ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ УКРАЇНИ

Короткий опис

ВСТУП......…………………………………………………………...............
РОЗДІЛ 1
ОСОБЛИВОСТІ МЕХАНІЗМУ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ВІДНОСИН У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ .....................................
1.1. Зміст державного боргу та його зв’язок із іншими фінансово-правовими категоріями…………………………...............................................
1.1.1. Правова природа державного боргу…………...........................
1.1.2. Державний борг у системі фінансових та фінансово-правових категорій…….........................................................................
1.1.3. Порівняльно-правовий аналіз змісту категорій „державний борг” та „державний кредит”...........................................................................
1.2. Принципи правового регулювання відносин у сфері державного боргу…………………………………………...................................................
1.3. Нормативно-правове регулювання відносин у сфері державного боргу…………………………………………...................................................
1.3.1. Загальні та видові характеристики правових норм, що регулюють відносини у сфері державного боргу…......................................
1.3.2. Проблеми нормативно-правового забезпечення відносин у сфері державного боргу України……..................................................
Висновки до розділу 1 ...................................................................................
РОЗДІЛ 2
НОРМАТИВНО-ПРАВОВИЙ ЗМІСТ ВІДНОСИН У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО БОРГУ……………………………...................................
2.1. Зміст та особливості правовідносин у сфері державного боргу……....
2.2. Правовий статус суб’єктів відносин у сфері державного боргу...........
2.2.1. Особливості правового статусу держави у відносинах у сфері державного боргу………………......................................................................
2.3. Характеристика об’єкта та предмета право-відносин у сфері державного боргу………….....…………….....................................................
2.4. Особливості виникнення, зміни та припинення правовідносин у сфері державного боргу…………………........................................................
2.5. Державний борг як інститут фінансового права та його місце в системі національного права України…….....................................................
2.6. Правові аспекти розмежування державного та муніципального боргу в Україні. Муніципальний борг у системі фінансового права………...…..
Висновки до розділу 2.....................................................................................
РОЗДІЛ 3
ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БОРГОМ ТА ФІНАНСОВИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ЙОГО СТАНОМ.........................................................................................................
3.1. Правові проблеми класифікації державного боргу................................
3.2. Управління державним боргом: фінансово-правові аспекти………………………………………………………...........................
3.2.1.Зміст управління державним боргом…………..............................
3.2.2. Правові та організаційно-функціональні аспекти управління державним боргом………………………........................................................
3.2.3. Правові засади кризового управління державним боргом. Реструктуризація державного боргу: теорія і практика................................
3.3. Фінансовий контроль та звітність у сфері державного боргу...................................................................................................................
Висновки до розділу 3.....................................................................................
ВИСНОВКИ.…………………………………………………………...........
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ...................................................
ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Фінансова надійність держави, її спроможність виконувати властиві їй функції, якість державного управління загалом, відображені у показниках головного фінансового плану держави – бюджеті та результатах його виконання. Надзвичайно характерними показниками тут є не лише обсяг бюджетних надходжень та напрями використання бюджетних ресурсів, а й обсяг державного боргу. Інститут державного боргу є унікальним за своїм значенням і впливом як на видаткову так і на доходну частину бюджету. Крім того, державний борг тісно пов’язаний і взаємозумовлений такою категорією як бюджетний дефіцит і бюджетний профіцит; державний борг зумовлює і впливає на грошово-кредитну, інвестиційну, податкову політику держави; бюджетний процес та є показником фінансової надійності держави у зовнішніх відносинах; має велике соціальне значення тощо. Актуальність дослідження обумовлюється також зростанням інтересу науковців та практиків до проблем бюджетного регулювання, проблем фінансування дефіциту бюджету; активізацією процесу здійснення державних запозичень – як внутрішніх так і зовнішніх, що спричиняє зростання обсягів державного боргу. З іншого боку, проблемою державного боргу України є його нетипова структура, обтяжена борговими зобов’язаннями Уряду України, прийнятими на умовах правонаступництва; кредитною емісією, здійснюваною на початку 90-х років; проблемами бюджетного регулювання тощо.
Дослідження правового регулювання боргових відносин характеризуються значним рівнем новизни, адже свого часу визнання такої категорії як державний борг суперечило соціалістичній ідеї розбудови радянської держави. Надмірна політизація та ідеологізація науки заперечувала поняття „державного боргу” навіть як явища об’єктивного. Тому відносини у сфері державного боргу розглядали винятково через призму державного кредиту. Згодом це призвело до неготовності сприйняття проблеми державного боргу як у фінансовому середовищі так і в правовій науці. Відсутність правових досліджень у цій сфері призвели до неспроможності у відповідний момент сформулювати науково-обґрунтовану стратегію вирішення бюджетних та боргових проблем. Відповідно, фінансові органи молодої української держави виявились неготовими до управління бюджетним дефіцитом та державним боргом. Ці обставини можна вважати одночасно причиною та наслідком цілого ряду проблем правового регулювання державного боргу як на теоретичному рівні так і на практиці. Сьогодні в Україні реально склалась ситуація, коли відносини в сфері державного боргу видозмінюються і розвиваються динамічніше ніж це передбачається законодавчими актами, що для фінансових правовідносин є парадоксальним явищем. Законодавче регулювання державного зовнішнього боргу відсутнє взагалі. Законодавче регулювання державного внутрішнього боргу потребує суттєвого вдосконалення. Велика нормотворча робота повинна бути здійснена з приводу регулювання здійснення запозичень, управління державним боргом, фінансового контролю та звітності, інфраструктури державних цінних паперів тощо.
Джерельною базою наукового дослідження стали перш за все фундаментальні праці відомих учених юристів у сфері фінансового права. Серед класиків української та світової фінансової, фінансово-правової науки кінця ХІХ початку ХХ ст., котрі займались проблемами бюджетного, податкового права, права публічних видатків та бюджетного дефіциту, відомими є Х.М. Лебідь-Юрчик, Секендорф, Кольбер, Е. Берендтс, С. Іловайський, В. Лебедев, Д. Львов, І. Озеров, І. Янжул, А.А. Никитський, Л.В. Ходський.
Визначаючи джерельну базу дослідження правових проблем державного боргу, можна стверджувати, що в радянський період питаннями залучення додаткових коштів до державного бюджету на кредитних засадах займався С.Д. Ципкін. Його дослідження знайшли своє відображення у монографії „Правовое регулирование государственного кредита в СССР” (1978 рік). З цього часу на території колишнього СРСР правові дослідження на подібні теми не здійснювались. Відомо, що з 50-х років минулого сторіччя фінансове право почало активно розвиватись, сформувалась система фінансового права, почались ґрунтовні дослідження бюджетного права тощо. Відтак базу фінансових правових досліджень складають праці Ю.А. Ровінського, зокрема „Основные вопросы теории советского фінансового права” (1960 р.) та інші праці; праці М.А. Гурвіча „Основные вопросы советского финансового права” (1940 р.); Л. К. Воронової „Бюджетно-правове регулювання в СРСР” (1975 р.); Н. І. Хімічевої „Бюджетные права районного, городского Совета” (1973 р.) та ін.
В період незалежності Української держави імпульс до розвитку фінансово-правової думки подали перші українські підручники з фінансового права за редакцією професора Воронової Л.К. та її перші публікації з приводу бюджетного регулювання. Здійснення фундаментального дослідження проблем правового регулювання державного боргу було б не успішним, якби не було вже завершених науково-теоретичних досліджень проблем правового регулювання публічних доходів, здійснених зокрема проф. Пришвою Н.Ю., проф. Кучерявенком М.П., доц. Д.А. Бекерською, доц. Н.В. Воротіною; проблем правового регулювання публічних видатків, здійснених проф. Вороновою Л.К., д.ю.н. Нечай, А.А., доц. Якимчук Н.Я. Суттєвим науковим доробком є дослідження фінансового контролю, здійснені проф. Л.А. Савченко, проф. О.Ю. Грачовою; питання грошового обігу і банківського регулювання: д.ю.н. Орлюк О.П., д.ю.н. Є.О. Алісовим, к.ю.н. А.Т. Ковальчуком.
Важливими в науковому плані, для автора, були теоретичні висновки українських та російських учених юристів-фінансистів: проф. Пацурківського П.С., проф. Селіванова А.О., проф. Горбунової О.М., проф. Карасевої М.В., проф. Крохіної Ю.А., проф. Запольського С.В., д.ю.н. Д. Вінницького, проф. С.Г. Пепеляєва, д.ю.н. Г.В. Петрової, д.ю.н. Г.П. Толстопятенка, М.Ф. Івлієвої, Н.К. Ісаєвої, С.Т. Кадькаленка, В.Я. Косаняка, О. Лукашева, Т.А. Латковської та ін. В дисертаційному дослідженні використовувались положення та наукові підходи розв’язання відповідних проблем фахівцями у сфері адміністративного права, зокрема проф. В.Б. Аверяновим, проф. О.Ф. Андрійко, проф. Рябченко О.П., доцентами Мартьяновим І.В., Ткач Г.Й., Школиком А.М., Янюк Н.В., І.Б. Коліушком та ін.
Здійснення правового дослідження було б неможливим без посилання та використання положень та висновків теоретиків права, зокрема проф. Недбайла О., Рабіновіча П.М., проф. А.В. Сурилова, проф. Алексєєва С.С., проф. В.В. Копейчикова, проф. Луць Л.А., проф. Скакун О.Ф., проф. Копиленка О.Л., доц. Андрусяка Т.Г. та ін.
Проте проблеми правового регулювання відносин у сфері державного боргу не досліджувались. В 1998 році автором було захищено кандидатську дисертацію на тему „Правове регулювання державного кредиту в Україні”, що згодом послужило імпульсом до більш глибокого і фундаментального дослідження. Зважаючи на те, що дослідження питань державного боргу здійснювались в країнах Європи та США, автором було опрацьовано ряд монографічних досліджень іноземних авторів, зокрема це: Максвел Фрай, Вольфрам Гофлінг, Бернард Даффлон, Гуд Давід, Август Рейніх та інші. Надзвичайну цінність в процесі дослідження правових проблем державного боргу мають праці колег фінансистів та економістів. В Україні окремі проблеми державного боргу досліджували В.В. Козюк, В.В. Лісовенко, С.В. Льовочкін, В.Є Новицький, О.В. Плотніков, О. Барановський, Майстришин та ін. Серед російських учених це О.Д. Хайхадаєва, В.Я. Вавілов, О.А. Яковлева, В.В. Верхолаз, Д.Л. Головачев, Ю.А. Данилов, М.А. Лауфер, В.М. Багінова, В.В. Цибікова, Д.Л. Головачев, А.М. Русяйкіна, Г.В. Попова, А.В. Ведіхін та ін.
Разом з тим відсутність власне правових досліджень, деяка неузгодженість думок серед економістів провокує невизначеність у розумінні ряду принципових правових питань реалізації відносин у сфері державного боргу, зокрема, що стосується його класифікації та структури; порядку обслуговування та погашення, здійснення управління боргом, фінансового контролю, визначення суб’єктів його здійснення і багато інших положень. Усі вони складають сутність проблеми дисертаційного дослідження і формують його наукові завдання.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планам, темами.
Дисертація виконана у рамках загального плану науково-дослідної роботи кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка. Обраний напрям дослідження є складовою цільової комплексної програми: “Конституційно-правові проблеми утвердження України як суверенної, демократичної, правової та соціальної держави” (номер державної реєстрації 0103U007636), яка розроблялась на кафедрі в період з 01.01.2002 року до 31.12.2004 року; та “Розвиток органів державної законодавчої і виконавчої влади та місцевого самоврядування в умовах становлення демократичної правової держави в Україні” (номер державної реєстрації 0105U007462), що почала розроблятись кафедрою з 1.01.2005 року. Дисертаційне дослідження складає відповідний внесок у розкриття напрямів загального дослідження, визначеного у цих програмах.
Тема дисертаційного дослідження затверджена Вченою Радою Львівського національного університету імені Івана Франка 28 квітня 2004 року протокол №18/4.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на ґрунті існуючого наукового доробку у різних сферах суспільних та політичних наук, аналізу законодавства України та зарубіжних країн визначити правову природу змісту державного боргу та механізм правового регулювання відносин у сфері формування, обслуговування, погашення державного боргу та управління ним і сформулювати науково-обґрунтовані висновки та пропозиції щодо вдосконалення національного законодавства.
Досягнення вказаної мети вимагало вирішення наступних завдань:
- визначити зміст категорії „державний борг” та вказати на її характерні ознаки; розмежувати поняття „державний борг” та „державний кредит” і довести недоцільність їх змішування та підміни одне одним;
- визначити перелік відносин що складають зміст інституту державного боргу та довести їх фінансово-правову природу і самостійність у системі фінансового права;
- сформулювати принципи правового регулювання державного боргу як основні параметри його формування, обслуговування, погашення та управління ним;
- дослідити статус держави у відносинах у сфері державного боргу та розкрити особливості її статусу як позичальника, боржника та гаранта;
- проаналізувати і визначити механізм правового регулювання державного боргу шляхом аналізу його окремих елементів: правової норми; правовідношення; підстав його виникнення, зміни і припинення; правозастосування у даній сфері;
- обґрунтувати запровадження категорії „публічний борг” і визначити критерії розмежування державного та муніципального боргу, а також інших боргових зобов’язань публічних органів влади;
- обґрунтувати цілісність системи інституційних та нормативно-правових зв’язків у реалізації відносин державного боргу;
- визначити перелік питань (проблем), що потребують виключно законодавчого регулювання, а також сформулювати відповідні положення для чинного законодавства;
- дослідити структуру державного боргу, вказати на її національну специфіку та визначити оптимальні та адекватні до сьогодення критерії класифікації державного боргу;
- дослідити зміст управління державним боргом, його методи та організаційно-функціональні аспекти;
- визначити методи та правові форми, за допомогою яких здійснюється управління державним боргом;
- дослідити окремі аспекти фінансово-контрольної діяльності у сфері державного боргу;
- дослідити та вивчити національну практику та досвід зарубіжних країн щодо оформлення звітності з операцій по державному боргу та інформації, що повинна міститись у відповідному звіті;
- вивчити та узагальнити досвід зарубіжних країн у сфері реалізації відносин державного боргу;
- вивчити міжнародні стандарти, що стосуються питань державного боргу.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають в процесі формування (утворення) державного боргу, його обслуговування та погашення, управління державним боргом та фінансового контролю у цій сфері.
Предметом дослідження є правові норми, що регулюють суспільні відносини, які виникають в процесі формування (утворення) державного боргу, його обслуговування та погашення, управління державним боргом та фінансового контролю, а також теоретичні і методологічні проблеми правового регулювання державного боргу; напрями розвитку правової регламентації тощо.
Методи дослідження обрано з урахуванням поставленої мети та завдань дослідження. В основу дисертаційного дослідження покладено комплекс загальнонаукових та спеціальних методологічних принципів пізнання соціально-правових явищ. Ґрунтуючись на гносеологічному підході, автор спирався на український і зарубіжний теоретичний і практичний досвід правової та економічної наук, який викладено в науково-практичній літературі. Базовою методологічною основою проведення дисертаційного дослідження є діалектичний метод, який обґрунтовує взаємозв’язок та взаємообумовленість усіх соціальних процесів та суспільних явищ, зокрема тих, що виникають з приводу правового регулювання публічних фінансів.
Методологічними засадами дисертаційного дослідження стали також такі наукові методи як: спеціально-юридичний (формально-догматичний), логічний, історико-правовий, порівняльно-правовий, метод системно-структурного і структурно-функціонального аналізу, а також метод тлумачення.
За допомогою спеціально-юридичного методу було досліджено правову природу державного боргу, вивчено зміст та сутність суспільних правовідносин у сфері формування (утворення), обслуговування, погашення та управління державного боргу, опрацьовано емпіричний економіко-правовий матеріал (підрозділи 1.1.1., 1.1.2., 2.1., 2.2., 2.3., 2.5.). Застосування цього методу можна вважати принциповим при здійсненні аналізу окремих законодавчих положень і норм, що регулюють відносини у сфері державного боргу, а також визначення принципів та механізму правового регулювання державного боргу (підрозділи 1.3., 2.3., 2.4., 2.6., 3.2.2.)
Застосування логічного методу дослідження обумовило послідовність висловлених суджень, понять і висновків; дозволило сформулювати такі базові поняття як „державний борг”, „муніципальний борг”, „управління державним боргом”, об’єкт та предмет відносин державного боргу та ін. Поєднання логічного та історико-правового методів дало змогу простежити історичні закономірності розвитку відносин державного боргу (бюджетних запозичень, управління боргом у різні періоди часу), відтак проаналізувати розвиток правової та економічної думки з приводу доцільності державного боргу, способів управління ним, співвідношення державного боргу до інших фінансово-економічних показників, виокремити проблеми що існували в недалекому минулому і мають сьогодні суттєвий вплив на боргові відносини уряду України і обумовлюють відповідну політику та тенденції правового регулювання (підрозділи 1.1.2., 2.1, 2.3., 2.4., 3.2.1., 3.2.3.).
Використання системно-структурного методу дало змогу авторові проаналізувати особливості правовідносин у сфері державного боргу, визначити особливості правового статусу відповідних суб’єктів, виокремити об’єкт та предмет правовідносин; сформувати систему принципів правового регулювання державного боргу на рівні конституційних принципів, галузевих (фінансово-правових) принципів та інституційних принципів державного боргу; обґрунтувати самостійність інституту державного боргу в системі фінансового права; виокремлюючи із системи публічних фінансів державні та місцеві фінанси, вдалося розмежувати державний та муніципальний борг в Україні, відобразивши відповідну систему взаємообумовленостей та зв’язків; проаналізувати та зробити висновки з приводу класифікації державного боргу та його структури; дослідити організаційно-функціональні аспекти управління державним боргом (підрозділи 1.2, 2.1., 2.2, 2.2.1, 2.3, 2.5, 2.6, 3.1., 3.2.2.).
Метод тлумачення було використано, щоб з’ясувати зміст норм Конституції України і законів, що регулюють відносини, які виникають при розподілі, перерозподілі та використанні публічних фондів грошових коштів, зокрема залучених на кредитних засадах, а також коштів, що відповідно до законодавства вважаються борговими зобов’язаннями Уряду (підрозділи 1.3., 3.2.1., 3.2.3., 3.3.).
Порівняльно-правовий метод було застосовано при аналізі законодавства зарубіжних країн, міжнародних норм та стандартів у сфері публічного боргу та їх порівняння з принципами, стандартами, закріпленими в українському законодавстві та існуючою практикою (підрозділи 1.1.3., 2.6., 3.1., 3.2.1., 3.2.2., 3.2.3., 3.3.).
Теоретичні висновки дисертації ґрунтуються на науковому доробку теорії та історії держави і права, фінансового права, конституційного, адміністративного, а також цивільного галузей права.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація стала першим в українській правовій науці комплексним, узагальненим монографічним дослідженням теоретичних та практичних проблем правового регулювання державного боргу. У дисертації обґрунтовано низку нових з погляду теорії та важливих для практики понять і положень, які винесено на захист:
1. Вперше здійснено чітке розмежування категорій „державний борг” та „державний кредит” з огляду на правову природу цих понять, їх правові наслідки та правову регламентацію.
2. Вперше сформульовано загально-теоретичне правове визначення категорії „державний борг” як системи фінансових зобов’язань держави, що виникають у процесі: 1) здійснення запозичень державою; 2) надання державою гарантій щодо зобов’язань третіх осіб – суб’єктів господарської діяльності; 3) виникнення боргових зобов’язань, прийнятих на себе державою відповідно до чинного законодавства; 4) формування сум бюджетних асигнувань, перерахованих із порушенням строків чи у неповному обсязі сум компенсації за несвоєчасну чи неповну виплату суми платежу/ів юридичним та фізичним особам, що оформлено у відповідному нормативно-правовому акті як боргове зобов’язання Уряду.
3. Вперше доведено, що відносини державного боргу є публічними, оскільки лежать в площині доходів і видатків бюджету (публічного фонду грошових коштів); мають специфічний механізм гарантування, що походить від державного суверенітету, а напрями використання позичених державою коштів мають суспільний або державний характер і задовольняють публічний інтерес. Обґрунтовано, що відносини у сфері державного боргу особливим способом (методом) реалізуються у сфері фінансової діяльності держави – у всіх складових її змісту: мобілізації, розподілі та використанні фондів грошових коштів.
4. Вперше сформовано систему принципів правового регулювання державного боргу, що складається із трьох взаємообумовлених блоків: конституційні принципи регулювання відносин державного боргу; фінансово-правові принципи регулювання державного боргу; інституційні принципи регулювання державного боргу;
5. Вперше розв’язано проблему розмежування приватного і публічного у відносинах державного боргу через призму статусу держави як публічного носія влади і, одночасно, її статусу як юридичної особи, що забезпечує можливість публічним органам управляти власністю, здійснювати господарську діяльність тощо. Доведено, що підстава виникнення правовідносин у сфері державного боргу, а саме здійснення запозичення, що характеризується добровільністю і своєрідною договірністю, не може бути таким критерієм розмежування, оскільки державний борг чинить прямий і безпосередній вплив на стабільність національної грошової одиниці, на вартість державних цінних паперів та фондовий ринок загалом, обсяги бюджетного дефіциту, податковий тиск, інвестиційний клімат тощо.
6. Вперше розмежовано вплив цивільно-правового та фінансово-правового регулювання відносин державного боргу шляхом виокремлення предмета та об’єкта відносин державного боргу. Доведено, що зміст державного боргу поглинає бюджетні запозичення. Отож, бюджетні запозичення (сума позичкових коштів) є об’єктом відносин державного боргу. Так само об’єктом фінансово-правових відносин у сфері державного боргу є боргові зобов’язання, що виникли не на кредитних засадах, а мають інше походження.
7. Вперше доведено, що договірний елемент правового впливу у відносинах державного боргу існує лише в процесі реалізації механізму окремих правовідносин (бюджетне запозичення, гарантії тощо), що забезпечує ринковість державного боргу, його ліквідність, що досягається завдяки властивостям інструментів цивільного обороту.
8. Через призму категорії „фінансова діяльність держави” та „публічні фінанси”, вперше доведено приналежність інституту державного боргу до системи фінансового права та обґрунтовано його самостійність. Визначальним критерієм, що забезпечує однорідність цих відносин, а відтак виділення їх у самостійний інститут, є необхідність здійснення розрахунку за юридично визнаними та належним чином оформленими борговими зобов’язаннями, незалежно від їхнього походження.
9. Вперше запропоновано авторське визначення правової норми, що регулює відносини у сфері публічного боргу.
10. Вперше в українській юридичній літературі вводиться поняття „публічний борг” та обґрунтовано доцільність запровадження його у фінансово-правовий понятійний апарат.
11. Вперше в юридичній науці досліджується структура та класифікація державного боргу та запропоновано нові підходи і критерії класифікації державних боргових зобов’язань. Доведено доцільність запровадження розширеної класифікації державного боргу, яка б більш системно відображала боргове становище держави; допомагала у чіткому визначенні структури державного боргу та його обсягів; відображала специфіку різних видів боргових зобов’язань та їх співвідношення у загальній структурі боргу; допомагала у формуванні боргової стратегії держави тощо.
12. Доведено необхідність дотримуватись чітких критеріїв щодо зарахування боргових зобов’язань держави до державного боргу з огляду на суб’єктний склад відповідного правовідношення та правову форму зобов’язання.
13. По-новому викладено зміст управління державним боргом в широкому та вузькому розуміннях.
14. Дістали подальшого розвитку дослідження системи здійснення зовнішнього фінансового контролю державного боргу з боку Рахункової палати.
15. Вперше, в українській правничій літературі, на підставі міжнародних стандартів аудиту публічного боргу, проаналізовано елементи внутрішнього фінансового контролю: середовище контролю, оцінка ризиків, інформація та зв’язок, моніторинг.
16. Запропоновано введення у чинне законодавство ряду понять, що своїм змістом визначають відповідні розрахунки, які на практиці повинні слугувати своєрідними індикаторами рівня державного боргу, а саме: забезпечення державного боргу, бюджетної гнучкості та уразливості до боргового невиконання.
17. Обґрунтовано, що важливим елементом регулювання державного боргу є визначення його меж і обсягів. Йдеться про певні інституційні межі, до яких належать: конституційне та законодавче закріплення цілей управління державним боргом, контроль тощо; бюджетні обмеження: рівень податкової квоти, необхідної для обслуговування процентних платежів; обмеження для державних запозичень на ринку капіталу; політико-психологічні межі: взаємозв’язок величини державного боргу з формою державного правління та частотою зміни уряду в державі. Тобто ефективність боргового фінансування економіки зумовлена обсягом боргу, що сформувався за попередні періоди, поточним станом економіки, компетентністю службовців тих органів, що відповідають за бюджетну, податкову (фіскальну) політику держави.
Практичне та теоретичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що їх може бути використано:
– для подальшої розробки наукових досліджень у сфері публічних фінансів і публічного боргу (державного та муніципального); для наукового аналізу окремих видів боргових зобов’язань публічних органів влади; у подальшому здійсненні аналізу теоретичних проблем правового статусу суб’єктів – учасників правовідносин у сфері державного боргу; для подальшої розробки теоретико-методологічних та практичних проблем правового регулювання формування (утворення), обслуговування, погашення, управління державним боргом та фінансового контролю у цій сфері;
– при вдосконаленні чинного законодавства України у сфері регулювання державного боргу: внутрішнього та зовнішнього; при приведенні у відповідність до міжнародних стандартів класифікації державних боргових зобов’язань, управління державним боргом та фінансового контролю;
– для вдосконалення нормотворчої роботи Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України та інших міністерств і відомств, які беруть участь у державному регулюванні публічних фінансів та боргових зобов’язань публічних органів влади;
– у навчальному процесі при підготовці та викладанні навчальних дисциплін “Фінансове право”, “Правове регулювання державних цінних паперів в Україні”, а також написанні відповідних розділів підручників і навчальних посібників із вказаних курсів.
Положення дисертації можуть слугувати для подальшого наукового дослідження фінансових, адміністративних, конституційних, господарських правовідносин, правового статусу учасників фінансових правовідносин.
Практичне значення результатів дисертаційного дослідження полягає також у тому, що теоретичні положення та висновки, які становлять наукову новизну роботи, представлені автором у конкретних рекомендаціях і пропозиціях щодо вдосконалення чинного законодавства на основі внесення відповідних змін і доповнень до нормативних актів України; здійснення попередніх експертиз проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів. Ряд висновків і узагальнень були реалізовані дисертантом під час роботи у Центрі політико-правових реформ; в процесі здійснення функцій експерта Проекту “Аудит державних фінансів”; інституційного експерта Світового банку щодо підготовки та реалізації проекту підтримки судової реформи в Україні. Ряд пропозицій дисертанта реалізовано у проектах законів України “Про фінансовий контроль в Україні”, “Про Рахункову палату України”, “Про комунальну власність” та ін.
Результати дисертаційного дослідження використовувались під час викладання лекційних курсів “Фінансове право” та “Банківське право” на юридичному факультеті Львівського національного університету імені Івана Франка, Львівського банківського інституту; підготовці навчально-методичного забезпечення відповідних курсів.
Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження обговорювалися на засіданнях та методичних семінарах кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Львівського національного університету імені Івана Франка. Окремі положення доповідались автором на науково-практичних конференціях, семінарах, круглих столах: міжнародній науково-практичній конференції „Проблеми правового регулювання державних доходів і видатків в Україні” (жовтень 1999 р., Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Полтава); „ABA Section of Business Law’s Spring Meeting. Banking Law Comeete” (березень 2000 р. США, штат Огайо, Коламбус); Другій національній науково-теоретичній конференції “Адміністративне право - актуальні проблеми реформування” (травень 2000 року, Банківська академія Національного банку України, м. Суми); міжнародній науковій конференції “Конституційні права і свободи громадян в Україні та Республіці Польща: реалії й перспективи” (листопад 2000 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); VII регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2001 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); науково-практичній конференції „Податкова політика в Україні та її нормативно-правове забезпечення” (грудень 2000 р. ДПА України, Академія Державної податкової служби, м. Ірпінь); науково-практичній конференції „Бюджетно-податкова політика в Україні (проблеми та перспективи розвитку)” (грудень 2001 р., ДПА України, Академія Державної податкової служби, Міністерство Фінансів України, м. Ірпінь); міжнародній науково-практичній конференції “Місцеве самоврядування в Україні та Польщі” (квітень 2001 р., Вища школа адміністрації і управління в Перемишлі, м. Жешув, РП); Міжнародній науковій конференції „Конституція України – основа стабільності конституційного ладу та реформування суспільства (до п’ятої річниці Конституції України)” (червень 2001 р. м. Львів); міжнародному семінарі “Проблеми нормативно-правового забезпечення бюджетно-податкової політики держави” (листопад 2002 р., ДПА України, Академія Державної податкової служби, м. Ірпінь); VIIІ регіональній науково-практичній конференції “Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2002 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); міжнародній науковій конференції “Фінансово-правова доктрина постсоціалістичної держави” (вересень 2003 року, Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, м. Чернівці); щорічній Всеросійській науково-практичній конференції „Правові проблеми економічної, адміністративної та судової реформи в Росії” (грудень 2003 р. МДУ ім. М. Ломоносова, Москва, РФ); ІХ регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2003 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); Міжнародній науково-практичній конференції “Фінансове право в умовах ринку в ХХІ сторіччі” (вересень 2004 р., Московська державна юридична академія, м. Москва, РФ); Круглому столі у Верховній Раді України “Інституційний розвиток Рахункової палати в системі вимог міжнародних та європейських стандартів” (червень 2003 р., м. Київ); Х регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2004 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); XІ регіональній науково-практичній конференції „Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2005 р., ЛНУ імені Івана Франка, м. Львів); Круглому столі „Проблеми та механізми фінансово-кредитного забезпечення інноваційно-екологічних проектів” (лютий 2005 р., Львівський банківський інститут Національного банку України, м. Львів); міжнародній конференції „Адміністративна реформа в Україні: необхідність та перспективи проведення” (грудень 2005 р., Центр політико-правових реформ, м. Київ); ХІІ регіональній науково-практичній конференції “Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (лютий 2006 р., ЛНУ імені Івана Франка); міжнародному круглому столі “Законодавчі дефініції в праві: логіко-гносеологічні, політико-юричдичні, морально-психологічні і практичні проблеми” (вересень 2006 року, Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, м. Чернівці).
Публікації. Основні положення дисертації автор виклав у 35 публікаціях, серед яких одна одноосібна монографія (загальним обсягом 18,8 д. а.), 21 стаття в наукових фахових виданнях (загальним обсягом 13 д.а.), одноосібний авторський навчальний посібник „Банківське право” (2002 р. обсягом 14 д.а.); навчальний посібник „Фінансове право” (у співавторстві), науково-практичний коментар до Бюджетного кодексу України (у співавторстві), а також статті, надруковані у наукових журналах, матеріалах і тезах науково-практичних конференцій, семінарів та засідань тематичних “круглих столів”.
Структуру дисертації обумовлено логікою, метою і предметом дослідження. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, які поділено на 12 підрозділів (окремі з них складаються із пунктів), висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи складає – 441 сторінку, основний текст - 360 сторінки, список використаних джерел – 703 найменування.

Список літератури

ВИСНОВКИ

Дослідження проблем правового регулювання формування державного боргу, його обслуговування та погашення, управління державним боргом, а також питань про структуру та класифікацію державного боргу, теоретично-правові проблеми цих відносин тощо дозволило сформулювати ряд висновків. Серед висновків, що формують теоретичну основу інституту державного боргу, виділяємо наступні:
1. Зміст державного боргу становлять відносини з приводу виникнення/випуску, обслуговування, погашення та визнання боргових зобов’язань уряду у формі державних цінних паперів, інших форм урядових бюджетних запозичень, боргових зобов’язань, що виникають унаслідок порушень бюджетного та податкового регулювання, а також інших зобов’язань, взятих на себе державою, відповідно до чинного законодавства та міжнародних договорів.
2. Основним критерієм розмежування відносин у сфері державного боргу і державного кредиту є вид боргового зобов’язання. Відповідно, відмінними є і підстави виникнення різних видів боргових зобов’язань, спосіб їхньої реалізації та обслуговування. Категорія державного боргу пов’язана з наявністю відносин (та необхідністю відповідної правової регламентації) щодо: а) порядку мобілізації фінансових ресурсів за рахунок позичкових коштів; б) порядку використання бюджетних коштів, залучених на засадах фінансування бюджету чи фінансування боргу; в) порядку визнання інших боргових зобов’язань Уряду та гарантії їхнього обслуговування (відшкодування), погашення, а також відносин з приводу управління державним боргом загалом. Державний кредит є однією з груп суспільних відносин, що становлять інститут державного боргу, тобто є різновидом (складовою) інституту державного боргу. Отже, аналіз статусу держави як позичальника, боржника, гаранта та аналіз видів існуючих методів фінансової діяльності держави (мобілізації чи розподілу централізованого фонду грошових коштів) доводять, що ці категорії є взаємозумовлюючими, але нетотожними.
3. Сьогодні, на нашу думку, виникає низка передумов, що дають змогу оперувати поняттям „публічний борг”. Сучасна українська наука фінансового права своїм доробком має фундаментальні дослідження з приводу публічних доходів (д-р юрид. наук Пришва Н.Ю.), публічних видатків (д-р юрид. наук Нечай А.А.). Вважаємо, що категорія „публічний борг” теж має право на існування і мусить бути досліджена. Серйозним підґрунтям для відповідних досліджень та висновків є міжнародні стандарти класифікації державного боргу, фінансового контролю та звітності у сфері державного боргу. Згідно з низкою міжнародних документів публічний борг охоплює зобов’язання усього публічного сектора та інших суб’єктів щодо боргових зобов’язань, які гарантовані органами влади як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках. Що стосується державного і муніципального боргу, то вважаємо, за своєю правовою природою це різні форми публічного боргу.
4. Аналізуючи і зіставляючи категорії „державний борг” і „державний кредит” зазначимо, що остання призводить до термінологічної плутанини, породжуючи асоціації з відносинами у сфері бюджетного кредитування – коли держава виступає в ролі кредитора. На перший погляд, це незначна проблема, проте вважаємо, що в практиці нормативно-правового регулювання є неприпустимими терміни, зміст яких протилежний до використаних у цих термінах слів або словосполучень. Тому доцільно чітко розрізняти такі терміни та поняття як: державний борг, бюджетні запозичення; державний кредит. Терміни „державний кредит” та „державне кредитування” потрібно застосовувати винятково щодо відносин, у яких держава виступає кредитором. Відносини з приводу залучення державою позичкових ресурсів доцільно визначати як бюджетні запозичення, а під державним боргом розуміти сукупність однорідних суспільних відносин, за якими держава виступає боржником, гарантом, позикоодержувачем, а також здійснює управління державним боргом, його обслуговування та погашення в контексті власної фінансової діяльності.
5. Зміст категорії “державний борг” необхідно трактувати не лише як суму боргових зобов’язань, але зважати також на його місце в контексті правового регулювання бюджетних доходів і видатків. Це також є частиною бюджетного права, оскільки стосується і бюджетних доходів, бюджетних витрат. Проблеми, які охоплює цей інститут, суттєво пов’язані і з ходом бюджетного процесу. Категорія “державний борг” зумовлена такими явищами, як бюджетний дефіцит, інфляція тощо. Крім цього інститут державного боргу сьогодні тісно пов’язаний не лише із залученням позичкових ресурсів, але одночасно і з регулюванням грошово-кредитної політики НБУ.
6. Сформульовано загально-теоретичне визначення категорії „державний борг” як системи фінансових зобов’язань держави, що виникають у процесі: 1) здійснення запозичень державою; 2) надання державою гарантій щодо зобов’язань третіх осіб – суб’єктів господарської діяльності; 3) виникнення боргових зобов’язань, прийнятих на себе державою відповідно до чинного законодавства; 4) формування сум бюджетних асигнувань, перерахованих із порушенням строків чи у неповному обсязі сум компенсації за несвоєчасну чи неповну виплату суми платежу/ів юридичним та фізичним особам, що оформлено у відповідному нормативно-правовому акті як боргове зобов’язання Уряду. Загалом державний борг можна визначити як сукупність відносин, за якими виникають боргові зобов’язання держави як позичальника, як боржника, або як гаранта погашення позик іншими позичальниками.
7. Відносини у сфері державного боргу реалізовують винятково у вигляді правовідносин, тобто на правовій основі. Їх регулюють норми конституційного, фінансового, цивільного, адміністративного права. Такі норми застосовують законодавці як один із засобів впливу на поведінку фізичних, юридичних осіб, публічних органів та інших суб’єктів, становлення єдиних правил для впорядкування відповідних відносин.
8. Правова норма, яка регулює відносини у сфері публічного боргу (державного/муніципального) – це імперативний припис уповноваженого органу держави (органу місцевого самоврядування), здійснений у відповідній правовій формі щодо формування, обслуговування, погашення та управління державним (муніципальним) боргом, та який набирає чинності у передбачений ним строк (або згідно з чинним законодавством), чітко визначає права та обов’язки суб’єктів цих відносин, їхню відповідальність і забезпечується політико-правовим статусом держави (органу місцевого самоврядування) та примусовою силою відповідного суб’єкта публічної влади.
9. Зміст відносин у сфері державного боргу становлять права та обов’язки їхніх суб’єктів, що виникають у зв’язку з необхідністю балансування бюджету, а також здійснення розрахунків за борговими зобов’язаннями Уряду. Природа відносин у сфері державного боргу є фінансово-правовою, адже вони виникають винятково у сфері публічних фінансів і з приводу фінансової діяльності держави. Вони виникають як необхідність балансування бюджету і характерною особливістю є те, що при фінансуванні бюджету, а відтак утворенні державного боргу, здійснюється їхня акумуляція – як метод фінансової діяльності держави. З іншого боку, в процесі обслуговування і погашення державного боргу відбувається їхній розподіл і використання. Отже, відносини у сфері державного боргу особливим способом (методом) реалізуються у сфері фінансової діяльності держави – у всіх складових її змісту: мобілізації, розподілі та використанні фондів грошових коштів.
10. Відносини державного боргу є публічними, оскільки лежать в площині доходів і видатків бюджету (публічного фонду грошових коштів); мають специфічний механізм гарантування, що походить від державного суверенітету, а напрями використання позичених державою коштів мають суспільний або державний характер і задовольняють публічний інтерес. Кошти від розміщення внутрішніх та зовнішніх боргових інструментів, а також витрати на їхнє погашення та обслуговування обов’язково відображаються у Законі України про Державний бюджет України на відповідний рік. Загальна практика свідчить, що їх використовують на: рефінансування зобов’язань за раніше розміщеними борговими інструментами; фінансування дефіциту Державного бюджету; фінансування державних програм відповідно до пріоритетних напрямів розвитку економіки України. Зазначимо, що принциповим моментом тут є законодавче визначення заборони використовувати запозичення на цілі, не передбачені законодавством.
11. У відносинах з державного боргу держава є обов’язковим суб’єктом. Це пояснюють метою існування цих відносин, а саме: залучення додаткових фінансових ресурсів на позичкових засадах до централізованого фонду грошових кош-тів, або у пріоритетні програми розвитку економіки. У цих відносинах держава виступає в особі Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, Національного банку України шляхом ухвалення вольового рішення. Уповноважений державою орган у належній правовій формі та у грошовому (фінансовому) вигляді передбачає відповідні фінансові правовідносини. Владність цих відносин не пов’язана з підпорядкованістю позичальників. Щодо них держава не здійснює адміністративне (управлінське) регулювання. Йдеться про те, що держава, здійснюючи свою діяльність на ринку боргових зобов’язань, володіє тими фінансовими можливостями (інструментами), котрі фактично регулюють відносини державного боргу в односторонньому порядку, навіть якщо змінюються умови запозичень за згодою кредитора (позичальника). Таким прикладом є умова про кредитування Національним банком України комерційних банків під заставу державних цінних паперів. Така умова спонукає інвесторів (позичальників) в особі банків до купівлі державних цінних паперів.
12. Усі відносини у сфері державного боргу мають загалом владний характер, хоч проявляється він у різних методах впливу на його учасників, залежно від їхього правового статусу. Ступінь імперативності може також бути різним, залежно від стадії правовідносин державного боргу (утворення, обслуговування, погашення).
13. Для відносин державного боргу характерним є і їхнє цивільно-правове регулювання, оскільки здійснення бюджетних запозичень, управління боргом ґрунтується на засадах зобов’язального права. Відносини у сфері державного боргу є прикладом взаємопроникнення публічно і приватно-правових матерій: реалізацією публічного інтересу за допомогою приватно-правових засобів. Проте важливим є розмежування приватного і публічного через призму аналізу статусу держави як публічного носія влади і, одночасно, її статусу як юридичної особи, що забезпечує можливість публічним органам управляти власністю, здійснювати господарську діяльність тощо. Підстава виникнення правовідносин у сфері державного боргу, а саме здійснення запозичення, що характеризується добровільністю і своєрідною договірністю, не може бути таким критерієм розмежування. Державний борг чинить прямий і безпосередній вплив на стабільність національної грошової одиниці, на вартість державних цінних паперів та фондовий ринок загалом, обсяги бюджетного дефіциту, податковий тиск, інвестиційний клімат тощо. Держава справді наділена низкою спеціальних інститутів і комплексом спеціальних інструментів, що забезпечують функціонування усіх цих систем різними методами, зокрема методами правового регулювання, що властиві публічному і приватному праву. Для держави як публічної влади це засіб, а не мета, оскільки метою є задоволення публічних інтересів за допомогою фінансів і, відповідно, у сфері фінансів.
14. Право держави на здійснення запозичень забезпечується фінансово-правовою компетенцією (повноваженнями) органів державної виконавчої влади у сфері формування, управління, обслуговування та погашення державного боргу. З іншого боку, унаслідок боргових зобов’язань публічного органу, зобов’язаною стороною виступає носій боргу – відповідно це Уряд в особі Міністра фінансів. Саме через Міністерство фінансів потрібно здійснювати задоволення прав та інтересів управомочених суб’єктів: власників державних цінних паперів, власників інших боргових інструментів, визнаних державою. Єдиним зобов’язаним суб’єктом у цих відносинах є держава в особі уповноваженого органу, тобто сторона – ініціатор відносин, що склались. Обов’язок держави у цих відносинах полягає у своєчасному, належному та повному задоволенні інтересів кредиторів та інших суб’єктів, перед якими державою визнано борг щодо повернення основної суми боргового зобов’язання та виплати відсотків за користування позиченими коштами. В силу того, що єдиною зобов’язаною стороною у цих відносинах є держава, існує проблема забезпеченості його виконання й одночасно недоречність застосування державного примусу. Наступну групу суб’єктів правовідносин у сфері державного боргу становлять особи, на користь яких держава зобов’язана вчинити відповідні виплати, зокрема, як розрахуватись за кредит (бюджетні запозичення), за яких відповідні суб’єкти виступали кредиторами і є власниками відповідних цінних паперів; інші юридичні та фізичні особи, публічні органи, щодо яких виникли державні боргові зобов’язання в процесі здійснення фінансової діяльності держави, та держава визнала які у нормативно-правовому порядку. Складність визначення суб’єктного складу власників боргових зобов’язань полягає в тому, що не завжди ці суб’єкти є кредиторами (позичальниками). Сьогодні у переліку суб’єктів, які мають право на відшкодування і погашення боргових зобов’язань держави, є органи державної влади, державні підприємства тощо. Класифікація державного боргу за ознакою кредитора не може бути вичерпною і єдино правильною, адже ми не можемо вважати державні фонди і бюджети вищих рівнів кредиторами держави. Правові механізми реалізації боргових правовідносин держави з низкою суб’єктів не визначено. Наприклад, залишаються невизначеними відносини з нефінансовими державними підприємствами, суб’єктами нефінансового приватного сектору, банками тощо. Статусу кредитора відповідають суб’єкти, визначені у частині, що стосується зовнішнього державного боргу. Суб’єктний склад власників боргових зобов’язань у частині внутрішнього державного боргу потребує уточнення і приведення у відповідність до Бюджетного кодексу та чинного законодавства України.
15. Правовий статус держави в контексті визначення боргових зобов’язань державного сектора, має свої особливості в кожному конкретному випадку їхньої реалізації. Дослідження та аналіз ролі й статусу державних відносин у сфері державного боргу дало змогу визначити групи відносин, унаслідок яких виникають боргові зобов’язання держави як позичальника, як гаранта або як боржника. Ці ролі в багатьох випадках накладаються, проте мають свої характерні особливості і є головним критерієм для розмежу-вання понять державний борг, боргове зобов’язання, бюджетна заборгованість.
16. Дискусії стосовно цивільно-правової природи бюджетних запозичень, що пояснювалось договірністю, добровільністю цих відносин, знаходять своє вирішення у з’ясуванні об’єкта та предмета правовідносин. Зміст державного боргу поглинає бюджетні запозичення. Отож, бюджетні запозичення (сума позичкових коштів) є об’єктом відносин державного боргу. Так само об’єктом фінансово-правових відносин у сфері державного боргу є боргові зобов’язання, що виникли не на кредитних засадах, а мають інше походження. Принциповий момент тут – наявність відповідної правової форми щодо визнання такого боргового зобов’язання. Йдеться про боргові зобов’язання, прийняті на умовах правонаступництва, зобов’язання, що виникають за борговими зобов’язаннями, гарантованими Урядом України та ін. Той факт, що державні цінні папери є об’єктом цивільного права, не означає цивільно-правове регулювання відносин у сфері боргових зобов’язань держави загалом, а тільки механізм реалізації операцій з державним боргом за допомогою державних цінних паперів. Об’єктом правовідносин потрібно вважати бюджетне запозичення чи боргове зобов’язання, яке в силу своєї публічно-правової природи та виступаючи однією з форм фінансової діяльності держави, що має фіскальний характер, є фінансово-правовим. Отже Об’єктом правовідносин у сфері державного боргу є боргове зобов’язання держави, що можна визначити як суму коштів, яку потрібно сплатити управомоченій особі згідно з умовами відповідного нормативно-правового акта та угоди/цінного паперу за рахунок публічних фондів коштів (бюджету). Предмет бюджетного запозичення чи іншого боргового зобов’язання – це засоби (інструменти), за допомогою яких здійснюється фінансування бюджету або фінансування боргу, а також можуть здійснюватись відшкодування, повернення, погашення боргових зобов’язань урядового суб’єкта, зокрема, державні цінні папери, боргові угоди, гарантії уряду тощо. У дослідженні доведено, що предметом бюджетного запозичення, згідно з чинним законодавством, можуть бути цінні папери, боргові угоди. Предметом боргового зобов’язання, гарантованого Урядом України є кредитні угоди під державні гарантії, а також цінні папери. Предметом боргового зобов’язання перед населенням України, прийнятого на умовах правонаступництва, є грошові заощадження, поміщені в період до 2 січня 1992 р. в установи Ощадбанку СРСР та державного страхування СРСР, що діяли на території України; грошові заощадження громадян України, поміщені в Установи Ощадбанку України та колишнього Укрдержстраху протягом 1992–1994 рр., і які перебували на рахунках Ощадбанку України не менше одного повного календарного року в період 1992–1995 рр.; державні цінні папери: облігації державної цільової безпроцентної позики 1990 р.; облігації державної внутрішньої виграшної позики 1982 р.; державні казначейські зобов’язання СРСР; сертифікати Ощадного банку СРСР.
17. Відносинам у сфері державного боргу властива така характеристика імперативності: ці відносини виникають, змінюються та припиняються на підставі нормативно-правового акта, за ініціативи держави, активної вольової поведінки уповноважених владних органів, що виявляється в односторонньому встановленні Урядом основних правил поведінки у відносинах у сфері державного боргу. Договірний елемент правового впливу існує лише в процесі реалізації механізму відповідних правовідносин у сфері державного боргу (бюджетне запозичення, гарантії тощо). Це забезпечує ринковість державного боргу, його ліквідність, що досягається завдяки властивостям інструментів цивільного обороту. Передумовою виникнення фінансових правовідносин у сфері державного боргу, зокрема щодо здійснення внутрішнього бюджетного запозичення, є недостатність коштів у централізованому фонді держави, а також політична воля держави здійснити запозичення у формі державного цінного паперу на відповідну суму, відповідний термін і визначений нею відсоток (плату). Ця воля (дія) знаходить своє закріплення у Постанові Кабінету Міністрів України і реалізовується в індивідуальних фінансовоправових актах Міністерства Фінансів, Національного банку України, Державного казначейства України, Депозитарію державних цінних паперів, Комісії з цінних паперів та фондового ринку згідно з положеннями закону про державний бюджет на відповідний рік. Усі інші відносини, що виникають між власниками та держателями цінних паперів, є цивільно-правовими в силу цивільно-правової природи предмета правовідносин, що одночасно є об’єктом цивільного права.
18. Для відносин у сфері державного боргу характерним є також те, що вони виникають, змінюються і припиняються в процесі утворення, використання та розподілу централізованих грошових фондів держави. Це охоплює категорія фінансова діяльність держави. По суті, це єдиний фінансово-правовий інститут, який є однаково важливим і однаково повно стосується як проблем надходження фінансових ресурсів до бюджету, так і видатків з централізованого фонду грошових коштів держави. Отже, норми цього інституту не належать до галузі адміністративного права та цивільного права. Навіть з огляду на те, що це вид управлінської діяльності держави, регламентація фінансової діяльності має свій особливий і самостійний предмет і метод правового регулювання. Щодо другого, то цивільне право не регулює відносини у сфері фінансової діяльності держави, оскільки їхня природа є публічною. Отож, визначаючи приналежність інституту державного боргу до системи фінансового права через призму категорії „фінансова діяльність держави” та „публічні фінанси”, можна стверджувати, що відносини у сфері державного боргу охоплюють поняття та зміст фінансової діяльності держави. Відтак, можна стверджувати, що підставою визначення однорідності відносин, які виникають у сфері державного боргу та визначення його як інституту фінансового права, є приналежність цих відносин до фінансової діяльності держави.
19. У відносинах, що становлять зміст державного боргу та зумовлюють визначення державного боргу як самостійного правового інституту, є два основні блоки проблем. По-перше, це залучення додаткових ресурсів до централізованого фонду грошових коштів, та подруге – обов’язок здійснити розрахунки за борговими зобов’язаннями Уряду, що виникають в зв’язку зі здійсненням запозичень; наданням гарантій; прийняттям на підставі нормативно-правових актів інших боргових зобов’язань. Разом з тим, існує також проміжковий елемент, що стосується використання залучених коштів. В силу необхідності поверненості позичкових ресурсів, необхідним є правове регулювання та закріплення принципів їхнього використання. Вважаємо, що саме фінансово-правова норма повинна визначати напрями використання позичених ресурсів в уповноважуючій або забороняючій формі. Визначальним критерієм, що забезпечує однорідність цих відносин, а відтак виділення їх у самостійний інститут, є необхідність здійснення розрахунку за юридично визнаними та належним чином оформленими борговими зобов’язаннями, незалежно від їхнього походження. Отже, щодо державних запозичень, то це складова інституту державного боргу, передумова існування державного боргу: його формування, а також елемент управління боргом. Ці відносини регулюються комплексним законодавством, де значну частину регулювання здійснюють цивільно-правові норми в силу предмета правовідносин – цінних паперів, а також реалізації державою свого статусу як юридичної особи в процесі господарської діяльності. Бюджетні запозичення здійснюються відповідно до принципів кредиту, реалізуються на ринкових засадах. Це саме стосується і відносин, що виникають під час надання урядових гарантій. Вважаємо, що інститут державного боргу – це самостійний інститут, який регулює відносини у сфері:
 побудови стратегії здійснення бюджетних запозичень та визначення боргової політики держави;
 формування боргу та здійснення державних бюджетних запозичень;
 прийняття державою у належній правовій формі відповідних боргових зобов’язань;
 використання коштів, залучених у формі бюджетних запозичень;
 надання державних гарантій;
 випуск та обіг державних цінних паперів;
 правонаступництво;
 управління державним боргом;
 погашення державного боргу;
 обслуговування державного боргу;
 здійснення розрахунків за борговими зобов’язаннями Уряду (відповідно до наданих гарантій, боргових цінних паперів тощо);
 реструктуризація державного боргу;
 забезпечення боргових зобов’язань держави та гарантій дотримання прав кредиторів, учасників ринку та інших суб’єктів – власників боргових зобов’язань держави;
 фінансового контролю, обліку та звітності у сфері формування, обслуговування, управління та погашення державного боргу;
 інші відносини, що виникають з приводу здійснення опе-рацій за борговими, активними угодами, з виконання гарантійних зобов’язань та інших боргових операцій.
20. Державний борг – це самостійний інститут фінансового права, що характеризується єдністю та взаємозумовленістю відносин, що становлять його. Інститут державного боргу охоплює сукупність фінансових відносин, передбачених законодавчими та нормативно-правовими актами з приводу залучення до державних централізованих та децентралізованих фондів фінансових ресурсів на засадах добровільності, платності і строковості, а також їхній розподіл та використання, що відбувається в процесі виконання акта про бюджет та інших нормативно-правових актів, договорів, угод тощо, а також відносини, що виникають під час управління та обслуговування державного боргу країни, що утворився унаслідок здійснених запозичень та інших, прийнятих на себе державою боргових зобов’язань. Як інститут фінансового права, державний борг – це сукупність правових норм, що визначають та регулюють відносини з приводу утворення та формування державного боргу, його обслуговування, погашення та управління, з метою задоволення публічних інтересів держави та суспільства.
21. Зміст муніципального боргу, у широкому розумінні, можна трактувати як загальну суму заборгованості органу місцевого самоврядування щодо боргових зобов’язань, що виникають унаслідок здійснення бюджетних запозичень та сум бюджетних асигнувань, перерахованих із порушенням строків чи у неповному обсязі, а також суми компенсації за несвоєчасну чи неповну виплату платежу юридичним та фізичним особам, що визнані відповідною Радою і зафіксовані у бюджеті.
22. Відносини у сфері муніципального боргу охоплюють відособлену групу суспільних відносин, врегульованих правовими нормами з приводу: фінансування місцевого бюджету за рахунок позичкових коштів; використання цих коштів на визначені у рішенні про бюджет цілі; обслуговування та погашення муніципального боргу; фінансового контролю та звітності. Без сумніву, їхня реалізація відбувається за допомогою цивільно-правових методів та інститутів. Проте вважаємо, що відповідна сукупність правових норм, що регулюють відносини саме у сфері фінансування бюджету, а також обслуговування та погашення муніципального боргу, є фінансовими, і як інститут державного боргу становлять єдиний самостійний інститут особливої частини фінансового права.
23. Управління державним боргом (в широкому розумінні) – це один із напрямів фінансової політики держави в особі органів державної влади і управління з приводу визначення боргової стратегії держави, зокрема цілей боргового фінансування; визначення вартості та обсягу державного боргу; організації планування, обліку, звітності та контролю державного боргу з метою задоволення фінансових потреб держави та суспільства в режимі раціонального використання бюджетних коштів; економії ресурсів, опосередкованих борговими зобов’язаннями Уряду та мінімізації обслуговування боргу. Управління державним боргом (у вузькому сенсі) – повноваження органів державного управління спеціальної компетенції з приводу погашення та обслуговування державного боргу; оптимізації структури державного боргу та його динаміки; визначення джерел надходження позичкових коштів та кола позичальників; вибору видів запозичення, визначення їхніх розмірів та механізму реалізації; регулювання ринку державних цінних паперів; випуск, обслуговування та погашення усіх видів боргових інструментів Уряду; надання гарантій; проведення заходів з визначення кредитних рейтингів України; інформаційного забезпечення; звітності та контролю.
24. Аналіз загальних конституційних принципів а також виділення спеціальних конституційних принципів що визначені у Конституціях зарубіжних країн щодо регулювання відносин державного боргу у поєднанні із аналізом фінансово-правових засад, дозволило сформулювати основні принципи фінансово-правового інституту – інституту державного боргу, а саме:
 принцип законодавчого регулювання відносин з приводу формування обслуговування, управління та погашення державного боргу, а також законодавчого визначення структури державного боргу зі встановленням його граничного обсягу;
 принцип адекватності правових форм до реальних відносин у сфері державної заборгованості;
 принцип законності, доцільності випуску та прийняття боргових зобов’язань Урядом;
 принцип класифікації державного боргу на внутрішній і зовнішній із чітким визначенням його можливих складових за видами боргових зобов’язань та за іншими критеріями;
 розподіл між внутрішніми і зовнішніми ринками державного боргу з дотриманням відповідних пропорцій між ними;
 принцип розмежування відповідальності публічних органів за власними борговими зобов’язаннями;
 принцип розмежування державного та муніципального боргу;
 принцип ринкової вартості та ринкового обігу державних цінних паперів;
 принцип гарантованості повернення, платності та строковості позичених державою ресурсів у вигляді бюджетних запозичень;
 принцип відповідальності за неналежне, несвоєчасне прове-дення розрахунків із кредиторами, власниками державних цінних паперів та іншими уповноваженими особами;
 принцип визначення пріоритетних напрямів використання позичених ресурсів у відповідний період часу.

Ряд наукових висновків, здійснених за результатами дослідження, пропонується використати у нормотворчій та правозастосовчій практиці. Зокрема йдеться про розвязання окремих проблем правового регулювання: внесення пропозицій до чинного законодавства, прийняття нових нормативно-правових актів; вдосконалення управлінської діяльності органів дердавної влади, наділених фінансово-правовою компетенцією. Йдеться зокрема про наступні положення:
25. Нормативно-правове регулювання державного боргу розвивається ситуативно і несистемно, оскільки базові – основоположні категорії та механізми управління державним боргом законодавчо не визначені. В майбутньому ці питання повинні бути визначені у Законі України „Про державний борг України”, що закріпить основи правового регулювання внутрішнього і зовнішнього державного боргу з урахуванням державного боргу також у частині, передбаченій Законом України „Про державні гарантії відновлення заощаджень громадян України”. Такий нормативний акт повинен сконцентрувати і зосередити в собі основні принципи, мету і прерогативи державної політики в цій сфері, визначати: 1) принципи та порядок утворення державного боргу, 2) форми державного боргу; 3) класифікацію державного боргу, 4) порядок його обслуговування та погашення, 5) процедури випуску, розміщення, обігу державних цінних паперів в Україні і отримання доходу від операцій з ними; 6) порядок залучення іноземних кредитів та механізм їхнього використання і погашення; 7) умови надання гарантій за борговими зобов’язаннями; 8) порядок формування та ведення реєстру боргових зобов’язань; 9) методи управління державним боргом; 10) контроль та звітність за державним боргом; 11) відповідальність у сфері державного боргу; 12) порядок оприлюднення інформації про стан державного боргу та ін. Закон повинен регулювати порядок виникнення, зміни і припинення відносин у сфері державного внутрішнього боргу України та державного зовнішнього боргу України.
26. Аналіз досвіду одержання та використання Україною позик міжнародних фінансових організацій свідчить про необхідність вирішення низки правових проблем, що відповідно повинно бути визначено у законодавстві. Зокрема, це стосується:
 Джерела обслуговування та повернення іноземних позик. Під час ратифікації угод потрібно визначати, за рахунок яких коштів планують обслуговувати заборгованість за відповідним проектом та за рахунок яких коштів буде повернуто основну суму зобов’язання.
 Визначення повноважень та компетенції усіх суб’єктів відповідних правовідносин. Законодавство повинно чітко визначати повноваження органів державного управління в процесі укладення Угод із міжнародними фінансовими організаціями та їхньої реалізації. Крім того, реалізацію Проектів потрібно здійснювати під контролем та координацією Міжвідомчих робочих груп. Поточне управління повинні здійснювати Групи управління проектами. Статус таких груп (організаційно-правових утворень) має бути чітко визначений у нормативному порядку. Йдеться, зокрема, про окреслення їхніх функцій, прав та обов’язків; заходів впливу, які вони можуть застосовувати у разі виявлення порушень умов проекту, зловживань або неефективного, нераціонального використання коштів проекту тощо. Потрібно також визначати статус експертів (іноземних експертів), що беруть участь у реалізації відповідних проектів.
 Питання відповідальності посадових осіб. Під час ратифікації Угоди обов’язково треба визначати перелік органів, посадових осіб, що несуть відповідальність за невиконання умов міжнародних договорів та неефективне використання позичених ресурсів.
 Звітність про виконання міжнародних угод про позики та систему контролю за їхнім використанням.
 Визначення низки процесуальних питань із приводу надання й одержання позик. До моменту ратифікації міжнародного договіру між Україною та МФО про позику (кредит) потрібно забезпечити готовність до освоєння відповідної суми коштів.
27. Унаслідок здійсненого дослідження відстежуємо деяку неузгодженість правового регулювання боргових зобов’язань, які виникли не на підставі запозичень, проте є державною заборгованістю. Згідно з Бюджетним кодексом усі зобов’язання повинні виникати на кредитній основі. З іншого боку, Бюджетна класифікація у відповідному розділі передбачає статті, у яких визначено публічні органи та фонди, перед якими держава має борг. Дуже складним питанням у контексті визначення структури державного боргу є також заборгованість держави, що утворюється в процесі здійснення її господарської діяльності, зокрема в міжнародній сфері. Йдеться про стосунки з Росією та іншими державами за поставлені товари, надані послуги тощо. Вважаємо, що необхідно дотримуватись чітких критеріїв щодо зарахування боргових зобов’язань держави до державного боргу. Тут важливим є суб’єктний склад та правова форма зобов’язання. Боргові зобов’язання, що виникають із міждержавних договорів у сфері економічної та господарської діяльності, можуть бути зачислені до державного боргу тільки тоді, якщо таку угоду укладають від імені України, Кабінету Міністрів України, затверджують указом Президента України або якщо Уряд виступає гарантом погашення такого зобов’язання і це передбачено у нормативно-правовому акті з посиланням на Закон про державний бюджет відповідного року.
28. Відсутність механізму „перетворення” бюджетної заборгованості в статус боргових зобов’язань не дає змоги класифікувати борг, порушує права та законні інтереси суб’єктів, яким не здійснили виплат; свідчить про відсутність гарантій законності, соціальної захищеності, справедливості, зрештою, соціальної спрямованості фінансового регулювання загалом. Свідченням того, що бюджетна заборгованість набуває ознак складової державного боргу, є випуск облігацій ПДВ. Відтак необхідно остаточно привести бухгалтерський та податковий облік в Україні у відповідність до світових стандартів. Що ж стосується структури дердавного боргу, то її зміст, а також зміни до неї повинні щорічно визначати законодавчий орган – Верховна Рада України.
29. Сьогодні класифікують борг за типом кредитора відповідно до типу утримувача боргового зобов’язання і охоплює ця класифікація, зокрема, внутрішній борг (заборгованість за позиками, отриманими з бюджетів різних рівнів та державних фондів; заборгованість перед банківськими установами, іншими органами управління; внутрішня заборгованість, не віднесена до інших категорій; коригування). Вважаємо, що визначення таких суб’єктів, як кредитори, є недоцільним, оскільки, як уже було зазначено, ці зобов’язання виникли не на кредитних засадах, тобто не застосовували додаткових ресурсів, за цими зобов’язаннями не нараховуються відсотки, хоча не можна залишати поза увагою необхідність здійснення розрахунку з урахуванням індексу інфляції. Сьогодні для України важливо ліквідувати проблеми бюджетної заборгованості, щ