Щепачев Виктор Александрович. Формирование конституционной концепции местного самоуправления и проблемы ее реализации в законодательстве Российской Федерации

Короткий опис

Щепачев Виктор Александрович. Формирование конституционной концепции местного самоуправления и проблемы ее реализации в законодательстве Российской Федерации: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.02 / Щепачев Виктор Александрович;[Место защиты: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова"], 2014.- 538 с.
Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Становление конституционной концепции местного самоуправления и ее развитие под влиянием законодательства того или иного периода в современной истории России . 24
1. Синтез теорий местного самоуправления в законодательстве России и их влияние на формирование концепции местного самоуправления 24
2. Влияние законодательства на развитие конституционной концепции местного самоуправления в России в период с 2003 года по настоящее время 40
3. Проблемы реализации конституционной концепции местного самоуправления в современной России в свете законодательства о местном самоуправлении и пути их решения . 77
Глава 2. Основы территориальной организации местного самоуправления в современной России как одного из основных элементов концепции местного самоуправления 100
1. Развитие территориальных основ конституционной концепции местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации 100
2. Принципы территориальной организации местного самоуправления 115
3. Мониторинг развития моделей территориальной организации местного самоуправления в современной России 146
Глава 3. Значение организационной основы местного самоуправления в формировании целостной концепции местного самоуправления 181
1. Построение организационной основы местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации 181
2. Структура органов местного самоуправления и мониторинг её развития в современной России 206
3 3. Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления и практика их реализации 283
Глава 4. Основы компетенции органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и исполнению переданных государственных полномочий в качестве элемента концепции местного самоуправления 307
1. Реализация основ компетенции органов местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации 307
2. Мониторинг реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения . 329
3. Мониторинг реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий 376
Глава 5. Муниципальное правотворчество и организация правовой работы в органах местного самоуправления – факторы, влияющие на формирование основных элементов концепции местного самоуправления 394
1. Законодательные основы и тенденции развития практики муниципального правотворчества 394
2. Правовая работа в органах местного самоуправления 435
Заключение 453
Список использованных правовых актов и литературы 465
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Минувшие два десятилетия для России ознаменовались становлением и активным развитием нового уровня публичной власти – местного самоуправления.
Начало этому процессу в современной истории России было положено принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и поправками, внесенными в Конституцию (Основной Закон) РСФСР Законом РСФСР от 24 мая 1991 года № 1329-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» на III Съезде народных депутатов РСФСР.
Согласно внесенным поправкам, из статьи 137 Конституции исключалось
упоминание о Советах народных депутатов в районах, городах, районах в
городах, поселках, сельских населенных пунктах как местных органах
государственной власти. В статью 138 было введено положение о том, что
местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных
пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы
народных депутатов, через местные референдумы, собрания, сходы граждан,
иные формы непосредственной демократии, а также через органы
территориального общественного самоуправления.
Можно утверждать, что, начиная с этого времени, идет непрерывный процесс формирования местного самоуправления. На сегодняшний день действует уже четвертый по счету Закон, определяющий построение базового уровня публичной власти в Российской Федерации. При этом даже действующий сегодня Закон о местном самоуправлении регулярно подвергается значительным изменениям, затрагивающим, в том числе, и его основополагающие нормы.
Однако все-таки следует признать, что с принятием в 1993 году всенародным голосованием Конституции Российской Федерации и в 1995 году Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление в России стало более полно соответствовать основным принципам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ.
При этом ряд исследователей отмечает, что Конституция Российской Федерации 1993 года не определяет, какую именно деятельность следует считать местным самоуправлением. Основной закон позволяет трактовать феномен местного самоуправления неоправданно широко, создается иллюзия, что с одинаковым успехом можно обосновать как абсолютную самостоятельность, изоляцию муниципальных институтов от системы управления государством, так и самую жесткую зависимость от нее. В некоторой степени тому способствует многообразие конституционных характеристик местного самоуправления1.
1 См. например: Волков В.Э. Местное самоуправление: Конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2007. С. 3–4.
Однако данный посыл представляется неверным, который может иметь в практическом плане – если его развивать в практике судебного толкования – весьма негативные последствия. Дело в том, что Конституция Российской Федерации содержит несколько важных моментов, которые не дают возможность полностью лишить местное самоуправление автономии. Это нормы статьи 12, части 1 статьи 130, части 1 статьи 132, статьи 133. Нельзя забывать и о Европейской хартии местного самоуправления, которая, согласно Конституции Российской Федерации, является актом внутреннего права и по юридической силе выше федерального закона, то есть приближается к конституционным установлениям. На эту ее особенность, кстати, мало обращали внимание исследователи. Поэтому представляется, что собственно конституционные основы и международно-правовые основы местного самоуправления надо рассматривать в совокупности и взаимодействии – это, по сути, и есть конституционные основы местного самоуправления в широком смысле.
При этом такая важнейшая характеристика местного самоуправления, как круг дел, находящихся в сфере реализации муниципальной власти, – на конституционном уровне не урегулирована. Нормами главы 8 Конституции Российской Федерации 1993 года заданы лишь самые общие, примерные ориентиры определения одного из элементов предметов ведения муниципальных образований – «вопросов местного значения». В данном случае необходимо признать, что правовое содержание и юридическая конструкция понятия «вопросы местного значения» в Конституции Российской Федерации не раскрываются.
Одновременно в соответствии с концепцией разграничения предметов
ведения и полномочий, изложенной в Конституции Российской Федерации 1993
года и в Федеральном законе № 154-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», огромный массив правовых
отношений по поводу осуществления местного самоуправления
регламентировался актами органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, а также актами органов местного самоуправления. Каждый субъект
Российской Федерации с учетом исторических, местных традиций и особенностей
региона самостоятельно выстраивал систему местного самоуправления на
соответствующей территории в рамках, установленных федеральным
законодательством.
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) явно наметилась правовая унификация юридических конструкций местного самоуправления и его моделей по всей стране. Субъекты Российской Федерации, а в отдельных случаях и сами муниципальные образования оказались существенно ограничены в имевшихся ранее возможностях влияния на построение местного самоуправления.
Можно констатировать, что, начиная с данного периода и до настоящего времени, продолжает доминировать подход к местному самоуправлению не как к основанному на самоорганизации граждан ресурсу развития государства и общества, его экономики и социальной сферы, а как к нижнему уровню власти,
который необходимо «встраивать» в управленческую «вертикаль». По-прежнему нет понимания того, что в сильном и действительно автономном местном самоуправлении содержится огромный и все еще не используемый по-настоящему резерв самоорганизации общества на локальном уровне, изыскания и использования невидимых сверху источников повышения уровня благополучия и качества жизни граждан, причем в масштабах всей страны.
Вместе с тем, важно отметить, что среди 14 норм-принципов организации местного самоуправления, заложенных в Европейской хартии местного самоуправления, обобщающим является принцип субсидиарности: целесообразно сохранять полномочия у вышестоящего уровня власти только тогда, когда их выполнение более эффективно осуществляется именно на этом уровне; в остальном же полномочия должны оставаться на уровне, который находится ближе всего к гражданам.
При этом нельзя не отметить и тот факт, что и многие нормы-принципы Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления сформулированы в значительной степени под влиянием соответствующих норм Европейской хартии местного самоуправления.
Таким образом, можно констатировать, что в нашей стране сформированы
необходимые и достаточные конституционно-правовые основания для
деятельности местного самоуправления в его традиционно-демократической
европейской форме. Однако представляется, что требуется, при сохранении ее
конституционной, международно-правовой и законодательной концепции,
всестороннее совершенствование действующей системы местного
самоуправления на базе системной государственной стратегии ее развития,
основная цель которой – формирование необходимых и достаточных условий для
комплексного и устойчивого социально-экономического развития
муниципальных образований, развития местных сообществ и гражданского общества на местном уровне.
Данный вывод подтверждает и тот факт, что вопрос развития местного самоуправления в Российской Федерации является актуальным не только на политической арене нашего государства, но и не в меньшей мере затрагивает мировое сообщество, о чем свидетельствуют материалы мониторингового доклада о положении местной и региональной демократии в Российской Федерации, который был обсужден и принят 28 октября 2010 года на заседании 19-й Пленарной сессии Конгресса местных и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ).
Согласно указанному докладу выработаны определенные рекомендации Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, направленные на совершенствование действующего законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в том числе в части:
- представления окончательного варианта Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который включал бы все действующие на сегодняшний день изменения;
отмены поправок к статье 74 Федерального закона № 131-ФЗ в отношении удаления в отставку мэров с целью устранения политического давления со стороны представительных органов муниципальных образований и региональных властей;
четкого распределения полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и сокращения числа и сфер совместных полномочий;
- необходимости консультироваться с Конгрессом и Венецианской
комиссией до окончания работы над любым законодательным документом,
разрешающим национальным парламентам принимать такие законы, которые
могут войти в противоречие с Европейской хартией местного самоуправления.
Представляется, что именно комплексный, системный подход государства к
эволюционному развитию конституционных и международно-правовых основ,
лежащих в основе ныне действующей концепции российского местного
самоуправления, может позволить определить основные направления
государственной политики в области местного самоуправления; взаимоувязанное
решение вопросов объемов полномочий органов местного самоуправления, его
финансовой базы, земельно-имущественных вопросов, инфраструктурного
развития муниципалитетов, территориальной организации, кадрового
обеспечения местного самоуправления, взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти; обеспечить стабильную, непротиворечивую правовую базу местного самоуправления на федеральном, региональном и местном уровнях, направленную на обеспечение автономии местного самоуправления в решении вопросов местного значения и развитии своих территорий.
С учетом этого видится необходимым разработка и принятие государственной стратегии развития местного самоуправления в Российской Федерации. Кроме того, необходимо определить стратегии и тактики последующих действий, основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
В данной связи, учитывая, что принимаемые в настоящий момент меры
носят локальный, а не системный характер, актуальность темы исследования
определяется необходимостью анализа процесса формирования конституционной
концепции местного самоуправления, проблем е реализации в законодательстве
современной России и выработке рекомендаций по переходу от теоретических
построений местного самоуправления к необходимости разработки практической
концепции дальнейшего развития местного самоуправления в России и,
соответственно, совершенствования федерального и регионального
законодательства в сфере местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы исследования. На сегодняшний день в трудах отечественных и зарубежных исследователей по конституционному и муниципальному праву, государственному управлению, теории государства и права довольно широко рассмотрены многие аспекты местного самоуправления, исторические этапы его развития, субъекты. Это позволяет наиболее комплексно подойти к изучению и анализу поставленной темы исследования, а также создает
своего рода теоретическую базу, являющуюся отправной точкой для данного исследования.
К числу отечественных современных авторов, чьи работы посвящены
местному самоуправлению, несомненно, следует отнести С.А. Авакьяна,
А.С. Автономова, А.А. Акмалову, С.С. Алексеева, И.В. Бабичева,
Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкину, В.И. Васильева,
И.В. Выдрина, Л.В. Гильченко, П.П. Глущенко, И.В. Гранкина, Ю.Н. Дмитриеву,
В.В. Еремяна, А.А. Замотаева, В.А. Кирпичникова, А.Н. Кокотова,
А.Н. Костюкова, Е.М. Ковешникова, О.Е. Кутафина, В.С. Мокрого,
И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.В. Пылина,
А.А. Сергеева, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Г.Н. Чеботарева,
В.С. Четверикова, Л.Т. Чихладзе, К.Ф. Шеремета, А.А. Шишкина, Е.С. Шугрину, В.И. Фадеева и других.
Все большее количество публикаций, посвященных историческим и
теоретико-практическим аспектам развития местного самоуправления,
наработкам и проблемам, с которыми приходится сталкиваться на местах,
появляется на страницах научных журналов. К числу их авторов относятся, в том
числе, В.Ф. Абрамов, О.И. Баженова, Т.М. Бялкина, В.С. Бочко, В.И. Васильев,
И.В. Выдрин, А.В. Герасимов, Л.В. Гильченко, А.Н. Дементьев, Ю.А. Дмитриев,
А.В. Елькина, А.Р. Еремин, А.А. Замотаев, Н.А. Игнатюк, А.Т. Карасев,
В.А. Кирпичников, Е.И. Колюшин, А.Н. Костюков, М.А. Краснов,
М.Н. Кирюхина, В.В. Киселев, Э. Маркварт, В.С. Мокрый, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, С.Ю. Ситникова, Л.Б. Соболева, Н.С. Тимофеев, Е.С. Шугрина, В.И. Фадеев, Г.А. Чувашова.
При бесспорной значимости данных публикаций, они, как правило, носят точечный характер и не позволяют раскрыть в полной мере сопоставление процесса формирования концепции местного самоуправления и проблем ее реализации в законодательстве современной России. Бесспорно, изданы и работы, которые достаточно комплексно освещают многие вопросы затронутой темы, как например монография И.В. Бабичева и Б.В. Смирнова «Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты: монография», выпущенная в 2011 году, однако простор для научного исследования остается.
Регулярные научные и научно-практические исследования проводятся также Общероссийским конгрессом муниципальных образований, Фондом «Институт экономики города» и иными организациями.
Особую роль для научного осмысления хода реформы и проблем местного самоуправления сыграли регулярно проводимые научные конференции на базе юридического факультета Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова, которые получили заслуженное признание у юридической научной общественности. Следует особо отметить международную научную конференцию, проведенную в период с 10 по 13 марта 2010 года, посвященную современным проблемам конституционного и муниципального строительства, участие в которой приняли более 200 ученых и практических работников,
депутатов представительных органов власти, судей конституционных, уставных судов.
Вместе с тем, наличие немалого числа публикаций вовсе не означает существования единых подходов к практической реализации теоретических аспектов построения местного самоуправления на основе конституционной концепции местного самоуправления. Как справедливо отмечают ученные, анализ современных муниципальных систем показывает, что даже в рамках одного государства местное самоуправление строится на сочетании различных теоретических посылок и соответственно различных вариантов взаимодействия классических муниципальных систем2. К сожалению, некоторые вопросы в данной сфере исследованы весьма слабо. Это в том числе относится и к теме данного исследования.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования
является анализ процессов практического построения муниципального уровня
публичной власти на основе концепции местного самоуправления, установленной
Конституцией Российской Федерации и развивающими ее правовые нормы
позициями Конституционного Суда Российской Федерации, отраженными в его
решениях, а также Европейской хартией местного самоуправления и
концептуальными нормами федерального законодательства в сфере местного
самоуправления, прежде всего, безусловно, Федерального закона № 131-ФЗ.
Кроме того, исследование имеет целью обоснование предложений и
рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального
законодательства в области рассматриваемых правоотношений.
Для достижения данных целей в работе поставлены следующие исследовательские задачи:
1) на основе положений законодательства изучить становление и развитие
местного самоуправления на различных исторических этапах;
1. выявить влияние теорий местного самоуправления на формирование конституционной концепции местного самоуправления;
2. выявить положительные и отрицательные моменты различных форм построения местного самоуправления;
4) определить степень влияния законодательства на развитие и изменение
концепции местного самоуправления;
5) проанализировать проблемы реализации законодательства о местном
самоуправлении в современной России и пути их решения;
6) провести сопоставление норм международного права, законодательства
Российской Федерации и сложившейся практики территориальной организации
местного самоуправления;
7) проанализировать уровни территориальной организации местного
самоуправления и провести мониторинг развития моделей территориальной
организации местного самоуправления в Российской Федерации;
2 См. например: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты): Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2008. С. 24.
8) провести обобщение практики формирования органов местного
самоуправления;
9) изучить нормативно-правовую базу и обобщить практику реализации
органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного
значения и исполнению переданных государственных полномочий;
10) проанализировать соотносимость полномочий органов местного
самоуправления, закрепленных за ними в отраслевом законодательстве, вопросам
местного значения, установленным Федеральным законом № 131-ФЗ;
11. охарактеризовать современное состояние финансово-экономических основ местного самоуправления, как базиса для решения вопросов местного значения;
12. изучить и охарактеризовать проблемные вопросы муниципального правотворчества;
13. определить пути повышения качества правовой работы в органах местного самоуправления;
14) проанализировать пути защиты прав и интересов местного
самоуправления;
15) определить перспективы дальнейшего развития муниципальной власти.
Научная новизна работы определяется прежде всего тем, что предприняты
меры комплексного анализа ранее проведенных исследований заложенной в
Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве концепции
местного самоуправления через призму ее формирования под влиянием
различных теорий местного самоуправления, а также проведением
самостоятельного исследования существенного влияния законодательства того или иного периода на развитие и изменение концепции местного самоуправления в современной истории России, с определением тех проблемных мест, которые наиболее негативно влияют на построение эффективно действующей муниципальной власти, и выработкой предложений по их устранению путем совершенствования федерального и регионального законодательства в области рассматриваемых правоотношений.
Кроме того, работа является самостоятельным комплексным исследованием соотношения конституционных положений о местном самоуправлении и теорий местного самоуправления.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая
значимость исследования заключается в том, что результаты данной работы могут
быть использованы при дальнейшем осмыслении проблем местного
самоуправления, муниципального законодательства, а также в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов в сфере местного самоуправления и преподавания курса муниципального права.
Практическая значимость работы состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти, в особенности при подготовке нормативных актов в области местного самоуправления на всех уровнях публичной власти.
Особую значимость имеет разработанный в рамках проведения настоящего исследования проект федерального закона, направленный, среди прочего, на устранение коллизий и пробелов в федеральном законодательстве (в том числе в Федеральном законе № 131-ФЗ) в сфере местного самоуправления, а именно, в части определения статуса органов и должностных лиц местного самоуправления и разграничения предметов ведения (полномочий) между ними, приведенный в приложении к диссертационной работе.
Методология и методы исследования. Методологическую основу
диссертации составляет совокупность методов научного познания основных
положений и выводов конституционного права, муниципального права, теории
государства и права, норм международного права, а также положений
Конституции Российской Федерации, федерального и регионального
законодательства в части системного анализа практики реализации
конституционной концепции местного самоуправления.
В данной связи нормативная база исследования включает в себя международные нормативно-правовые акты, законодательные акты Российской Федерации, ряда субъектов Российской Федерации, правовые акты отдельных муниципальных образований, а также правоприменительную практику – решения судов. В работе использованы Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральные законы в области местного самоуправления, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления. Особая роль отведена анализу Федерального закона 131-ФЗ и его сопоставлению с предшествующим правовым регулированием.
В качестве нормативной базы особое место уделяется региональному законодательству, а также муниципальным нормативным правовым актам – уставам отдельных муниципальных образований и нормативным актам органов местного самоуправления.
Эмпирической базой исследования является анализ практики становления и
развития местного самоуправления, формирования правовой основы местного
самоуправления, собственная работа автора в органах местного самоуправления, в
составе общероссийских межмуниципальных союзов и объединений, совете по
местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, а также деятельность в качестве Председателя объединения муниципальных юристов России и секретаря Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области.
Реализация теоретических основ местного самоуправления осуществляется как в форме законодательных актов органов государственной власти и местного самоуправления, так и в практической деятельности данных органов власти. Именно здесь порой методом проб и ошибок накапливается опыт, необходимый для дальнейшего совершенствования местного самоуправления в России.
В работе использованы исторический, историко-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, технико-юридический и другие методы научного познания.
Положения, выносимые на защиту. Результатом разработки темы диссертации являются следующие наиболее значимые положения, выносимые на защиту:
1. Представляется обоснованным вывод, что синтез различных теорий
местного самоуправления находит свое выражение в рамках действующего
законодательства. С учетом изменения законодательства меняется и набор
содержательных компонентов тех или иных теорий, что лишний раз подтверждает
более существенное влияние текущего законодательства на развитие, а если быть
более точным, изменение концепции местного самоуправления в тот или иной
период времени, чем влияние на нее самих теорий местного самоуправления.
2. Федеральное и региональное законодательство в сфере местного
самоуправления содержит массу примеров противоречия базовым принципам,
заложенным в Конституции Российской Федерации и Европейской хартии
местного самоуправления. Подобное положение недопустимо. В ходе проведения
реформы местного самоуправления, о которой говорил Президент Российской
Федерации в Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года, следует
обеспечить совершенствование нормативных правовых основ муниципального
строительства, в том числе и приведения законодательства о местном
самоуправлении в соответствие с предписаниями конституционных и
международных норм.
3. Одной из негативных тенденций государственного и муниципального
строительства в Российской Федерации является неуклонное, в какой-то мере
планомерное, встраивание местного самоуправления в вертикаль государственной
власти. Демократические начала, которые должны лежать в основе построения
местного самоуправления, подменяются бюрократизацией местного аппарата. В
данной связи представляется необходимым активизировать процессы,
направленные на четкое распределение полномочий между федеральными,
региональными и местными органами власти, в том числе в части сокращения
числа и сфер совместных полномочий, а также законодательного закрепления
пределов возможного вмешательства органов государственной власти и органов
местного самоуправления в деятельность друг друга.
Распоряжение Президента Российской Федерации № 425-рп «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» было подписано еще в июне 2011 года. В соответствии с документом созданы две рабочие группы: группа по правовым вопросам децентрализации власти и группа по финансовым и налоговым вопросам и межбюджетным отношениям, провести необходимую работу которым было поручено до 1 декабря 2011 года. Результата нет до сих пор.
4. В законодательстве недостает императивных норм, устанавливающих
обязательность учета предложений и решений, принимаемых (проводимых) с
участием населения; в свою очередь, негативными последствиями становятся
политическое равнодушие и правовой нигилизм населения в данной связи.
Представляется необходимым в ходе муниципальной реформы включить
соответствующие дополнения в Федеральный закон № 131-ФЗ, способствующие
более полному учету предложений населения по вопросам развития местного
самоуправления в целом и в рамках конкретных муниципальных образований,
выработка мер, направленных на перестроение соответствующей
правоприменительной практики.
5. Диссертант приходит к выводу об отсутствии логической и
законодательной связи между административно-территориальным делением
субъектов Российской Федерации, которое регламентируется региональным
законодательством, и территориальными основами местного самоуправления,
императивно установленными Федеральным законом 131-ФЗ; при этом субъекты
Российской Федерации оказались искусственно ограничены в построении
системы местного самоуправления, учитывающей местную специфику. Налицо
факт: отказ от региональной модели построения местного самоуправления,
заложенной в прежнем Федеральном законе 1995 года № 154-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не
принес ожидаемых результатов. Предлагается принять меры по
совершенствованию федерального законодательства в части правовой
регламентации территориальной основы местного самоуправления, поскольку
реализация Федерального закона № 131-ФЗ в данном вопросе вызывает массу
сложностей.
6. Активное введение пропорциональной системы выборов в органы
местного самоуправления, что имело место в последние годы, подрывает саму
сущность местного самоуправления. Партийный принцип выдвижения списков
кандидатов в муниципальные депутаты, сложный сам по себе даже в условиях
существования прежних семи политических партий, оказался еще более трудно
применимым, когда число партий приблизилось к 80. При этом голосование по
избирательным округам упрочивает связи депутатов с населением. Поэтому
необходима оптимизация избирательных систем, а также корректировка норм
Федерального закона № 131-ФЗ в части недопущения «навязывания»
преимуществ какой-либо избирательной системы на местном уровне; решение
данного вопроса целесообразно отдать муниципальным образованиям, как это
было ранее закреплено в указанном Федеральном законе.
7. Необходимо уточнение в части определения статуса органов местного самоуправления не как юридических лиц в форме учреждений, а как органов публичной власти, представляющих интересы муниципального образования и обладающих правами юридического лица, аналогично статусу государственных органов, путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон № 131-ФЗ и в гражданское законодательство.
8. Целый ряд положений действующего федерального законодательства, в том числе Федерального закона № 131-ФЗ, способствует ограничению самостоятельности муниципальных образований в виду чрезмерного административного воздействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации на органы и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее наглядно это проявляется в вопросах преобразования и изменения границ муниципальных образований, в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в формировании
органов местного самоуправления, в назначении глав местных администраций, в возможности досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. В данной связи представляется необходимой соответствующая корректировка федерального законодательства в сфере местного самоуправления.
9. Действующая редакция Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает
одинаковые перечни вопросов местного значения для всех муниципальных
образований одного типа (статья 14 – для всех поселений, статья 15 – для всех
муниципальных районов, статья 16 – для всех городских округов), независимо от
их реальных возможностей и местных особенностей. Таким образом, на
сегодняшний день не решена одна из базовых проблем местного самоуправления,
связанная с определением объема вопросов местного значения в зависимости от
возможности их реализации конкретным муниципальным образованием. При
этом сами перечни вопросов местного значения неоднократно подвергались
увеличению без изменения финансовых ресурсов муниципалитетов. В данной
связи представляется необходимым законодательное закрепление в Федеральном
законе № 131-ФЗ принципа соизмеримости ресурсов местного самоуправления,
предоставленным им полномочиям, в том числе путем разделения вопросов
местного значения для городских поселений и для сельских поселений.
10. Выявлены факты неоправданного увеличения количества отдельных
государственных полномочий, передаваемых для исполнения органам местного
самоуправления. В данной связи предлагается дополнить Федеральный закон
№ 131-ФЗ критериями, ограничивающими максимальный объем передаваемых на
муниципальный уровень отдельных государственных полномочий. При этом
должно обязательно соблюдаться условие, закрепленное в Европейской хартии
местного самоуправления – о необходимости предварительной консультации с
органами местного самоуправления перед принятием решений, затрагивающих
права местного самоуправления, в том числе о передаче государственных
полномочий.
11. Действующее законодательство не содержит четких критериев
определения полномочий органов местного самоуправления в отраслевом
законодательстве. Расплывчатые формулировки вопросов местного значения,
закрепленные в Федеральном законе № 131-ФЗ, позволяют, без каких бы то ни
было ограничений, «детализировать» полномочия органов местного
самоуправления по решению вопросов местного значения, а фактически
расширять сферу финансово затратных обязательств муниципальных
образований. В данной связи представляется, что Федеральный закон № 131-ФЗ
должен содержать критерии, обязательные для руководства при определении
законодателем полномочий органов местного самоуправления в отраслевом
законодательстве.
12. Практика свидетельствует о том, что у органов местного
самоуправления отсутствуют реальные контрольные полномочия, а также
возможности применения ими мер административного воздействия, что
значительно снижает эффективность решения вопросов местного значения в
таких сферах, как организация транспортного обслуживания населения, дорожная
деятельность, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. В данной связи требуется обеспечить разработку и введение правовых норм, направленных на закрепление и расширение полномочий органов местного самоуправления по привлечению к административной ответствен