Пушко-Цибуляк, Єлизавета Михайлівна Державний контроль на регіональному рівні організаційний аспект

Короткий опис

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ПУШКО-ЦИБУЛЯК ЄЛИЗАВЕТА МИХАЙЛІВНА

УДК(351:353.072.6)

ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ:
ОРГАНІЗАЦІЙНИЙ АСПЕКТ

25.00.02 механізми державного управління

Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата наук з державного управління

Науковий керівник:
РИЖИХ Василь Миколайович,
доктор наук з державного управління, професор

Київ 2015

зміст

ВСТУП.. 5
РОЗДІЛ 1. 14
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ.. 14
1.1 Теоретичні підходи до визначення поняття та сутності державного контролю на регіональному рівні у науковій літературі 14
1.2 Аналіз класифікацій видів контролю: світовий та український досвід. 27
1.3 Організація державного фінансового контролю на регіональному рівні: сутність та ознаки. 40
1.4 Законодавче забезпечення державного контролю на регіональному рівні: досвід України та світовий. 48
Висновки до розділу 1. 62

РОЗДІЛ 2. 64
ОРГАНІЗАЦІЙНІ АСПЕКТИ ЗДІЙСНЕННЯ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ОРГАНАМИ ВЛАДИ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ 64
2.1 Проблеми комплексності контролю органів влади державного та регіонального рівнів 64
2.2 Правова основа реалізації контрольних повноважень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. 72
2.3 Організаційні чинники забезпечення державного контролю на регіональному рівні 82
2.4 Організаційні чинники забезпечення державного контролю в управлінських ситуаціях локального характеру. 110
Висновки до розділу 2. 120

РОЗДІЛ 3. 123
ІННОВАЦІЙНІ ШЛЯХИ ПІДВИЩЕННЯ ДІЄВОСТІ 123
ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ 123
3.1 Шляхи, механізми та інструменти удосконалення і становлення цілісної системи державного контролю на регіональному рівні 123
3.2 Механізми удосконалення організаційних аспектів здійснення державного фінансового контролю на регіональному рівня та шляхи наближення до європейських стандартів. 140
Висновки до розділу 3. 159

ВИСНОВКИ.. 163
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ЛІТЕРАТУРНИХ ДЖЕРЕЛ.. 168

ДОДАТКИ.. 218

ПЕРЕЛІК ПОЗНАЧЕНЬ, СИМВОЛІВ, СКОРОЧЕНЬ І ТЕРМІНІВ

НАДУ

Національна академія державного управління при Президентові України

ДР №

Державний реєстраційний номер

АР Крим, АРК

Автономна Республіка Крим

INTOSAI

Міжнародна організація вищих органів фінансового контролю

СНД

Співдружність Незалежних Держав

БК

Бюджетний кодекс

РП

Рахункова палата

ДФС

Державна фіскальна служба

СБУ

Служба безпеки України

МВС

Міністерство внутрішніх справ

ДФІ

Державна фінансова інспекція

ДКСУ

Державна казначейська служба України

ЧОО
ОДА
МДА
СДК
СОДК
РДА
МНС
АПК
КМУ
МР
МС
ОМС
ОР
ЗМІ

_
_
_
_
_
_
_
_

Список літератури

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення комплексного дослідження щодо організації державного контролю на регіональному рівні з урахуванням процесів децентралізації влади, а також нове вирішення актуального завдання щодо визначення шляхів удосконалення організації державного контролю на регіональному рівні, що дало підстави сформулювати висновки та запропонувати відповідні пропозиції.
1. На підставі системного аналізу наукових праць вітчизняних і зарубіжних дослідників, законодавства України щодо здійснення державного контролю виявлено, що питання вдосконалення його організації на регіональному рівні перебуває на етапі дискутування щодо застосування органами державної влади однієї з найважливіших функцій контрольної та потребує ґрунтовного вивчення. Різноманітне бачення науковцями проблематики контролю на регіональному рівні є свідченням необхідності системного поєднання процесів децентралізації влади, розширення повноважень місцевого самоврядування та конструктивності державного контролю. Доведено відсутність цілісної нормативно врегульованої організаційної системи державного контролю на регіональному рівні, яка б забезпечувала взаємовідносини держави, місцевого самоврядування та суспільства в цілому, визначала ризики та перспективи розвитку.
З’ясовано, що основними причинами недієвості організації державного контролю на регіональному рівні є безсистемність функціонування майже півсотні державних органів, наділених контрольними повноваженнями, які здебільшого дублюють функції один одного, за відсутності системи координації, взаємодії, узгодженості дій, прозорості, гласності та відповідальності.
2. Уточнено визначення поняття державний контроль на регіональному рівні”, відповідно до якого контроль розглядається як одна з функцій державного управління, що забезпечує дотримання на регіональному рівні Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів, ефективне використання державного майна, фінансових і інших ресурсів, надання якісних публічних послуг населенню, захист прав та свобод громадян, а його призначення полягає в сприянні реалізації політики держави на регіональному рівні. Установлено сутність контролю на регіональному рівні, яка полягає в спостереженні та оцінюванні процесів діяльності органів управління регіонального рівня на предмет законності, ефективності та результативності з метою вжиття заходів відповідного реагування. Уточнено визначення система контролю на регіональному рівні”, яка розглядається як сукупність дій, спрямованих на забезпечення життєдіяльності, дотримання законодавства України, збереження стійкості системи державного управління, місцевого самоврядування та приватного сектору на регіональному рівні із функціонуванням державного контролю, муніципального, суспільного та контролю власника.
3. У контексті процесів децентралізації влади визначено складові державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, які включають: контроль намірів” дослідження обґрунтованості та доцільності дій, рішень на етапі їх прийняття; контроль відповідності” дослідження відповідності дій рішень нормам законодавства, нормативам, стандартам, програмам, пріоритетам; контроль виконання” дослідження дотримання у процесі виконання рішень параметрів, заданих при прийнятті рішень; контроль досягнення” дослідження результатів порівняно із заданою метою, рівня досягнення соціального, економічного (тощо) ефектів.
4. Установлено, що місцеві державні адміністрації посідають пріоритетне місце поміж інших органів державного контролю на регіональному рівні, однак недосконалим є механізм реалізації їх повноважень, особливо в частині державного контролю за дотриманням Конституції України, указів Президента України, законів України, нормативно-правових актів уряду та регіональних регуляторних актів у процесі прийняття рішень органів місцевого самоврядування, що зумовлює необхідність пошуку нових форм та видів контрольної діяльності на регіональному рівні, що відповідали б вимогам демократичного суспільства, зокрема нагляду, експертизи, оцінювання.
У результаті аналізу контрольних повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, визначених законами України Про місцеве самоврядування в Україні” та Про місцеві державні адміністрації”, виявлено, що спільними для цих органів є такі галузі: будівництво; бюджет, фінанси і ціни; забезпечення законності, правопорядку; житлово-комунальне господарство; охорона земельних надр та навколишнього природного середовища; соціальний захист населення. Зазначене обґрунтовує потребу розмежування, спираючись на Конституцію України, функцій, які мають загальнодержавний характер і є інструментами реалізації політики держави в тій чи іншій галузі та функцій суто місцевого значення, між рівнями управлінських структур у системі органів влади на місцях. Визначено особливості організації контрольних заходів в умовах надзвичайної ситуації локального характеру загальнодержавного значення, які полягають у практиці мобілізації комплексу дій і заходів, механізмів і інструментів, задіяних в управлінському процесі, чіткій взаємодії, прозорості обліку й руху матеріальних і фінансових ресурсів, упровадженні наскрізного супровідного контролю за координуючої ролі місцевої державної адміністрації, що забезпечило результативність управлінських рішень.
5.Розроблено Концепцію організації комплексного контролю на регіональному рівні, яка передбачає положення щодо проведення системного контролю виконання місцевих бюджетів, програм економічного і соціального розвитку регіону (територіальної громади), дотримання Конституції України, законів України, інших правових актів, якості надання публічних послуг населенню. Обов’язковою складовою комплексного контролю на регіональному рівні є одночасне проведення контрольних дій усіма контролюючими органами, їх взаємодія та координація дій через місцеві державні адміністрації та участь громадськості.
Обґрунтовано, що запровадження комплексного контролю на регіональному рівні дасть змогу запобігти хаотичності та безсистемності перевірок та можливість узагальнити результати, відстежити причинно-наслідкові зв’язки і зробити узагальнюючі висновки для прийняття відповідних управлінських рішень.
6.Наведено організаційну структуру механізму координації контрольної діяльності на регіональному рівні, в якому закладено координуючу роль місцевих державних адміністрацій та функціонування при них Координаційної ради з питань контролю для забезпечення координації, створення єдиної інформаційної бази даних щодо об’єктів контролю та інформаційно-аналітичної системи зв’язку між контролюючими органами.
З урахування зростаючої активності громадськості обґрунтовано необхідність залучення її до процесу контролю шляхом утворення громадських рад, проведення громадських слухань та ін. Запропонований механізм окреслив коло учасників процесу контролю та функціональний взаємозв’язок між ними.
7. Аналізом європейського досвіду щодо можливості застосування європейських підходів до здійснення фінансового контролю на регіональному рівні доведено необхідність поєднання на регіональному рівні державного контролю з елементами оцінювання ефективності і результативності та запровадження внутрішнього аудиту в системі органів місцевого самоврядування, методологія якого визначена в розробленому автором Порядку.
Обґрунтовано, що в умовах децентралізації влади внутрішній аудит у системі органів місцевого самоврядування стане фактором дієвого контролю в частині делегованих повноважень, оцінки ефективності й результативності діяльності, створить умови для оперативного реагування на відхилення та прийняття заходів щодо запобігання негативним явищам і наслідкам.
Перспективи розвитку фінансового контролю на регіональному рівні обґрунтовуються як необхідність створення цілісної нормативно врегульованої системи фінансового контролю за ключової місії Міністерства фінансів України як координуючого центру та його територіальних органів з відповідними повноваженнями і функціями у сфері фінансів і контролю.
8.На основі проведеного дослідження та з метою підвищення дієвості та ефективності державного контролю на регіональному рівні запропоновано комплекс заходів щодо вдосконалення нормативно-правового, організаційного, інформаційно-аналітичного, методологічного та кадрового забезпечення організації державного контролю, а саме:
- нормативно-правового: формування системної, узгодженої нормативно-правової бази діяльності державних органів виконавчої влади у сфері контролю; прийняття закону про основні засади державного контролю на регіональному рівні; приведення положень нормативно-правових актів з питань контрольної діяльності та адаптація системи державного контролю на регіональному рівні до стандартів Європейського Союзу;
- організаційного: розроблення Концепції реформування системи державного контролю в системі управління на регіональному рівні; створення цілісної структурованої організаційної системи державних органів у сфері контролю з чітким розмежуванням повноважень щодо повного охоплення всіх сфер та напрямів контролю; визначення координаційного органу з питань контрольної діяльності; вироблення і впровадження механізмів комплексної організації контролю; розвиток міжсекторної взаємодії у формі Громадської ради та громадських контролерів як дорадчо-консультативного органу з метою врахування громадської думки, здійснення моніторингових заходів, пов’язаних з оцінкою ефективності дій органів публічної влади;
- інформаційно-аналітичного і методологічного: формування пакета стандартизованих методологічних рекомендацій щодо здійснення контрольних заходів у розрізі всіх сфер і напрямів контролю; створення єдиної інформаційної бази даних про об’єкти та результати контролю; упровадження механізму прозорості і гласності;
- кадрового забезпечення: формування системи підбору кадрів, їх підготовки та перепідготовки, відповідного статусу, гарантій, мотивації та відповідальності; упровадження прогресивних та сучасних підходів у діяльності державних аудиторів із відповідним техніко-інформаційним забезпеченням

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ЛІТЕРАТУРНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Авер’янов В. Б. Державне управління та виконавча влада: зміст і співвідношення / Б. В. Авер’янов // Вісник державної служби України. К. : ВБ Фактор”, 2004. № 1. С. 1316.
2. Авер’янов В. Б. Людина і реформування адміністративного права / Б. В. Авер’янов // Урядовий кур’єр. 2000. № 53. 23 березня.
3. Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції : зб. наук. пр. К., 2003. 322 с.
4. Адміністративне право України : підручн. для студентів юрид. спец. вищих навч. закладів освіти / Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Гаращук, О. В. Дяченко, В. В. Зуй // Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого ; за ред. Ю. П. Битяка. Х. : Право, 2001. 528 с.
5. Адміністративно-територіальна реформа: завдання, шляхи реалізації і критерії ефективності : матеріали круглого столу” / за ред. З. С. Варналія. К. : НІСД, 2005. 73 с.
6. Актуальні проблеми регіонального розвитку : зб. наук.-дослідн. робіт за результатами соціологічних досліджень / В. В. Бойчук, І. Г. Буркут, М. І. Маніліч, О. В. Поляк [та ін.] Чернівці : Прут, 2000. 80 с.
7. Алимурзаев Г. Д. Местное самоуправление и местные финансы: модель муниципальной общины” : Г. Д. Алирмурзаев // Российский эконом. журнал. М., 1998. № 5. С. 2832.
8. Алисов Е. А. Финансовое право Украины / Е. А. Алисов. Х. : Эспада”, 2000. 288 с.
9. Алієва В. Ш. Роль Рахункової палати Туреччини в бюджетному процесі / В. Ш. Алієва. К. : Фінанси України, 2001. № 6. 71 с.
10.Алісов Є. О. Фінансове право : підручн. для студентів юридичних вузів / Є. О.Алісов, Л. К. Воронова, С. Т .Кадькаленко, В. І.Кравченко. Х. : Консум”, 2001. 496 с.

11.Ананькина Е. А. Контролинг как инструмент управления предприятием / Е. А. Ананькина, С. В. Данилочкин, Н. Г. Данилочкина [и др.] ; под ред. Н. Г. Данилочкиной. М. : Аудит, ЮНИТИ, 1998. 279 с.
12.Андрійко О. Ф. Державний контроль в Україні: організаційно-правові засади / О. Ф Андрійко. К. : Наук. думка, 2004. С. 3545.
13.Андрійко О. Ф. Державний контроль у сфері виконавчої влади України / О. Ф.Андрійко. К. : Вид. дім Ін-Юре”, 2000. 45 с.
14.Андрійко О. Ф. Державний контроль: нові погляди на його сутність і призначення / О. Ф.Андрійко // Державний контроль у сфері виконавчої влади : наук. доповідь ; за заг. ред. В. Б. Авер’янова. К. : Юрнаукацентр”, 2000. 87 с.
15.Андрійко О. Ф. Деякі проблеми адміністративної реформи в Україні / О. Ф.Андрійко // Прав. держава. Вип. 13. К. : Наук. думка, 2002. С. 284289.
16.Андрійко О. Ф. Контроль / О. Ф Андрійко // Юрид. енциклопедія НАН України, Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. К. : Укр. енцикл.”, 2001. У 6 т. ; т. 3. 323 с.
17.Артим І. І. Факторно-критеріальний підхід до оцінки ефективності державного управління / І. І. Артим, А. О. Чемерис // Ефективність державного управління : зб. наук. пр. Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2003. Вип. 3. С. 6874.
18.Асин Л. М. Контроль и ревизия в организациях / Л. М. Асин, И. Я. Кононова : учеб. пособие. Ростов н/Д. : Феникс, 2004. 281 с.
19.Аудит державних фінансів. Роль та значення фінансового контролю в удосконаленні системи управління державними фінансами: функції парламенту, внутрішнього та зовнішнього аудиту : матеріали міжнар. конф. (Київ, 5 квіт. 2003 р. ). К. : Проект Аудит державних фінансів”; Рахункова палата України, 2003.
20.Бабич А. Б. Государственные и муниципальные финансы / А. Б. Бабич, Л. Н.Павлова. Москва : Финансы; ЮНИТИ, 2001. 687 с.
21.Базась М. Ф. Теоретико-методологічні засади внутрішньогосподарського (управлінського) обліку та контролінгу : навч. посіб. для студ. вищ. навч. закл. / М. Ф. Базась. К. : МАУП, 2007. 240 с.
22.Базилевич В. Д. Державні фінанси / В. Д. Базилевич, Л. О. Баластрик. К. : Атіка, 2003. 368с.
23.Баймуратов М. О. Актуальні проблеми виконання Законів України Про місцеве самоврядування в Україні” та Про місцеві державні адміністрації” / М. О.Баймуратов, М. М.Клепацький, В. М.Князєв, В. В.Кравченко, М. В. Піцик // Товариство науковців по сприянню муніципальній реформі. К. : Атіка, 2003. С. 300302.
24.Бак Н. А. Управління місцевими фінансами : навч. посіб. / Н. А. Бак. Чернівці : Місто, 2005. 104 с.
25.Бакуменко В. Д. Теоретико-методологічні засади формування державних управлінських рішень / В. Д. Бакуменко // Вісник державної служби України. К. : ФБ Фактор”, 2001. № 3. С. 11.