САВИЦЬКИЙ ОЛЕКСАНДР ВІКТОРОВИЧ АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ У СФЕРІ АРХІТЕКТУРНО-БУДІВЕЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Короткий опис

ВІДКРИТИЙ МІЖНАРОДНИЙ УНІВЕРСИТЕТ РОЗВИТКУ ЛЮДИНИ «УКРАЇНА»
На правах рукопису
САВИЦЬКИЙ ОЛЕКСАНДР ВІКТОРОВИЧ
УДК 342.95
АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ У СФЕРІ АРХІТЕКТУРНО-БУДІВЕЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право
Дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
Науковий керівник:
Дрозд Олексій Юрійович,
кандидат юридичних наук, доцент
Київ-2017
ЗМІСТ
ВСТУП.............................................................................................................................. 4
РОЗДІЛ 1. МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСА ДИ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ У СФЕРІ АРХІТЕКТУРНО-БУДІВЕЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ.................................................. 12
1.1. Архітектурно-будівельна діяльність, як об’єкт охорони нормами адміністративно-деліктного права 12
1.2. Поняття та особливості адміністративної відповідальності у
1 • • ^ • •• • • г
сфері архітектурно-будівельної діяльності...................................................................... 27
1.3. Стан нормативно-правового регулювання адміністративної
• • • І • • ^ • ••• • Л
відповідальності у сфері архітектурно-будівельної діяльності................................... 42
1.4. Особливості провадження у справах про правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності 55
Висновки до розділу 1................................................................................................ 71
РОЗДІЛ 2. АДМІНІСТРАТИВНІ ПРАВОПОРУШЕННЯ У СФЕРІ АРХІТЕКТУРНО-БУДІВЕЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ................................................................................................ 76
2.1. Загальна характеристика адміністративних правопорушень у сфері архітектурно-будівельної діяльності...................................................................................................................................................... 76
2.2. Об’єкт та об’єктивна сторона складу адміністративного правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності.................................................................................................................................. 91
2.3. Суб’єкт та суб’єктивна сторона складу адміністративного правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності................................................................................................................................ 108
2.4. Поняття та види стягнень за правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності........... 125
Висновки до розділу 2.............................................................................................. 139
РОЗДІЛ 3. ШЛЯХИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРИТЯГНЕННЯ ДО
АДМІНІСТРАТИВНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ У СФЕРІ АРХІТЕКТУРНО-БУДІВЕЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ........................................................................................................................... 141
3.1. Вдосконалення взаємодії суб’єктів, які мають право розглядати справи та застосовувати стягнення за правопорушення у сфері
архітектурно-будівельної діяльності................................................................................ 141
3.2. Заходи забезпечення провадження у справах про
правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності................................. 151
Висновки до розділу 3.............................................................................................. 163
ВИСНОВКИ................................................................................................................. 164
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ................................................................. 168
ДОДАТКИ................................................................................................................... 191

ВСТУП
Актуальність теми. Архітектурно-будівельна діяльність є важливою галуззю вітчизняного господарства, рівень розвитку та стан функціонування якої є одними із тих факторів, що значним чином обумовлюють якість суспільного життя у країні. Очевидним є і те, що держава має забезпечити усі необхідні умови для належного функціонування та розвитку даної сфери, зокрема через використання відповідних організаційних заходів та правових форм і методів з метою упорядкування та спрямування у потрібне русло суспільних відносин, що виникають і протікають (відбуваються) у галузі архітектурно-будівельної діяльності.
Окрема роль належить адміністративній відповідальності, яка є одним із ключових інструментів підтримки режиму законності. Як свідчить практика, зросла кількість випадків учинення правопорушень у сфері архітектурно-будівельної діяльності, причому як з боку приватних суб’єктів, так і представників публічної влади. Така ситуація пояснюється рядом обставин та факторів, зокрема тим, що існуюча адміністративна відповідальність за скоєння поршень у вказаній сфері не має належного рівня дієвості та ефективності, а отже не виступає надійною гарантією законності і правопорядку в останній, захищеності прав і законних інтересів індивідуальних та колективних суб’єктів як приватного, так і публічного характеру. Відтак, значної актуальності набуває питання вдосконалення адміністративної відповідальності у сфері архітектурно-будівельної діяльності, що, у свою чергу, вимагає більш глибокого та ґрунтовного вивчення ключових правових аспектів даної відповідальності з урахуванням існуючих реалій та викликів сьогодення.
Варто зазначити, що загальним питанням адміністративного примусу та державного контролю у різних сферах присвячено праці багатьох учених- адміністративістів: В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, О.П. Альохіна, В.О. Басс, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, О.І. Безпалової, В.М. Гаращука,
B. В. Галунька, Ю.В. Гаруста, О.П. Гетманець, І.П. Голосніченка,
C. М. Гусарова, С.Ф. Денисюка, О.Ю. Дрозда, С.К. Ківалова, Л.В. Коваля, В.В. Ковальської, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.П. Коренєва, О.В. Кузьменко, К.Б. Левченко, В.Я. Малиновського,
А.А. Манжули, О.І. Миколенка, О.М. Музичука, О.І. Остапенка,
A. М. Подоляки, О.Ю. Синявської, І.І. Троханенко, О.М. Шевчука,
B. К. Шкарупи, К.В. Шкарупи та інших. Не применшуючи значення доробок зазначених вчених, слід відзначити, що особливості застосування адміністративної відповідальності Держархбудінспекцією України ще не дістали належного теоретико-правового опрацювання. Це стосується, насамперед, розуміння сутності таких категорій, як «адміністративний примус», «адміністративно-запобіжні заходи», «заходи адміністративного припинення», «адміністративна відповідальність» та їх розмежування; визначення місця Держархбудінспекції України у системі суб’єктів застосування заходів адміністративного примусу; окреслення особливостей застосування адміністративної відповідальності у сфері здійснення державного архітектурно- будівельного контролю. Саме тому вдосконалення правового та організаційного забезпечення застосування Держархбудінспекцією України, її територіальними органами та посадовими особами адміністративної відповідальності до суб’єктів містобудування сьогодні є актуальним.
Таким чином, необхідність визначення сутності адміністративної відповідальності в діяльності Держархбудінспекції України, вироблення шляхів удосконалення правового регулювання щодо її застосування обумовлює актуальність і важливість обраної теми наукового пошуку.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до пріоритетних напрямів у галузі удосконалення адміністративного процесу, розбудови судової системи загалом та інституту адміністративного судочинства зокрема. Зміст та основні положення роботи відповідають основним завданням здійснення судово- правової реформи в Україні, а також спрямовані на реалізацію Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, Стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки, а також Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки. Дисертація виконана згідно з планом науково-дослідної роботи кафедри конституційного, адміністративного права та соціально-гуманітарних дисциплін Інституту права та суспільних відносин Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна» (номер державної реєстрації 0107U008696).
Мета і задачі дослідження. Мета роботи полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, системи правового регулювання та практики діяльності Держархбудінспекції України визначити сутність, правові засади та особливості застосування адміністративної відповідальності до суб’єктів Держархбудінспекцією України, її територіальними органами та посадовими особами, а також визначити шляхи вдосконалення правового регулювання її застосування.
Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно виконати такі задачі:
- охарактеризувати архітектурно-будівельну діяльність як об’єкт охорони нормами адміністративно-деліктного права;
- запропонувати визначення поняття відповідальності у сфері архітектурно-будівельної діяльності;
- окреслити стан нормативно-правового регулювання адміністративної відповідальності у сфері архітектурно-будівельної діяльності;
- визначити сутність та особливості провадження у справах про правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності;
- здійснити загальну характеристику адміністративно-деліктного законодавства у сфері архітектурно-будівельної діяльності;
- охарактеризувати об’єкт та об’єктивну сторону складу адміністративного правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності;
- встановити особливості суб’єкта та суб’єктивної сторони складу адміністративного правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності;
- охарактеризувати поняття та види стягнень за правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності;
- запропонувати напрямки вдосконалення взаємодії суб’єктів, які мають право розглядати справи та застосовувати стягнення за правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності;
- з’ясувати заходи забезпечення провадження у справах про правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності.
Об'єкт дослідження - суспільні відносини, які виникають у сфері адміністративно-примусових заходів Держархбудінспекції України.
Предмет дослідження - адміністративна відповідальність у сфері архітектурно-будівельної діяльності.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження стала сукупність сучасних загальних та спеціальних методів наукового пізнання. Так, за допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (розділи 1-3), визначено поняття
адміністративної відповідальності у сфері архітектурно-будівельної діяльності, розкрито сутність адміністративної відповідальності у сфері архітектурно-будівельної діяльності, узагальнено ознаки адміністративної відповідальності у сфері архітектурно-будівельної діяльності (підрозділи 1.1, 1.2). Структурно-логічний метод дозволив визначити місце Держархбудінспекції України в системі суб’єктів, які мають право притягувати до відповідальності за порушення у сфері архітектурно- будівельної діяльності (підрозділ 1.1). Порівняльно-правовий метод
використано для дослідження правових засад, підстав та порядку застосування Держархбудінспекцією України, її територіальними органами та посадовими особами заходів адміністративного примусу до суб’єктів
містобудування (підрозділи 1.3, 2.1-2.3, 3.1, 3.2). Методи класифікації, групування використовувалися для систематизації та класифікації видів стягнень за правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності (підрозділ 2.4). За допомогою документального аналізу вивчено особливості правового регулювання притягнення до відповідальності у сфері архітектурно-будівельної діяльності (підрозділи 2.1-2.3).
Науково-теорети

Список літератури

ВИСНОВКИ
У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання - визначення сутності та особливостей адміністративної відповідальності у сфері архітектурно-будівельної діяльності. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети. Основні такі:
Сформовано перелік суспільних відносин та їх складових, що підлягають охороні нормами адміністративно-деліктного права у сфері архітектурно- будівельної діяльності, та зазначено, що він не є вичерпним, а може доповнюватися чи, навпаки, звужуватися в залежності від: 1) нормативно- правових актів, які будуть прийматися органами державної влади у сфері архітектурно-будівельної діяльності; 2) виникнення (появи) нових правовідносин; 3) нівелювання тих правовідносин у сфері архітектурно- будівельної діяльності, які неспроможні задовольнити суспільні або державні інтереси та потреби. Тому архітектурно-будівельна діяльність є об’єктом охорони нормами адміністративно-деліктного права в частині поширення на неї охоронних норм адміністративно-правового (адміністративно-деліктного) законодавства.
Встановлено, що адміністративною відповідальністю у сфері архітектурно- будівельної діяльності є міра державного примусу, що в нормативно- процесуальному порядку зобов’язує суб’єкта адміністративного правопорушення зазнати стягнення за вчинене протиправне діяння у сфері архітектурно- будівельної діяльності.
Акцентується увага на тому, що нормативно-правове регулювання адміністративної відповідальності у сфері архітектурно-будівельної діяльності, незважаючи на всю різноманітність джерельної бази, потребує вдосконалення, яке поширюється як на змістовну сторону викладу теоретичного матеріалу, так і на структурну оптимізацію та систематизацію нормативно-правових актів і врегулювання найважливіших сфер архітектурно-будівельної діяльності.
Встановлено, що провадженням у справах про адміністративні правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності є процесуальна діяльність органів, уповноважених розглядати справи про правопорушення у цій сфері на підставі визначених законодавцем правил щодо встановлення об’єктивної істини у справі про адміністративний проступок у сфері архітектурно-будівельної діяльності, і прийняття рішення відповідно до чинного законодавства. Порядок його здійснення регламентується Кодексом України про адміністративні правопорушення, частково Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», що не є характерним для проваджень в інших сферах суспільних відносин.
Доведено, що чинне адміністративно-деліктне законодавство, зокрема в частині, що регламентує архітектурно-будівельну діяльність, є застарілим та не відповідає вимогам сьогодення, що висуваються до такого роду суспільних відносин. Тому акцентується увага на необхідності узгодження норм чинного законодавства (загального і спеціального), а саме необхідності визначити механізм притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб, які порушили архітектурно-будівельні норми, шляхом визначення на законодавчому рівні, що суб’єктом адміністративного правопорушення у сфері архітектурно- будівельної діяльності є як фізичні, так і юридичні особи.
На підставі аналізу об’єкта та об’єктивної сторони правопорушень у сфері архітектурно-будівельної діяльності запропоновано наступні шляхи подолання проблем при визначенні об’єкта та об’єктивної сторони в зазначеній сфері: а) вбачається необхідним створення автоматизованої системи контролю за архітектурно-будівельною діяльністю, а саме відповідного Єдиного реєстру (каталогу). Створення такої електронної бази значно спростить роботу працівників контролюючих та, зокрема, правоохоронних органів, які здійснюють контроль та нагляд за дотримання законності в архітектурно-будівельній галузі;
б) необхідно на законодавчому рівні розширити повноваження правоохоронних органів, які здійснюють контроль за архітектурно-будівельною діяльністю, особливо тих повноважень, які пов’язані із застосуванням примусових заходів впливу; в) для того, щоб уникнути проявів корупції серед посадових осіб, які здійснюють контроль за дотриманням архітектурно-будівельних норм, варто покращити матеріальне становище таких осіб за рахунок збільшення заробітної плати, адже має місце загальновідомий факт, що окремі суб’єкти архітектурно- будівельної діяльності оперують чималими фінансами, за рахунок чого спостерігаємо прояви корупції; г) для покращення діяльності кадрового апарату контролюючого та правоохоронного органів необхідно провести переатестацію наразі діючих працівників, які здійснюють як контроль, так і нагляд за дотриманням законності у даній сфері; ґ) необхідно посилити відповідальність посадових осіб правоохоронних та контролюючих органів, які здійснюють контроль і нагляд за дотриманням законності у сфері архітектурно-будівельної діяльності, за неналежний розгляд справ про порушення будівельних норм або навіть приховування таких порушень.
Для вирішення проблемних аспектів визначення суб’єкта та суб’єктивної сторони правопорушень у сфері архітектурно-будівельної діяльності запропоновано: а) окреслити на законодавчому рівні поняття «осудність особи, яка вчиняє правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності», а саме - це здатність особи усвідомлювати свої дії, їх суспільно шкідливе значення та керувати ними, що полягає у свідомому порушенні вимог архітектурно- будівельного та адміністративного законодавства та розумінні можливості настання суспільно шкідливих наслідків у разі такого порушення; б) розкрити механізм притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб, які порушили архітектурно-будівельні норми, шляхом встановлення на законодавчому рівні, що суб’єктом адміністративного правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності є як фізичні, так і юридичні особи;
в) удосконалити систему адміністративних стягнень.
Запропоновано розширити кількість адміністративних стягнень за правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності та закріпити їх у спеціальному законі, а саме у Законі України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», який варто прийняти у новій редакції з уточненою назвою «Про відповідальність за правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності», або передбачити їх у новому Кодексі України про архітектурно-будівельну діяльність. Такими стягненнями мають бути: примусове повернення до попереднього стану (передбачити його як основне, так і додаткове стягнення); примусове знесення самовільного будівництва (передбачити його тільки як основне стягнення та таке, що застосовується тільки судами); примусове припинення архітектурно-будівельної діяльності (передбачити його тільки як основне стягнення та таке, що застосовується тільки судами).
Для налагодження взаємодії та оптимізації процесу здійснення контролю в системі контролюючих органів як на центральному рівні, рівні регіонів, так і між рівнями запропоновано ввести в дію Єдину інформаційну базу про учасників архітектурно-будівельної діяльності. Формою ведення такої інформаційної бази має стати відповідна Інструкція. Мета її створення передбачає започаткування єдиного інформаційного середовища. Таке нововведення надасть можливість оперативно отримувати інформацію стосовно суб’єктів архітектурно-будівельної діяльності і їх документації та реагувати на порушення. Зокрема, для розвитку цього напрямку необхідно затвердити Положення про здійснення взаємодії органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду за дотриманням учасниками будівництва вимог законодавства.
До заходів забезпечення провадження у справах про правопорушення у сфері архітектурно-будівельної діяльності запропоновано включити такі: а) внесення актів реагування; б) заборона, зупинення або недопущення архітектурно-будівельних робіт, які порушують встановлені правила та норми у сфері архітектурно-будівельної діяльності; в) заборона здійснення робіт, що не відповідають проектній документації; г) примусове виселення мешканців із будинків та споруд, які побудовані без проектної документації або знаходяться у аварійному стані.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Авдеенкова М. П. Система юридической ответственности в современной России / М. П. Авдеенкова // Государство и право. - 2007. - № 7. - С. 25-32.
2. Адерейко Т. В. Особливості адміністративних стягнень в Україні, сучасний стан і перспективи / Т. В. Адерейко // Молодий вчений. 2014. № 11 (14). С. 146-151.
3. Адміністративне право України: підручник: у 2 т. Т. 1. Загальне адміністративне право. Академічний курс / Галунько В. В., Олефір В. І., Гридасов Ю. В., Іванищук А. А., Короєд С. О. - Херсон: ХМД, 2013. - 396 с.
4. Адміністративне право України: Підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін.; За ред. Ю. П. Битяка. - К.: Юрінком Інтер, 2005. - 544 с
5. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник : у 2 т. / за ред. В. Б. Авер’янова. - К. : Юридична думка, 2004. - Т. 1 : Загальна частина. - 2004. - 584 с.
6. Адміністративне право України. Загальна частина. Академічний курс: [підруч.] / за заг. ред. академіка НАПрН України О. М. Бандурки. - Х.: Золота миля, 2011. - 584 с.
7. Адміністративні проступки, підвідомчі міліції: кваліфікація, доказування, особливості провадження. Мультимедійний підручник кафедри адміністративної діяльності НАВСУ. URL
http://www.naiau.kiev.ua/books/admin_prostypku/index.htm
8. Алексеев Ю. В. Градостроительное планирование поселений: учебник: в 5 т./ Ю. В. Алексеев, Ю. В. Сомов. - М.: Изд-во АСВ, 2003. - Т. 1: Эволюция планирования. - 336 с.
9. Алфьоров С. М., Ващенко С. В., Долгополова М. М., Купін А. П. Адміністративне право. Загальна частина. Навч. посіб. - К.: Центр учбової літератури, 2011. - 216 с.
10. Аналітичний огляд стану здійснення адміністративного судочинства у першому півріччі 2016 року. Офіційний портал вищого адміністративного суду України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.vasu.gov.ua/sudovapraktika/statistika/analitika_1pivr_2016/
11. Аналітичні матеріали щодо стану здійснення адміністративного судочинства у першому півріччі 2016 року (у таблицях). Офіційний портал вищого адміністративного суду України [Електронний ресурс]. - Режим доступу:
http://www.vasu.gov.ua/sudovapraktika/statistika/analitika_1pivr_2016_tablici/
12. Анисимов В. Ф. Проблема классификации административных
проступков : дис... канд. юрид. - Тюмень. -1999. - 166 с.