на совершенствование порядка распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Диссертант пришел к следующим выводам, которые выносятся на защиту:
1. Компетенция как частьпубличнойправоспособности определяет круг правоотношений, в которые субъектуполномоченвступить в качестве властной стороны.
2. В рамках распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти определяются конкретные субъекты,уполномоченныеосуществлять функции, возложенные в соответствии сКонституциейРФ, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами на систему федеральных органов исполнительной власти.
3. Предпосылками распределения компетенции между отдельными федеральными органами исполнительной власти являются, во-первых, положения о том, какие виды функций могут бытьвозложенына федеральные органы исполнительной власти различных видов (элемент системы федеральных органов исполнительной власти) и, во-вторых, основные задачи федеральных органов исполнительной власти (элемент структуры федеральных органов исполнительной власти).
4.УказыПрезидента РФ, которыми изменяется структура федеральных органов исполнительной власти (образуются, преобразуются и упраздняются федеральные органы исполнительной власти и (или) изменяются основные задачи федеральных органов исполнительной власти), не распределяют компетенцию федеральных органов исполнительной власти. Компетенция федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, распределяетсяпостановлениямиПравительства РФ, содержащими нормы о распределении функций органов. Компетенция федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляетПрезидентРФ, распределяется указами Президента РФ, содержащими нормы о распределении функций органов.
5. Порядок распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти требует специального правового регулирования в нормативном акте, определяющем систему федеральных органов исполнительной власти.
6. Предлагается установить в нормативном акте, определяющем систему федеральных органов исполнительной власти, что дата, с которой упраздняемый (преобразуемый) федеральный орган исполнительной власти утрачивает функции, а орган, в пользу которого распределена компетенция, начинает реализовывать переданные функции, должна устанавливаться отдельным нормативным актомПрезидентаРФ или Правительства РФ (в зависимости от подчиненности органов). Эту дату необходимо увязать с завершением организационно-штатных мероприятий, предопределяющим готовность федерального органа исполнительной власти, в пользу которого распределена компетенция, начать реализацию распределенных функций.
7. Компетенция отдельного федерального органа исполнительной власти распределяется как между входящими в его структуру субъектами (структурными подразделениями и должностными лицами), так и, в ряде случаев, между субъектами, не входящими в состав федерального органа исполнительной власти (территориальными органами и подведомственными государственными учреждениями).
8. Компетенция федерального органа исполнительной власти качественно отличается от компетенции его структурных подразделений идолжностныхлиц. Реализуя свою компетенцию, структурные подразделения идолжностныелица федеральных органов исполнительной власти, как самостоятельные субъекты административного права, от своего имени вступают во внутриорганизационные отношения, в рамках которых формируется воля органа, направленная на реализацию его компетенции в отношениях с внешними для федерального органа исполнительной власти субъектами.
9. Распределение компетенции федерального органа исполнительной власти между не входящими в структуру органа субъектами (территориальными органами, подведомственными государственными учреждениями) не является делегированием компетенции, поскольку такое распределение осуществляет не сам федеральный орган исполнительной власти, а вышестоящий орган. Функции, находящиеся в компетенции федерального органа исполнительной власти, одновременно оказываются в компетенции иного субъекта (территориального органа, государственного учреждения). Реализуя свою компетенцию, территориальные органы и государственные учреждения вступают вправоотношенияот своего имени и тем самым одновременно реализуют компетенцию федерального органа исполнительной власти. Федеральный орган исполнительной власти при этом в правоотношения с подвластным субъектом не вступает.
10. Поскольку компетенция территориальных органов производна от компетенции федерального органа исполнительной власти, в том случае, если федеральный орган в соответствующей части утрачивает компетенцию, она прекращается также и у территориальных органов, даже если нормативный акт об изменении компетенции территориальных органов не принимался.
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертации освещены в докладах автора на научно-практических конференциях и на заседаниях кафедры государственного и административного права юридического факультета СПбГУ, а также изложены автором в следующих опубликованных научных работах:
1. Компетенция органов исполнительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц: соотношение и порядок реализации // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2008. № 2. С. 54 — 64. 0,5 п.л.
2. Изменение структуры федеральных органов исполнительной власти: некоторые вопросы теории и практики // Юридическая наука: Проблемы и перспективы развития (региональный аспект): Материалы междунар. науч.-практ. конф., 30 сентября — 1 октября 2005 года: В 2 т. / НовГУ им. Ярослава Мудрого. - Великий Новгород, 2006. - Т. 1. С. 209 - 213. 0,4 п.л.
3. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти: система и правовое положение // Федеральноепринуждение: вопросы теории и практики: Сборник статей по итогам конференции, прошедшей 1-2 июля 2005 года на юридическом факультете СПбГУ. - СПб.: Издательский Дом С.-Петерб. гос. ун-та, Издательство юридического факультета СПбГУ, 2006. С. 94-122. 1 п.л.
4. Изменение структуры федеральных органов исполнительной власти РФ: вопросы теории и практики // Белорусский государственный университет, Материалы междунар. науч.-практ. конф. 2005. 0, 1 п.л.
5. Реализация федеральными агентствами функций по оказанию государственных услуг //Публичныеуслуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник / под общ. ред. Е.В.Гриценко, H.A. Шевелевой. -М.: ВолтерсКлувер, 2007. С. 55 - 65. 0,35 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, библиографического списка

Список літератури

Заключение диссертациипо теме "Административное право, финансовое право, информационное право", Сосновский, Сергей Анатольевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исследуя вопросы распределения компетенции, мы исходили из того, что компетенция определяет, в какие властныеправоотношенияуполномочен вступить орган, то есть, по природе компетенция представляет собой частьпубличной(в том числе административной)правоспособностиоргана. При этом административнаяправоспособность, по нашему мнению, шире компетенции, так как включает, в том числе, возможность вступать в управленческие отношения в качествеобязаннойстороны.
В ходе исследования было установлено, что посредством распределения компетенции федеральных органовисполнительнойвласти определяются субъекты, уполномоченные осуществлять функции,возложенныев соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами на систему федеральных органов исполнительной власти. Можно выделить распределение компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти и распределение компетенции отдельного федерального органа исполнительной власти. Последнее включает распределение компетенции в структуре органа - между структурными подразделениями,должностнымилицами; а также между субъектами, не входящими в структуру органа - территориальными органами, иными организациями («внутриведомственное» распределение).
С нашей точки зрения, система федеральных органов исполнительной власти включает в себя не только такие элементы, как виды создаваемых федеральных органов исполнительной власти (в настоящее время — федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство), но и связи между органами, в том числе, установление видов функций, которые могут бытьвозложенына органы различных видов. Нормы, определяющие систему федеральных органов исполнительной власти, адресуются не самим федеральным органам исполнительной власти, аПрезидентуРФ и Правительству РФ и оказывают влияние на распределение компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти. Установление видов функций, которые призваны осуществлять органы различных видов, является одной из предпосылок распределения компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти, которое производится с учетом системы федеральных органов исполнительной власти и должно ей соответствовать.
Структура федеральных органов исполнительной власти включает в себя не только перечень конкретных органов, но и их задачи. Указанные элементы в соответствии сКонституциейРФ должны определяться УказамиПрезидентаРФ. Распределение компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти - это разделение компетенции между конкретными федеральными органами исполнительной власти, в рамках которого у отдельных федеральных органов исполнительной власти может иметь место установление, изменение илипрекращениекомпетенции. Распределение компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти влечет такжеправопреемствов конкретных управленческих правоотношениях (орган, утрачивающий компетенцию, заменяется в управленческихправоотношенияхорганом, в пользу которого распределена компетенция).
Распределение компетенции в структуре федеральных органов исполнительной власти на практике сопряжено с рядом практических проблем. В частности, всудебныхактах встречаются различные выводы относительно того, в какой момент у федеральных органов исполнительной власти возникает и прекращается компетенция. В" работе обосновывается вывод том, что компетенция возникает и прекращается с момента принятияпостановленийПравительства РФ о распределёнии функций федеральных органов исполнительной власти, поскольку именно Правительство РФ в силу закона призвано определять функции федеральных органов исполнительной власти (за исключением органов, руководство которыми осуществляетПрезидентРФ). В случае, если речь идет о федеральном органе исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет
Президент РФ, аналогичное значение будет иметь акт Президента РФ, которым распределены функции. Именно дата вступления в силу нормативного акта, которым определены функции органа исполнительной власти, на наш взгляд, является датой возникновения его компетенции (и, соответственно,прекращениякомпетенции органа, на который эти функции были возложены ранее).
Возникает также проблема правомерности реализации территориальными органами федеральных органов исполнительной власти тех функций, которые переданы иным федеральным органам исполнительной власти. В диссертации отстаивается точка зрения о том, что поскольку компетенция территориальных органов производна от компетенции федерального органа исполнительной власти, то в том случае, если федеральный орган в соответствующей части утрачивает компетенцию, компетенция прекращается также и у территориальных органов, даже если нормативный акт об изменении компетенции территориальных органов не принимался. В связи с этим территориальный орган не может осуществлятьполномочия, не входящие в компетенцию того федерального органа, которому в этот момент подчинен данный территориальный орган.
Требуется особое правовое регулирование процедуры распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти (в частности, при изменении их структуры). Нам представляется, что целесообразно было бы включить такие нормы в нормативный акт, регулирующий состав системы федеральных органов исполнительной власти, в настоящее время -УказПрезидента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Необходимо установить, что изменение структуры федеральных органов исполнительной власти может производиться в форме образования новых органов, преобразования, переподчинения или упразднения существующих органов. Преобразованием федерального органа исполнительной власти является изменение его вида (в настоящее время вид органов - федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства). В случае преобразования федерального органа исполнительной власти изменения его гражданско-правового статуса (изменения организационно-правовой формы органа как юридического лица) не происходит, поэтому не применяются соответствующие нормы ГражданскогокодексаРФ (о необходимости публикацииуведомлениядля кредиторов и т.д.). Также следует установить, в частности, следующие положения: конкретные функции вновь образуемого (преобразуемого) федерального органа исполнительной власти определяются положением о данном органе, которое утверждает в зависимости от подчиненности органа Президент РФ или Правительство РФ;
- все функции, которые были возложены на упраздняемый (преобразуемый) федеральный орган исполнительной власти, должны быть распределены между иными федеральными органами исполнительной власти. Если функция не распределена в пользу иных органов, в нормативных актах Правительства (Президента) РФ должно содержаться специальное указание на упразднение данной функции;
- дата, с которой упраздняемый (преобразуемый) орган утрачивает функции, а орган, в пользу которого распределена компетенция, начинает реализовывать переданные функции, должна устанавливаться отдельным нормативным актом Президента РФ или Правительства РФ (в зависимости от подчиненности органа). Такой акт издается после того, как организационно-штатные мероприятия, связанные с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти, будут произведены в такой мере, чтобы вновь образуемый (преобразуемый) орган исполнительной власти был готов начать реализацию передаваемых ему функций. До указанной даты функции продолжает осуществлять упраздняемый (преобразуемый) орган (в том числе, через свои территориальные органы, если такие органы имеются);
- после вступления в силуУказаПрезидента РФ об изменении структуры федеральных органов исполнительной власти осуществляются:
• организационно-штатные мероприятия, в том числе решение вопросов государственной службы служащих вновь образуемых, преобразуемых или упраздняемых органов;
• «передача дел», которая включает передачу между органами необходимых документов исовершениеиных действий, направленных на обеспечениеправопреемствав конкретных управленческих правоотношениях;
• совершение необходимых действий по материально-техническому обеспечению органов;
• в случае образования новых или упразднения существующих органов - также решение гражданско-правовых вопросов, связанных с созданием (ликвидацией) органов как юридических лиц. При упразднении органов назначаются ликвидационные комиссии, к которым переходят только права органов управления органом исполнительной власти как юридическим лицом; при этом компетенцию продолжают реализовыватьуполномоченныедолжностные лица данного органа, к ликвидационной комиссии реализация компетенции не переходит; территориальные органы упраздняемых (преобразуемых) федеральных органов исполнительной власти, необходимые для реализации переданных иному федеральному органу исполнительной власти функций, подлежат передаче федеральному органу исполнительной власти, в пользу которого распределена компетенция, до того момента, как он начнет реализовывать переданные функции.
Нам рассмотрены распределение компетенции отдельного федерального органа исполнительной власти в структуре органа (понимаемого как центральный аппарат), а также распределение компетенции органа между территориальными органами и подведомственными учреждениями («внутриведомственное» распределение).
Поскольку компетенция отдельного федерального органа исполнительной власти распределяется между структурными подразделениями органа, а затем между должностными лицами, то компетенция структурного подразделения и компетенциядолжностноголица производны от компетенции органа. При этом компетенция федерального органа исполнительной власти и компетенция его структурных подразделений качественно различается: структурные подразделения в рамках реализации своей компетенции от своего имени должны вступать в отношения только с иными структурными подразделениями внутри данного органа. Когда структурное подразделение, реализуя компетенцию органа, вступает в правоотношения с субъектами, не входящими в состав органа, оно действует не от своего имени, а от имени органа, который и становится субъектом «внешнего» управленческого отношения. Как самостоятельный субъектадминистративногоправа, структурное подразделение не должно выступать от своего имени «во вне» (в отношениях за рамками органа).
Компетенция территориальных органов производна от компетенции федеральных органов исполнительной власти и представляет собой часть компетенции соответствующего федерального органа. Являясь самостоятельными субъектами административного права, территориальные органы вступают в административно-правовые отношения от своего имени, реализуя при этом собственную компетенцию и одновременно тем самым реализуют компетенцию федерального органа исполнительной власти («центрального аппарата»). Компетенция территориального органа должна распространяться на часть территории страны. В соответствии с правовой позициейКонституционногоСуда РФ, территориальная сфера деятельности территориальных органов может как совпадать с территорией субъектов РФ, так и отличаться. С научной точки зрения являетсянеобоснованнымсуществование на практике субъектов, которые объявлены территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, но при этом распространяют свою компетенцию на всю территорию России.
Территориальный орган может реализовывать как все функции федерального органа исполнительной власти на данной территории, так и их часть. В этом случае на одной территории могут действовать несколько территориальных органов одного федерального органа исполнительной власти, однако их компетенция не должна пересекаться предметно.
Результаты нашего исследования, круг выявленных проблем и предложенных путей их решения позволяет говорить о том, что данная работа имеет не только научную, но и практическую ценность. Ее результаты могут быть использованы в ходе дальнейшего совершенствованиязаконодательныхи организационных основ распределения компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Список литературы диссертационного исследованиякандидат юридических наук Сосновский, Сергей Анатольевич, 2011 год

1. ПроектИсполнительногокодекса Российской Федерации рецензия. / отв. ред. Г.Д.Улетова// Государство и право. 2006. № 4. с. 122 124.
2. Словарьадминистративногоправа / колл. авт. М., 1990.
3.АгаповА.Б. Центральные органы управленияСССРв сфере культурного строительства. Автореф. . к.ю.н. М., 1989.
4.АлехинА.П., Кармолицкий А.П., Козлов Ю.М.Административноеправо Российской Федерации: Учебник. М.:ИКД«Зерцало М», 2001.
5.АльхименкоA.B. Государственный Совет в системе органов власти (опыт Франции) // История' становления и современное состояниеисполнительнойвласти в России. М.: «Новая правовая культура», 2003. С. 245-251.
6.АльхименкоA.B. Реформы министерства внутренних дел: история и современность // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. С. 183 — 191.
7.АнановИ.Н. Министерства в СССР. М.:Госюриздат, 1960.
8.АнановИ.Н. Развитие организационных форм управления государственной промышленностью в СССР. М.: Госюриздат. 1958.
9.АндреевВ.К. Правовое положение открытого акционерного общества «Российские железные дороги» (Проблемы создания и функционирования) // Государство и право. 2003. № 10. С. 52 — 54.
10.АндреевВ.К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью // Государство и право. 1999. № 4. С. 43 -52.
11. П.Антонова В.П. Административно-правовое регулирование в сфере экономики (пятые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2001. № 12. С. 18-44.
12.АнтоноваВ.П. Административно-правовой статус человека игражданина(седьмые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2003. № 11. С. 5-43.
13.АнтоноваВ.П. Административное право иадминистративныйпроцесс: старые и новые проблемы (по материалам «Лазаревских чтений») // Государство и право. 1998. № 8. С. 5 32.
14.АнтоноваВ.П. Институты административного права (третьи «Лазаревские чтения») // Государство и право. 1999. № 10. С. 5 26.
15.АнтоноваВ.П. Состояние и перспективы развития науки административного права (шестые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2002. № 11. С. 5 53.
16.АрзамасовЮ.Г. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2007. № 6. С. 21 — 29.
17. Артемов В. Органы местногосамоуправлениякак субъекты гражданского права // Хозяйство и право. 2003. № 2. С. 112—114.
18.АсадовА.М. Теория косвенных административных отношений в системе финансовых органов государственной власти: Монография. Екатеринбург, 2009.
19.БакаеваО.Ю. Содержание категории «финансово-правовой статус» (на примеретаможенныхорганов) // Государство и право. 2006. № 1. С. 95 -99.
20.БахрахД.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМа ИНФРА-М), 2002.
21.БахрахД.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. С. 62 70.
22.БахрахД.Н. О предмете административного права в России // Государство и право. 2003. № 10. С. 31 38.-15123. Бахрах Д.Н.Подведомственностьюридических дел и её уровни // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 46 60.
23.БахрахД.Н. Субъекты советского административного права // Субъекты советского административного права. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1985. С. 3 — 20.
24.БахрахД.Н. Учреждение и его администрация // Управление социально-культурным учреждением. Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1986. С. 4- 18.
25.БачилоИ.Л. Еще раз о сутиадминистративнойреформы в России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. С. 13-24.
26.БачилоИ.Л. Новый подход к теории компетенции рецензия на «Теорию компетенции» Ю.А. Тихомирова. // Журнал российского права. 2001. № 7. С. 168 169.
27.БачилоИ.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М.: «Юридическая литература», 1976.
28.БекетовО.И. Актуальные проблемы административного права России //Государство и право. 1999. № 5. С. 80 88.
29.ВельскийК.С. Б.М.Лазарев (1930-1995). Краткий очерк об ученом. Государство и право. 1996. № 9. С. 153 157.
30.БельскийК.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997 №. 3. С. 14-21.
31.БельскийК.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.
32.БобылевА.И. Рецензия на монографию В.П. Беляева «Контроль инадзорв Российском государстве». М.: Проспект, 2005. 272 с. // Право и государство: теория и практика. 2006. № 5. С. 146 148.
33. Юридический энциклопедический словарь /БуяноваМ.О., Ганюшкина Е.Б., Ганюшкин Б.В. и др.; Отв. ред. М.Н. Марченко.-М.: Проспект, 2006.
34.ВасильеваА.Ф. Делегирование государственных функций субъектам частного права //Правоведение. 2008 № 2. С. 65 — 75.
35.ВасильеваА.Ф. Теория правоотношений, складывающихся в сфере предоставленияпубличныхуслуг // Государство и право. 2010. № 7. С. 90 94.
36.ВенедиктовA.B. Государственная социалистическая собственность. M.-JL: Издательство академии наук СССР, 1948.
37.ВинницкийA.B. О современной концепциипубличнойсобственности в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. № 5. С. 125- 133.
38.ВинницкийA.B. Проблемы соотношения сделок иадминистративныхактов в сфере управления государственной собственностью // Государство и право. 2009. № 12. С. 25 32.
39.ВинокуровВ.А. Организация государственной власти Санкт-Петербурга. Спецкурс. СПб.: Издательская служба ЮФ СПбГУ, 2002.
40.ВитрукН.В. Статус члена общественной организации: задачи и направления исследований // Вопросы теории общественных организаций. М., 1977. С. 65 67.
41.ВишняковВ.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003. № 10. С. 11 —23.
42.ВишняковВ.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2006. № 8 / размещено в системе «КонсультантПлюс».
43.ВишняковВ.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М.: Издательство «Наука». 1972.
44.ВолковаЛ.П. Установление предметов ведения и разграничениеполномочийв системе исполнительной власти // Административное право и процесс. 2009. № 1 / размещено в системе «Консультант Плюс».
45.ВоронковA.B. Понятия и институты административного права: Учебное пособие. СПб. Издательство Санкт-Петербургского университета. 2002.
46.ВоронковA.B. Проблемы теории административного права: сравнительно-правовое исследование. СПб. Издательство Санкт-Петербургского университета. 2001.
47.ГейвандовЯ.А. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 11. С. 75 81.
48.ГолубицкийВ.М. Управление вузом // Управление социально-культурным учреждением. С. 64 73.
49.ГолубцовВ.Г. Гражданско-правовой статус государственных и муниципальных органов // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 58 68.
50.ДойниковИ.В. Проблемы правового регулирования государственного предпринимательства. Автореф. д.ю.н. Раменское, 2002.
51.ДороховаГ.А. Внутришкольное управление, его органы // Управление социально-культурным учреждением. С. 33 —35.
52.ЕлистратовА.И. Основные начала административного права. Издание второе, исправленное и дополненное. М.: Издание Г.А. Лемана и С .И. Сахарова. М., 1917.
53.ЕллинекГ. Общее учение о государстве. Перевод под ред. В.М. Гессена и Л.В. Шаланда. СПб., Издание товарищества «Общественнаяпалата», 1903. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004 (переиздание).
54.ЕрицянA.B. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002. № 2. С. 103 — 108.
55.ЖамбиеваЕ.М. Структурные подразделения государственных учреждений // Управление социально-культурным учреждением. С. 18 -26.
56.ЖуковаE.H. Исполнительные агентства Великобритании // Журнал российского права. 2009. № 6. С. 132 — 140.
57.ЖуковаE.H. Особенности административно-правового статуса федеральных агентств // Журнал российского права. 2006. № 2. Размещено в системе «КонсультантПлюс».
58.ЖуравлевA.B. Центральный банк Российской Федерации: проблемы развития и укрепления банковской системы. Автореф. к.ю.н. М., 2002.
59.ЗубаревС.М. Контроль за деятельностью государственных гражданских служащих: вопросы теории и правового регулирования //Статьяподготовлена для системы «КонсультантПлюс». 2007
60.ЗуйковA.B. Размышления о российском федерализме // Государственная власть и местноесамоуправление. 2008. № 12 / размещено в системе «Консультант Плюс».
61.ЗыряновС.М. Структура и содержание административно-правового статуса государственного инспектора // Журнал российского права. 2009. №2. С. 17-26.
62.ИвакинВ.И., Файзуллин Г.Г. Управление сельским хозяйством в субъектах Российской Федерации // Право и государство. Теория и практика. 2006. № 4. С. 53 68.
63. Игнатьева С. К вопросу о правовом статусе Банка России // Хозяйство и право. 2004. № 11. С. 71 80.
64. Игнаткж H.A. Как используются понятия «система» и «структура» федеральных органов власти вконституционномзаконодательстве //
65. Журнал российского права. 1999. № 9. Размещено в системе «КонсультантПлюс».
66.ИгнатюкH.A. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М.:ОАО«Новокузнецкий полиграфкомбинат», 1999.
67.ИгнатюкH.A. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации: Монография. М.: Юридический дом «Юстицинформ», 2003.
68.ИоффеО.С. Избранные труды по гражданскому праву: из историицивилистическоймысли. Гражданское правоотношение. Критика теории «хозяйственного права». 2-е изд., испр. М.: «Статут», 2003.
69. Каважаева О.В. Правовые основы взаимодействия налоговых органов с другими органами власти в сфере информационного обмена // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. С. 270-275.
70. Калинина JI.A. К вопросу о функциях исполнительной власти // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. С. 77 82.
71.КалмыковаA.B. Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2004. № 8. С. 23-33.
72.КалпинА.Г. Новое в правовом регулировании отношений на железнодорожном транспорте // Государство и право. 2003. № 10. С. 48 -51.
73.КанавинаО.С. Разграничение компетенции и проблемы временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Автореф. . к.ю.н. Омск, 2009.
74. Кантор Н. О государственных органах как юридических лицахпубличногоправа // Хозяйство и право. 2005. № 4. С. 53 -63.- 15783.КилинаН.Н. Коллегиальность и единоначалие в управлении школой // Управление социально-культурным учреждением. С. 54 — 58.
75.КнязевС.Д. Административное право Российской Федерации: предмет, система, реформирование // Правоведение. 2001. № 5. С. 37 — 53.
76.КовалеваН.Н. Административно-правовой статус предприятий. Автореф. к.ю.н. Саратов. 2001.
77.КовачевД.В. Функции, задачи, компетенция иправоспособностьгосударственного органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 41 — 45.
78.КозловаН.В. Правосубъектность юридического лица. М.: «Статут», 2005 / Размещено в системе «Консультант Плюс».
79. Административное право / под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999.
80.КозловЮ.М. Органы советского государственного управления (понятие иконституционнаясистема). М.: «Юридическая литература». 1960.
81.КозловЮ.М. Система органов советского государственного управления в современный период // Органы советского государственного управления в' современный период. Сборник статей. М., 1964. С. 3-35.
82. Коллектив авторов Института государства и праваРАН. О концепции развития системы исполнительной власти РФ // Государство и право. 1996. №8. С. 3-32.
83.КореневH.H. Общественные организации, их служащие и представители // Субъекты советского административного права. С. 58 -62.
84.КостровA.B., Распопов В.В., Васильев Д.А. Новые подходы к оптимизации расходов на материально-техническое обеспечение госслужащих // Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри. М., 2004. Размещено в системе «Консультант Плюс».
85.КостровA.B., Распопов В.В., Васильев Д.А. Оптимизация использования зданий и помещений центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти // Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри.
86.КрасильниковТ.С. Содержание административного договора в системе образования (на примере договора между образовательным учреждением и его учредителем) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. С. 313 322.
87.КудрявцеваГ.А. Некоторые спорные вопросы, касающиеся юридической личности общественных организаций // Вопросы теории общественных организаций на современном этапе. С. 96 — 100.
88. Кузьменко А. Налоговики протрезвеют // РБК-daily. 20.10.2009 г.
89. Куликов В.Законныйбрак. Минюст проведет ревизию всех законов // Российская газета (Федеральный выпуск) № 3795 от 15.06.2005.- 159103.КурашвилиБ.П. Очерк теории государственного управления. М.: 1987.
90.КустоваМ.В., Ногина O.A., Шевелева H.A. Налоговое право России. Общая часть: Учебник / Отв. ред. H.A.Шевелева. М., Юристь, 2001.
91.ЛазаревБ.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: «Юридическая литература», 1988.
92.ЛазаревБ.М. Компетенция органов управления. М.: «Юридическая литература», 1972.
93.ЛайтманВ.И. К вопросу о процедурнойрегламентациипорядка осуществления полномочий общественными организациями СССР // Вопросы теории общественных организаций на современном этапе. С. 96- 100.
94.ЛамоновЕ.В. Служба судебных приставов: становление и проблемы развития // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. С. 323 331.
95.ЛаптевВ.В. Законодательство о предприятиях. Критический анализ // Государство и право. 2000. № 7. С. 22 — 28.
96.ЛаптевВ.В. Некоторые проблемы предпринимательского (хозяйственного права) // Государство и право. 2005. № 5. С. 102 110.
97.ЛаптевВ.В. О советском хозяйственном праве // Советское государство и право. 1959. № 4. С. 70 — 87.
98.ЛаптеваЛ.Е. О местном уровне управления в российской истории и современности // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. С. 238 — 244.
99.ЛебедевВ.М., Петухов П.А. Управление туристской базой // Управление социально-культурным учреждением. С. 120 128.
100.ЛексинИ.В. Роль правового регулирования в формировании и реализации государственной инновационной политики на федеральном и региональном уровнях // Государственная власть и местноесамоуправление. 2008. № 11. Размещено в системе «Консультант Плюс».
101.ЛипатовЭ.Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфереправотворчества. Автореф. . д.ю.н. Саратов, 2010.
102.ЛопатинВ.Н. Теоретико-правовые и организационные проблемы проведения административной реформы в России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. С. 25-29.
103. Административное право / под ред. А.Е. Лунева. М., 1970.
104.МаевскийС.А. О правовой природе государственных комитетов // Органы советского государственного управления в современный период. С. 3 — 35.
105.МакаровБ.М. Общественный контроль профсоюзов в развитом социалистическом обществе // Вопросы теории общественных организаций на современном этапе. С. 147 151.
106.МалеинаМ.Н. Правовая природа и основанияправоотношений«вуз студент» // Правоведение. 2002. № 3. С. 258 — 263.
107.МамутовВ.К. О соотношении понятий компетенции иправоспособностигосударственных хозяйственных органов // Правоведение. 1965. № 3. С. 56-63.
108.МанохинВ.М. Органы государственного управления. Саратов, 1962.
109.МатвеевС.В. Субъекты административной ответственности // Субъекты советского административного права. С. 152 160.
110. Теория государства и права. Курс лекций / под ред. Н.И.Матузоваи A.B. Малько. М.:Юристъ, 1999.
111.МашаровИ.М. Административно-публичная деятельность в России: проблемы правового регулирования. Монография. М.: Издательская группа «Юрист», 2004.
112.МашаровИ.М. К вопросу о понятии и видах административных органов // Право и государство: теория и практика. 2005. № 2. С. 39 -46.
113.МинашкинA.B. Некоторые проблемы нормотворчества федеральных министерств // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. С. 213 222.
114.МихольскаяВ.В. Административно-правовые аспекты государственной регистрации недвижимости. Автореф. к.ю.н. М., 2002.
115.МицкевичA.B. Субъекты советского права. М.: Госюриздат, 1962.
116. Мицкевич JI.A. Понятие государственного управления вадминистративномправе Германии // Государство и право. 2002. № 6. С. 85-90.
117.МогилевскийС.Д. Органы управления хозяйственными обществами: Правовой аспект: Монография. М.: Дело, 2001.
118.МолчановаС.И. Виды больниц и руководство ими // Управление социально-культурным учреждением. С. 129— 133.
119.МусинВ.А. Волевые акты государственного предприятия и проблема сущности юридического лица // Правоведение. 1963 № 1. С. 60 69.
120.НазарянВ.Р. О некоторых аспектах понятии «общественная организация» и его определения // Вопросы теории общественных организаций на современном этапе. С. 46 50.
121.НестеровА.И. Правосубъектность государственных хозяйственных организаций // Право и государство: теория и практика. 2006. № 2. С. 70 79.
122.НикеровГ.И. Административно-процессуальное право США // Государство и право. 1997. № 12. С. 96 103.
123. Новиков С. Был ли уволен и.о. налогового министра? // Учет, налоги, право. 7-13 сентября 2004 г. № 33.
124.НовоселовВ.И. Некоторые вопросы соотношения правового статусаграждани статуса членов общественный организаций // Вопросы теории общественных организаций на современном этапе. С. 68 — 72.
125.НовоселовВ.П. Управление санитарно-эпидемиологической станцией // Управление социально-культурным учреждением. С. 133 — 141.
126.НогинаO.A. О правовом институте государственных внебюджетных фондов //Правоведение. 2002. № 5. С. 58 — 61.
127.НогинаO.A. Правовая природа государственных внебюджетных социальных фондов в Российской Федерации // Правоведение. 1996. №» 4. С. 63 67.
128.НоздрачевА.Ф. Министерская система управления в истории и современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. С. 45 61.
129.НоздрачевА.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. № 12; 2006, №№ 1, 2. Размещено в системе «Консультант Плюс»
130.ОвсянкоД.М. Административное право: Учебное пособие. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Юрист, 2000.
131.ОвчароваЕ.В. Незаконность создания межрегиональных налоговыхинспекциипо крупнейшим налогоплательщикам // Налоговед. 2005. № Ю. С. 23-27.
132.ОльгинВ.В., Ренов Э.Н. Управление клубным учреждениями // Управление социально-культурным учреждением. С. 85 -93.
133. Особая экономическая зона технико-внедренческого типа в Санкт-Петербурге официальное издание филиала ОАО «ОЭЗ» в Санкт-Петербурге.
134. От редакции: Без особых примет // «Ведомост