Рябухин Сергей Николаевич. Методология аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях

Короткий опис

Рябухин Сергей Николаевич. Методология аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях : диссертация... д-ра экон. наук : 08.00.10 Москва, 2007 390 с. РГБ ОД, 71:07-8/383

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. РОЛЬ КОНТРОЛЯ В ФОРМИРОВАНИИ ЭФФЕКТИВНОГО ГОСУДАРСТВА 12
1. Государственный финансовый контроль в условиях формирования рыночного пространства экономики страны 12
2. Теоретико-методологические аспекты категории «государственный финансовый контроль» 23
3. Проблемы трансформации системы государственного финансового контроля в современных условиях 44
4. Необходимость повышения уровня взаимодействия парламента, правительства и органов государственного финансового контроля 55
Глава 2.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ, ПЛАНИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕСУРСОВ 68
1. Теоретико-методологические основы аудита эффективности
2. Планирование аудита эффективности 89
3. Критерии и параметры аудита эффективности
4. Подготовка заключений по аудиту эффективности и выработка рекомендаций по их реализации 122
Глава 3. ОРГАНИЗАЦИОННО-СТРУКТУРНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ 142
1. Условия обеспечения финансовой и информационной «прозрачности» при проведении аудита эффективности 142
2. Формирование и конституирование стандартов аудита эффективности 159
3. Структурная схема сфер реализации контрольных функций государства... 176
4. Счетная палата Российской Федерации и ее роль в обеспечении эффективного использования государственных ресурсов 185
Глава 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ И БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС КАК ОБЪЕКТ КОНТРОЛЯ 201
1. Использование механизмов контроля для повышения роли государственных финансов в развитии экономики 201
2. Современные проблемы контроля бюджетного процесса при его ориентации на эффективность и результативность 209
3. Направления активизации контроля реализации государственных программ и проектов 227
4. Особенности и проблемы аудита эффективности реализации национальных проектов 240
Глава 5. АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ И АКТИВОВ 251
1. Государственные активы и ресурсы как особая сфера применения аудита эффективности 251
2. Государственная собственность как важнейшая область применения аудита эффективности 262
3. Аудит эффективности приватизационного процесса 282
Глава 6. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЦЕЛОСТНОГО ПРОСТРАНСТВА КОНТРОЛЯ И ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕСУРСОВ 297
1. Контроль эффективности государственных ресурсов в аспекте обеспечения
экономической безопасности страны 297
2. Логика формирования целостного пространства государственного
финансового контроля России 305
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 314
ЛИТЕРАТУРА 326
ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение к работе

Актуальность темы исследования.На современном этапе развития экономики России явно обозначилась потребность в активизации инструментов государственного воздействия на социально-экономические процессы. Ключевыми функциями государства становятся стратегически-обеспечивающие. Возрастает роль контрольных форм их реализации. Анализ практики показывает, что в настоящих условиях в стране функционирует конгломерат разобщенных звеньев государственного финансового контроля, зачастую контрольный процесс слабо ориентирован на результаты работы контролируемых ведомств. Не выработаны реальные концептуальные подходы к формированию в стране современной системы государственного контроля, не решены проблемы его нормативно-правовой базы, отстает внедрение прогрессивных форм, видов и методов контрольной деятельности. Тем не менее, экономические функции государства развиваются, трансформируются, адаптируясь к новым условиям. Так, финансовый контроль активно переходит от традиционной проверки адресности, целесообразности и юридического обоснования распределения бюджетных ассигнований кконтролю эффективного, результативного и экономичного использования государственных ресурсов.Это обуславливает необходимость теоретического обоснования концептуальных подходов к его осуществлению. Следует в полной мере активизировать потенциал государственного финансового контроля, что соответствует стратегической задаче повышения эффективности российского государства.
В современных условиях имеются объективные предпосылки для внедрения нового вида государственного финансового контроля -аудита эффективности использования государственных ресурсов.Это требует определенных изменений, модернизации ряда сложившихся в государстве систем управления финансовыми потоками (особенно бюджетного процесса), внедрения международных стандартов отчетности, корректировки функций финансовых ведомств страны и др. Возникает необходимость проведения большого объема научно-методической, организационно-практической и нормативно-правовой работы. Переход на новый вид финансового контроля использования государственных ресурсов, особенно в условиях реализации современной концепции бюджетной системы страны, основанной на результатах деятельности, становится одной из важнейших задач Счетной палаты Российской Федерации.
В этой связи очевидна актуальность данного исследования, ориентированного на анализ практики, выработку теоретико-методологических, организационных, нормативно-правовых основ аудита эффективности использования бюджетных ресурсов и государственной собственности и практических рекомендаций по его внедрению.
Степень разработанности темы.Проблемы государственного финансового контроля в последние годы активно исследуются, имеется ряд серьезных публикаций, начал издаваться журнал «Финансовый контроль». Научной базой определения теоретико-методологических и концептуальных основ финансового контроля, реализации его основных видов и форм в рамках формирования единой системы выступает теория финансов. Этому посвящены исследования видных российских ученых, экономистов советского и современного периода, таких как А.М.Александров, Э.А.Вознесенский, А.Г.Грязнова, С.А.Ситарян, Н.Г.Сычев, В.К.Сенчагов, В.М. Родионова, С.И.Лушин, Б.З.Мильнер, Г.Б.Поляк и др.
В экономической литературе, посвященной теоретическим, правовым и методологическим проблемам финансового контроля, можно отметить работы Бело-бжецкого И.А., Бурцева В.В., Быстрякова А.Я., Башкайкиной Н.А., Володина С.А., Данилевского Ю.А., Жукова В.А., Князева В.Г., Овсянникова А.Л., Панскова В.Г., Погосяна Н.Д., Мезенцева Т.М., Опенышева СП., Павлова Л.П., Романова А.Н., Романовского М.В., Рыбина В.И., Шеремета А.Д, Шохина А.Н., Шлейникова В.М., Хориной Л.Я. и др. В их исследованиях развиваются традиции российской системы финансового контроля и обосновываются современные тенденции ее совершенствования.
Новые условия предъявляют особые требования к развитию системы финансового контроля, которые реализуются путем внедрения современных форм и видов контроля, таких как конституционный аудит, аудит эффективности использования государственных ресурсов. Эти проблемы исследуются в работах Степашина СВ., Воронина Ю.М., Столярова Н.С, Саунина А.Н., Агапцова С.А., Терехова А.А. и др. Значительное влияние на развитие новых видов финансового контроля и аудита в России оказывают мировой опыт, методология и практика осуществления аудита эффективности высшими органами государственного финансового контроля развитых стран, материалы и документы специальных семинаров и конгрессов по проблемам аудита эффективности, проводимых ЕЗОСАИ, ЕВРОСАИ и др.
Несмотря на наличие определенного теоретического задела, можно констати-
ровать недостаточность теоретико-методологического обоснования использования механизмов аудита эффективности государственных ресурсов. Очевидна ограниченность применения на практике уже имеющихся научных рекомендаций из-за их слабой теоретической проработки. Недостаточно фундаментальных научных работ, в которых исследуются возможности и преимущества аудита эффективности государственных финансовых средств, не ставшего пока повседневным инструментом государственных контрольных органов. Ощущается настоятельная необходимость в разработке системной методологии аудита эффективности, механизмов его реализации, на что и ориентировано настоящее исследование.
Цель и задачи исследования.Целью диссертационной работы являются комплексное обоснование теоретических и методологических основ аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности в современных условиях, выработка соответствующих практических рекомендаций.
Цель исследования обусловила необходимость решения следующих задач:
-обоснование повышения роли современных видов финансового контроля в формировании эффективного государства и единого рыночного пространства экономики страны;
-решение концептуально-стратегических и категориальных проблем развития государственного финансового контроля;
-разработка теоретико-методологических основ формирования нового вида контроля - аудита эффективности использования государственных ресурсов;
-формирование механизмов планирования организационно-структурного и информационного обеспечения аудита эффективности;
-обоснование направлений трансформации системы контроля бюджетного процесса и повышения роли Счетной палаты РФ в реализации на практике принципов аудита эффективности государственных ресурсов;
-выработка практических рекомендаций по аудиту эффективности федеральных и региональных программ, а также аудита национальных проектов;
-выявление особенностей применения аудита эффективности при оценке использования государственной собственности, включая аудит эффективности приватизационного процесса;
-разработка подходов к формированию целостного пространства государственного финансового контроля России с учетом активизации использования аудита эффективности, особенно в работе Счетной палаты Российской Федерации
Объектом исследованияявляются система государственного финансового контроля и отношения, связанные с обеспечением контрольного процесса использования государственных активов.
Предметом исследованияявляются принципы, инструменты, организация и правовые нормы реализации аудита эффективности использования бюджетных ресурсов и государственной собственности в современных условиях.
Теоретическойиметодологической базой исследованияявляются теоретические принципы и положения фундаментальных концепций финансового контроля, обоснованные в трудах отечественных и зарубежных ученых. Методология исследования базируется на современных достижениях системного анализа, теории эффективности, теории социального государства, экспертных оценках, методах экономического анализа и синтеза, моделирования, а также теоретических концепциях и практике финансов, законах и правовых актах финансово-экономического регулирования развития Российской Федерации и зарубежных стран, итогах научных исследований в области финансов и контрольных процессов их движения.
Информационнаябазаисследованиявключает статистические и аналитические материалы Правительства РФ, Федерального Собрания, Федеральной службы государственной статистики РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, результаты проверок Счетной палаты Российской Федерации, методические рекомендации по финансовому контролю, разработанные государственными контрольными органами страны.
Научная новизна диссертационного исследованиязаключается в концептуальном обосновании повышения роли государственного финансового контроля и аудита в бюджетном процессе и управлении государственной собственностью, направленных на обеспечение эффективности и результативности использования бюджетных средств и государственной собственности, активизацию потенциала национальной экономики.
Основные положения, содержащие научную новизну и выносимые на защиту, состоят в следующем:
- разработаны теоретические и методологические основы повышения эффективности государственного сектора, его «прозрачности» и управляемости на базе обеспечения реального включения финансового контроля в процесс формирования цивилизованного эффективного государства, превращения контроля в активный элемент воспроизводственного процесса; обосновано органичное включение кон-
трольной деятельности в процесс разработки бюджета по схеме «парламент -бюджетный процесс (Правительство РФ) - государственный контроль использования государственных средств и госсобственности», ориентированной на повышение результативности контрольно-надзорных функций парламента при активном использовании мандата на аудит эффективности;
обосновано разграничение форм и видов контрольно-аудиторской деятельности с выделением и структурированием системы функционально-ориентированных видов государственного аудита (конституционный аудит, аудит эффективности приватизации госсобственности, аудит программ и национальных проектов, аудит финансовой безопасности); обоснована необходимость стратегического планирования и оценок риска в достижении целей и задач государства по сферам, подлежащим аудиторской проверке, эффективности использования государственных средств, с применением разработанной схемы критериальных параметров («соотношение бюджетных затрат и результатов их использования», «полнота реализации функций государства при данном объеме расхода ресурсов», «экономичность и результативность реализации программ и проектов», «эффективность использования госсобственности» и др.);
разработаны теоретико-методологические основы аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности, ориентированного на активизацию контроля бюджетного процесса на всех стадиях, включая определение основных целей, форм аудита эффективности, оценку уровня достоверности информации, результативности, социального эффекта; обоснованы принципиальные отличия аудита эффективности (переход от формальных процедур контроля распределения и использования бюджетных средств к оценке экономичности, результативности и эффективности) от стандартов и приоритетов финансового аудита;
предложена логическая последовательность ключевых процедур аудита эффективности (определение целей, выбор областей, тем и ресурсов аудита); разработана схема его стратегического планирования, включающая программу аудиторской проверки, систему критериев, параметров, оценки целесообразности, результативности и рисков расходования средств;
определены условия обеспечения финансовой и информационной «прозрачности» аудита эффективности; предложена схема формирования и конституирова-ния стандартов аудита, включающая общие стандарты (профессионализм прове-
ряющих, независимость, контроль качества) и стандарты регламента аудита; сформулирована сущностная основа доказательной базы аудита;
дана оценка опыта регламентации и использования аудита эффективности в России, разработаны концептуальные основы стратегии активизации Счетной палаты Российской Федерации по обеспечению эффективности бюджетных средств и государственной собственности;
выявлены позитивные тенденции в трансформации бюджетного процесса и контроля его реализации; систематизированы основные ограничения развития бюджетного процесса, сдерживающие его ориентацию на результативность и эффективность;
определены направления активизации контроля выполнения государственных целевых программ, национальных проектов и программ регионального развития;
проведена оценка приватизации (на основе комплекса специальных проверок Счетной палаты РФ); предложена стратегия приватизационного процесса в современных условиях; разработаны методологические основы аудита эффективности государственной собственности, снижающие риски коррупционно-криминальных нарушений в сфере управления и распоряжения ею; обоснованы предложения по пресечению случаев рейдерства;
выработаны основы стратегии формирования единого, целостного пространства контроля, координации деятельности соответствующих органов, ориентации их на обеспечение эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности; определена рольифункции государственного финансового контроля и аудита в снижении угроз экономической безопасности страны.
Практическая значимость исследования.В работе обоснованы теоретико-методические и практические рекомендации по применению аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности. Предложены механизмы и инструменты планирования и организации аудита эффективности использования бюджетных средств и госсобственности, ориентированные на совершенствование и повышение результативности бюджетного процесса на всех этапах. Предлагаемый инструментарий может использоваться контрольными органами страны, прежде всего Счетной палатой РФ, для активизации государственного контроля, преодоления коррупционно-криминальных тенденций в использовании государственного бюджетно-ресурсного потенциала.
Важное значение имеют рекомендации по аудиту эффективности реализации целевых федеральных программ и национальных проектов, учитывая актуальность этой проблемы в современных условиях.
Апробация результатов исследования.Результаты проведенного диссертационного исследования используются Минфином России, финансовыми органами субъектов Российской Федерации при разработке федерального и региональных бюджетов, Минэкономразвития России при подготовке целевых федеральных программ, в работе Счетной палаты РФ при проверках и аудите эффективности реализации важнейших федеральных целевых программ («Юг России», «Развитие Калининградской области на период до 2010 г.», «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года», «Электронная Россия» и др.).
При активном участии автора разработана «Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств» (принята решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23.04.2004, Протокол №13). Автором проведена отработка методики аудита эффективности и обучение специалистов Счетной палаты Российской Федерации на двух федеральных целевых программах: «Дети Севера» и «Социальная поддержка инвалидов на 2002-2005 гг.». По результатам проведенного аудита эффективности разрабатывается уточненный нормативный документ, определяющий порядок разработки и реализации федеральных целевых программ.
Предложения автора по совершенствованию межбюджетных отношений докладывались на Научно-экспертном совете при Председателе Совета Федерации РФ (2005, 2006 гг.). На расширенном заседании Комитета по бюджету Совета Федерации сделан доклад «Перспективы изменения бюджетного законодательства Российской Федерации» (2006 г.).