Шевлоков Валентин Зедович. Формирование институциональных основ финансового контроля государства

Короткий опис

Шевлоков Валентин Зедович. Формирование институциональных основ финансового контроля государства : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.10 : Санкт-Петербург, 2003 276 c. РГБ ОД, 71:04-8/31-2

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1. Основные институты финансового контроля государства 20
1.1. Институциональный подход к собственности, власти и контролю 20
1.2. Преемственность и новации во взглядах на финансовый контроль 33
1.3. Пучок отношений хозяйственной власти государства 45
1.4. Институты финансового контроля на основе ветвей
пучка власти 59
ГЛАВА 2. Институт текущего бюджетного и внебюджетного финансового контроля государства 68
2.1. Миссия института финансового контроля над текущими бюджетными и внебюджетными потоками 68
2.2. Предпосылки формирования двух ветвей финансового контроля государства над текущими бюджетными и внебюджетными потоками 82
2.3. Стратегия формирования институтов двух ветвей текущего бюджетного и внебюджетного финансового контроля государства - Министерства финансов и Счетной палаты 102
2.4. Противоречия процесса формирования и развития института финансово-бюджетного контроля государства 116
ГЛАВА 3. Институт инвестиционно-финансового контроля государства 136
3.1. Миссия института инвестиционно-финансового контроля государства 136
3.2. Предпосылки формирования института инвестиционно-финансового контроля государства 145
3.3. Стратегия формирования института инвестиционно-финансового контроля государства 161
3.4. Противоречия развития института инвестиционно-финансового контроля государства 174
ГЛАВА 4. Независимый аудит как институт финансового контроля государства 189
4.1. Миссия независимого аудита 189
4.2. Становление независимого аудита в России 199
4.3. Противоречия развития независимого аудита 216
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 228
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 249

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Рыночная трансформация экономики России привела к глубоким общественно-хозяйственным изменениям, сформировала качественно новые для страны экономические явления. За исторически короткий промежуток времени возродилась частная собственность; встал на ноги отечественный капитал; сложился рынок труда; практически полностью перестроилась финансовая система; кардинально изменилась роль государства в процессе развития национальной экономики.
Государство перестало быть собственником факторов производства, единственным распорядителем инвестиционных потоков, центром процесса директивного планирования. Начальная фаза рыночной трансформации экономики России привела даже к свертыванию государственного регулирования хозяйственных процессов. На какое-то время процесс первоначального накопления капитала взял верх над институтами и функциями государственной поддержки социальной сферы и др.
Однако в конце 90-х гг. XX века явственно обозначилась общественная потребность в утверждении качественно новых функций и институтов государственного регулирования социально-экономического развития страны. Неразвитость или полное отсутствие таких функций и институтов привели к потере управляемости национальным воспроизводственным процессом, росту государственного долга, развалу фондового рынка и инвестиционного процесса.
Речь не идет о простом возврате к прежним методам директивного управления, планирования и всеобъемлющего контроля. Активное использование рыночных механизмов сужает сферу государственного вмешательства в экономику, обусловливает переход к адекватным рыночной среде способам регулирования хозяйственных процессов. Основными функциями государства в данной сфере становятся стратегическое обеспечение эффективности и устойчивости воспроизводственных процессов, согласование интересов главных
субъектов хозяйствования и контроль за реализацией общенациональных целей.
Финансовый контроль является важнейшим элементом системы государственного контроля в условиях рыночной экономики. Проверка законности, целесообразности и эффективности формирования, распределения и использования денежных фондов и потоков, подведомственных государству, позволяет последнему четко оценивать результаты и отдаленные последствия проводимой экономической политики, вносить необходимые коррективы и устанавливать перспективные цели общественно-хозяйственного развития. Опыт наиболее развитых стран мира свидетельствует, что финансовый контроль становится одним из наиболее действенных инструментов регулирования рыночной экономики.
Финансовый контроль государства исходит из финансовых ресурсов государства, целей соответствующей финансовой политики и полученных в процессе реализации указанных целей конкретных финансовых результатов. Триада «ресурсы — цели — результаты» последовательно отслеживается, анализируется и оценивается под углом зрения эффективности проводимой государственной политики.
Институт финансового контроля в развитых странах мира представляет собой устойчивый, вполне определившийся в своем развитии элемент общей структуры государственной власти, управления и контроля. Вместе с тем, он выступает как неотъемлемый элемент финансового механизма всего национального рыночного хозяйства.
Более того, институт финансового контроля последовательно вписывается в процесс экономической интеграции национальных экономик и становится существенным элементом финансового механизма интенсивно развивающегося мирового хозяйства. Иная картина в России. Здесь институт финансового контроля только формируется. Государство постепенно осваивает свои контрольные функции, создаёт и видоизменяет структуры финансового контроля; в этом
6плане правомерно говорить о становлении финансового контроля государства. Институциональные основы последнего складываются в процессе оформления системы государственной власти и управления, а также в процессе установления функций государственного регулирования существенно-хозяйственной жизни, адекватных рыночной экономике рубежа XX-XXI веков. Разработка и обоснование таких основ представляет собой актуальную задачу финансовой науки. Научная и практическая значимость проблемы формирования институциональных основ финансового контроля государства, её дискуссионный характер и теоретическая глубина предопределили интерес соискателя к ней; предлагаемая диссертационная работа представляет собой авторскую постановку, критическое переосмысление и систематическое обоснование способа решения указанной проблемы.
Степень разработанности проблемы.Проблема финансового контроля государства в условиях рыночной системы хозяйствования была поставлена и систематически разработана в классических трудах В.Зомбарта, Р. Гильфердин-га, К. Реннера, Дж. Кейнса, А. Пигу, С. Витте, К. Викселя, В. Ойкена, Дж. Стиглера, М. Фридмена и др.
В последние десятилетия XX века существенный вклад в дальнейшую разработку проблемы финансового контроля государства внесли работы известных зарубежных специалистов П. Арпиланша, Дж. Боурна, Дж. Клементе, Ж. Манэ, А. фон Мутса, Э. Кпарра, Дж. Мида, Дж. Хиггинса, X. Цаше-месеке, X. Цафельберга и др.
В современной России традиции прежней советской системы финансового контроля государства переосмысливают и пытаются соединить с опытом финансового контроля в условиях рыночного хозяйствования Э. Вознесенский, В. Геращенко, Ю. Данилевский, В. Видягин, В. Бурцев, Л. Дробозина, А. Илларионов, В. Кашин, В. Князев, А. Крикунов, Л. Овсянников, В. Пансков, О. Пилипенко, И. Лука-севич, В. Родионова, А. Руф, В. Рыбин, С. Лушин, А. Тавасиев, А. Шеремет, Д. Черник, С. Шохин и др. В работах этих исследователей проблема финансового кон-
троля государства разрабатывается с позиции исторической преемственности, системности, всемерного учёта альтернативного зарубежного опыта.
Однако, такое самостоятельное и первостепенное по своей значимости научное направление, как исследование институциональных основ финансового контроля государства, ещё не получило необходимого развития. Постиндустриальный мир заставляет критически переосмысливать научные представления прошлого, относящиеся к финансовому контролю; утверждающаяся в теории и практике новая финансовая картина мира предопределяет качественно новые подходы к формированию, структуризации и развитию основополагающих институтов финансового контроля государства. Методической основой таких подходов должна стать современная теория, представленная в работах А. Алчиана, Г. Демсеца, Р. Коуза, Д. Норта и др. Эти соображения определили выбор цели и задач данной диссертационной работы.
Цель и задачи исследования.Целью данной диссертационной работы является обоснование институционального подхода к проблеме финансового контроля государства и разработка концепции формирования институциональных основ финансового контроля государства. Реализация этой цели предполагает решение комплекса следующих взаимосвязанных задач:
обоснование институционального подхода к финансовому контролю современного государства, функционирующего в рыночной среде;
разработка институциональной базы исследования финансового контроля - пучка отношений хозяйственной власти государства;
определение основных элементов пучка отношений хозяйственной власти государства;
установление института финансового контроля государства, соответствующего функции государства по обеспечению текущих общественных потребностей;
- определение миссии Министерства финансов и Счётной палаты как двух ветвей финансового контроля государства;
разработка стратегии формирования двух ветвей финансового контроля государства;
выявление противоречий процесса формирования и развития Министерства финансов и Счётной палаты как двух ветвей финансового контроля над бюджетными потоками;
установление института инвестиционно-финансового контроля государства;
определение миссии инвестиционно-финансового контроля государства;
разработка стратегии формирования и развития инвестиционно-финансового контроля государства;
выявление противоречий развития ФКЦБ как предпосылки институционального формирования инвестиционно-финансового контроля государства;
определение миссии независимого аудита как института финансового контроля государства;
выявление противоречий развития независимого аудита как института финансового контроля государства.
Предмет и объект исследования.Предметом исследования являются финансовые отношения, складывающиеся в процессе формирования институциональных основ финансового контроля государства. Объектом исследования выступает механизм финансового контроля государства в РФ.
Методологические и теоретические основы исследования.Подходы, теоретические положения и выводы, концепция диссертационного исследования базируются на фундаментальных разработках, представленных в классических трудах и современных исследованиях отечественных и зарубежных учёных. В процессе формирования концепции диссертационного исследования были использованы методические подходы и теоретические выводы институциональной теории, теории факторов производства, теории социального государства, теории персонификации экономических отношений, неоклассической экономической теории, монетаризма, теории предложения.
Обоснование теоретических положений и аргументация предложений и рекомендаций осуществлялись на основе реализации общенаучных (диалектического, системно-функционального, структурного, объектно-субъектного) и специальных методов исследования (институциональной структуризации финансовых отношений, стратегического анализа и планирования, экономико-стратегического анализа, метода сравнительного позиционирования, финансового анализа, контроллинга).
В процессе исследования были проанализированы и реализованы (при формировании концепции диссертационной работы) законодательные акты России, СНГ, стран дальнего зарубежья, нормативные документы и директивы Президента и Правительства РФ, программные и прогнозные разработки государственных органов и общественных организаций РФ, зарубежных стран, материалы международных финансовых организаций.
Информационная и эмпирическая база исследования.Информационная база исследования представлена содержанием монографий, научных статей, тезисов докладов и других форм публикаций российских и зарубежных специалистов по финансам, учёту и контролю, стратегическому управлению и финансовому менеджменту, истории финансов экономической теории, теории гражданского общества и социального государства, теории государства и права, институциональной теории.
Эмпирическую основу исследования составили официальные статистические материалы Госкомитета Российской Федерации по статистике, Министерства Финансов Российской Федерации, ФКЦБ, Счётной палаты, Аудиторской палаты России, данные, опубликованные в научных экономических журналах, а также данные, собранные и систематизированные соискателем.
Концепция диссертационного исследования.Формирование институциональных основ финансового контроля государства базируется на подходе к хозяйственной власти государства как к некоторому пучку экономических отношений. В состав последнего входят отношения по обеспечению текущих обще-
ственных потребностей, перспективных общественных потребностей, а также отношения, возникающие в процессе деятельности государства как хозяйствующего субъекта.
Применение институционального подхода позволяет выделить три основополагающих института финансового контроля государства. Первый из указанных институтов принадлежит одновременно двум ветвям государственной власти; его миссия заключается в обеспечении эффективного государственного контроля над денежными фондами и потоками бюджетного характера. На сегодняшний день он представлен деятельностью и структурами Министерства финансов и Счетной палаты.
Второй основополагающий институт финансового контроля государства носит инвестиционно-финансовый характер. Его миссия заключается в обеспечении эффективного государственного контроля над денежными фондами и потоками государственных инвестиций. Идейные, организационные и материальные предпосылки такого института отчасти содержатся в деятельности ФКЦБ. Однако концептуально данный институт выходит за пределы наличных возможностей, полномочий и обязанностей ФКЦБ.
Третий основополагающий институт финансового контроля государства представляет собой независимый аудит. Государство как хозяйствующий субъект нуждается в независимом аудите в целях обеспечения достоверности финансовой отчетности государственных унитарных предприятий, а также предприятий, в капитале которых государство владеет долями или пакетами акций.
Основные институты финансового контроля государства образуют общую базу для формирования и развития производных институтов финансового контроля государства (налоговых, таможенных, денежно-кредитных, валютных и т.д.). Миссия, стратегия и характер развития производных институтов заданы основными институтами финансового контроля государства.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту.
1. Понятие «финансовый контроль государства» по своему содержанию объемнее и богаче, чем понятие «государственный финансовый контроль». В состав первого включены финансовые инструменты, не принадлежащие государству, но используемые им в целях осуществления эффективного финансового контроля над денежными фондами и потоками тех экономических структур, в лице которых государство осуществляет хозяйственную деятельность.
2. Финансовый контроль современного государства исходит как из традиционных, устоявшихся принципов, норм, стандартов, процедур и структур осуществления данного вида государственной деятельности, так и из новых реалий общественно-хозяйственных отношений, сложившихся в последние десятилетия XX века:
последовательной либерализации экономики и социальной сферы, требующей применения качественно новых, тонких инструментов государственного регулирования;
динамичного развития слоя т.н. виртуальных общественных отношений, в основе которых - процессы движения социальной информации;
интенсивного развития публичных процессов и структур, деятельность которых переплетается с деятельностью современного социального государства.
3. Институциональные основы формирования финансового контроля го сударства устанавливаются на основе реализации подходов новой институцио нальной теории. Смысловое ядро данной теории — институты, упорядочивают взаимодействие между субъектами, позволяя разрешить противоречия, воз никшие вследствие ограниченности ресурсов; тем самым институты определя ют главные результаты хозяйственной системы и магистральное направление ее развития. В основе хозяйственной системы - два фундаментальных институ та. Первый из них - институт собственности - описан Р. Коузом с помощью «пучка прав (отношений)». Второй институт - власть. Осуществляя ее, госу-
дарство реализует некоторый пучок взаимосвязанных отношений, лежащих в основе институтов его финансового контроля. В составе указанного выше пучка, по крайней мере, три вида отношений, связанных с:
государственным финансовым обеспечением и регулированием текущих социальных потребностей;
государственным финансовым обеспечением и регулированием перспективных социальных потребностей;
функционированием государства как заинтересованного участника рыночных отношений (в лице принадлежащих государству или контролируемых им хозяйствующих субъектов).
Материальным воплощением и объектом этих взаимосвязанных отношений соответственно выступают:
текущий государственный бюджет и внебюджетные фонды неинвестиционного характера;
принадлежащий государству и контролируемый им функционирующий капитал.
4. Основные функции и институты финансового контроля государства формируются и развиваются на базе трех взаимосвязанных отношений пучка государственной власти. При этом в понятие института финансового контроля государства вкладывается следующий экономический смысл:
институт финансового контроля есть упорядочивающая, планомерно организующая соответствующие финансовые отношения структура, деятельность которой связана с получением, обработкой, анализом и оценкой финансовой информации о состоянии и перспективах развития фи