ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ БЕЗПЕКИ ДОРОЖНЬОГО РУХУ

Короткий опис

Міністерство внутрішніх справ України
ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ВНУТРІШНІХ СПРАВ

На правах рукопису

Доненко Валерій Вікторович

УДК 342.951+351.811

ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ
БЕЗПЕКИ ДОРОЖНЬОГО РУХУ

12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право

Дисертація на здобуття наукового ступеня
доктора юридичних наук

Науковий консультант –
доктор юридичних наук, професор
Алфьоров Серігй Миколайович

Дніпропетровськ – 2012

З М І С Т

ВСТУП …………………………………………………………………… 4

Розділ 1. БЕЗПЕКА ДОРОЖНЬОГО РУХУ
ЯК ПРІОРИТЕТНИЙ ОБ’ЄКТ ДОСЛІДЖЕННЯ ..НАУКИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА
1.1. Стан та особливості наукової розробленості проблематики
адміністративно-правового регулювання
безпеки дорожнього руху …………………………………………… 18
1.2. Основні аксіологічні, онтологічні та гносеологічні
засади характеристики безпеки дорожнього руху ………………… 33
1.3. Міжнародний досвід і традиції
організації безпеки дорожнього руху ……………………………… 61
1.4. Основні детермінанти (фактори) сучасної ґенези
адміністративно-правового регулювання безпеки
дорожнього руху в Україні …………………………………………. 91
Висновки до розділу 1 ……………………………………………………. 116

Розділ 2. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ СФЕРИ БЕЗПЕКИ
ДОРОЖНЬОГО РУХУ
2.1. Функціональні особливості адміністративно-правового
регулювання відносин безпеки дорожнього руху ………………… 120
2.2. Ознаки та поняття публічного адміністрування
безпеки дорожнього руху …………………………………………… 137
2.3. Система суб’єктів публічного адміністрування
безпеки дорожнього руху …………………………………………… 168
Висновки до розділу 2 ……………………………………………………. 184

Розділ 3. АДМІНІСТРАТИВНО-ДЕЛІКТНА СКЛАДОВА ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ БЕЗПЕКИ ДОРОЖНЬОГО РУХУ
3.1. Особливості сучасної адміністративно-деліктної політики
у сфері безпеки дорожнього руху ………………………………….. 187
3.2. Міністерство внутрішніх справ України як основний суб’єкт
публічного адміністрування безпеки дорожнього руху ………….. 203
3.3. Виокремлення та становлення поліцейської функції у структурі
публічного адміністрування безпеки дорожнього руху ………….. 225
Висновки до розділу 3 ……………………………………………………. 245

Розділ 4. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ФУНКЦІОНАЛЬНІ ОСНОВИ
ВЛАДНО-УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
ЯК СКЛАДОВОЇ ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ
БЕЗПЕКИ ДОРОЖНЬОГО РУХУ
4.1. Особливості організації управлінської моделі публічного
адміністрування безпеки дорожнього руху ……………………….. 248
4.2. Основний зміст функцій та методів публічного адміністрування
у сфері безпеки дорожнього руху …………………………………. 266
4.3. Організаційні передумови виокремлення публічно-сервісної
діяльності з владно-управлінської складової публічного
адміністрування безпеки дорожнього руху ……………………….. 295
Висновки до розділу 4 ……………………………………………………. 308

Розділ 5. ПЕРСПЕКТИВИ УДОСКОНАЛЕННЯ ОСНОВ
ПУБЛІЧНОГО АДМІНІСТРУВАННЯ БЕЗПЕКИ
ДОРОЖНЬОГО РУХУ В УКРАЇНІ
5.1. Наукова концепція публічного адміністрування безпеки
дорожнього руху: формування перспективної моделі
та механізму ефективної її реалізації …………………………….. 311
5.2. Публічний інтерес як пріоритет системного
реформування безпеки дорожнього руху:
очікування у фокусі громадської думки ………………………….. 332
Висновки до розділу 5 ……………………………………………………. 373

ВИСНОВКИ ……………………………………………………………... 377

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ………………………………… 391

ДОДАТКИ ………………………………………………………………… 437

ВСТУП

Актуальність теми. Україною пройдено важливий шлях у формуванні та закріпленні інституцій сучасної держави. 20 років незалежності країна динамічно розвивалася і як результат саме на початку XXI ст. наша держава отримала унікальний шанс через реформи здійснити рух у бік євроінтеграції. Виконання цього завдання неможливе без радикального реформування адміністративного права в напрямку запровадження «людиноцентриської» ідеології адміністративного праворозуміння.
Комплексне та системне вдосконалення основних напрямків розвитку адміністративного права України як засобу забезпечення виконання головного обов’язку держави є однією з важливих складових реформ в Україні. Напрямки розвитку адміністративного права постійно перебувають у сфері інтересів вчених-адміністративістів. Ними констатується процес розширення сфери суспільних відносин, що входять до предмета адміністративного права, а також визнання суттєвих змін у формах і методах публічного управління, зумовлених якісними змінами управлінського змісту держави. Насамперед в основі зміни ролі адміністративного права лежить концептуальна зміна характеру відносин між людиною і державою, яка була закріплена у ст. 3 Конституції України. Тому має змінитися теоретичне підґрунтя адміністративного права, формуватися нова доктрина, яка б відповідала вимогам становлення та розвитку демократичної правової держави. Враховуючи ту обставину, що адміністративне право є однією з основних галузей національного права, втіленням публічного права та виступає основним засобом правового забезпечення адміністративної реформи, виникає нагальна необхідність теоретичного опрацювання відповідних проблем адміністративного права, а її розвиток з радикально нових позицій має прискорити адаптацію вітчизняного адміністративного права до найкращих його моделей, що склалися у світі.
З огляду на сучасний розвиток адміністративно-правової доктрини актуалізується проблема публічного адміністрування сферою безпеки дорожнього руху в Україні. З визнанням пріоритетності утвердження та забезпечення прав людини в адміністративно-правовій науці цілком обґрунтовано здобула поширення позиція щодо запровадження сервісної концепції, відповідно до якої суб’єкти публічного управління мають якнайповніше забезпечувати права, свободи і законні інтереси фізичних та юридичних осіб. Саме крізь призму оновленого розуміння ролі адміністративного права постає завдання дослідження безпеки дорожнього руху. Актуальність проблеми забезпечення безпеки дорожнього руху не викликає сумніву. Погляди влади та громадянина щодо необхідності такої діяльності як важливої складової успіху трансформації відносин у цій сфері співпадають.
В аваріях на автошляхах світу щорічно гине 1 300 000 людей, близько 50 млн людей отримують травми, які призводять до інвалідності. Україна за рівнем смертності від ДТП посідає п’яте місце в Європі. В нашій країні щороку відбувається майже 200 тис. ДТП, з них 26 тис. – з тілесними ушкодженнями. Кожна третя загибла особа – молода людина віком до 29 років. За оцінками Всесвітнього банку, втрати української економіки від ДТП щорічно сягають 5 млрд доларів.
За роки незалежності в Україні створено відповідні нормативну базу та організаційну структуру, що забезпечують безпеку дорожнього руху. З моменту прийняття законів та створення організаційних структур внесено численні зміни та доповнення до чинного законодавства та у структуру й функціональну спрямованість органів, які забезпечують безпеку дорожнього руху. Здійснювалися спроби законодавця як лібералізувати, так і посилити адміністративну відповідальність за порушення у цій сфері, однак суттєвих позитивних зрушень це не дало.
Ґрунтовної наукової оцінки явища, які породжені експлуатацією транспортних засобів, отримали не тільки на адміністративно-правовому просторі, але і серед представників юридичної науки, фахівців різних галузей знань. Стає очевидним, що фундаментальні наукові дослідження в цій сфері мають спиратися як на теоретичні правові концепції та погляди, сформовані українськими вченими у сфері безпеки дорожнього руху, так і оновлене розуміння сучасної доктрини українського адміністративного права.
З іншого боку, існує необхідність критичного підходу до традиційного ставлення і висвітлення питань забезпечення безпеки дорожнього руху, в межах і форматі, який був окреслений доктриною радянського адміністративного права, характеризується як право державного управління та знайшло своє втілення у практичній площині. Про це може свідчити провідна роль Державтоінспекції в цьому питанні, а також наявність етатиських традицій у більшості досліджень з цієї проблематики. Актуальність зазначеного дослідження полягає в тому, що, з позицій «людиноцентриської» ідеології, держава має «служити» інтересам громадян – шляхом всебічного забезпечення пріоритету їх прав, свобод та законних інтересів у сфері діяльності публічної адміністрації. В оновленій доктрині вітчизняного адміністративного права діяльність публічної адміністрації у сфері безпеки дорожнього руху не досліджувалась, хоча в цьому є необхідність як з теоретичних позицій, так і з позицій формування ефективних заходів публічного адміністрування безпеки дорожнього руху.
Розуміння того, що вітчизняне адміністративне право перетворюється з права державного управління на галузь, яка визначає перш за все права та обов’язки публічної адміністрації щодо суб’єктів громадянського суспільства, а наукове осмислення і подальша розробка теорії публічної адміністрації є одним з магістральних напрямків доктринального його оновлення – трансформація у сучасну галузь європейського змісту – дозволило запропонувати підходи до нового етапу адміністративно-правових досліджень у вітчизняному праві.
Наукове підґрунтя спостережень та висновків щодо встановлення сутнісних характеристик публічного адміністрування безпеки дорожнього руху склали дослідження природи права та явища безпеки на філософсько-теоретичному рівні, які здійснені С.С. Алексєєвим, В.І. Жульовим, Д.А. Керімовим, М.І. Козюброю, В.В. Копейчиковим, В.В. Лук’яновим, О.В. Мальком, С.С. Маіляном, В.А. Мисливим, Л.Р. Наливайко, М.І. Пановим, О.В. Петришиним, П.М. Рабіновічем, Ю.І. Римаренком, В.М. Селівановим, О.Ф. Скакун, О.Д. Тихомировим, Ю.А. Тихомировим, О.Н. Ярмишем та ін. Наведені в їхніх працях узагальнення та дефініції дозволили охарактеризувати зміст безпеки дорожнього руху з позицій онтології (вчення про буття) і гносеології (вчення про пізнання).
Теоретичну основу моделі публічного адміністрування безпеки дорожнього руху, окресленого новою ідеологією адміністративного права відповідно до його суспільної цінності, склали праці В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, К.С. Бельського, В.М. Бевзенка, А.І. Берлача, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, С.Т. Гончарука, Є.В. Додіна, П.В. Діхтієвского Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, В.К. Колпакова, Т.О. Коломоєць, М.В. Корнієнка, В.В. Конопльова, Є.В. Курінного, В.І. Курила, А.Т. Комзюка, О.Л. Копиленка, О.В. Кузьменко, Д.М. Лук’янця, Р.С. Мельника, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, О.І. Остапенка, В.П. Пєткова, С.В. Пєткова, Т.О. Проценка, Д.В. Приймаченка, С.Г. Стеценка, О.П. Рябченко, В.П. Тимощука, М.М. Тищенка, В.К. Шкарупи, О.І. Харитонової, Х.П. Ярмакі та ін.
Оскільки проблема публічного забезпечення безпеки дорожнього руху стосується прав і свобод громадян, було проаналізовано відповідні роботи С.М. Алфьорова, О.О. Бандурки, І.Л. Бородіна, С.М. Гусарова, Ю.В. Дубка, К.Б. Левченко, О.В. Негодченка, А.М. Подоляки та ін.
Генезис теоретичного пошуку сутності публічного адміністрування безпекою дорожнього руху зумовив звернення до праць учених, які досліджували проблеми забезпечення безпеки дорожнього руху. З моменту здобуття Україною незалежності такі дисертаційні роботи виконали: С.В. Бабанін, І.В. Бригадир, В.В. Бондар, Б.Ю. Бурбело, М.Ю. Веселов, А.В. Гаркуша, Г.В. Галімшина, Т.М. Гапотченко, С.В. Гізимчук, Г.К. Голубєва, Т.О. Гуржій, С.М. Гусаров, В.С. Гуславський, Д.С. Денисюк, Є.В. Довженко, О.В. Домашенко, М.М. Долгополова, В.В. Доненко, В.В. Донський, В.В. Єгупенко, В.В. Ємельяненко, В.А. Звіряка, Ю.Ф. Іванов, М.П. Климчик, С.А. Комісаров, В.М. Лозовий, П.П. Луцюк, П.С. Луцюк, Я.В. Матвійчук, М.А. Микитюк, Р.І. Михайлов, В.А. Мисливий, О.Л. Міленін, О.М. Мойсюк, В.Ф. Муцко, В.В. Новиков, Ю.В. Пирожкова, А.М. Подоляка, В.Й. Развадовський, А.Є. Рубан, О.Ю. Салманова, Л.Я. Свистун, М.М. Стоцька, О.В. Філіпенко, Я.І. Хом’як, Є.В. Циба, І.І. Швидкий, В.М. Шудріков. Проблемам технічного забезпечення безпеки дорожнього руху було присвячено низку досліджень, які здійснили, зокрема: О.В. Берест, О.І. Булах, О.А. Ветрогон, І.І. Галак, О.М. Дудніков, Н.М. Дуднікова, О.О. Загоруй, С.В. Каракай, М.П. Климчук, Н.І. Кожуховська, І.Л. Кужильний, В.В. Кодрюкова, І.А. Мармур, М.А. Микитюк, О.В. Приймаченко, А.Є. Рубан, Л.І. Сопільняк Л.І., О.В. Толок, І.К. Шаша.
Слід зазначити, що за наявності значної кількості різноманітних джерел наукою не було розроблено цілісної теорії публічного адміністрування безпеки дорожнього руху, яка б відповідала новій доктрині вітчизняного адміністративного права як практичного спрямування на повніше забезпечення прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.
Наведені обставини зумовлюють актуальність теми дисертації, її важливе теоретичне та практичне значення щодо подальшого розвитку адміністративного права, теорії та практики публічного адміністрування відповідно до сучасного етапу українського державотворення.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації сформульована відповідно до вимог Закону України «Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки», п. 4 Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2005–2010 рр. (по відділенню державно-правових наук і міжнародного права), затверджених 18 червня 2004 р. загальними зборами Національної академії правових наук України, Концепції Державної цільової програми підвищення рівня безпеки дорожнього руху на 2009-2012 роки, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30.10. 2008 р. № 1384-р.; п. 5 Додатка 11 Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 років, затвердженого наказом МВС України № 347 від 27.09.2010 р., а також п. 3.1 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр.
Тему дисертації затверджено вченою радою Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ 28 лютого 2006 р. (протокол № 6), уточнено – 29 вересня 2011 р. (протокол № 1).
Мета і задачі дослідження. Мета дисертації полягає в тому, щоб на основі засад нової ідеології реформування інститутів адміністративного права, оновлених уявлень про адміністративну культуру, що сформульовані Концепцією адміністративної реформи в Україні, концептуальних засад української теорії публічного адміністрування та безпеки дорожнього руху запропонувати новітній підхід до вирішення проблеми публічного адміністрування безпеки дорожнього руху.
Виходячи з поставленої мети, сформульовано такі основні задачі:
– з’ясувати ступінь розробленості проблематики адміністративно-правового регулювання безпеки дорожнього руху у вітчизняній юриспруденції, визначити актуальні проблеми науково-правового забезпечення безпеки дорожнього руху;
– розкрити природу поняття «безпека дорожнього руху» крізь призму філософської та правової наукової думки ;
– вивчити міжнародний досвід і традиції організації безпеки дорожнього руху;
– висвітлити основні детермінанти (фактори) сучасної генези адміністративно-правового регулювання безпеки дорожнього руху;
– з’ясувати функціональні особливості адміністративно-правового регулювання відносин безпеки дорожнього руху;
– встановити ознаки та зміст публічного адміністрування безпеки дорожнього руху, необхідність та незворотність його впровадження;
– визначити поняття «публічне адміністрування безпеки дорожнього руху»;
– здійснити аналіз системи суб’єктів публічного адміністрування безпеки дорожнього руху;
– встановити завдання та пріоритети адміністративно-деліктної політики публічного адміністрування безпеки дорожнього руху;
– обґрунтувати концептуальні засади реформування Міністерства внутрішніх справ України як суб’єкта публічного адміністрування безпеки дорожнього руху;
– визначити потребу у виокремленні та становленні поліцейської функції у структурі публічного адміністрування безпеки дорожнього руху;
– розробити основи наукової концепції публічного забезпечення безпеки дорожнього руху;
– окреслити публічний інтерес як пріоритет системного реформування у становленні моделі публічного адміністрування безпеки дорожнього руху.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, пов’язані із встановленням, формуванням та розвитком публічного адміністрування безпеки дорожнього руху.
Предмет дослідження – публічне адміністрування безпеки дорожнього руху
Методи дослідження обрано з урахуванням його мети й завдань, об’єкта і предмета. Методологічну основу роботи становить сукупність методів і прийомів наукового пізнання як загальнонаукових (діалектичного, абстрагування, дедукції, індукції системного аналізу, синтезу, синергетичного, функціонального), так і спеціальних (формально-логічний, логіко-семантичний, логіко-юридичний, історико-правовий, порівняльно-правовий, соціологічний, статистичний). Метод абстрагування дозволив відійти від несуттєвих властивостей такого явища, як безпека дорожнього руху і зосередитися на публічному адмініструванні в цій сфері (підрозділи 1.2, 1.4, 2.2, 2.3). За допомогою методу дедукції на основі знань про розвиток основних інститутів суспільства, трансформації адміністративного права визначено напрями вдосконалення відносин у сфері безпеки дорожнього руху (підрозділи 1.4, 3.3). Індуктивний метод дозволив виявити недоліки у стані забезпечення безпеки дорожнього руху та виокремити проблеми практичної реалізації (підрозділ 3.1). Метод аналізу використано у ході розгляду витоків публічного адміністрування безпеки дорожнього руху, змісту нормативних актів, що регулюють відносини у цій сфері. (підрозділи 1.1, 3.3). За допомогою синтезу сформульовано ряд загальнотеоретичних положень, визначено напрямки розвитку моделі публічного адміністрування безпеки дорожнього руху, розроблено пропозицій з удосконалення чинного законодавства (підрозділ 4.1) Функціональний метод сприяв визначенню компетенції, функцій і повноважень публічної адміністрації у сфері безпеки дорожнього руху (підрозділ 4.2). За допомогою системного підходу отримано можливість дослідити явище публічного адміністрування безпеки дорожнього руху як цілісну множину елементів у сукупності відношень і зв’язків між ними (підрозділи 2.2, 2.3). При дослідженні питань стратегічного планування та цільового програмування використано синергетичний метод (підрозділ 5.1). У дослідженні застосовано такі спеціальні методи: формально-логічний та логіко-семантичний – з метою виявлення логіко-методологічних засад побудови понять «публічне адміністрування безпеки дорожнього руху» та підпорядкованих йому видових понять, поглиблення в цілому понятійного апарату, побудови авторських дефініцій (підрозділи 2.1, 2.2); логіко-юридичний – для вироблення практичних рекомендацій (підрозділи 3.1); історико-правовий – при дослідженні вітчизняного та міжнародного розвитку сфери безпеки дорожнього руху (підрозділи 1.3, 3.3); порівняльно-правовий – при компаративному аналізі вітчизняного та зарубіжного законодавства (підрозділ 1.3, 4.3); соціологічний – при проведенні анкетувань, інтерв’ювань, опитувань (підрозділ 5.2); статистичний – при вивченні стану забезпечення безпеки дорожнього руху (підрозділи 1.1, 5.2).
Емпіричну основу дослідження становлять: акти вітчизняного, міжнародного та зарубіжного законодавства; наукові публікацій (монографії, підручники, посібники, статті); дисертації, автореферати дисертацій; матеріали правозастосовчої, зокрема, юрисдикційної практики судів, органів внутрішніх справ, Державтоінспекції МВС України; статистичні матеріали МВС України, Міністерства юстиції України, Держкомстату; узагальнені результати вивчення 524 справ про адміністративні проступки у сфері дорожнього руху та 116 скарг на неправомірні дії працівників ДАІ за 2006-2011 рр.; матеріали проведеного соцопитування 225 респондентів; аналітичні звіти ЮНІСЕФ, Всесвітньої організації охорони здоров’я ООН, Світового банку, Економічної комісії Євросоюзу, Європейської комісії з безпеки транспорту, матеріали комісій з реформування МВС України, в яких брав особисту участь здобувач (розпорядження МВС № 36 від 15.01.2007 р.), матеріали наукової ради МВС України, рішення колегії МВС України.
Наукова новизна одержаних результатів у загальнотеоретичному вимірі полягає в тому, що безпека дорожнього руху як об’єкт в аспекті публічного адміністрування у вітчизняній правовій науці не досліджувалася. Зазначений підхід дозволив отримати нові знання, які: по-перше, надали змогу розглянути це явище за рамками радянської та пострадянської доктрини, які концентрували зусилля виключно на управлінському підході до адміністративного права, залишаючи проблеми публічного адміністрування в цій сфері за межами наукових пріоритетів; по-друге, засвідчили, що адекватне суспільним потребам регулювання безпеки дорожнього руху вимагає об’єктивних уявлень насамперед про розвиток теорії публічної адміністрації як одного з головних напрямків доктринального оновлення адміністративного права України, а також модерністського підходу до вирішення проблеми безпеки дорожнього руху через публічне адміністрування в цій сфері; по-третє, привели до усвідомлення того, що сформована автором конструкція публічного адміністрування безпекою дорожнього руху має розвиватися паралельно з розвитком вітчизняної доктрини адміністративного права та складати практичну площину її реалізації; по-четверте, кардинальна зміна традиційного розуміння провідної ролі Державтоінспекції в цьому процесі сприятиме переходу на публічно-сервісну функцію публічної адміністрації в цій сфері; по-п’яте, подальша трансформація такого розуміння надає можливість змінити акценти у каральній спрямованості як фактичної основи у забезпеченні безпеки дорожнього руху на нове призначення публічних функцій у сфері безпеки дорожнього руху суб’єктів публічної адміністрації, спрямованих на реалізацію публічного інтересу.
Крім вищенаведеного, до найбільш вагомих результатів дослідження належать такі:
вперше:
– з рахуванням авторського бачення особливостей сучасного етапу розвитку теорії адміністративного права України безпеку дорожнього руху розглянуто з позиції публічно-приватного інтересу. Дослідницькі висновки щодо багатовекторності в питаннях забезпечення безпеки дорожнього руху дозволили обґрунтувати публічний інтерес у її вирішенні як основи спрямування діяльності публічної адміністрації, заснованій на розумінні та об’єктивній дійсності зростання неуправлінських відносин стосовно управлінських, а відтак, необхідності продовження пошуку та розвитку цих відносин, у тому числі у згаданій сфері.
– як основу демократичної модернізації відносин у сфері безпеки дорожнього руху запропоновано публічне адміністрування, що являє собою діяльність суб’єктів публічної адміністрації, яка найповніше відповідатиме реалізації публічного інтересу та сучасному етапу адміністративної реформи;
– наведено авторське визначення публічного адміністрування безпеки дорожнього руху. Це зумовлена публічними інтересами діяльність системи державних і недержавних суб’єктів публічної влади, спрямована на здійснення владно-організуючого впливу публічного змісту з метою забезпечення транспортної потреби, зменшення дорожньо-транспортних пригод та мінімізації їх наслідків;
– обґрунтовано авторський висновок про те, що реформування діяльності Державтоінспекції має здійснюватися тільки у контексті реформування Міністерства внутрішніх справ та всієї правоохоронної системи в цілому;
– визначено необхідність децентралізації публічного адміністрування безпеки дорожнього руху, запропоновано створити Національну комісію з публічного адміністрування безпеки дорожнього руху як перевірену світовою практикою форму адміністрування в різних сферах публічних відносин;
– обґрунтовано необхідність зміни акцентів від домінування у вітчизняній юридичний науці адміністративно-деліктної відповідальності як основного засобу підвищення ефективності безпеки дорожнього руху на публічно-сервісні відносини як пріоритет безпеки дорожнього руху;
– запропоновано основним показником діяльності у сфері безпеки дорожнього руху вважати кількість дорожньо-транспортних пригод, кількість постраждалих та загиблих, що спонукатиме до становлення публічно-сервісних відносин через активізацію заходів, спрямованих на якомога повне забезпечення прав громадян, пов’язаних з реалізацією транспортних потреб;
удосконалено:
– нормативно-правове забезпечення безпеки дорожнього руху (рекомендації, пропозиції та висновки використано при розробці проектів законів України «Про дорожній рух», «Про міліцію», Концепції реформування МВС України, Програми комплексної системи управління дорожнім рухом у м. Дніпропетровську до чемпіонату Європи 2012 року з футболу);
– зміст цільових документів у сфері безпеки дорожнього руху, які діють на рівнях «Стратегія – Концепція – Програма – Цільові програми», механізм реалізації якого має формувати відповідні засоби їх реалізації, відповідати публічному інтересу, прийматися після публічного обговорення, передбачати форми активізації залучення громадськості до їх реалізації. Важливою складовою цих заходів має стати практика проведення, поряд з попередніми експертизами, відповідних експериментів з метою апробації окремих положень;
– зміст поняття «безпека дорожнього руху» в його кореляції з публічно-приватним інтересом як діяльності публічної адміністрації щодо забезпечення транспортної потреби;
– окремі напрями реформування системи МВС України у сфері безпеки дорожнього руху, зокрема створення місцевої міліції, трансформація Державної автомобільної інспекції, нові форми соціальної координації у сфері публічного адміністрування безпеки дорожнього руху;
дістали подальшого розвитку:
– дослідження сучасного етапу становлення адміністративного права України як провідної галузі публічно-правового регулювання відносин між державою та людиною, висновки щодо необхідності уточнення положень Концепції адміністративної реформи, прийняття Концепції адміністративного права, Концепції реформування публічної адміністрації;
– становлення теорії публічної адміністрації як методологічної основи адміністративного права і використання її поняття як базового у формуванні адміністративних відносин у сфері безпеки дорожнього руху, що запроваджує публічно-сервісні відносини. Наукове осмислення і подальша розробка теорії публічної адміністрації є одним із головних напрямків доктринального оновлення адміністративного права України, його трансформації у сучасну юридичну галузь європейського змісту;
– положення національної ідеології державотворення та правотворення як основи правового виховання, яка має бути забезпечена через покращення юридичної освіти; заходи щодо оновлення змісту адміністративного права як навчальної дисципліни;
– ідеї щодо створення підгалузі адміністративного права – поліцейського права, що зумовлюється необхідністю виокремлення в межах публічного адміністрування інституту адміністративного примусу, надання статусу відносинам, які сьогодні мають назву адміністративної діяльності органів внутрішніх справ, митних та податкових органів, що тільки звужує сферу її впливу;
– узагальнення тенденцій сучасного стану реформування МВС України. Наголошено на необхідності його проведення в контексті правової реформи та чергового етапу адміністративної реформи. Внесено комплекс пропозицій, спрямованих на вдосконалення його нормативно-правового та організаційного забезпечення.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані автором висновки та пропозиції, матеріали дисертації в цілому можуть бути використані у:
– науково-дослідній сфері – для подальшої розробки теорії публічного адміністрування безпеки дорожнього руху в Україні та вдосконалення теоретичних і практичних основ діяльності суб’єктів забезпечення безпеки дорожнього руху (акт впровадження Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 21.11. 2011 р.).
– сфері правотворчості – при підготовці проектів законодавчих та підзаконних актів з питань безпеки дорожнього руху і вдосконалення правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ (лист Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України № 04-19/14-588 від 26.03.2012 р, лист Управління ДАІ МВС України № 4/ 45-1150 від 16.03.2012 р.);
– правозастосовчій діяльності – у ході практичної діяльності підрозділів ДАІ МВС України (акти впровадження управління ДАІ в Дніпропетровській області від 16.03.2012 р.,), у розробці Програми впровадження комплексної системи управління дорожнім рухом у м. Дніпропетровську до чемпіонату Європи 2012 року з футболу (лист директора департаменту взаємодії з правоохоронними органами, мобілізаційної та оборонної роботи і з питань надзвичайних ситуацій Дніпропетровської міської ради № 11/9-41 від 19.03.2012 р.); у підготовці проекту Концепції реформування Міністерства внутрішніх справ, у розділі «Безпека дорожнього руху» (розпорядження МВС України № 36 від 15.01.2007 р.);
– навчальному процесі – під час проведення занять з навчальних дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ», спецкурсів «Адміністративна відповідальність», а також при підготовці відповідних методичних матеріалів, підручників, навчальних посібників, текстів лекцій (акт впровадження Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 18.11.2011 р.).
Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, в якій обґрунтування, висновки та пропозиції сформульовано на підставі авторських досліджень. Окремі положення дисертації викладено в колективних виданнях. У роботах, які не містять посилань щодо розмежування внеску кожного з авторів у підготовку видань, особистий внесок здобувача становить: у статті «Зміцнення законності в діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ» – 60 %, «Організаційно-правові проблеми удосконалення діяльності штатних та добровільних помічників дільничного інспектора міліції» – 40 %, «Адміністративна відповідальність за порушення правил дорожнього руху за законодавством Російської Федерації» – 60 %, «Адміністративна правосуб’єктність особи у сфері безпеки дорожнього руху: напрями сучасного дослідження» – 60 %. Ідеї співавторів у дисертації не використовувалися.
Апробація результатів дисертації. Основні ідеї, положення та висновки, які узагальнені й сформульовані в дисертації, оприлюднено в доповідях і виступах дисертанта на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях і семінарах, зокрема: «Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування» (м. Сімферополь, 2005 р.), «Проблеми систематизації законодавства України про адміністративні правопорушення» (м. Ялта, 2006 р.), «Тактичні дії підрозділів ОВС України під час припинення масових порушень громадського порядку» (м. Донецьк, 2006 р.), «Форум вчених-адміністративістів Південно-Східних регіонів України», «Забезпечення безпеки дорожнього руху: науково-методичні аспекти, організаційно-практичні проблеми, перспективи та шляхи їх вирішення» (м. Донецьк, 2006 р.), «Запорізькі правові читання» (м. Запоріжжя, 2006 р.), «Актуальные проблемы деятельности правоохранительных органов по профилактике, раскрытию и расследованию преступлений» (г. Санкт-Петербург, 2006 г.), «Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики» (м. Київ, 2006 р.), «Актуальні проблеми протидії незаконному обігу наркотичних засобів і психотропних речовин у сучасних умовах» (м. Дніпропетровськ, 2007 р.), «Актуальні проблеми організації протидії корупції та організованій злочинності» (м. Дніпропетровськ, 2007 р.), «Вітчизняна юридична наукова спадщина і сучасність» (м. Дніпропетровськ, 2007 р.), «Економіко-правові та технічні аспекти безпеки в дорожньому русі» (м. Жешув, Польща, 27-30 травня 2007 року), «Безпека дорожнього руху: сучасність та майбутнє» (м. Донецьк, 2009 р.), «Організаційно-правові засади боротьби з правопорушеннями на транспорті» (м. Одеса, 2009 р.), «Впровадження світового досвіду підготовки працівників міліції/поліції в системі вищої освіти МВС України» (м. Дніпропетровськ, 2009 р.) «Актуальні проблеми протидії правопорушенням та злочинам у сфері громадської безпеки» (м. Дніпропетровськ, 2010 р.), «Актуальні проблеми діяльності органів внутрішніх справ з охорони громадського порядку» (м. Дніпропетровськ, 2010 р.), «Безпека дорожнього руху: правові та організаційні аспекти» (м. Донецьк, 2011 р.).
Публікації. Основні положення та висновки дисертації знайшли відображення у 46 публікаціях, серед яких: монографія, 9 навчальних посібників, 28 наукових статей у вітчизняних та зарубіжних фахових виданнях з юридичних наук, 8 тез доповідей на наукових конференціях.

Список літератури

ВИСНОВКИ

Проведений аналіз свідчить, що спостерігається підвищений інтерес до проблематики безпеки дорожнього руху як з боку науковців, так і практичних працівників. Посилення уваги до вивчення цього питання детерміновано глибокими трансформаційними змінами в політичній, соціально-економічній, культурній та інших сферах, обумовлюється суспільною потребою в необхідності скорочення дорожньо-транспортних пригод та їх наслідків, зменшенню порушень правил дорожнього руху, в створенні ефективного механізму публічного адміністрування безпекою дорожнього руху
У представленій праці наведено теоретичне узагальнення та інтерпретацію шляхів вирішення наукової проблеми, пов’язаної з публічним адмініструванням безпекою дорожнього руху, що виявляється у встановленні нових знань про публічне адміністрування безпекою дорожнього руху, які створили концептуальні засади нової теорії адміністративного права - публічного адміністрування безпекою дорожнього руху та детермінувати новий напрям в науці адміністративного права – публічне адміністрування безпекою дорожнього руху як складової нового етапу його розвитку.
Систематизація отриманих результатів дозволила сформулювати низку підсумкових узагальнень.
Аналіз наукового забезпечення безпеки дорожнього руху дозволив встановити, що правове регулювання посідає основне місце в регулюванні відносин у сфері, яка досліджується, та необхідності продовження творчого пошуку фахівцями цієї галузі. Констатовано домінуюче положення досліджень адміністративно-правових проблем забезпечення безпеки дорожнього руху. Дослідження фахівців вітчизняного права були присвячені організаційно-правовим основам безпеки дорожнього руху, її профілактики, адміністративно-деліктним відносинам, інформаційному забезпеченню, правосвідомості учасників дорожнього руху, різним аспектам діяльності Державтоінспекції тощо. Кількість проведених досліджень не змогла створити цілісного наукового підґрунтя цієї діяльності. Подібний стан зумовлений такими обставинами: по-перше, значну кількість досліджень було здійснено до прийняття Концепції адміністративної реформи (1998 р.), тому вони мали вади, спричинені радянським розумінням адміністративного права, його домінуючою управлінською складовою; по-друге, зазначене не знижує відповідної наукової цінності цих досліджень, а, навпаки, допомагає законодавцю впроваджувати запропоновані інноваційні ідеї, а науковій спільноті надає підґрунтя для дискусії та активізації наукового пошуку; по-третє, пострадянський період продовжує свою історію не тільки в часі, але й в окремих публікаціях, посібниках та дисертаціях; по-четверте, триваюча дискусія щодо предмета адміністративного права слугує розвитку української доктрини адміністративного права, впливає як на правовотворчу, так і правозастосовчу діяльність; по-п’яте, за роки незалежності в системі влади були створені і здебільшого продовжують діяти інститути, які є калькуванням радянського періоду не тільки організаційно, а і функціонально. Заходи з їх вдосконалення призводили до прямо протилежних результатів: розвитку бюрократії, корупції, напрузі між публічною адміністрацією та громадянами. Актуальною є необхідність дослідження цих проблем у відповідності до поступового оновлення змісту доктрини адміністративного права та чергового етапу адміністративної реформи. У сфері забезпечення безпеки дорожнього руху впроваджувати нові ідеї вітчизняної доктрини адміністративного права: теорію публічного адміністрування як методологічну основу реформування сфери безпеки дорожнього руху.
Теоретико-практичний інтерес до системного вивчення проблем безпеки дорожнього руху, особливо до його історико-філософського аспекту, пояснюється тим, що в сучасних умовах перетворення природи, суспільства, держави та самої людини, безпечна життєдіяльність людини напряму залежить від того, наскільки наука ефективно виконує технічну, а більш важливу – соціогуманну, інтелектуальну функцію.
Зазначено, що детермінуючий вплив загальнонаукового знання на формування та корекцію суспільних відносин дозволяє вести мову про становлення якісно нового інтелектуального феномена, сутність якого полягає не в розширенні утилітарних можливостей різних галузей наукового знання, а в закономірному виникненні новітніх теорій та підходів до вирішення актуальних проблем сучасності – забезпечення безпеки дорожнього руху.
Перед суспільством постає вирішення наукової проблеми, яка полягає у трансформації надбань, що впливають на створення нової доктрини адміністративного права, становлення категорії «публічна адміністрація», яка в узагальненому вигляді може бути презентована обов’язковою складовою правової демократичної держави, де нормативно не тільки визнаються її відповідальність перед людиною, де права та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а й існує сталий механізм його забезпечення, побудований на європейських принципах людиноцентристської ідеології. Основне наукове завдання полягає у визначенні оптимального структурно-функціонального режиму діяльності у сфері адміністративно-публічного забезпечення безпеки дорожнього руху.
Проведене дослідження надало можливість виокремити закономірності світового досвіду, які можуть бути враховані при вдосконаленні вітчизняної моделі публічного забезпечення безпеки дорожнього руху. По-перше, кореспондуюча узгодженість національного законодавства з міжнародними конвенціями, угодами при врахуванні національного досвіду, традицій та менталітету; по-друге, суттєва децентралізація проблем забезпечення безпеки дорожнього руху, превалювання їх вирішення на рівні органів місцевої влади (муніципалітету); по-третє, наявність централізованого органу (не поліцейського), який координує діяльність з забезпечення безпеки дорожнього руху; по-четверте, поліція виконує переважно функції правоохоронного органу; по-п’яте, наявність значної кількості недержавних інституцій, які беруть участь у публічному забезпеченні безпеки дорожнього руху, діяльність яких підтримується державою та суспільством; по-шосте, діяльність публічної влади у сфері безпеки дорожнього руху має загальносоціальний характер; по-сьоме, ця діяльність має стабільний характер, який забезпечується як довгостроковими, реальними цілями, узгодженістю з попередніми проектами та правовою політикою в державі в цілому, так і відповідним державним та недержавним фінансуванням на всіх рівнях реалізації; по-восьме, відносини в цій сфері будуються за європейськими принципами, реалізація таких принципів знайшла прояв у визнанні комплексного характеру причин дорожньо-транспортних пригод, визнанні відповідальним держави за створення безпечних умов для забезпечення публічної потреби – керування транспортним засобом. Незважаючи на суттєві штрафи та інші санкції в цій сфері, мета покарання не є головним чинником впливу на безпеку дорожнього руху; по-дев’яте, європейський вибір України вимагає відповідного розвитку і національного законодавства, проте, дослідження показало певний дефіцит компаративних досліджень в юриспруденції з цього питання.
Основними факторами впливу на існуючу систему адміністративно-правового регулювання безпеки дорожнього руху є переосмислення ролі публічної влади в цьому процесі з огляду на черговий етап адміністративної реформи та формування нової доктрини українського адміністративного права. На доктринальному рівні поняття публічної адміністрації встановлено, що на практиці потрібно спрямовувати зусилля по її запровадженню. Подібний стан зумовлений такими факторами: в Україні повинна сформуватися нова наукова еліта, а для цього об’єктивно має пройти певний час; як представникам старої (радянської), класичної наукової еліти, так і нової еліти слід було подолати тяжіння до окремих радянських постулатів та догм, «неорадянської», пострадянської ідеології державної влади; «очиститися» від набутих під час формування нової доктрини адміністративного права інституцій перехідного періоду; в чіткому прояві впливу права на політику, а також, навпаки, їх органічному невід’ємному зв’язку: у внутрішніх відносинах це відсутність сталої політичної ситуації, оновлення Конституції України через створення Конституційної асамблеї, у зовнішніх – остаточне визначення з зовнішньополітичною спрямованістю, а відтак і відповідним розвитком законодавства; становленням громадянського суспільства, його основ, загальносвітових демократичних інституцій; відсутність вітчизняного досвіду державотворення; існуванням у правовому полі царини фактично радянського права: Кодекс України про адміністративні правопорушення (1984 р.), Закон України «Про міліцію» (1990 р.) тощо; відсутністю цілісної правової доктрини: наявність у системі виконавчої влади структурних та функціональних елементів радянського періоду, завантажених бюрократизмом, зайвими паралельними і дублюючим функціями; потреба у вдосконаленні діяльності слаборозвинутої інституції, важливої складової публічної влади – місцевого самоврядування; подальше запровадження адміністративного судочинства як ефективної форми захисту прав і свобод людини; в науковій думці на доктринальному рівні, законодавчому рівні – у творців законів, практичному – у суб’єктів виконання цих законів (організаційної конструкції та форм функціональної реалізації) бракує реально запозичення іноземного досвіду; потребує переосмислення законодавча діяльність. Якість, результат, оцінка суспільством, потреба суспільства, публічна поінформованість оцінка міжнародною спільнотою повинні бути покладені в основу цієї діяльності. За роки незалежності Україна прийняла 4500 законів, втім залишається проблема застосування та виконання законодавства. Однією з причин невдач у проведенні реформ була і залишається якість підготовки фахівців з вищою юридичною освітою, тих кому будувати правову державу, формувати правовий простір для майбутніх поколінь, продукувати якісно новий рівень правової думки, якого об’єктивно очікує суспільство в умовах системного реформування, зайняти належне місце у форматі міжнародної співпраці та конкуренції у сфері правничих послуг, забезпечити належні темпи відродження національної ідеології правового виховання.
Аналіз стану науково-практичного забезпечення безпеки змушує констатувати недостатність розробленості сутності суспільних відносин, які утворюють дорожній рух, як предмета адміністративно-правового регулювання. З одного боку, відносини в цій сфері мають сприйматися через відповідний імперативний вплив на них та одночасно вимагати такого впливу від відповідних інститутів публічної адміністрації. Друга особливість відносин, які утворюють дорожній рух, полягає в тому, що вони виникають у процесі використання транспортних засобів, яким об’єктивно притаманні суперечливі якості. Сутність діяльності учасників дорожнього руху визначає потребу у правовому регулюванні, у знаходженні оптимального компромісу між можливостями мінімізації часу пересування та необхідності забезпечення його безпеки.
Сучасні досягнення багатьох галузей науки і техніки змушують по-новому підходити до питання правового регулювання суспільних відносин у сфері безпеки дорожнього руху з урахуванням впливу на них науково-технічного прогресу, «оновленого погляду на суспільне призначення адміністративного права». Зміст безпеки в цій сфері, адміністративно-правова організація її стану полягає у забезпеченні захищеності від певних загроз у процесі впорядкування відносин у сфері дорожнього руху.
Відносини в цій сфері традиційно розглядаються у двох видах: регулятивні та охоронні. Втім, перехід до публічного адміністрування вимагає впровадження інших відносин – «публічно-сервісних», які характеризуються реординаційним змістом, забезпеченим диспозитивними методами.
Саме в цьому полягає головна відмінність забезпечення безпеки дорожнього руху від публічного адміністрування. Вирішення проблеми сучасного забезпечення безпеки дорожнього руху, принаймні, правовими засобами полягає в запровадженні публічного адміністрування. Концентрація уваги виключно на дорожньо-транспортних пригодах породжує постійні коливання юридичної відповідальності (переважно адміністративної) в цій сфері, зумовлені ставленням до людини, як основного її винуватця. Таке положення відповідає змісту державоцентристської ідеології, яка має бути змінена на людиноцентристську. Людина має розглядатися в цій сфері крізь призму забезпечення своїх прав, рівня впливу держави на явища, які породжуються транспортними засобами.
Проблему забезпечення безпеки дорожнього руху слід розглядати не тільки в форматі «національна безпека – громадська безпека – безпека дорожнього руху», а крізь призму публічного інтересу, розвитку теорії та практики адміністративних зобов’язань, як діяльності публічної адміністрації щодо задоволення публічного інтересу. Детермінація такої позиції зможе адекватно відтворити реальний зміст і сутність організуючо-сервісної діяльності публічної влади, направити його у площину практичної реалізації у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху як структурно (сукупність різних організацій, що виконують публічні функції в цій сфері), так і процедурно (діяльність, заходи, операції, які виконуються різними суб’єктами на основі закону для досягнення публічного інтересу). У зв’язку з цим запропоновано авторське розуміння публічного адміністрування безпекою дорожнього руху. Публічне адміністрування безпеки дорожнього руху – це зумовлена публічними інтересами діяльність системи державних і недержавних суб’єктів публічної влади, спрямована на здійснення владно-організуючого впливу публічного змісту з метою забезпечення транспортної потреби, зменшення кількості дорожньо-транспортних пригод та мінімізації їх наслідків
На підставі такого розуміння сформульовано ознаки публічного адміністрування безпекою дорожнього руху: 1) виникла як наслідок формування приватно-публічної потреби у переміщенні у транспортному просторі; 2) потребує високого рівня розвитку технічних, технологічних, інформаційних, соціально-економічних та політико-правових ресурсів її забезпечення; 3) тягне за собою підвищення ролі управлінської та комунікативної інфраструктури країни; 4) потребує постійного розвитку та самовдосконалення у зв’язку з науково-технічним прогресом; 5) робить актуальними проблеми національної безпеки в контексті забезпечення безпеки дорожнього руху; 6) має міжнародний характер; 7) одним із напрямів її забезпечення є правовий.
Дослідження сучасної системи суб’єктів публічного адміністрування безпеки дорожнього руху та наукових поглядів щодо її стану та подальшого реформування дозволило з врахуванням авторського бачення особливостей сучасного етапу розвитку теорії адміністративного права України визначити, що існуюча система забезпечення безпеки дорожнього руху структурно та функціонально побудована за радянською системою державного управління, а пропозиції по її удосконаленню перебувають у залежності від догм тоталітарного минулого. Основою моделі стратегії перебудови системи публічного адміністрування безпеки дорожнього руху має стати створення Національної комісії з публічного адміністрування безпеки дорожнього руху, якій функціонально підпорядковуватимуться в цій сфері всі суб’єкти публічної адміністрації (органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, інші суб’єкти, яким ці повноваження делеговані, та можливі інші суб’єкти з такими делегованими повноваженнями, навіть і окремі фізичні і юридичні особи). Вказана комісія є автономною структурою публічної адміністрації, не підпорядковується ні уряду, ні міністерствам, а лише контролюється ними у стратегічних питаннях управління, та підзвітні Верховній Раді (щорічна звітність, затвердження стратегії розвитку, короткострокових та довгострокових програм, заслуховування на Верховній Раді, громадських обговореннях тощо, періодичність яких має чітко визначений характер та обґрунтованість). По-перше, в оперативну, поточну діяльність цієї установи урядові структури в особі їх представників втручатися не мають права. В основу її роботи мають бути покладені принципи децентралізації, адміністративної та фінансової автономії. Адміністративна автономія означатиме самостійність у прийнятті рішень власної компетенції: самостійність у визначенні внутрішньої організації та регламенту власної діяльності, самостійність у створенні служб та інших підвідомчих структур, самостійна кадрова політика. Фінансова автономія полягає в наявності власного майна та власного бюджету, виокремленого від майна та бюджетів органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, наявності фінансування з держбюджету, недержавних фондів. По-друге, запропонована Національна комісія з публічного адміністрування безпеки дорожнього руху має бути органом публічного адміністрування спеціальної компетенції тобто має право виконувати лише ті функції, які прямо зазначаються в законі про її створення. По-третє, Національна комісія з публічного адміністрування безпеки дорожнього руху є суб’єктом публічного права, яка зобов’язана забезпечувати не приватні, а публічні інтереси. На неї повинні бути покладені розпорядні повноваження стосовно приватних та юридичних осіб незалежно від форм власності. Ця структура має бути наділена контрольно-наглядовими та координаційними функціями, правом самостійно приймати не тільки індивідуальні акти, але і регламентні (загальні) акти регулювання (адміністрування).
Запропонована новація потребує як подальшого додаткового поглибленого обґрунтування, опанування міжнародного досвіду, апробації та експериментальної бази, так і довготривалої поетапної реалізації цієї, концептуально протилежної від існуючої, моделі публічного адміністрування безпеки дорожнього руху, ґрунтовного опрацювання науковою спільнотою, проведенням спеціальних конференцій, тематичних круглих столів. Без розвитку чергового етапу адміністративної реформи, перспектив запровадження публічного адміністрування, яке базується на публічно-сервісних відносинах, утвердження поваги до людини з боку публічних інституцій шляхом створення такої публічної адміністрації, пріоритетом у діяльності якої є людина, як протилежності пострадянському державному управлінню, це здійснити неможливо.
На тлі зростання адміністративної деліктності зумовлюється потреба в осмисленні місця і ролі державної правової політики протидії у правовій державі в цілому, визначенні її пріоритетів, постановці нових завдань. Стратегія й тактика адміністративної деліктності в цілому, а особливо у сфері безпеки дорожнього руху сьогодні мають змінити методологічну залежність від пострадянського розуміння адміністративного права та бути змінені у руслі чергового етапу адміністративної реформи. Цей адміністративно-правовий інститут має розвивати свій власний науковий пріоритет, який спонукатиме до пошуку моделі адміністративно-деліктної політики.
Базовими факторами, що впливають на формування змісту сучасної адміністративно-деліктної політики, є: по-перше, адміністративні проступки є найбільш масовими видами правопорушень, що мають загальну тенденцію до зростання. Зовнішнім проявом такої політики стала орієнтація системи на показники роботи у вигляді складених протоколів та кількості осіб, притягнутих до відповідальності. Перехід з позицій державного управління на публічне адміністрування стимулює зміну пріоритету в цьому питанні; по-друге, адміністративні правопорушення різноманітні, торкаються різних сфер діяльності людини, тому адміністративно-юрисдикційна діяльність стосується інтересів всіх громадян і повинна мати чіткий орієнтир у відповідності з демократичними принципами правової держави, вимогами Конституції України, сформований в адміністративно-деліктній політиці; по-третє, адміністративні правопорушення тісно пов’язані зі злочинами. Зв’язок кримінальної та адміністративної відповідальності у сфері безпеки дорожнього руху найбільш наочний. По-четверте, адміністративна деліктність – складний феномен, який розвивається під впливом багатьох факторів. Без їх врахування, оцінки інтенсивності впливу на гносеологію адміністративних проступків, вибір стратегії їх протидії вбачається проблематичним. По-п’яте, адміністративні правопорушення являють собою суттєву деструктивну систему. Спроби на державному рівні вплинути на деліктну ситуацію у сфері безпеки дорожнього руху традиційними методами (організаційними – «скасувати Державтоінспекцію», правовими – посиленням, зменшенням санкцій, скасуванням окремих заборон) через застарілі стереотипи не мали шансу на успіх. На прикладі регулювання відносин у сфері дорожнього руху слід переглянути розуміння адміністративної відповідальності як основного інструменту протидії адміністративним проступкам. По-шосте, гальмування з прийняттям Кодексу про адміністративні проступки пов’язане як з відсутністю відповідної адміністративно-деліктної політики, так і правової політики в цілому.
Стан забезпечення безпеки дорожнього руху вимагає комплексної реформи МВС України, на яке сьогодні покладається основна роль у забезпеченні безпеки дорожнього руху, з урахуванням нового етапу адміністративної реформи, вимогами суспільства. Втім, майже всі спроби реформування відбуваються виокремлено, виключно в системі МВС України, без урахування потреб реформування інших правоохоронних органів, правової реформи в цілому. На фоні, так би мовити, «самостійного» реформування МВС України, спроби реформування Державтоінспекції МВС України спрямовувалися лише на реформування цього підрозділу, без урахування необхідності узгодженості таких дій з потребами як самого міністерства, так і всієї правоохоронної системи в цілому. Така традиція перейшла не тільки у підручники та посібники, а і в площину наукових досліджень, в яких досліджувалася виключно діяльність Державтоінспекції, перевантаженої контрольно-наглядовим (притаманними здебільше інспекціям) та юрисдикційними повноваженнями, які є візиткою поліцейської діяльності. Захоплення цією структурою наданням послуг було надмірно комерціалізоване, на фоні недорозвинутих відносин надання послуг у цілому як в законодавстві, так і у свідомості громадян принесло певну шкоду цьому важливому інституту громадянського суспільства. Дослідження адміністративних послуг та їх впровадження у практичну діяльність повинно продовжуватися. Численні вади існують у нормативному забезпеченні цієї діяльності. На прикладі Закону України «Про міліцію» (1990 р.) та Кодексу України про адміністративні правопорушення (1984 р.) доведено не тільки їх невідповідність сьогоднішнім реаліям і необхідність першочергового прийняття принципово нових законів та кодексу, а й необхідність на рівні теоретичних розробок та досліджень припинити пропонувати зміни та пропозиції до цих нормативних актів. Зазначене, по-перше, тільки гальмує процеси їх прийняття; по-друге, уводить від реальних потреб нормативного регулювання; по-третє, є відсутністю відповідної концептуальної політики – і, як результат, відсутність базових проектів цих актів, дій з їх подальшого обговорення та прийняття.
Ефективність діяльності публічної адміністрації у сфері безпеки дорожнього руху важлива для неї самої з позиції подальшої оцінки її діяльності громадськістю, як ступінь задоволення приватного інтересу, а також здатності публічної адміністрації на належному рівні забезпечувати захист суб’єктивних публічних прав приватних осіб. Реалізація покладених на неї завдань не може ставитися у залежність нехтування правовими установами окремих громадян, у такому випадку застосовуються заходи, зосереджені в межах інституту адміністративного примусу.
Окремі функції, в тому числі, поліцейські, це досить самостійні аспекти цілісної та єдиної за своєю суттю функціональної діяльності публічної адміністрації зі створення, підтримання та практичного втілення відповідного державно-правового порядку як основної мети – забезпечення публічного інтересу. Підтримано пропозиції окремих авторів про доцільність постановки питання про фактичне існування поліцейського права як підгалузі адміністративного права, яка покликана переформатувати відносини між правоохоронними органами та приватними особами. Таке бачення зумовлене причинами: 1) необхідністю певного повернення до витоків адміністративного права (як поліцейського), здійснення синтезу кращих традицій адміністративного права різних епох для побудови збалансованої концепції адміністративного права; 2) подальший розвиток теорії і практики публічної адміністрації потребує вирішення місця інституту адміністративного примусу, враховуючи ту обставину, що норми, які регулюють адміністративний примус та відповідні суспільні відносини, в силу свого суспільного значення не можуть змішуватися з іншими підгалузями та інститутами адміністративного права, а повинні мати певну уособленість у вигляді поліцейського права; 3) діяльність із застосування заходів адміністративного примусу слід виокремити з інших видів адміністративної (публічної) діяльності та презентувати тільки як певний вид діяльності публічної адміністрації, спрямований на забезпечення безпеки дорожнього руху, пов’язаний із застосуванням примусової влади; 4) потреба продовжити формування системи сучасного адміністративного права, поза межами якого фактично перебувають навчальні курси «Адміністративна діяльність ОВС», «Адміністративна діяльність митних органів»; 5) сприяння становленню публічного адміністрування не тільки за формою, але й змістовно, відмежування від старого (управлінського, адміністративного) розуміння та застосування; 6) формування методологічного підґрунтя для створення законодавства, яке регулює діяльність правоохоронних органів; 7) відмова від адміністративного управління та перехід до публічного адміністрування і в межах поліцейської діяльності, яка регулює втручальну публічну адміністративну й публічну адміністративну діяльність із надання послуг, сприяє переорієнтації адміністративного права на потреби забезпечення та реалізації суб’єктивних публічних прав приватних осіб; 8) відповідає не тільки вітчизняній адміністративно-правової традиції, а й сучасному європейському адміністративному праву, зокрема Німеччини.
Основні цільові програмні документи у сфері безпеки дорожнього руху в період системних реформ сприяють формуванню стратегічних, тактичних та приватних цілей, направлені на забезпечення ефективності функціонування суб’єктів публічної адміністрації, які презентуються у двох аспектах: структурному (як цілі організацій, що виконують публічні функції – органи виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування) та процедурному (як певні дії, заходи та операції, що виконуються різними суб’єктами та інституціями для досягнення публічного інтересу). Важливо обрати таку форму механізму діяльності публічної адміністрації, яка б мала забезпечити цю реалізацію. Цей механізм повинен функціонувати на таких рівнях: Стратегія – Концепція – Програма – Цільові програми. Розвиток системи публічного адміністрування пов’язаний з множиною факторів, які мають не тільки правовий характер. Елементами механізму ефективного функціонування цієї системи мають бути не тільки правові засоби, а і політичні, соціальні, економічні, технічні. Тому варто врахувати таке: по-перше, складність та багатоаспектність цього процесу передбачає, що механізм його реалізації повинен забезпечити формування не тільки цілей, а і засобів їх реалізації; по-друге, мета – перехід до публічно-сервісної складової, від акценту на «державне управління» до «забезпечення пріоритету прав і свобод людини», має активізувати і відповідні зміни й у самому бюрократичному апараті, стилі його діяльності; по-третє, обєктивною умовою цілепокладання є соціальна зумовленість, тобто потреба суспільства саме в цьому виді діяльності, визначених формах і методах її здійснення, певного спрямування, результату; по-четверте, програмні документи повинні бути складовою практичної реалізації нової доктрини українського адміністративного права, втіленої в оновленій Концепції адміністративної реформи в Україні, стати її «практичним полігоном» впровадження новітніх теоретичних розробок.
Самі по собі реформи, політичні ініціативи не матимуть підтримки і розуміння, якщо вони не вирішують проблеми конкретної людини, групи людей, суспільства, саме в цьому полягає сутність демократичної модернізації. Вивчення громадської думки має стати важливим етапом у становленні громадянського суспільства, налагодженні постійного діалогу публічної влади і суспільства, важливим орієнтиром у прийнятті стратегічних рішень, елементом нової філософії у відносинах «влада – громадянин». Здійснене дослідження громадської думки дає можливості використовувати їх у таких напрямках: інформування про діяльність публічної адміністрації з безпеки дорожнього руху, роз’яснення сутності публічно-правового забезпечення безпеки дорожнього руху, культування практичної реалізації рівності сторін адміністративно-публічних відносин.
За результатами проведенного соціологічного дослідження 82,2 % опитаних вважають за потрібне посилити покарання за порушення правил дорожнього руху; 40,9 % вважають роботу ДАІ незадовільною, 34,3 % вважать, скоріше, позитивною; ступінь довіри до ДАІ така: 42,7 % довіряють не в повній мірі, 34,7 % не довіряють повністю, лише 1,3% повністю довіряють ДАІ; серед негативних рис працівників цієї служби стало: хабарництво – 75,1 %, «неоднакове ставлення до людей з різним соціальним статусом» – 69,3 %, формалізм і бюрократизм – 45,3 %, грубість та байдужість – 40,4% втім 91,6 % виступають проти ліквідації ДАІ в цілому, зазначаючи на необхідності її реорганізації, 51,1 % вражають, що потрібно удосконалити законодавство; 46,7 % вимагають посилити відповідальність працівників ДАІ; 39,1 % звернули увагу на посилення вимог до відбору кандидатів у працівники ДАІ; 31,6 % вказали на необхідність підвищення рівня технічного оснащення, 37,3 % – підвищити заробітну платню, удосконалення підготовки водіїв – 30,2 %; 29, 3% ратують за підвищення кваліфікації працівників цих підрозділів; 23,1 % виступають за вдосконалення виховання учасників дорожнього руху; 20,9 % свідчать про необхідність удосконалення діяльності Державтоінспекції.
Підсумковий висновок полягає в тому, що питання становлення та розвитку теорії публічної адміністрації в адміністративному праві, які здебільшого перебувають у сфері науково-теоретичних дискусій, формування пропозицій щодо вдосконалення структури суб’єктів цієї діяльності, їх нормативного забезпечення, мають поступово впроваджуватися в реальну розбудову існуючих інституцій, створення правової системи, яка б слугувала людині. Сфера безпеки дорожнього руху має спрямовуватися в площину публічного адміністрування, розвитку відповідних публічно-владних структур, функціональний зміст яких спрямовується на виконання прийнятих публічною адміністрацією зобов’язань щодо задоволення інтересів суспільства і громадян, зміни карально-репресивного спрямування на публічно-сервісне обслуговування.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Авер’янов В. Б. Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право / Авер’янов В. Б., Дерець В. А., Школик А. М. ; за заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К. : Юстініан, 1998. – 288 с.
2. Авер’янов В. Б. Значення адміністративних процедур у реформуванні адміністративного права / В. Б. Авер’янов // Часопис Київського університету права. – 2009. – № 3. – С. 8-14.
3. Авер’янов В. Б. Подвійний центр виконавчої влади: особливості взаємовідносин глави держави та уряду в Україні / В. Б. Авер’янов // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2010. – № 4-5. – С. 21-26.
4. Авер’янов В. Б. Предмет адміністративного права: «управлінська» і «публічно-сервісна» складові / В. Б. Авер’янов // Адвокат. – 2004. – № 8. – С. 7-11.
5. Авер’янов В. Б. Предмет адміністративного права: нова доктринальна оцінка / В. Б. Авер’янов // Право України. – 2004. – № 10. – С. 25-30.
6. Авер’янов В. Б. Принцип верховенства права у сфері виконавчої влади: питання теорії та практика реалізації / В. Б. Авер’янов // Право України. – 2010. – № 3 – С. 76-80.
7. Авер’янов В. Б. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії / В. Б. Авер’янов // Право України. – 2003. – № 5. – С. 117-123
8. Авер’янов В. Б. Становлення нової доктрини українського адміністративного права / В. Б. Авер’янов // Вісник Вищого адміністративного суду України. – 2007. – № 2. – С. 17-18.
9. Авер’янов В. Б. Становлення нової доктрини українського адміністративного права / В. Б. Авер’янов // Вісник Вищого адміністративного суду України. – 2007. – № 3 – С. 17-23.
10. Авер’янов В. Нагальні завдання формування української доктрини адміністративного права: євроінтеграційний аспект / В. Авер’янов, А. Пухтецька // Актуальні проблеми тлумачення і застосування юридичних норм : зб. ст. Міжнар. наук.-практ. конф. (Львів, 28-29 берез. 2008 р.). – Львів : Вид-во Львівськ. ун-ту., 2008. – С. 86–88.
11. Авер’янов В. Нова доктрина українського адміністративного права: концептуальні ідеї / В. Б. Авер’янов // Право України. – 2006. – № 5. – С. 11-17.
12. Авер’янов В. Проблеми державного управління та адміністративного права: результати і перспективи / В. Авер’янов, О. Андрійко, В. Полюхович, Н. Хорощак // Юридичний журнал. – 2004. – № 5 (23). – С. 52-58.
13. Аверьянов В.Б. Обновление украинской административно-правовой доктрины на основе принципа верховенства права / В. Б. Аверьянов // Правоведение. – 2007. – №1. – С. 31-42.
14. Аврутин Ю. Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: теория, история, перспективы / Аврутин Ю. Е. – СПб. : Юридический центр Пресс, 2003. – 500 с.
15. Автомобільний транспорт України: стан, проблеми, перспективи розвитку : монограф. / [А. М. Редзюк, П. П. Волков, О. Я. Остап’юк та ін.] ; за ред. А. М. Редзюка. – К. : ДП “ДержавтотрансНДІпроект”, 2005. – 400 с
16. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая : учеб. / под ред. А. П. Коренева. – 3-е изд. – М. : Моск. акад. МВД России ; Щит-М, 2000. – 304 с.
17. Административная деятельность органов внутренних дел. Часть особенная : учеб. / под ред. А. П. Коренева. – М. : Моск. акад. МВД России ; Щит-М, 2000. – 456 с.
18. Административное право зарубежных стран : учеб. пособие / [Гудошников Л. М., Жданов А. А., Козырин А. Н. и др.] ; под ред. А. Н. Козырина. – М. : Спарк, 1996. – 229 с.
19. Административное право : учеб. / [Бельский К.С., Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Петров С.М., Попов Л.Л. и др.] ; под ред. Ю. М. Козлова, Л.Л. Попова. – М. : Юристъ, 1999. – 728 с.
20. Адміністративна (поліцейська) діяльність органів внутрішніх справ (Загальна частина) : підруч. / авт. кол.: Ю. І. Римаренко, Є. М. Моісеєв, В. І. Олефір (кер.). – К. : КНТ, 2008. – 816 с.
21. Адміністративна діяльність міліції : підруч. / під заг. ред. О.М. Бандурки. – Х. : Нац. ун-т внутр. справ, 2004. – 448 с.
22. Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина : підруч. / [під заг. ред. І. П. Голосніченка, Я. Ю. Кондратьєва]. – К. : Укр. акад. внутр. справ, 1995. – 177 с.
23. Адміністративна діяльність. Частина особлива : підруч. / за заг. ред. проф. О. М. Бандурки. – Х. : Вид-во Ун-ту внутр. справ, 2000. – 368 с.
24. Адміністративна практика ДАІ (2000-2010р.р.) : лист МВС України від 2 червня 2010 р. № 9733/Рм “Щодо стану аварійності на вулично-дорожній мережі держави”.
25. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / авт.-упоряд. В. П. Тимощук. – К. : Факт, 2003. – 496 с.
26. Адміністративне деліктне законодавство: зарубіжний досвід та пропозиції реформування в Україні / авт.-упоряд. О. А. Банчук. – К.: Книги для бізнесу, 2007. – 912 с.
27. Адміністративне право : навч. рограма / В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко, Ю. В. Іщенко, В. П. Чабан ; за заг. ред. В. К. Колпакова. – К. : НАВС, 2010. – 48 с.
28. Адміністративне право : підруч. / [Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, В. В. Богуцький та ін.]; за ред. Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, В. В. Зуй. – Х. : Право, 2010.