Савченко Александр Александрович. Правовое регулирование управления земельными ресурсами в системе вопросов местного значения поселений

Короткий опис

Савченко Александр Александрович. Правовое регулирование управления земельными ресурсами в системе вопросов местного значения поселений: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02 / Савченко Александр Александрович;[Место защиты: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации", интернет-сайт: http://www.ranepa.ru].- Москва, 2014.- 205 с.
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы осуществления местного самоуправления на уровне поселений активно обсуждаются как в научной среде, так и среди практиков. В советский период субъектом права собственности на землю выступало исключительно государство. Реформы последних десятилетий значительно расширили круг субъектов земельных отношений. Участниками земельных правоотношений стали, в том числе, и муниципальные образования. Налоговое законодательство предусмотрело в качестве одного из основных источников доходов муниципальных образований земельный налог, тем самым поставив в зависимость уровень развития муниципального образования от уровня развития земельных отношений.
С этой целью статьей 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в перечне вопросов местного значения городских и сельских поселений предусмотрен ряд полномочий в сфере управления земельными ресурсами. Однако анализ действующего законодательства показывает, что нормативное регулирование земельных полномочий не ограничивается только указанным Федеральным законом и Земельным кодексом РФ, но также осуществляется рядом иных федеральных законов, что вызывает необходимость систематизации полномочий.
Межотраслевой характер правового регулирования управления земельными ресурсами поселений отразился на характере проводимых исследований: до настоящего времени научному анализу подвергались, в основном, гражданско-правовые, земельно-правовые, градостроительные аспекты рассматриваемого института. В настоящее время не вызывает сомнений существование собственных муниципально-правовых отношений, в связи с чем возникает необходимость исследования данной категории вопросов местного значения с учетом Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Отечественные социологические исследования последних лет отмечают активный процесс урбанизации, рост численности населения крупных городов. Одновременно с этим наблюдается ухудшение социально-экономической ситуации на уровне поселений, отток трудоспособного населения в крупные города, являющиеся, как правило, городскими округами. Данное явление, на наш взгляд, во многом обусловлено неэффектив-
ной реализацией органами местного самоуправления поселений потенциала управления муниципальными земельными ресурсами.
Вместе с тем, подобная тенденция является весьма опасной для современного общества по двум причинам: во-первых, подавляющее большинство муниципальных образований в Российской Федерации являются городскими и сельскими поселениями (89 %); во-вторых, именно поселения в системе территориальной организации местного самоуправления выполняют ряд важнейших функций: относительно равномерное заселение, хозяйственное освоение и социальный контроль внегородской территории страны, поддержание в освоенном состоянии сельскохозяйственных угодий, лесов, озер, и других природных ресурсов, рекреационные и иные функции.
Согласно ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данный принцип, на первый взгляд, выглядит как норма-декларация, однако посредством закрепления в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, указанное положение приобретает обязательную силу для органов государственной власти и местного самоуправления.
В настоящее время становится неоспоримым то обстоятельство, что динамичное развитие муниципально-правовых отношений в Российской Федерации требует взаимной согласованности деятельности органов местного самоуправления с органами государственной власти и институтами гражданского общества. В связи с этим, представляется необходимым исследование основных направлений взаимодействия органов публичной власти различного уровня в целях повышения эффективности и результативности исполнения исследуемых полномочий.
Широта и многогранность проблем реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения в сфере управления земельными ресурсами, их связь и зависимость от естественно-исторических, социально-экономических, политических и других сопутствующих факторов обусловили необходимость использования системного похода, изучения исторического опыта управления земельными отношениями на уровне по-
1 Методология и методика системного изучения советской деревни / Отв. ред. Т.И.Заславская, Р.В.Рывкина. - Новосибирск: Наука. 1980. С.38.
селений и разработку комплекса мероприятий по совершенствованию нормативно-правового регулирования в данной сфере.
Степень научной разработанности темы. Различные аспекты теории муниципального управления землями уже попадали в поле зрения исследователей. Большое внимание проблемам реализации земельных полномочий, тенденциям реформирования земельных отношений на современном этапе уделяется в трудах ученых в области земельного, аграрного и экологического права: Г.А. Аксененка, А.П. Алексеева, А.П. Анисимова, В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, А.А. Варламова, С.Н. Волкова, Е.А. Га-линовской, И.В. Дегтярева, Б.В. Ерофеева, Г.Л. Земляковой, И.А. Икониц-кой, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Е.Л. Мининой, А.Я. Рыженкова, Н.А. Сыроедова и др.
Несмотря на уже довольно длительный период проведения муниципальной и земельной реформ, следует отметить, что непосредственно на проблемы управления земельными ресурсами на муниципальном уровне начинает обращаться внимание только в научных работах последних лет. Теория муниципального управления земельными ресурсами рассматривалась на монографическом уровне в специальных исследованиях А.П. Ани-симова «Актуальные проблемы правового режима земель населенных пунктов в Российской Федерации: Монография» (2010); Д.В. Дудника «Особенности управления земельными ресурсами муниципального образования. Управление сельскими муниципальными образованиями и его перспективы» (2009); С.В. Титовой, Т.Н. Чернышевой «Регулирование земельных и имущественных отношений на муниципальном уровне: монография» (2008); Ю.С. Михалычевой «Конституционное право Российской Федерации в обеспечении регулирования земельных отношений на муниципальном уровне» (2006); А.А. Мининой «Управление и распоряжение земельными ресурсами, находящимися на территории муниципального образования: учебное пособие» (2009) и ряде других работ.
Однако следует констатировать, что значительная часть упомянутых исследований затрагивают гражданско-правовые, земельно-правовые, а также экономические стороны управления земельными ресурсами. В настоящее время отсутствуют специальные муниципально-правовые исследования, посвященные проблемам реализации органами местного самоуправления земельных полномочий, отраженных в перечне вопросов местного значения поселений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации вопросов местного значения в сфере управления земельными ресурсами.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления городских и сельских поселений по реализации вопросов местного значения в сфере управления земельными ресурсами.
Цель диссертационного исследования заключается в проведении комплексного исследования теории и практики реализации полномочий органов местного самоуправления городских и сельских поселений в области управления земельными ресурсами как вопроса местного значения.
Для достижения указанной цели автором были поставлены следующие задачи:
1. выявить сущность и структуру управления земельными ресурсами как вопроса местного значения;
2. исследовать генезис организации управления земельными ресурсами на местном (поселенческом) уровне;
3. раскрыть систему полномочий органов местного самоуправления поселений в области управления земельными ресурсами;
4. выявить организационно-правовые проблемы реализации отдельных полномочий органов местного самоуправления городских и сельских поселений по решению вопросов местного значения в области управления земельными ресурсами;
5. рассмотреть основные направления межмуниципального сотрудничества, его влияние на механизм управления земельными ресурсами городских и сельских поселений;
6. провести анализ форм и пределов вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения городских и сельских поселений в сфере управления земельными ресурсами;
7. выявить тенденции и перспективы дальнейшего развития законодательства, регулирующего данную категорию муниципально-правовых отношений.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Общетеоретические основы понимания современных проблем организации и функционирования органов местного самоуправления заложены в работах С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, И.В. Выдрина, А.Н. Коко-
това, М.Н. Кудилинского, О.Е. Кутафина, В.Л. Лютцера, В.С. Мокрого, Н.В. Постового, А.С. Саломаткина, В.И. Фадеева, Н.А. Шевелевой, Е.С. Шугриной и др. В работе были использованы труды исследователей в области теории государства и права, конституционного и административного права, в том числе работы С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Б.М. Лазарева, Б.В. Россинского, С.Г. Соловьева, Ю.Н. Ста-рилова, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина.
Большое значение для формирования представлений об истории управления землями на местном уровне оказали труды таких дореволюционных ученых, как В.П. Безобразов, И.И. Голиков, К.Ф. Головин, А.Д. Градовский, Н.И. Иорданский, В.О. Ключевский, И.И. Лаппо, А.В. Лохвицкий, а также советских и современных историков государства и права - В.А. Александрова, В.Г. Игнатова, А.А. Кирьянова, В.В. Мавро-дина, Л.Ф. Писарьковой, И.Я. Фроянова и других.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют следующие всеобщие, общенаучные и частнонаучные методы научного познания: всеобщий диалектический метод познания, анализ, синтез, системно-структурный метод, метод институционально-функционального анализа, статистический, технико-юридический, социологический, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический методы и ряд других.
Научная новизна исследования. Данная работа является одним из первых комплексных научных исследований правового регулирования деятельности органов местного самоуправления городских и сельских поселений по управлению земельными ресурсами. В диссертации проведено исследование норм муниципального и земельного права в механизме правовой регламентации местного самоуправления, результатом которого явилась авторская концепция основных направлений повышения эффективности управления землями как вопроса местного значения городских и сельских поселений.
В диссертации проведен всесторонний анализ категории «вопросы местного значения», выявлены ее основные признаки, проведен сравнительный анализ иных близких по содержанию понятий «полномочия», «компетенция» и «предметы ведения»; выработан авторский подход к содержанию категории «управление земельными ресурсами поселений», а также структурным элементам данной категории; разработаны классификации субъектов и полномочий, являющихся структурными элементами содержания управления земельными ресурсами поселений. В результате
анализа исторических материалов, работ дореволюционных, советских и современных ученых в области истории государства и права, была предпринята попытка преодоления фрагментарности научных представлений относительно эволюции организации местного управления земельными ресурсами. В результате автор сформулировал ряд выводов о закономерностях развития правового регулирования земельных отношений на уровне поселений. На основе проведенного анализа научных работ, действующего законодательства, судебной практики, результатов правоприменительной деятельности органов местного самоуправления разработаны предложения, направленные на совершенствование нормативно-правового регулирования в данной сфере.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие признаками научной новизны:
1. Уточнена структура управления земельными ресурсами как правовой категории. Объектом муниципального управления земельными ресурсами поселений являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией органами местного самоуправления земельных полномочий в целях решения соответствующих вопросов местного значения и исполнения переданных в установленном законом порядке отдельных государственных полномочий. Предметом муниципального управления выступает не земельный участок (как в гражданских правоотношениях), а земельный фонд, земельные ресурсы или земли поселений.
Субъектами управления земельными ресурсами выступают, во-первых, субъекты, наделенные властными полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере использования и охраны земель поселения (органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления муниципального района (в соответствии с п. 4 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), население муниципального образования и органы государственной власти субъектов РФ в случаях, предусмотренных ст. 75 указанного Федерального закона, и, во-вторых, субъекты, участвующие в управлении земельными ресурсами поселений, но не наделенные соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения (физические лица; юридические лица; органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов; органы государственной власти субъектов РФ; органы государственной власти РФ; органы межмуниципального сотрудничества).
Содержание управления земельными ресурсами поселений заключается в ряде полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
2. Предложено доктринальное определение управления земельными ресурсами как вопроса местного значения городских и сельских поселений. В данном контексте управление земельными ресурсами представляет собой целенаправленную деятельность органов местного самоуправления поселения по реализации земельных полномочий, входящих в перечень вопросов местного значения, а также иных полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в целях повышения эффективности землепользования и устойчивого развития поселения.
3. Анализ исторического развития земельных отношений на местах позволил сделать вывод о том, что в досоветский период имело место одновременное существование управления и самоуправления в отношении земель. Самоуправление осуществлялось на уровне сельских общин, которые исполняли круг предоставленных законами полномочий, среди которых существенное место занимали земельные полномочия. Наибольшая степень свободы деятельности сельской общины имела место в допетровской России и после реформы 1861 г. В то же время имело место государственное управление землями, т.к. земельный фонд рассматривался как единое целое, и управление им осуществлялось высшими государственными органами.
В советский период земля находилась в исключительной собственности государства, а управление земельными ресурсами поселений находилось в руках местных Советов, которые входили в единую систему Советов.
Современный этап развития рассматриваемых отношений начинается с принятия Конституции РФ, предусматривающей в качестве одной из основ конституционного строя местное самоуправление, и продолжается до настоящего времени. Данный этап характеризуется значительным усложнением правоотношений в области управления земельными ресурсами на уровне поселений, обусловленным более широким кругом участников таких отношений и периодическим перераспределением между ними отдельных полномочий.
4. Доказано, что среди полномочий органов местного самоуправле
ния поселений в сфере управления земельными ресурсами, в зависимости
от закрепления в перечне вопросов местного значения, следует выделять
две группы полномочий: 1) земельные полномочия, включенные в перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений, отраженные в ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; 2) иные земельные полномочия, не включенные в перечень вопросов местного значения поселений, но обязательные для исполнения органами местного самоуправления.
В результате проведенного исследования выявлен ряд законодательных актов, закрепляющих значительный объем полномочий органов местного самоуправления поселений, относящихся к иным полномочиям по решению вопросов местного значения в земельной сфере.
5. Аргументировано, что изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части лишения сельских поселений полномочий по управлению земельными ресурсами способны привести к следующим негативным последствиям:
возникновение высокой степени вероятности потери контроля за состоянием земельных ресурсов сельских поселений и несанкционированного их использования;
формирование правовой коллизии, связанной с необходимостью перераспределения имущества между сельскими поселениями и муниципальными районами вследствие принятия Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Обоснована целесообразность урегулирования данной проблемы законодательством субъектов Российской Федерации путем закрепления за сельскими поселениями вопросов местного значения, входивших в соответствующий перечень до принятия Федерального закона № 136-ФЗ.
возникновение вопроса о субъекте исполнения полномочий органов местного самоуправления поселений в сфере управления земельными ресурсами, закрепленных в ряде законодательных актов, и, соответственно, необходимости приведения законодательства в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
6. Обосновано, что двухуровневая модель организации местного самоуправления (поселение - муниципальный район) ставит в особое положение взаимоотношения между указанными муниципальными образованиями. В настоящее время можно выделить следующие формы межмуниципального сотрудничества в зависимости от их организационно-правового содержания: 1) договорные (заключение разного рода договоров и соглашений между муниципальными образованиями); 2) ассоциативные (создание межмуниципальных ассоциаций и иных объединений).
7. В целях совершенствования правового регулирования, в соглашениях, заключаемых между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений о передаче части полномочий по решению вопросов местного значения в области земельных отношений, представляется необходимым предусматривать следующие условия:
предметом соглашения должен быть конкретный перечень передаваемых полномочий, а не просто указание на вопросы местного значения, перечисленные в статье 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
в содержание соглашений следует включать отдельный параграф, регламентирующий порядок контроля за исполнением соглашений, а также отчета о результатах и ходе исполнения полномочий;
соглашение о передаче земельных полномочий в целях обеспечения интересов населения муниципального образования должно в обязательном порядке утверждаться представительным органом поселения.
8. Доказана необходимость разработки и законодательного закрепления категории «общественные нужды» как одного из оснований для резервирования земель и изъятия земельных участков. Закрепление данного института, во-первых, станет еще одним шагом на пути решения проблемы столкновения публичных и частных интересов, и, во-вторых, будет способствовать демократизации процедуры резервирования и изъятия земельных участков, проблемам которой в настоящее время уделяется большое внимание в науке.
9. В целях совершенствования правового регулирования деятельности органов местного самоуправления поселений по реализации вопросов местного значения в сфере управления земельными ресурсами предложено внесение следующих изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство:
- в п. 1 ст. 43.1 Федерального закона «Об общих принципах органи
зации местного самоуправления в Российской Федерации» включить абза
цы второй и третий следующего содержания:
«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают контроль за соответствием муниципальных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации, уставам муниципальных образований.
Организация обеспечения контроля за соответствием муниципальных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации, уставам муниципальных образований осуществляется в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации».
п. 3 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения сельского поселения дополнить подп. 20 п. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ.
положения ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» привести в соответствие со ст. 11 Земельного кодекса РФ. В связи с этим, в подп. 20 п. 1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внести следующие изменения: после слов «осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения», дополнить словами: «разработка и реализация местных программ использования и охраны земель».
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что анализ положений муниципально-правовой доктрины, а также норм права, регламентирующих особенности управления земельными ресурсами поселений, позволил выявить ряд пробелов и коллизий правовых норм, регулирующих реализацию вопросов местного значения, сформулировать теоретические выводы и предложения по совершенствованию муниципального законодательства и оптимизации правоприменительной практики.
Разработанные автором категории, классификации, иные теоретические положения могут быть использованы в процессе преподавания конституционного, муниципального, земельного права, а также отдельных спецкурсов и семинаров, посвященных поднимаемым в работе проблемам.
Отдельные авторские выводы могут использоваться представителями различных отраслей юридической науки в ходе дальнейшего научного обсуждения проблем теории управления.
Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации автора могут быть применены в правотворческой и правоприменительной практике на федеральном, региональном и местном уровнях. Направления совершенствования действующего законодательства, предлагаемые в диссертации, позволят решить ряд актуальных практических проблем в деятельности органов местного самоуправления поселений в сфере управления земельными ресурсами.
Апробация результатов исследования. Достоверность результатов исследования подтверждается научной аргументированностью теоретических положений, сопоставлением авторских выводов с мнениями теоретиков права по предмету исследования, анализом нормативно-правовых актов и судебной практики, применением в диссертации надлежащего методического аппарата, логичностью изложения и непротиворечивостью результатов, полученных на различных этапах исследования. Данная работа прошла обсуждение на кафедре конституционного и административного права юридического факультета Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Волгоградского филиала). Основные теоретические положения, излагаемые в работе, нашли отражение в опубликованных автором 13 научных статьях, а также были обсуждены на международных и всероссийских научно-практических конференциях, круглых столах