Рогальская, Наталья Алексеевна. Финансовый контроль в системе управления государственными и муниципальными ресурсами

Короткий опис

Рогальская, Наталья Алексеевна. Финансовый контроль в системе управления государственными и муниципальными ресурсами : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10.- Москва, 2006

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы финансового контроля, его роль и место в управлении государственными и муниципальными ресурсами 12
1.1. Системный подход к организации финансового контроля за управлением средствами федерального бюджета 12
1.2. Региональный аспект организации финансового контроля; противоречия бюджетного федерализма 27
1.3. Проблемы становления финансового контроля в системе местного самоуправления 40
Выводы по первой главе 53
Глава 2. Финансовый контроль как фактор эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами 54
2.1. Оптимизация совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетных органов Российской Федерации 54
2.2. Перспективы развития аудита эффективности использования государственных и муниципальных средств 63
2.3. Функций внешнего аудита в реализации инвестиционной стратегии с целью перевода экономики на инновационный путь развития 76
Выводы по второй главе 90
Глава 3. Пути совершенствования финансового контроля в условиях модернизации экономики 91
3.1. Роль и место финансового контроля в разрешении социально-экономических противоречий собственности 91
3.2. Взаимодействие органов внутреннего и внешнего финансового контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат 105
3.3. Организационная культура - необходимое условие эффективности
органов финансового контроля 116
Выводы по третьей главе 131
Заключение 132
Список использованной литературы 143
Приложения 151
Приложение 1. Устав Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 152

Введение к работе

Актуальность темы исследованияобусловлена,во-первых,тем, что в условиях глобализации реформирование бюджетного процесса, повышение эффективности бюджетной политики имеет принципиальное значение для снижения внешних и внутренних угроз экономической безопасности, достижения конституционных целей социально-экономического развития России. Актуальным вопросом, решение которого прямо или опосредовано влияет на эффективность бюджетной политики, является финансовый контроль. Как подчеркивает Президент Российской Федерации В.В.Путин, «сегодня вопросы развития и совершенствования контрольно-счетных органов приобретают особое значение. Организация надежного контроля за целевым исполнением бюджетов и использованием государственного имущества - одно из важнейших условий построения сильного и благополучного государства, защиты интересов его граждан»'.
Во-вторых,определение оптимальных алгоритмов развития российского общества, государства и экономики предполагает повышение прозрачности, эффективности использования не только федеральных финансовых средств, но и региональных и муниципальных ресурсов. «Представление прозрачной и достоверной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является необходимым условием обеспечения эффективного и устойчивого управления государственными и муниципальными финансами» . Для достижения этой цели необходимо публичное раскрытие информации о планах и результатах деятельности органов власти по управлению региональными и
1Президент Российской Федерации о государственном финансовом контроле. - В кн.: Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации: Дела и люди. - М.: Финансовый контроль. 2004. С. 5.
2Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах: Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 года № 467-р // Финансы. 2006. № 5. С. 19.
4 муниципальными финансами - в чем и состоит одна из важнейших задач
органов внешнего и внутреннего финансового контроля.
В-третьих,растущий международный авторитет России, признание ее как правового демократического государства предполагает развитость институтов внутреннего и внешнего контроля за управлением общественными ресурсами. Россия является полноправным членом практически всех международных организаций высших органов финансового контроля Европы и Азии, а в этом году была рекомендована в Совет управляющих ИНТОСАИ1. Высокий статус страны обязывает иметь действенную систему государственного и муниципального финансового контроля, вести активную научно-исследовательскую работу по обобщению и распространению передового опыта организации финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
В-четвертых,при всей актуальности и практической значимости вопросов контроля за управлением общественными ресурсами (природными, финансовыми, интеллектуальными) в настоящее время остаются теоретически неразработанными многие вопросы государственного и муниципального финансового контроля. В частности, нет концепции системы финансового контроля, не завершена его стандартизация с учетом отечественного и зарубежного опыта, отсутствует нормативная правовая база, необходимая для организации эффективной деятельности органов финансового контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.
Степень разработанности проблемы. Впроцессе диссертационного исследования изучены и проанализированы работы, посвященные вопросам методологии, организации и методики финансового контроля, управления государственными и муниципальными ресурсами. При этом выявлено, что в современной научной литературе имеется большое количество публикаций по данной проблематике. Весомый вклад в исследование различных аспектов
1ИНТОСАИ - международная организация высших контрольных органов, в состав которой входит более 180 стран.
5 социально-экономического управления внесли отечественные ученые
Л.И.Абалкин, А.Г.Аганбегян, Г.В.Атаманчук, О.Т.Богомолов, Н.И.Брагин,
И.В.Годунов, Ю.С.Дульщиков, В.И.Жуков, Д.Н.Земляков, И.К.Ларионов,
В.ИЛовичков, В.Л.Макаров, В.И.Меньшов, А.Д.Некипелов, Н.Я.Петраков,
Н.Н.Пилипенко, В.К Сенчагов, Е.Л.Татарский, В.А.Шаховой, А.А.Шутьков,
В.Н.Щербаков, и др.1Их работы составили теоретико-методологическую
основу данного исследования.
Следует отметить, что имеется множество работ, посвященных анализу актуальных вопросов бюджетной политики, финансовых взаимосвязей и финансового контроля, которые также использовались в диссертационном исследовании, - это прежде всего работы С.А.Агапцова, М.П.Афанасьева, П.И.Бурака, В.В.Бурцева, Е.В.Бушмина, Ю.М.Воронина, А.М.Година, В.П.Горегляда, Н.Б.Грибковой, А.Г.Грязновой, Ю.А.Данилевского, Е.Д.Катульского, Е.А.Кочерина, И.Д.Мацкуляка, М.В.Мельник,
А.С.Карийского, Т.Г.Нестеренко, Л.П.Павловой, В.Г.Панскова, В.Ф.Палий, Н.Н.Пилипенко, Н.ДЛогосяна, В.М.Родионовой, Е.Е.Румянцевой, С.Н.Рябухина, А.Н.Саунина, С.В.Степашина, В.И.Стражева, В.П.Суйца, Д.Г.Черника, С.Д.Шаталова, В.А.Шахового, А.Д.Шеремета, П.Н.Шуляка и др.
Различные аспекты государственного регулирования и контроля исследуются в трудах зарубежных ученых: М.Алле, Дж.Бьюкенена, К.Викселля, Дж.Кейнса, В.Леонтьева, А.Маршалла, Дж.Мида, К.Поппера,
1См.: Абалкин Л.И. Россия: поиск самоопределения: очерки. - М: Наука. 2005; Аганбегян А.Г. Социально-экономическое развитие России. - М.: Дело. 2003; АтаманчукГ.В. Теория государственного управления. - М.: Омега-Л. 2006; БрагинН.И., Кузьминова Т.В. Макроэкономика: государственное регулирование кризиса. М.: Дашков и К. 2004; Дульщиков Ю.С. Региональная политика и управление. - М.: Изд-во РАГС. 1998; Годунов И.В., Ларионов И.К. Политическая экономия - путь в XXI век. - М: Наука. 2006; Жуков В.И. Парадигма развития России в условиях глобализации. - М.: Изд-во РГСУ. 2006; Пилипенко Н.Н., Татарский Е.Л. Основы менеджмента. - М.: Маркетинг. 2002; Сенчагов В.К. и др. Экономическая безопасность России: Общий курс. - М.: Дело. 2005; Шаховой В.А., Молокова А.В. Управление недвижимым имуществом на основе его оценки. - М.: Дашков и К. 2004; Щербаков В.Н., Новичков В.И., Кузнецов М.С. и др. Управление государственной собственностью. - М.: Дашков и К. 2002; Шутьков А.А. Система управления агропромышленным комплексом: теория, политика и практика. - М.: Нац. институт бизнеса. 2005 и др.
М.Портера, Дж.Стиглица, Э.Тоффлера, А.Хансена, Дж.Хнкса, У.Шарпа, К.Эрроу и др.
Таким образом, проведенный анализ трудов отечественных и зарубежных ученых позволяет сделать вывод о том, что для исследования проблемы контроля за управлением государственными и муниципальными ресурсами, с одной стороны, имеется солидная теоретико-методологическая база, а с другой- остро ощущается необходимость дальнейшей системной разработки данной проблемы с учетом новых явлений и опыта, обретенного в ходе проводимых реформ. Экономические трансформации последних 15 лет нуждаются в углубленном теоретико-методологическом осмыслении, в том числе и с позиций современной теории управления и контроля.
Цели и задачи исследования.Целью диссертационной работы является научный анализ, развитие методологических основ и выработка практических рекомендаций по совершенствованию финансового контроля за управлением государственными и муниципальными ресурсами. Данная цель предопределила постановку и решение ряда взаимосвязанных задач исследования:
1. осуществить системный анализ организации финансового контроля за управлением государственными и муниципальными ресурсами в условиях бюджетирования, ориентированного на результат;
2. предложить пути совершенствования внутреннего и внешнего контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации;
3. выработать рекомендации по повышению результативности совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетных органов Российской Федерации;
4. определить и теоретически обосновать перспективы развития аудита эффективности использования государственных и муниципальных средств;
5. исследовать с позиций государственного и муниципального финансового контроля социально-экономические противоречия собственности и предложить пути их разрешения.
7 Область исследования.Исследование проведено в рамках пункта 2.2.
Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и
кредит.
Объектом исследованияявляется финансовый контроль как элемент системы управления государственными и муниципальными ресурсами в условиях современных экономических трансформаций.
Предметомисследованияявляются общеэкономические
методологические, методические и организационно-правовые основы деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля, а также пути совершенствования их деятельности и повышения эффективности контроля за управлением государственными и муниципальными ресурсами.
Теоретическую и методологическую основуданного исследования составляют концептуальные труды отечественной и зарубежной экономической науки по финансовому контролю, управлению финансами и собственностью, статистике, макроэкономике. В работе использовались теоретические выводы и положения, содержащиеся в научных публикациях и трудах ученых и специалистов по указанной проблематике.
Информационную базу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, статистические сборники, информационные и методические материалы в периодических изданиях и сети Интернет.
Исследование основывалось на методологии системного анализа, диалектическом методе познания и его принципах, а также на современных методах статистического анализа и экспертных оценках.
Научная новизна исследованиясостоит в обосновании перспективных путей повышения результативности финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации при переходе к бюджетированию, ориентированному на результат, что является не самоцелью, а способом
8 формирования эффективной системы управления государственными и
муниципальными ресурсами1.
Основные научные результаты исследования,полученные
соискателем и выносимые на защиту:
6. выработан ряд предложений, имеющих концептуальное и практическое значение, по организации финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации: федеральном, региональном, муниципальном, которые могут быть использованы при создании высокоэффективной системы государственного и муниципального финансового контроля в интересах достижения финансово-экономической самостоятельности регионов и органов местного самоуправления; в частности, обоснован вывод о том, что при организации финансового контроля в общегосударственном масштабе необходимо руководствоваться конституционным принципом бюджетного федерализма и исходить из бюджетного устройства Российской Федерации: трем уровням единой бюджетной системы должно соответствовать триединство уровней внешнего и внутреннего финансового контроля;
7. обоснована необходимость создания (с учетом опыта федеративных государств) территориальных инспекций Счетной палаты Российской
1Вполне очевидно, что достижение данной цели - не одномоментный акт. Бюджетная реформа, освоение новых методов управления общественными ресурсами и контроля за ними потребуют значительных усилий и времени. Об этом, в частности, свидетельствует и зарубежный опыт. Так, начальник Главного контрольного управления США М.Уокер в своем выступлении перед Суб-комитетом по эффективности государственного управления, финансовому менеджменту и межгосударственным отношениям и Суб-комитетом по законодательству и бюджетному процессу Комитета Палаты Представителей по государственной реформе в сентябре 2002 года, отметил, что, несмотря на позитивные сдвиги в области бюджетного планирования на уровне государственных агентов и качества предоставляемых ими данных о результатах своей деятельности, получение достоверных сведений о конечных результатах федеральных программ остается задачей на перспективу. М.Уокер подчеркнул, чтопо опыту последних десяти лет, устойчивый ускоряющийся прогресс в бюджетировании, ориентированном на результаты, невозможен без совместных скоординированных усилий Конгресса, администрации и федеральных агентств. IIDavid.M. Walker (2002), "Performance Budgeting: Opportunities and Challenges" -Testimony before the Government Reform Subcommitee on Government Efficiency, Financial Management and Intergovernmental Relations, Rules Subcommitee on Legislative and Budget Progress, House of RepresentativesIIGeneral Office, GAO-02-1106T., p, 10,17.
9 Федерации в федеральных округах, что позволит повысить оперативность и
качество деятельности органов внешнего финансового контроля, создать
систему информационного обмена на уровне макрорегионов (федеральных
округов), организовать обмен опытом работы, внедрять единые стандарты,
регламенты и методики контрольных мероприятий;
3. выработаны рекомендации по повышению результативности совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетных органов Российской Федерации, к числу которых относятся: системная стандартизация финансового контроля; перспективное планирование совместных мероприятий с учетом стратегических целей и задач социально-экономического развития России и ее регионов; законодательное определение понятий «совместные контрольные мероприятия», «совместные экспертно-аналитические мероприятия» и др.;
4. определены и теоретически обоснованы перспективы развития аудита эффективности использования государственных и муниципальных средств, предложены изменения и дополнения в действующее законодательство, направленные на создание нормативной правовой базы, необходимой для внедрения аудита эффективности в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации; впервые предложено применять аудит эффективности не только на этапе последующего контроля для оценки эффективности исполненных бюджетов, но и в ходе бюджетного планирования (предварительного контроля), что позволит в значительной степени минимизировать бюджетные расходы при одновременном повышении качества бюджетных услуг;
5. выявлены социально-экономические противоречия собственности и с позиций государственного и муниципального финансового контроля предложены пути их разрешения, в частности: создать действенный механизм контроля за оценочной деятельностью независимых оценщиков; осуществлять внешний аудит на всех этапах приватизационных мероприятий - от предложений оценки стоимости государственных активов до изучения
10 результатов конкретных продаж и анализа полноты и своевременности
выполнения новыми собственниками условий совершенной сделки; обеспечить
финансовую поддержку государством инновационной деятельности;
произвести «инвентаризацию» интеллектуальных ресурсов страны и добиться