РОЗВИТОК ТА ВДОСКОНАЛЕННЯ КОНТРОЛЬНО-РЕВІЗІЙНОЇ СИСТЕМИ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Короткий опис

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

На правах рукопису

МАМИШЕВ АНДРІЙ ВАЛЕНТИНОВИЧ

УДК 351.91

РОЗВИТОК ТА ВДОСКОНАЛЕННЯ КОНТРОЛЬНО-РЕВІЗІЙНОЇ
СИСТЕМИ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

25.00.02 механізми державного управління

ДИСЕРТАЦІЯ
на здобуття наукового ступеня
кандидата наук з державного управління

Науковий керівник
Воронько Олександр Андрійович
кандидатісторичнихнаук, доцент,
заслужений працівник
народної освіти України

КИЇВ 2005

ЗМІСТ

ВСТУП

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИКО-ОРГАНІЗАЦІЙНІ ТА ІНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ СТАНОВЛЕННЯ КОНТРОЛЬНО-РЕВІЗІЙНОЇ СИСТЕМИ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ . . . . . . . . . . . . . .

13

1.1.Зміст і призначення контролю в механізмі управління та сутність контрольно-ревізійної системи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13

1.2. Засади організації контролю публічних фінансів і майна . . . . .

32

1.3.Концептуальні проблеми функціонування суб’єктів зовнішнього та внутрішнього контролю як складових контрольно-ревізійної системи в Україні . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

Висновки до 1-го розділу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

РОЗДІЛ 2

РОЛЬ ВІТЧИЗНЯНОГО ТА ЗАРУБІЖНОГО ДОСВІДУ У ФОРМУВАННІ КОНТРОЛЬНО-РЕВІЗІЙНОЇ СИСТЕМИ В УКРАЇНІ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

2.1.Виникнення і розвиток механізмів контролю в ретроспективі

72

2.2.Закономірності організації державного фінансового контролю і аудиту за рубежем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

2.3.Орієнтири та пріоритети на шляху трансформації державного фінансового контролю України до європейських стандартів . . . . .

122

Висновки до 2-го розділу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

141

РОЗДІЛ 3

ШЛЯХИ РЕФОРМУВАННЯ ТА ВДОСКОНАЛЕННЯ КОНТРОЛЬНО-РЕВІЗІЙНОЇ СИСТЕМИ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

144

1.1.Концептуальні засади розбудови сучасної національної моделі контрольно-ревізійної системи в державному управлінні . .

144

1.2.Незалежність та професіоналізм як передумови підвищення ефективності діяльності суб’єктів контрольно-ревізійної системи

174

Висновки до 3-го розділу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

186

ВИСНОВКИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

189

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

195

ДОДАТКИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

214

ВСТУП

Актуальність теми. Розбудова незалежної, демократичної, соціальної та пра­вової держави тісно пов’язана з удосконаленням механізмів державного управління. У процесі демократизації суспільства, реалізації політичних та соціально-економічних перетворень в Україні здійснюються прогресивні захо­ди щодо поступового приведення державного управління до рівня євро­пейських стандартів, забезпечення діяльності владних органів в єдиному злаго­дже­ному механізмі. У цих умовах особливого значення набуває питання роз­витку та вдосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управ­лінні[1].
Протягом останніх років в Україні постійно ведуться дискусії щодо необхідності реформування системи державного фінансового контролю. Про необхідність впровадження змін свідчать ознаки дублювання та паралелізму у сфері бюджетного контролю; відсутність єдиних концептуальних засад організації державного фінансового контролю, цілісності і чіткості його понятійного апарату; слабкість системи правових норм та методології контроль­ної діяльності, а також неналежний рівень контролю позабюджетних державних фі­нансів. Такий дисбаланс є наслідком відсутності єдиної гармонійної контроль­но-ревізійної системи в державному управлінні, що спричинено низкою як суб’єктивних, так і об’єктивних факторів.
По-перше, хоч створена в 1993р. на базі Контрольно-ревізійного управлін­ня Міністерства фінансів та відомчого контролю державна контрольно-реві­зійна служба залишається міцною об’єднуючою системою ревізійних органів, проте вона як складова виконавчої влади підпорядкована урядові, що обмежує дотри­мання принципів незалежності, об’єктивності та гласності контрольної діяльності.
По-друге, із прийняттям у 1996р. Конституції України проголошені демокра­тичні принципи управління стали підґрунтям для створення вищого контроль­ного органу Рахункової палати. Однак через брак достатніх повноважень це відомство не забезпечує сьогодні ефективний, незалежний державний фінансово-економічний контроль та не виконує провідну роль у цій сфері.
По-третє, здійснене протягом останніх років реанімування” підрозділів відомчого контролю в структурі органів виконавчої влади хоч і підсилило дію механізмів внутрішнього контролю як невід’ємної складової відповідної управлінської ланки, але й загострило і без того нагальні питання дублювання та паралелізму в роботі контролюючих органів різних рівнів.
Очевидно, що час вимагає критичного переосмислення принципів організації контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, у тому числі структури, форм та методів діяльності її суб’єктів.
Різні напрями у сфері державного фінансового контролю у своїх працях досліджували: О.Ф.Андрійко[9], О.Д.Василик[30], П.К.Германчук[37], М.М.Головань[38], Н.І.До­рош[49], М.М.Каленський[58], Є.В.Калюга[61], В.І.Кравченко[72], А.М.Любенко[81], В.Г.Мельни­чук[99], Є.М.Романів[144], М.В.Романів[146], Н.І.Рубан[147], Л.А.Савченко[150], В.К.Симоненко[152], І.Б.Стефанюк[159], В.О.Шевчук[178], С.В.Юргелевич[184], К.К.Якуненко[186] та інші вітчизняні фахівці й науковці.
Окремі аспекти цієї проблеми вивчали: О.М.Дорогих[47], Л.А.Іващенко[54], А.Б.Ісмаїлов[55], С.М.Коник[68], Н.Р.Нижник[106], О.І.Сушинський[170] та інші.
Зокрема, доктор наук з державного управління О.І.Сушинський пропонує втілити ідею контролю у сфері публічної влади, що, на його переконання, може бути реалізоване у відповідному акті типу Основи законодавства про контроль і контрольну діяльність у сфері публічної влади”[170].
Свої рекомендації з питань удосконалення прозорості та підзвітності в управлінні державними фінансами, а також організації контролю в цій сфері надають зарубіжні експерти проекту ПРООН з урядування Доброчесність на прак­тиці”, проекту Європейського Союзу програми TACIS Аудит державних фінансів”, спільного проекту Шведського агентства міжнародного розвитку (SIDA) і Швед­ського інституту державного управління (SIPU) Підтримка реформи державного управління в Україні”, інших впливових міжнародних організацій.
Утім, незважаючи на очевидність проблеми, вітчизняні фахівці та науковці не мають спільної думки щодо подальших кроків реформування державного фінансового контролю.
Як результат, багатовекторні підходи та відсутність фундаментальних наукових досліджень у цій галузі не сприяють швидкому та якісному опрацюванню концептуальних засад створення цілісної та ефективної контрольно-ревізійної системи в державному управлінні.
Це й зумовило вибір теми дисертаційного дослідження, її теоретичну й практичну значущість.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота підготовлена в межах комплексного наукового проекту Націо­нальної академії державного управління при Президентові України Державне управління та місцеве самоврядування” (ДР-ОК №0201U004833) і безпосе­ред­ньо пов’язана з темою науково-дослідної роботи: Розроблення теоретичних засад деконцентрації і децентралізації в системі виконавчої влади та механізмів збалансованості повноважень та відповідальності” (ДР№0103U006819), у розробці якої дисертант брав участь як старший науковий співробітник. Роль автора у виконанні роботи полягала в обґрунтуванні засад становлення й функціонування суб’єктів державного фінансового контролю в Україні.
Мета й завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні та розробці рекомендацій для підви­щення ефективності функціонування контрольно-ревізійної системи в дер­жавному управлінні.
Для досягнення зазначеної мети були визначені такі завдання:
проаналізувати ступінь розроблення досліджуваної проблеми й визначити сутність і призначення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні;
обґрунтувати засади організації контролю публічних фінансів і майна й сформулювати концептуальні проблеми функціонування суб’єктів контрольно-ревізійної системи в державному управлінні;
дослідити основні етапи еволюційного розвитку державного фінансового контролю у вітчизняній історії;
узагальнити закономірності організації державного фінансового контро­лю й аудиту за кордоном;
визначити перспективні напрями розбудови сучасної національної моделі контрольно-ревізійної системи в державному управлінні й указати шляхи підвищення професіоналізму фахівців цієї системи.
Об’єкт дослідження суспільні відносини, що складаються в процесі розвитку й удосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні.
Предмет дослідження розвиток і вдосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні.
Методи дослідження. Теоретико-методологічну базу дисертації становить система наукових методів, таких як: пізнання та логіка, аналіз та синтез, індукція й дедукція тощо. Розкриття теоретико-організаційних та інституційних основ побудови контрольно-ревізійної системи в державному управлінні здій­снено із застосуванням методу критичного переосмислення ролі контролю в механізмі управління. Еволюцію розвитку державного фінансового контролю досліджено за допомогою методів історичної систематизації та тенденційного відтворення. Зарубіжний досвід організації державного фінансового контролю й аудиту вивчено шляхом порівняльного аналізу та узагальнення. Авторські визначення сформульовано із використанням методів наукової абстракції та ідентифікації. Для обґрунтування перспективних напрямів розбудови контроль­но-ревізійної системи в державному управлінні застосовано методи актуа­лізації, стандартизації та моделювання.
Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що врахування вітчизняного та зарубіжного досвіду організації державного фінансового контролю сприятиме підвищенню ефективності функціонування контрольно-ревізійної системи в державному управлінні.
Наукова новизна одержаних результатів. Отримані в ході проведеного дослідження наукові результати мають важливе значення для розвитку й удосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, зокрема щодо визначення напрямів оптимізації її структури й упорядкування меха­нізмів реалізації функцій її суб’єктів. У роботі:
уперше:
досліджено трансформації механізмів державного контролю у сфері фінансів; установлено, що на різних історичних етапах еволюції контролю в Україні здійснювалися впевнені кроки щодо створення самостійного та незалеж­ного від зовнішніх впливів, потужного й дійового державного фінансового контролю;
комплексно вивчено закономірності зарубіжного досвіду організації дер­жавного фінансового контролю й аудиту; визначено, що провідна роль у цій галузі належить авторитетним і незалежним вищим органам аудиту, які здійснюють державний аудит суб’єктів господарювання державного сектора з точки зору дотримання ними принципів законності, правильності, відповідності, економності, ефективності та результативності діяльності;
до наукового обігу введено авторське визначення поняття державний аудит”, визначено його сутність та обґрунтовано шляхи юридизації;
удосконалено:
класифікацію контролю в механізмі управління через уточнення його типів та видів у межах відповідних категорій і на цій основі визначено сутність та призначення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, що полягає в організації державного спеціалізованого наступного фінансово-економічного контролю у формі ревізій та перевірок з метою запобігання й усунення негативних управлінських дій та їх наслідків;
класифікацію суб’єктів державного фінансового контролю спеціальної компетенції, до яких віднесено Рахункову палату, органи державної контрольно-ревізійної служби та підрозділи внутрішнього контролю й аудиту органів державного управління, а також Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим, у зв’язку з чим сформульовано основні правові, організаційні та методологічні проблеми функціонування й розвитку зовнішнього і внутріш­нього державного контролю у сфері державних фінансів;
дістали подальшого розвитку:
пріоритетні напрями розвитку контрольно-ревізійної системи в Україні через гармонізацію національного законодавства із нормами Лімської декла­рації керівних принципів аудиту, аудиту та стандартів внутрішнього контролю Міжнародної організації вищих органів аудиту (INTOSAI), а також із вимогами Європейського Союзу (ЄС) шляхом розроблення сучасної національної моделі контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, що складається з трьох рівнів: вищий (конституційний), перший (урядовий) та другий (відомчий);
механізми управління в контрольно-ревізійній системі шляхом визначення рівнів відповідальності кожної ланки на основі оцінювання господарської діяльності й фінансової звітності, оцінювання бюджетних і державних програм, фінансового аудиту й аудиту адміністративної діяльності;
критерії незалежності й професіоналізму кадрів контрольно-ревізійної систе­ми в державному управлінні, а також психологічні, морально-етичні якості, якими мають володіти державні аудитори.
Практичне значення одержаних результатів. Висновки дисертації мають як теоретичний, так і прикладний характер та рекомендуються для враху­вання під час розробки Концепції розвитку державного фінансового контро­лю й аудиту в Україні.
Пропозиції дисертанта були використані Рахунковою палатою під час розгляду в 2004р. питань удосконалення організації та підвищення ефективності роботи Рахункової палати, а також експертизи проекту Концепції розвитку й реструктуризації системи урядового фінансового контролю та аудиту в Україні (довідка Рахункової палати №08-2159 від 21 грудня 2004 р.).
У Головному контрольно-ревізійному управлінні України (далі ГоловКРУ України) результати дисертаційного дослідження використані:
при підготовці дисертантом звіту аудиторського дослідження Ефективність бюджетних вкладень у підготовку педагогів з вищою освітою” в рамках реалізації у 2002р. у співпраці зі Шведським інститутом державного управ­ління (SIPU) пілотного навчального проекту з аудиту адміністративної діяльності, за підсумками якого в ГоловКРУ України впроваджено новий вид контролю аудит ефективності та постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 2004 р. №1017 затверджено Порядок проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту ефективності виконання бюджетних програм;
у процесі розробки Порядку проведення органами державної контрольно-ревізійної служби аудиту фінансової та господарської діяльності бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 грудня 2004 р. №1777, щодо визначення основних засад фінансового аудиту (довідка ГоловКРУ України №01-14/116від 17 лютого 2005 р.).
Пропозиції автора щодо вдосконалення форм та методів державного фінансового контролю використано під час виконання дисертантом в 2004р. на замовлення Міністерства фінансів України науково-дослідної роботи за темою Розробка методики державного фінансового контролю виконання бюджетних програм” (ДР№0104U004697) (довідка Науково-дослідного фінансового інсти­туту при Міністерстві фінансів України №51000/806 від 20 грудня 2004 р.).
У навчально-виховному напрямі матеріали дисертаційного дослідження щодо ретроспективного відтворення еволюції розвитку контрольно-ревізійних органів ХХ ст. викладено в окремому підрозділі Інтегрованого навчально-атестаційного комплексу Державний фінансовий контроль: ревізія та аудит”, підготовленого колективом авторів на базі ГоловКРУ України (довідка ГоловКРУ України №01-14/116 від 17 лютого 2005 р.).
У сфері реалізації права пропозиції, висунуті дисертантом, можуть стати теоретичною базою для вдосконалення правового поля контрольно-ревізійної системи в державному управлінні, зокрема щодо внесення змін до Конституції України, Закону України Про Рахункову палату”, а також розробки спеціального Закону України Про державний аудит”, Національних стандартів державного аудиту та Кодексу етики державних аудиторів.
Матеріали дисертаційного дослідження можуть бути використані для подальших дослідницьких розробок у сфері державного управління, державних фі­на­нсів, економіки та права.
Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійно підготовленою науковою працею, в якій автором розроблено теоретичні й практичні пропозиції і рекомендації для підвищення ефективності функціонування контрольно-ревізійної системи в державному управлінні. Дослідження проведено шляхом вивчення наукових та інших фахових вітчизняних і зарубіжних джерел, а також матеріалів, одержаних під час робочого візиту в 2003р. до Управління Генерального контролера-аудитора Ірландії (C&AGO).
Висновки, пропозиції та рекомендації, у тому числі й ті, що характеризують наукову новизну, одержані автором особисто. Ідеї й розробки фахівців, у співавторстві з якими були підготовлені друковані праці, у дисертації не використовувались.
Апробація результатів дослідження. Основні положення та результати дисертаційного дослідження доповідалися на чотирьох науково-практичних конференціях за міжнародною участю: Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, травень 2000р.), Державна регіональна політика: теоретичні основи формування і механізми реалізації” (Одеса, травень 2000р.), Державне управління в умовах формування громадянського суспільства” (Київ, травень 2001р.), Державне управління в умовах інтеграції Украї­ни в Європейський Союз” (Київ, травень 2002 р.) та в секції у рамках міжна­родної конференції Роль та значення фінансового контролю в удосконаленні системи управління державними фінансами: функції парламенту, внутрішнього та зовнішнього аудиту” (Київ, квітень 2003р.), а також обговорювалися на засі­даннях кафедри державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України.
Публікації. Основні ідеї та результати дисертації висвітлено в 19 друкованих працях загальним обсягом 7,5 обліково-видавничих аркуша, в тому числі 7 самостійних публікаціях у провідних фахових наукових журналах та збірниках наукових праць обсягом 2,3 обліково-видавничих аркуша і 12 статтях за темою дисертації в інших спеціалізованих виданнях і матеріалах конференцій, одна з яких у співавторстві.
Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків. Повний обсяг роботи становить 238 сторінок. Дисертація містить 6 рисунків, одну таблицю, додатки, а також список ви­ко­ристаних джерел із 224 найменувань.

[1]Для цілей даного дослідження контрольно-ревізійна система в державному управлінні” це спосіб упорядкування статусу, структури, завдань, функцій та повноважень органів спеціальної компетенції, які здійснюють державний фінансовий контроль використання державних (у тому числі бюджетних) коштів у формі ревізій та перевірок.

Список літератури

ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення і запропоноване нове вирішення наукового завдання, що полягає в дослідженні розвитку й удосконаленні контрольно-ревізійної системи в державному управлінні з метою науко­во-теоретичного обґрунтування та розробки рекомендацій для підвищення ефективності функціонування цієї системи, що сприятиме упорядкуванню статусу, структури, завдань, функцій та повноважень органів спеціальної компетенції, які здійснюють державний фінансовий контроль використання державних (у тому числі бюджетних) коштів у формі ревізій та перевірок.
Проведене дисертаційне дослідження розвитку та шляхів удосконалення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні у цілому підтверджують, що вихідна методологія правильна, поставлені завдання реалізовані, мета досягнута, покладена в основу дослідження наукова позиція автора себе виправдала й гіпотеза підтвердилася. На основі здійсненого дослідження зроблені такі висновки і запропоновані пропозиції, що мають теоретичне і практичне значення:
1.Сьогодні у вітчизняній науці відсутні фундаментальні дослідження організаційних проблем розвитку контрольно-ревізійної системи в державному управлінні в умовах євроінтеграційних процесів. Раніше ця проблема в цілому спеціально не досліджувалася, хоча окремі питання державного фінансового контролю були предметом уваги вчених-економістів і правників. Поняття контроль­но-ревізійна система в державному управлінні” як підґрунтя для побудови сучасної моделі організації споріднених суб’єктів контролю до цього часу в науковій літературі не використовувалося, а організаційні аспекти цього пи­тання в наукових роботах викладені фрагментарно, без системного обґрунтування.
Виходячи з класифікації контролю, сутність і призначення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні полягає в організації державного спеціа­лізованого наступного фінансово-економічного контролю у формі ревізій та пе­ре­ві­рок з метою запобігання та усунення негативних управлінських дій та їх наслід­ків. Фінансовий контроль, який реалізується в інтересах держави через державний сектор економіки, і є державним фінансовим контролем. Контроль­но-ревізійна сис­тема в державному управлінні є складовою системи державного фінансового контро­лю. До суб’єктів державного фінансового контролю спеціальної ком­пе­тен­ції належать: Рахункова палата, органи державної контрольно-ревізійної служби та підрозділи внутрішнього контролю й аудиту органів державного управління, а також Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
2.Розкриття змісту предмета державного фінансового контролю дає змогу ви­ді­лити його складові в єдину категорію публічні фінанси і майно”. Конт­роль публічних фінансів і майна включає контроль за: виконанням бюджетів усіх рівнів та бюджетів фондів соціального страхування; державним боргом; при­ватизаційними процесами; надходженням, витрачанням і збереженням фі­нан­сів і майна, станом та достовірністю бухгалтерського обліку й звітності суб’єк­тів права державного сектора; управлінням коштами державних лотерей; ситуа­цією з реалізації цінової політики природними монополіями; ефек­тив­ністю управління державною та комунальною частками в акціонерних това­риствах та кредитно-фінансових організаціях; ефективністю управління об’єк­тами, в інтересах яких органи державної влади та місцевого самоврядування на­дають пільги або гарантії; витрачанням коштів міжнародної технічної до­по­моги, коштів і майна громадських, благодійних організацій, профспілок та полі­тичних партій, коштів суб’єктів добровільного та обов’язкового страхування (страховиків).
Утворення останніми роками в кожній гілці влади власних органів контро­лю призвело до юридичної розрізненості та автономності їх діяльності, що зумовлює необхідність створення цілісної контрольно-ревізійної системи в державному управлінні на базі суб’єктів державного фінансового контролю спеціальної компетенції. Статус, незалежність та компетенція суб’єктів системи мають ознаки законодавчої неврегульованості. До проблемних питань діяльності суб’єктів контрольно-ревізійної системи в державному управлінні слід віднести необхідність удосконалення понятійного апарату, забезпечення дока­зо­вості викладених фактів, посилення системного аналізу, складання об’єктивних висновків та поглиблення роботи над практичністю пропозицій, сфор­мульованих за результатами контролю.
3.Дослідження еволюції контролю в державному управлінні свідчить, що на різних історичних етапах спостерігаються тенденції щодо створення самостійного та незалежного від зовнішніх впливів, потужного та дійового державного фінансового контролю. Перші згадки про органи контролю державних доходів та видатків датуються 1654 р. (Рахунковий Приказ при царській Думі Російської імперії). Регіональні експедиції ревізії рахунків уперше створено наприкінці XVIIIст. в умовах децентралізації управління. На початку XIX ст. уперше впроваджено перевірки ефективності державних витрат. Прогресивні реформи у фінансовій та ревізійній системі відбулися наприкінці XIXст. шляхом заснування незалежної ревізійної установи Державного контролю та утво­рення його міс­цевих палат. В Українській державі гетьмана П.Ско­ро­падського 1918 р. існував Державний контроль, посадові особи якого мали певний імунітет та незалежність у прийнятті рішень. У XX ст. за доби Радянської влади державному фінансовому контролю відводилося другорядне (після робочого, радянського, партійного та народного контролю) значення. А в ре­зультаті низки трансформацій із 1956р. Контрольно-ревізійне управління Міністерства фінансів УРСР стало прототипом сучасної державної контрольно-ревізійної служби в Україні.
4.Узагальнення закономірностей організації державного фінансового контро­лю й аудиту за кордоном свідчить, що в більшості країн світу провідна роль у цій сфері належить авторитетним та незалежним вищим органам аудиту (рахун­кові трибунали (суди); рахункові (контрольні) палати; національні ко­ле­гіальні та монократичні управління Генерального аудитора), які здійснюють дер­жавний аудит суб’єктів господарювання державного сектора з точки зору до­тримання ними принципів законності, правильності, відповідності, ефек­тивності та ре­зультативності діяльності. У разі необхідності створюються регіо­нальні пред­ставництва цих органів. У низці країн розвиненим є внутрішній аудит.
5.Виходячи із стратегії розвитку державності в Україні, до пріоритетів удосконалення національної контрольно-ревізійної системи в державному управлінні слід віднести гармонізацію національного законодавства з нормами Лімської декларації керівних принципів аудиту, стандартів аудиту та стандартів внутрішнього контролю INTOSAI, а також із вимогами Європейського Союзу, які пов’язані із забезпеченням інституційної, персональної, функціональної, фінансової та професійної незалежності державного аудиту з урахуванням принципів прозорості та публічності діяльності. Відсутність в Україні єдиних підходів до розв’язання проблеми реформування контрольно-ревізійної системи в державному управлінні потребує розробки науково обґрунтованої Концепції стратегічних засад її розвитку.
Закріплення потребує модель контрольно-ревізійної системи, яка скла­дається з трьох рівнів: на вищому (конституційному) рівні Рахунковою палатою та регіональними рахунковими палатами забезпечується незалежний державний аудит для контролю публічних фінансів і майна; на першому (урядовому) рівні Мін­фіном та ГоловКРУ реалізується внутрішньосистемний державний аудит для контролю витрат державного бюджету та збереження державної власності, а також координації роботи підрозділів внутрішнього аудиту в системі вико­навчої влади; на другому (відомчому) рівні здійснюється внутрішній аудит у системі всіх суб’єктів державного сектора економіки для контролю державних (у тому числі комунальних) корпоративних фінансів і майна.
Для цілей запропонованої моделі юридизації підлягає єдина форма контро­лю державний аудит”, що, за авторським визначенням, є функцією держав­ного управління та формою державного контролю, яка реалізується шляхом аналізу фінансово-господарської діяльності суб’єкта права з метою з’ясування пра­виль­ності ведення ним обліку й достовірності показників фінансової звіт­ності, законності здійснення операцій та відповідності їх установленим нормам, а також дослідження економічності, ефективності й результативності адміні­стра­тивної діяльності в державному секторі економіки (враховуючи кому­нальну сферу) для внесення пропозицій та рекомендацій щодо виправлення виявлених недоліків.
Для упорядкування меж компетенції органів державного аудиту необхідно окрес­лити діяльність кожної ланки системи відповідним рівнем відпо­ві­дальності: 1)підрозділи внутрішнього аудиту здійснюють оцінювання госпо­дарської діяльності та фінансової звітності; 2)органи внутрішньосистемного аудиту, крім того, оцінюють бюджетні та державні програми; 3)органи незалежного державного аудиту виконують оцінювання господарської діяльності, фінансової звітності, бюджетних та державних програм, державного управління й державної політики.
Нормативного закріплення в державній службі потребує професійне визна­чення поняття державний аудитор”. Набір критеріїв професіоналізму дер­жавних аудиторів виходить за межі загальних принципів професіоналізму дер­жавних службовців. Загартування професійних та морально-етичних якостей потребує централізованих підходів у реалізації підготовки перших державних аудиторів, кваліфікованих за міжнародними стандартами.
На основі результатів дисертаційного дослідження вважаємо за доцільне внести такі пропозиції:
закріпити в окремому розділі Конституції України основні питання орга­нізації державного аудиту, а також статус Рахункової палати як вищого органу державного аудиту й засади незалежності Рахункової палати та регіо­наль­них рахункових палат;
розробити рамковий законодавчий акт Про державний аудит”, в якому: сформулювати нове поняття державний аудит”, окреслити засади орга­­нізації трирівневої контрольно-ревізійної системи в державному управлінні та юри­ди­зувати межі компетенції кожної ланки цієї системи;
уточнити норми Закону України Про Рахункову палату” й упо­ряд­кувати механізми внутрішньосистемного державного аудиту на урядовому рівні;
упровадити в практичній діяльності Рахункової палати та регіональних рахункових палат нову прогресивну форму контролю аудит адміністративної діяльності (або аудит ефективності управління), що здійснюється автономно від фінансового аудиту, які в сукупності утворюють державний аудит;
розробити Національні стандарти державного аудиту, в яких упоряд­ку­вати вимоги до здійснення контрольної діяльності суб’єктами контрольно-реві­зійної системи в державному управлінні;
узагальнити в Кодексі етики державних аудиторів систему цінностей і розмаїття етичних принципів діяльності професійних фахівців системи;
створити умови для централізованої підготовки державних аудиторів за між­­народними стандартами.
Проведене дослідження дало змогу виявити низку наукових проблем, які потребують розв’язання в інших роботах. А саме: удосконалення правового за­без­печення контрольно-ревізійної системи в державному управлінні; розробка керівних принципів та методологічних основ державного аудиту; розкриття змісту аудиту адміністративної діяльності та його впровадження; розробка й упровадження програм підготовки державних аудиторів, кваліфікованих за міжнародними стандарт

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. АванесовВ. О рабочей инспекции // Известия государствернного контроля. 1920. № 1. С. 2.
2. АкошЕ. Тестування контролів: Державна Рахункова палата Угорщини // Матеріали проекту TACIS „Аудит державних фінансів”. 2003.
3. АлієваВ.Ш. Роль Рахункової палати Туреччини в бюджетному процесі // Фінанси України. 2001. № 6. - С. 68-71.
4. АлёшинС.М., НефёдовВ.П. Анализ исполнения смет расходов, контроль и ревизия в бюджетных учреждениях. Изд. 2-е, испр. и доп. М., „Финансы”, 1978.
5. АндреевА., НикольскийД. Портретная галерея // Президентский контроль. 2002. № 1. С.35-38.
6. Андреев А., Никольский Д. Уроки прошлого // Президентский контроль. 1999. №№ 2 12.
7. АндреевА., НикольскийД. Этапы развития // Президентский контроль. 2000. №№1 12.
8. АндреевА., НикольскийД. Этапы развития. (Хронология) // Президентский контроль. 1999. №1. С.2833.
9. АндрійкоО. Роль і тенденції розвитку державного контролю у сфері державного управління // Юридичний вісник. 1994. №4. С.3335.
10. АндрийкоО.Ф. Контроль в демократическом государстве: проблемы и тенденции. К.: Наукова думка, 1994. 115с.
11. АндруховичА. Единство триады: счетоводство, отчётность, контроль // Президентский контроль. 1997. № 1. С.7579.
12. Андрухович А. „Золотой век” // Президентский контроль. 1996. №6. С.6267.
13. АндруховичА. От Приказа Счётных дел до Сената // Президентский контроль. 1997. №2. С.6772.
14. АндруховичА. Реформы Петра Великого // Президентский контроль. 1997. №6. С.6064.
15. АндрюшинС.А., ДадашевА.З. Научные основы организации системы общегосударственного финансового контроля // Финансы. 2002. №4. - С.5963.
16. АнисимовА.А. Финансовый контроль в капиталистических странах. М.: Финансы, 1966. 99 с.
17. Аудит адміністративної діяльності: Теорія та практика / Пер. з англ. В.Шульга. К.: Основи, 2000. 190 с.
18. АфанасьевМ. Контролю - единую систему // Президентский контроль. 1996. №3. С.4751.
19. БайбековаО.О., МамишевА.В. Про систему державного управління і контролю Швеції // Фінансовий контроль. 2002. №1. С.6263.
20. Балансовый свод доходов и расходов за 1915 год // Известия Государственного контроля. 1919. №3-4. С.5051.
21. БелобжецкийИ.А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. М.: Финансы, 1979. 160с.
22. БілухаМ.Т. Теорія фінансово-господарського контролю і аудиту. К.: Вища школа, 1994. 364с.
23. БоршартК.-Д. Абетка законодавства Європейського Співтовариства / Пер. з англ. В.Мардак К.: ТОВ Вірксам”, 2001. 112 с.
24. БречкоО.В. Удосконалення контролю в системі управління фінансовими ресурсами регіону // Фінанси України. 2002. №9. С.150154.
25. БурлаковР. Про систему державного фінансового контролю // Право України. 1998. №3. С.6971.
26. БурцевВ. Ведомственный контроль: быть или не быть? // Президентский контроль. 2000. №8. С.338.
27. БурцевВ.В. Об этике и принципах финансового контроля // Финансы. 2001. №6. С.5962.
28. БуткоА.Д., МарченкоБ.М. Внутрішній фінансовий контроль у системі фінансового контролю держави / Фінанси України. 2003. №8. С.127136.
29. Бюджетний кодекс України від 21.06.2001. К.: Атіка. 2001. 80с.
30. ВасиликО.Д. Державні фінанси України: Навч. посібн. К.: Вища шк., 1997. 383 с.: іл.
31. ВедунгЕ. Оцінювання державної політики і програм / Пер. з англ. В.Шульга. К.: Всеувито, 2003. 350с.
32. ВецрубВ. Процедуры государственного контроля // Президентский контроль. 2001. №4. С.48.
33. ВознесенскийЭ.А. Финансовый контроль в СССР. М.: Юридическая литература, 1973. 134с.
34. ВоленикЛ. Верховная контрольная палата Чешской республики процесс институционального развития на фоне переходного периода в политике и экономике // Материалы междунар. симпозиума „Роль высших органов финансового контроля в бюджетном процессе и государственном управлении”. К.: Рахункова палата. 1999. 45 с.
35. ВоронькоО.А. Керівні кадри: державна політика та система управління: Навч. посібник для студ., слухачів із спец. Державне управління”, Державна служба”. К.: Вид-во УАДУ. 2000. 156с.
36. ГадзяцкийС.А. Реформа государственного контроля // Известия Государственного контроля. 1919. №6. С.67.
37. ГерманчукП.К., СтефанюкІ.Б., РубанН.І., АлександровВ.Т., НазарчукО.І. Державний фінансовий контроль: ревізія та аудит. К.: НВП„АВТ”, 2004. 424с. (Інтегрований навчально-атестаційний комплекс).
38. ГолованьМ.М. Державний фінансовий контроль і його реформування / Фінанси України. 2003. №9. С.133140.
39. Государственный контроль в развитых капиталистических странах (по материалам зарубежной информации) // Економіка. Фінанси. Право. 1995. №11. С.4456.
40. ДанилевскийЮ. Объединить усилия // Президентский контроль. 1996. №1. С.1318.
41. ДанилевскийЮ.А. Проблемы становления государственного финансового контроля // Бухгалтерский учет. 1996. №3. С.36.
42. Державна контрольно-ревізійна служба України: сторінки історії / Є.Ф.Вербило, О.О.Левандовський, Н.М.Суліковська К.: ДІЯ, 2001. 219с.
43. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація: Монографія / Кол. авт.; Відпов. ред. проф. Н.Р.Нижник. - К.: УАДУ при Президентові України, 1997. 448с.
44. Державне управління: теорія і практика. [За загальною редакцією докт. юр. наук, проф. Авер’янова В.Б.] К.: Юрінком Інтер, 1998. 432 с.
45. Доклад Председателя Счетной палаты Кыргызстана М.Ч.Садыркулова на совещании глав высших контрольно-ревизионных органов государств-участников СНГ 2-3 ноября 2000г. // Бюллетень Экспертно-консультативного совета при Председателе Счетной палаты РФ. 2001. №1. С.4246.
46. Доклад Председателя Счётной палаты РФ С.В.Степашина на совещании глав высших контрольно-ревизионных органов государств-участников СНГ 2-3 ноября 2000 г. // Бюллетень Экспертно-консультативного совета при Председателе Счетной палаты РФ. 2001. №1. С.915.
47. ДорогихО.М. Деякі питання юрисдикційної діяльності органів фінансового контролю // Вісник Луганського ін-ту внутрішніх справ МВС України. 1998. № 1. С. 199217.
48. ДорогихО.М. Форми та методи діяльності державної контрольно-ревізійної служби в Україні // Вісник Одеського ін-ту внутрішніх справ. 1998. №2. С. 4550.
49. ДорошН.І. Державний фінансовий контроль: зарубіжний досвід і шляхи вдосконалення // Фінанси України. 1998 № 1. С.4755.
50. ДубенкоС.Д. Державна служба і державні службовці в Україні: Навч.-метод. посібник / За заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. Н.Р.Нижник. К.: Ін Юре, 1999. 244 с.
51. Економічний розвиток і державна політика. Практикум / Ю.М.Бажал, Дюфло Ремі, В.І.Жданов та ін.; За заг. ред. І.Розпутенка. К.: Вид-во К.І.С.”, 2002. 264с.
52. Збірник досліджень з ефективності роботи державних організацій України / Шведське нац. бюро аудиту; Шведський ін-т держ. упр.; Кол. авт. К., 2001. 156 с.
53. Звіт Рахункової палати за 2002 рік, затверджений постановою Колегії Рахункової палати від 07.05.2003 № 9-2 // www.ac-rada.gov.ua.
54. ІващенкоЛ.А. Окремі аспекти аудиту використання державного і комунального майна // Фінансовий контроль. 2002. №3. С.2935.
55. ІсмаїловА.Б. Шляхи удосконалення фінансового контролю // Фінанси України. 2003. № 4. С. 139142.
56. Кабачинов В.В. КРУ с правами государственного финансового контроля // Президентский контроль. 1998. № 7. С. 1112.
57. КаленськийМ.М. Реформування ДКРС: самоціль чи необхідність? // Фінансовий контроль. 1999. № 1. С. 47.
58. КаленськийМ.М. Удосконалення фінансового контролю за витрачанням бюджетних коштів // Фінанси України. 2001. № 5. С.6568.
59. КаленськийМ.М., СтефанюкІ.Б. До питання розвитку державної контрольно-ревізійної служби // Фінанси України. 1999. № 2. С.71 77.
60. КалюгаЄ.В. Класифікація контролю та шляхи її вдосконалення // Фінансовий контроль. 2002. № 1. С.4452.
61. КалюгаЄ.В. Реформування економічного контролю в Україні (теорія і практика): Автореф. дис... д-ра екон. наук: 08.06.01 / Київський національний економічний ун-т. К., 2002. 34с.: рис.
62. КалюгаЄ.В. Чинна система державного фінансового контролю та шляхи її реформування // Фінансовий контроль. 2001. № 3. С. 5159.
63. Керівні принципи аудиту державних фінансів: Зб. базових документів INTOSAI. Проект ПРООН з врядування „Доброчесність на практиці”. К., 2003. 123 с.
64. КовалюкО.М. Роль контролю у фінансовому механізмі економіки // Фінанси України. 2002. № 7. С. 151158.
65. КозыринА. Бюджет Японии под строгим контролем // Президентский контроль. 1995. № 6. С. 6266.
66. КозыринА. Государственный финансовый контроль в абсолютной монархии: Саудовская Аравия // Президентский контроль. 1998. № 3. С. 4245.
67. КозыринА. Новое законодательство о государственном финансовом контроле в Болгарии // Президентский контроль. 1996. № 5. С.6266.
68. Коник С.М. Становлення вищих та центральних органів виконавчої влади Української Держави 1918 року: Дис... канд. наук з держ. упр.: 25.00.01 / УАДУ при Президентові України. Київ, 2002. 298с.
69. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28.06.96. К.: Преса України. 1997. 80с.
70. Контроль, він і у Франції контроль // Фінансовий контроль. 2001. № 3. С. 6063.
71. Кошик Н.М. Кадрова політика: вимоги дня // Фінансовий контроль. 1999. № 1. С.810.
72. КравченкоВ.І. Роль публічних фінансів у забезпеченні економічного зростання в Україні // Наукові праці НДФІ. 2000. Випуск 10-11. С.4 12.
73. КрасноокийО. Ще раз про співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду // Право України. 1998. № 3. С. 8890.
74. КривдаО.В. Координувати, а не дублювати // Фінансовий контроль. 1999. № 1. С. 2223.
75. Крутевич М. Місце і роль Рахункової палати України в системі органів фінансового контролю // Економіка. Фінанси. Право. 2000. №12. С.1921.
76. КрутевичМ.Рахункова палата як орган парламентського контролю (порівняльний аналіз подібних ревізійних органів законодавчої влади у Західній та Східній Європі) // Право України. 2001. №11. С.144147.
77. ЛаттиЕ. Опыт Эстонии: вопросы развития аудита государственных органов власти и выполнения бюджета // Матеріали міжнародної конференції Роль та значення фінансового контролю в удосконаленні системи управління державними фінансами: функції парламенту, внутрішнього та зовнішнього аудиту”. К., 2003. С. 4258.
78. Лексин В., Швецов А. Контроль XXI века // Финансовый контроль. 2002. №11. С.6870.
79. ЛитвинА. Время реформ и потрясений // Президентский контроль. 1995. № 4. С. 6467, № 5. С. 6467, 1996. № 1. С. 6568.
80. ЛуговийВ. Реформування системи підготовки управлінських кадрів // Вісник УАДУ. 1998. № 1. С. 2535.
81. ЛюбенкоА.М. Контроль ефективності управління бюджетними установами через призму зарубіжного досвіду // Фінансовий контроль. 2002. № 3. С.4248.
82. МазурЯ. Верховная контрольная палата Республики Польша: (к истории вопроса) // Государство и право. 1995. № 6. С.100110.
83. МамишевА.В.Аудит ефективності державного управління: проблеми і перспективи // Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. К.: Вид-во УАДУ, 2002. Вип.2. С.3438.
84. МамишевА.В.Державна контрольно-ревізійна служба дійова ланка контролю в системі органів виконавчої влади України // Державна виконавча влада в Україні: формування та функціонування: Зб. наук. пр. / Кол. авт.; Наук. кер. Н.Р. Нижник. К.: Вид-во УАДУ, 2000. Част. 2. С.275287.
85. МамишевА.В. Державний аудит в Ірландії // Фінансовий контроль. 2004. № 2. С. 5155.
86. МамишевА.В.Засади організації контролю публічних фінансів і майна // Фінансовий контроль. 2003. № 4. С. 3537.
87. МамишевА.В. Захід розпочав півстоліття тому (Зарубіжний досвід організації державного фінансового контролю виконання бюджетних програм) // Фінансовий контроль. 2004. №3. С.1114.
88. МамишевА.В.Зміст і призначення контролю в механізмі управління // Економіка. Фінанси. Право. 2003. № 3. С. 510.
89. МамишевА.В.Концептуальні проблеми функціонування суб’єктів зовнішнього та внутрішнього контролю як складових контрольно-ревізійної системи в Україні // Вісн. НАДУ. 2004. №1. С.232238.
90. МамишевА.В.Критерії професіоналізму державного службовця працівника державної служби в Україні // Зб. наук. пр. УАДУ / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. К.: Вид-во УАДУ, 2000. Вип. 2. У 4 ч. Ч1. С.322327.
91. МамишевА.В.Модель контрольно-ревізійної системи в державному управлінні // Економіка України. 2004. №9.С.4652.
92. МамишевА.В.Орієнтири та пріоритети на шляху трансформації державного фінансового контролю України до європейських стандартів // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю (29 трав. 2002р., Київ): У 2т. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. К.: Вид-во УАДУ, 2002. Т.1. С. 114115.