Семенов Алексей Владимирович. Механизм распределения налогов между бюджетами регионов

Короткий опис

Семенов Алексей Владимирович. Механизм распределения налогов между бюджетами регионов : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 Москва, 1996 141 с. РГБ ОД, 61:97-8/301-5

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Становление налоговой системы и бюджетного федерализма в России
1.1 Экономические условия становления налоговой системы России 12
1.2 Формирование налоговой системы России в период экономических реформ 25
1.3 Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в России 41
Глава 2. Перераспределение налогов между экономическими субъектами
2.1 Налоговая система как метод государственного регулирования экономики 60
2.2 Распределение налогов между бюджетами одного уровня 74
Глава 3. Пути совершенствования распределения налогов в России
3.1 Перераспределение налогов между региональными бюджетами 90
3.2 Методика формирования норматива отчислений
части НДС в бюджеты субъектов Федерации 113
Заключение 127
Список использованной литературы 134

Введение к работе

Актуальность темы. Перемены в социально-экономическом и политическом устройстве общества, усиление самостоятельности регионального и местного уровня власти делает необходимым совершенствование бюджетно-налоговой системы, в первую очередь, совершенствование распределения налогов между ее отдельными звеньями. В сложившейся практике расчетов бюджетов основное внимание уделяется проблеме распределения налоговых поступлений по вертикали, между бюджетами разных уровней, и недостаточно учитывается распределение налогов по горизонтали (между региональными бюджетами).
Дифференциация доли косвенных налогов в цене продукции и межрегиональная торговля, обусловленная отраслевой специализацией регионов, объективно приводят к такому явлению как экспорт налогов, который означает перемещение налогового бремени за пределы территории и уплату налогов в бюджет территории нерезидентами. Это служит причиной образования существенных различий в условиях формирования доходов бюджетов территорий, для компенсации которых возникает необходимость увеличения перераспределения средств через вышестоящий бюджет. Действующий порядок перераспределения средств через федеральный бюджет (трансферты) основан на выравнивании доходов региональных бюджетов в расчете на душу населения вне зависимости от того, чем вызвана дифференциация этих доходов. Однако, отсутствие в механизме распределения налогов между федеральным и региональными бюджетами учета межрегионального экспорта налогов снижает эффективность функционирования налоговой и бюджетной систем, препятствует созданию единого экономического пространства на территории РФ, служит угрозой единству Федерации.
Данная проблема еще не получила достаточного освещения в работах отечественных экономистов. Однако, без ее решения будет существовать неравенство между субъектами Федерации в условиях сбора налогов, потребность в значительном объеме средств, перераспределяемых через федеральный бюджет. Эти обстоятельства и послужили основанием для выбора темы диссертации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является разработка методологического подхода и конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование механизма распределения налогов между бюджетами субъектов Федерации и федеральным бюджетом, учитывающего экспорт налогов между региональными бюджетами.
Исходя из цели диссертации, автором поставлены следующие задачи:
- исследовать теоретические вопросы построения налоговой системы и бюджетного устройства;
- проанализировать влияние федеральной налоговой политики на перераспределение налогов между бюджетами регионов;
- изучить зарубежный опыт в области взаимодействия бюджетной и налоговой систем и возможности его применения в РФ;
- выявить возможности совершенствования налоговой системы и бюджетного устройства для учета перераспределения налогов между региональными бюджетами.
Степень разработанности темы. Степень разработанности темы неодинакова по отношению к ее отдельным аспектам. В наибольшей степени можно считать разработанной проблему экспорта налогов в экономически развитых странах, в частности в США. Однако вопросы перераспределения налогов между бюджетами регионов в России разработаны недостаточно.
Теоретико-методологической основой работы послужили труды отечественных и зарубежных экономистов по теории государственных финансов, вопросам построения налоговых систем, теории бюджетного федерализма, налоговое и бюджетное законодательство РФ.
Научная новизна исследования.
1. Проведено теоретическое исследование роли налоговой системы в формировании доходов региональных бюджетов, раскрыто влияние социально-экономических условий и процессов, проходящих в стране на реализацию фискальной функции налоговой системы и обеспечение доходов бюджетов различных уровней;
2. Выявлен и проанализирован механизм перераспределения налогов между бюджетами регионов, связаннный с отраслевой специализацией регионов, и уменьшения доходов региональных бюджетов, обусловленный порядком налогообложения продукции, экспортируемой за пределы стран-участников СНГ, осуществлен комплексный анализ экономических факторов, обусловливающих экспорт налогов между бюджетами регионов;
3. Сформулированы и теоретически обоснованы принципы организации бюджетно-налоговой системы, учитывающие перераспределение налогов между бюджетами одного уровня.
4. Предложен вариант изменения механизма распределения налогов между бюджетами субъектов Федерации и федеральным бюджетом, учитывающий перераспределение налогов между бюджетами регионов.
Практическую значимость в диссертационном исследовании имеют: - предложения об изменении характера и содержания межбюджетных отношений, направленные на повышение эффективности деятельности региональных органов власти и налоговой системы России, за счет уменьшения перераспределения налогов между бюджетами регионов через экспорт налогов и федеральный бюджет;
- методика оценки влияния федеральной налоговой политики России (косвенного налогообложения) и отраслевой специализацией регионов на перераспределение налогов между региональными бюджетами;
- методика расчета норматива отчислений части НДС в бюджеты субъектов Федерации, учитывающая экспорт налогов.
Рекомендации автора по совершенствованию налоговой системы России использованы ЦНИЭИ уголь при разработке мер по оптимизации налогов применительно к регионам с угольной промышленностью. Материалы диссертационного исследования использованы в учебном процессе в РЭА им. Г.В.Плеханова
Содержание работы.
В первой главе - " Становление налоговой системы и бюджетного федерализма в России" - раскрываются проблемы построения налоговой системы и бюджетного федерализма в России, изучаются предпосылки, определившие необходимость создания налоговой системы России, анализируются результаты первых лет функционирования налоговой системы, рассматривается развитие бюджетного федерализма в России и роль налогов в организации бюджетного устройства.
К моменту начала реформ в экономике России сложилась кризисная ситуация, обусловленная, главным образом, нерациональностью системы жесткого централизованного планирования. В целях улучшения экономической ситуации в стране и предотвращения дальнейшего углубления экономического кризиса было принято решение о радикальном реформировании хозяйственного механизма и широком использовании рыночных отношений, что потребовало изменений в методах государственного регулирования экономики.
Налоговая система стала одним из главных инструментов экономического регулирования. При ее построении использовался опыт экономически развитых стран, однако специфика экономических и социальных условий страны не была учтена полностью, что привело к необходимости постоянного изменения налоговой системы. Первые годы работы налоговой системы России выявили ряд проблем, связанных, во-первых, непосредственно с ее построением, и, во-вторых, со сложившимися в Российской Федерации экономическими условиями. К числу проблем построения налоговой системы относятся: определение величины суммы налоговых изъятий и структуры налоговой системы, нестабильность налоговой системы, неприспособленность налоговой системы к высоким темпам инфляции и неплатежам, низкая собираемость налогов, перераспределение налогов между бюджетами регионов и резкая дифференциация по уровню налоговых доходов региональных бюджетов в расчете на душу населения. К факторам, характеризующим условия функционирования налоговой системы России, относятся: высокий уровень инфляции, неплатежи, разрыв прежних хозяйственных связей, рост теневого сектора, бегство капиталов за границу.
Не были учтены в должной мере при создании налоговой системы России вопросы ее взаимодействия с бюджетной и политической системами страны. В рамках налоговой системы выделено три уровня налогов: федеральные, региональные (субъектов Федерации) и местные. Согласно государственному устройству и Конституции страны для органов власти разных уровней установлены определенные полномочия по введению налогов, установлению их ставок, предоставлению дополнительных льгот,. Уменьшение роли государства в экономике, экономический кризис и наличие центробежных тенденций в политической жизни страны привели к тому, что трудность выполнения всех возложенных на региональные власти функций имеющимися финансовыми ресурсами стала причиной стихийной деценрализации. Отдельные субъекты Федерации объявляли о своем отказе от перечисления налогов в федеральный бюджет, используя их на финансирование собственных бюджетных расходов. Объем средств передаваемых из федерального бюджета в региональные зависел во многом от политического статуса субъекта Федерации, появились привелигерованные регионы.
В целях решения проблемы формирования доходной базы региональных бюджетов была предпринята попытка увеличения прав налоговой инициативы региональных и местных органов власти. Однако это не принесло желаемых результатов. За один только 1994 год было введено более 60 дополнительных налогов. Произошла сегментация налогового пространства, но при этом доходы, полученные от введения этих налогов составили незначительную часть и не решили проблему нехватки средств.
В 1994 году в рамках федерального бюджета был создан фонд финансовой поддержки регионов. Хотя он позволил формализовать перераспределение средств между регионами через федеральный бюджет, он не в состоянии обеспечить сокращение объемов подобного перераспределения и не гарантирует эффективность использования средств на уровне региона
В этой связи, в диссертации рассмотрены варианты бюджетного усторойства, и сделан вывод, что в настоящих условиях наиболее предпочтительным является "возможный вариант смешанного бюджетного устройства", который позволяет направить деятельность региональных и местных органов власти прежде всего на формирование структуры бюджетных расходов, наиболее соответствующей запросам населения данных территорий, и определения эффективных путей использования бюджетных средств.
Во второй главе - " Перераспределение налогов между экономическими субъектами " - рассматриваются отдельные аспекты теории и практики государственного регулирования экономики, связанные с использованием налоговой системы, исследуется проблема распределения и перераспределения налогов между бюджетами одного уровня, изучается опыт США и ЕС.
Ретроспективный анализ экономического развития стран с рыночной экономикой показывает, что послевоенный период характеризовался противостоянием двух школ экономической мысли : кейнсианской и неоклассической. Они стали основой двух направлений в решении проблемы о роли государства и, как следствие, роли налогообложения в хозяйственной жизни. Первое направление состоит в усилении активной роли государственого вмешательства в экономику. Второе направление отдает приоритет рыночным формам хозяйствования с ограничением государственого вмешательства.
Государственное регулирование экономики и использование для этого налоговой системы, а также права территориальных органов власти в области налоговой инициативы служат факторами, определяющими масштаб перераспределения налогов между бюджетами территорий.
Функционирование налоговой системы во взаимодействии со структурой государственной власти приводит к перераспределению доходов между жителями различных регионов. С 50-х годов ученые США активно исследуют явление экспорта налогов. Определение масштаба экспорта налогов между штатами США, произведенное экономистами Д.Матти и В.Морганом, показывает значимость данного явления. Существуют штаты, более половины налоговых доходов которых оставляют экспортируемые налоги. Исследования экспорта налогов позволили сделать вывод, что один из параметров оптимального налога регионального и местного уровней - его минимальная способность экспортироваться. Проблема перераспределения налогов имеет не только местное, но и международное значение. Так, она стала препятствием на пути дальнейшей интеграции стран ЕС.
В третьей главе -" Пути совершенствования распределения налогов в России " - исследуется механизм экспорта налогов между бюджетами регионов, уменьшение доходов региональных бюджетов, обусловленное порядком косвенного налогообложения продукции, экспортируемой за пределы стран-участников СНГ, анализируются возможности учета данных процессов в рамках бюджетно-налоговой системы, предлагается методика расчета норматива отчислений части НДС в бюджеты субъектов Федерации, учитывающий перераспределение налогов между бюджетами регионов.
Между бюджетами регионов существует экспорт налогов. Одной из главных причин его является взаимодействие федеральной налоговой политики (косвенного налогообложения) со специализацией регионов, обуславливающее различие доли косвенных налогов относительно цен на продукцию отдельных отраслей. Сам факт дифференциации доли косвенных налогов в ценах при одинаковых нормативах отчислений части косвенных налогов в бюджеты субъектов Федерации делает возможным экспорт налогов даже при нулевом торговом сальдо между регионами. В результате мероприятия государства, направленные на поддержку отдельных отраслей в виде льготного режима налогообложения приводят к потерям в доходах бюджетов регионов, специализирующихся на данном производстве. На уровне региона появляется стимул к созданию благоприятных условий для развития налогоемких производств. Таким образом, налоговая политика федеральных органов власти по регулированию отраслевой структуры экономики и поддержанию отдельных отраслей, при существовании перераспределения налогов между бюджетами, регионов, приводит к тому, что приоритеты развития отраслевой структуры на федеральном и региональном уровнях становятся диаметрально противоположными. Решение проблемы перераспределения налогов между бюджетами регионов теоретически возможно тремя путями: через изменение налоговой системы, через изменение бюджетного устройства или через соединение первого и второго пути. При этом наиболее целесообразным решением является выработка соответствующего механизма распределения налогов, т.е. использование потенциала бюджетного устройства. Автором предложена методика расчета норматива отчислений части НДС в бюджеты регионов, которая позволит учесть влияние налоговой системы на перераспределение налогов между региональными бюджетами.

Экономические условия становления налоговой системы России

Создание налоговой системы России и ее активное использование как инструмента государственного регулирования экономики вызвано рядом причин, среди которых можно выделить переход к рыночным отношениям и появление экономически независимых субъектов, ухудшение экономической ситуации, проявляющееся в падении производства, ценовых перекосах, наличии дотационных отраслей и низкой эффективности производства. Эти же процессы во многом определили невысокую степень реализации основных функций налоговой системы: фискальной и регулирующей. Так, в настоящее время налоговая система не может обеспечить необходимый уровень доходов бюджета в силу недоимки налогов, уменьшения налогооблагаемой базы. В то же время регулирование экономических процессов с помощью налогов ограничено влиянием таких факторов как высокие темпы инфляции, нехватка собственных средств предприятий, относительно высокая процентная ставка по кредитам, отсутствие платежеспособного спроса на продукцию, ее неконкурентоспособность.
В большинстве работ российских экономистов, посвященных анализу причин резкого ухудшения экономического положения страны в 80-х годах, отмечалось, что структура производства, сформированная в соответствии с потребностями, установленными централизованно в виде системы плановых заданий предприятиям, не была приспособлена к реализации экономических интересов отдельных потребителей. Результатами нерациональной по отношению к отдельным экономическим субъектам стратегии централизованного планирования стало возникновение межотраслевых диспропорций, появление большого количества незанятых рабочих мест, падение фондоотдачи и эффективности капитальных вложений.
Сосредоточение высоких технологий и наиболее квалифицированных работников в приоритетных отраслях, например, в ВПК, происходило за счет ухудшения положения других сфер экономики. Если в 70-е годы соотношение инвестиций в группу отраслей "А" и группу "В" составляло 6:1, то в 81-85 гг. оно стало более чем 7:1. В результате массовая продукция гражданских машиностроительных отраслей до сих пор отличается низким качеством, непродолжительным сроком службы и требует больших затрат при эксплуатации.
Значительный объем инвестиций, который направлялся в отрасли для осуществления программ развития ( например, в сельское хозяйство) не вел к насыщению их мощностями. Большая часть машин постоянно находилась в ремонте, поэтому поддерживался неоправданно высокий спрос на новые инвестиции.
Потребительский рынок не соответствовал предъявляемому спросу. Существовал дефицит товаров, и потребительские свойства многих товаров не отвечали запросам потребителей. Это служило одной из причин накопления средств населения на счетах в сберегательных банках и созданию инфляционного потенциала.
В 1985 году было выбрано новое направление экономических преобразований (децентрализация, усиление мотивации к труду). К этому времени ситуация в финансово-кредитной сфере резко ухудшилась. Эскалация государственных расходов при сохранении неизменной структуры производства привела к росту бюджетного дефицита и по сути к ликвидации потребительского рынка. Уже был накоплен значительный инфляционный потенциал, который не проявлял себя только в силу жесткости финансовой системы. Однако, он продолжал расти и общая величина сбережений населения на начало 1989 года излишних по сравнению с возможностями предложения составляла по оценкам специалистов 450-500 млрд.руб. (общий объем розничного товарооборота составил в 1988 году 375,7 млрд. руб.). При этом структура текущего и отложенного спроса не соответствовала структуре товарного предложения.
Попыткой решить данные проблемы стала политика, названная политикой "ускорения", предусматривавшая опережающее развитие машиностроения в рамках прежних, традиционных структурных приоритетов, обострила макроэкономическую несбалансированность. Дополнительные финансовые ресурсы, полученные за счет эмиссии, направлялись в инвестиционную сферу. Однако, подавляющая часть дополнительных капитальных вложений омертвлялась в незавершенном строительстве и в неэффективных производствах, вызывая мощную инфляционную волну.

Налоговая система как метод государственного регулирования экономики

Развитие государстве иного регулирования экономики в экономически развитых странах за последние 40 лет, и, в частности, повышение значимости налоговых систем в этом процессе, свидетельствует о том, что изменение экономических и социальных условий требует пересмотра роли отдельных инструментов экономического регулирования в общей системе государственного регулирования экономики. Рост государственного участия в экономике и социальной сфере выявил потребность в совершенствовании бюджетной и налоговой систем и процессов их взаимодействия. Поэтому создание механизма распределения налогов между бюджетами, учитывающего перераспределение налогов между бюджетами одного уровня, является одним из направлений совершенствования налоговых и бюджетных систем.
Государственное регулирование экономики осуществляется экономическими и административными методами, или тем или иным их сочетанием. При этом административные методы, как правило, используются в случае, если экономические методы недостаточно эффективны, а также в условиях кризиса. С точки зрения основополагающих принципов классической теории установления экономического равновесия на основе использования рыночного механизма спроса и предложения административное регулирование имеет ряд недостатков. Прежде всего эти методы ограничивают конкуренцию. Производители и потребители не могут свободно маневрировать ценами, которые задаются правительственными органами. Это ставит часть предприятий в льготные условия по отношению к рынку. Следствием такого положения может стать оторванная от реальной конъюнктуры на мировом и внутреннем рынках инвестиционная и торговая политика экономических субъектов. Вместе с тем данные методы неизбежно приводят к значительному перераспределению доходов и налогов между бюджетами одного уровня. Регионы ставятся в неравные условия и развиваются неравномерно, вследствие чего возникает необходимость осуществления значительных затрат для поддержки отсталых регионов и специальных программ по оживлению и перепрофилированию их экономик (примером этому служит положение угледобывающих регионов в ряде европейских стран). Поэтому наиболее жесткие методы административного регулирования широко использовались в течение относительно короткого периода, как правило, в кризисной ситуации для быстрой стабилизации цен. Методы экономического регулирования в отличие от административных не нарушают условий функционирования рыночного механизма. Они оказывают влияние на экономику через издержки производства, прибыль, заработную плату, развитие инвестиционной деятельности, увеличение объемов производства и реализации продукции, стимулирование потребления и др.. Методы экономического регулирования, в конечном счете, направлены на факторы, определяющие соотношение спроса и предложения. Это может быть стимулирование увеличения (снижения) объемов ресурсов на рынке, или увеличения (снижения) платежеспособного сароса. Органы государственного управления имеют возможность регулировать размер эмиссии денег, изменять учетные ставки, налоги, пошлины и т.п.. В регулировании экономических процессов налоги играют двойную роль. С одной стороны, налоговая система обеспечивает бюджетную систему в целом и ее отдельные уровни требуемыми финансовыми ресурсами, с другой, она способствует реализации целей национальной экономической программы. Можно вы