СЛУЖБОВА КАР’ЄРА ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ: ТЕОРІЯ ТА ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

Короткий опис

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
«ОДЕСЬКА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ»

На правах рукопису

Біла-Тіунова Любов Романівна

УДК 35.082.4(477)

СЛУЖБОВА КАР’ЄРА ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ:
ТЕОРІЯ ТА ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право

Дисертація
на здобуття наукового ступеня
доктора юридичних наук

Науковий консультант
Ківалов Сергій Васильович
доктор юридичних наук, професор,
академік НАПрН України

Одеса – 2012

ЗМІСТ

ВСТУП ……………………………………………………………………………... 3
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНА ХАРАКТЕРИСТИКА
СЛУЖБОВОЇ КАР’ЄРИ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ…………............. 19
1.1. Історіографія службової кар’єри ………………………………………….. 19
1.2. Державна служба як сфера здійснення службової кар’єри
державного службовця…………………………………………………………… 50
1.3. Сутність і правова природа службової кар’єри ………………………….. 74
1.4. Сучасний стан нормативно-правового визначення
службової кар’єри державного службовця……………………………………. 106
Висновки до першого розділу ………………………………………………… 134

РОЗДІЛ 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНІЗАЦІЙНОГО АСПЕКТУ СЛУЖБОВОЇ КАР’ЄРИ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ………………....139
2.1. Поняття та правова природа державної посади ………………………... 139
2.2. Правовий статус державної посади ……………………………………... 163
2.3. Державно-службові відносини як організаційний елемент
службової кар’єри державного службовця………….…………………………. 176
2.4. Державний службовець як суб’єкт службової кар’єри ………………… 197
Висновки до другого розділу …………………………………………………. 222

РОЗДІЛ 3. СТРУКТУРА СЛУЖБОВОЇ КАР’ЄРИ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ………………………………………………………………….. 227
3.1. Набуття статусу державного службовця ………………………………... 229
3.2. Просування по державній службі ……………………………………….. 258
3.3. Оцінювання державного службовця ………………………………….… 280
3.4. Припинення службової кар’єри …………………………………………. 301
Висновки до третього розділу ……………………………………………….. 330

РОЗДІЛ 4. ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ СЛУЖБОВОЮ КАР’ЄРОЮ
ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ………………………………………………. 336
4.1. Цілі, функції і механізм управління службовою кар’єрою державного службовця………………………………………………………………………… 336
4.2. Національне агентство України з питань державної служби як спеціальний суб’єкт управління службовою кар’єрою державного
Службовця………………………………………………………………………... 365
4.3. Професійна підготовка державного службовця ………………………... 386
Висновки до четвертого розділу …………………………………………….. 407

РОЗДІЛ 5. РЕЖИМ СЛУЖБОВОЇ КАР’ЄРИ ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ …………………………………………………………………..412
5.1. Внутрішній службовий розпорядок державного службовця ………….. 417
5.2. Матеріальне забезпечення державного службовця …………………….. 425
5.3. Соціально-побутові та державно-правові гарантії здійснення державними службовцями службової кар’єри ………………………………... 457
Висновки до четвертого розділу ……………………………………………... 473

ВИСНОВКИ …………………………………………………………………..… 477

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ ………………………………. 491

ВСТУП

Актуальність теми. Державна служба, як невід’ємний чинник функціонування державного апарату, не тільки покликана забезпечити його стабільність, дієвість та ефективність у нових соціально-політичних і правових реаліях України, але й сама потребує створення відповідного державно-правового механізму щодо її організації та функціонування. Слід зазначити, що питання реформування державної служби до теперішнього часу залишаються актуальними, важливими і витребуваними, особливо, з огляду на те, що неодноразові організаційно-правові заходи його здійснення, передбачені і Концепцією адміністративної реформи в Україні (1989), і Стратегією реформування системи державної служби в Україні (2000), і Концепцією адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу (2004), і Концепцією розвитку законодавства про державну службу (2005, 2006), і до цих пір залишаються нереалізованими, або ж такими, що уже не відповідають тим реаліям, які є характерними для сучасної України. Прийняття Закону України «Про державну службу» (2011), як одного з вирішальних етапів реформування державної служби, мало би вирішити цілий ряд актуальних, важливих і проблемних питань інституту державної служби з урахуванням тих новітніх політико-правових змін, які мають місце в державі і суспільстві. Однак, і з урахуванням цього законодавчого акта слід констатувати, що завдання пошуку і запровадження оптимальної, дієвої й ефективної моделі державної служби залишається одним із першочергових в Україні, що потребує переосмислення цілого ряду наукових положень щодо публічної служби, створення оптимальної та ефективної системи органів виконавчої влади, удосконалення законодавства про державну службу, запровадження дієвого та ефективного режиму державної служби, чіткого визначення правового становища державного службовця, підвищення ролі і значення службової кар’єри в інституті державної служби.
Звернення до службової кар’єри, як до предмета наукового дослідження, обумовлено, перш за все, необхідністю запровадження авторитетної і стабільної державної служби, основним завданням якої має стати ідеологія функціонування державного апарату для забезпечення реалізації прав, свобод та законних інтересів громадян, надання їм державних послуг. Таким чином, мова йде про формування корпусу державних службовців з високим рівнем професійної компетентності, почуттям персональної відповідальності і здатних оперативно й ефективно вирішувати державні завдання і функції на всіх рівнях державного управління.
Слід зазначити, що кар’єра є характерною для будь-якої ієрархічної системи, а службова кар’єра притаманна і державному управлінню, і державній службі, які, перш за все, характеризуються ієрархічною побудовою. Службова кар’єра є наскрізним чинником інституту державної служби, оскільки безпосередньо супроводжує практично всі його субінститути (вступ на державну службу, проходження державної служби, правовий статус державного службовця, припинення державної служби, режим державної служби). Таким чином, саме службова кар’єра є тим мотиваційно-правовим зв’язком між державним органом і державним службовцем, який здатен реально впливати на інститут державної служби: об’єктивність формування кадрового потенціалу державних службовців, підготовка державних службовців відповідного рівня професійної компетенції, підвищення рівня і значення державно-службової діяльності, об’єктивне оцінювання діяльності державних службовців і забезпечення реалізації їх правового статусу тощо. Зазначене свідчить про необхідність визначення основних напрямків як теоретичного дослідження і наукового обґрунтування, так і удосконалення правового регулювання службової кар’єри як невід’ємної складової інституту державної служби. У контексті наведеного особливого значення набувають питання щодо поняття, сутності, правової природи і правового регулювання службової кар’єри, особливо з огляду на те, що донедавна службова кар’єра, як адміністративно-правова категорія, не визнавалася і майже не досліджувалася, і тільки після її законодавчої легалізації (1993) набула і науково-теоретичного, і нормативно-правового визнання.
Оскільки службова кар’єра є багатоаспектним і багатогранним явищем, характерним для різних наук, науково-теоретичним підґрунтям цього дослідження, насамперед, стали наукові доробки представників соціології, політології, кадрового менеджменту, психології, теорії управління, філософії: М. Малахова, Г. Беккера, Я. Щепаньского, Г. Лелікова, Б. Ломова, А. Маркова, Л. Орбан-Лембрик, О.Ю. Оболенського, Є.В. Охотського, В. Розанова,
В. Савельєва, Ю. Красовського, Н. Лукашевича та ін.
Основну увагу приділено дослідженню наукових доробок вітчизняних і зарубіжних науковців на різних етапах становлення і розвитку інституту державної служби і в різних галузях права. Зокрема, дослідження історичного аспекту становлення і розвитку наукової думки з питань державної служби здійснено на основі робіт науковців дореволюційного періоду (кінець ХVIII – початок ХХ ст.), які досліджували інститут державної служби та його чинники у рамках державного права та адміністративного права: М.М. Сперанського, М.К. Нелідова, О.Д. Градовського, І.Ю. Андреєвського, В.П. Безобразова,
В.В. Іванівського, М.О. Куплеваського, М.І. Лазаревського А.І. Єлістратова.
Радянський період становлення і розвитку інституту державної служби, який характеризується протиборством його галузевої приналежності до трудового чи адміністративного права, характеризують наукові праці
І.І. Євтіхієва, В.А. Власова, С.С. Студенікіна, А.Ю. Пашерстника,
І.М. Пахомова, А.Є. Луньова, Ц.А. Ямпольської, В.М. Горшенєва, Ю.О. Петрова, Н.І. Фаянс, В.І. Курилова, В.Н. Скобелкіна та ін.
Серед видатних російських науковців, які фундаментально досліджували державну службу і тим самим збагатили адміністративно-правову науку принциповими теоретичними положеннями щодо інституту державної служби, слід назвати Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельського, Б.М. Габрічідзе, В.М. Манохіна, О.П. Ноздрачьова, Д.М. Овсянка, Ю.М. Старилова.
Особливу увагу акцентовано на наукових доробках із питань державної/публічної служби в період незалежності України, який характеризується як новітнім законодавством про державну службу, так і активними науковими пошуками оптимальної моделі державної служби в умовах її незалежності. Цей період представлений такими науковцями, як:
В.Б. Авер’янов, О. Ф. Андрійко, Д.В. Балух, Ю.Ю. Бальцій, О.І. Бедний,
Ю.П. Битяк, С.В. Васильєв, І.П. Голосніченко, І.С. Гриценко, І.Е. Данильєв, Є.В. Додін, С.Д. Дубенко, М.О. Іллічов, М.І. Іншин, Р. А. Калюжний,
І.О. Картузова, С.В. Ківалов, І.Б. Коліушко, В. К. Колпаков, А.Т. Комзюк,
І.Ф. Корж, В.Р. Кравець, О. Д. Крупчан, Є. Б. Кубко, В. Луговий, М.І. Матузов, В.Я. Малиновський, Н.Р. Нижник, О.Ю. Ф. Опришко, М.П. Орзіх,
А.О. Селіванов, В.Ф. Сіренко, О.Ф. Скакун, А.В. Сурилов, Т.І. Пахомова,
О.В. Петришин, О.С. Продаєвич, О.П. Рябченко, О.В. Тодощак, Г.В. Фоміч, О.Ф. Фрицький, М.І. Цуркан, В.М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко Н.В. Янюк, М.К. Якимчук, Х.П. Ярмакі та ін.
Серед наукових досліджень публічної і державної служби слід відзначити, насамперед, дисертацію Ю.П. Битяка «Державна служба в Україні: проблеми становлення, розвитку і функціонування», подану на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук (2006), в якій комплексно досліджено інститут державної служби, питання його становлення, розвитку і функціонування, визначено шляхи щодо подальшого удосконалення правового регулювання державної служби. Інший аспект державної служби, а саме: праця державних службовців як інститут трудового права, досліджено у дисертації М.І. Іншина «Проблеми правового регулювання праці державних службовців України», поданій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук (2005). Безперечно, теоретичні доробки цих науковців є неоціненним внеском у розвиток як теорії адміністративного права, так і інституту державної служби, і є науково-методологічним підґрунтям для подальших наукових досліджень. Водночас, здійснення політико-адміністративної і судової реформ в Україні, визначення принципово нової структури органів виконавчої влади, прийняття ряду нормативно-правових актів із питань державної служби і, насамперед, Закону «Про державну службу» (2011), потребують здійснення нових наукових досліджень як інституту державної служби, так і службової кар’єри з урахуванням нових державно-правових реалій України.
Теоретичним підґрунтям дослідження є наукові праці названих вище вітчизняних і зарубіжних науковців.
Нормативно-правову базу дослідження становлять Конституція України, чинне законодавство про державну службу України і зарубіжних країн (Російської Федерації, Білорусі, Болгарії, Естонії, Латвії, Литви, Греції, Польщі, ФРН, Чехії, Франції, Великої Британії, Японії).
Емпірично базою є річні звіти та статистичні дані Національного агентства державної служби України, 52 судові рішення Вищого адміністративного суду України з питань проходження публічної служби.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до плану наукових досліджень кафедри адміністративного і фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія» «Системи адміністративного, адміністративно-процесуального та фінансового права у контексті адміністративної реформи», і вона є частиною роботи університету в рамках загальнонаукової тематики «Традиції та новації у сучасній українській державності і правовому житті» (державний реєстраційний номер 0106U004970).
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у здійсненні науково-теоретичного аналізу службової кар’єри як адміністративно-правової категорії, визначення її місця, ролі і значення у комплексному публічно-правовому інституті державної служби, характеристики її організаційно-структурних елементів і сучасного стану правового регулювання, визначенні основних напрямків удосконалення чинного законодавства про державну службу.
Для досягнення визначеної мети передбачено вирішення таких основних наукових завдань:
охарактеризувати історичний аспект становлення і розвитку наукової думки з питань службової кар’єри, виокремити етапи її становлення та особливості, притаманні цим етапам;
охарактеризувати державну службу як сферу реалізації службової кар’єри, виокремити кар’єрний аспект державної служби та визначити місце, роль і значення службової кар’єри в інституті державної служби;
визначити поняття «службова кар’єра» як адміністративно-правову категорію, охарактеризувати її сутність у широкому і вузькому розумінні, виокремити її особливості;
визначити та охарактеризувати основні принципи службової кар’єри у контексті реформування інституту державної служби і наближення його до стандартів ЄС;
здійснити зіставлення і провести розмежування понять «службова кар’єра», «проходження державної служби» і «просування по державній службі»;
здійснити класифікацію службової кар’єри, охарактеризувати її види та визначити стан їх правового регулювання;
визначити сучасний стан правового регулювання службової кар’єри з урахуванням особливостей видів державної служби, визначити значення, обсяг та доцільність використання норм трудового права у ньому й надати пропозиції щодо його удосконалення;
визначити й охарактеризувати елементний склад організаційного аспекту службової кар’єри;
надати теоретико-правову характеристику поняття «державна посада» як складової службової кар’єри, визначити її місце, особливості і правовий статус в інституті державної служби;
виокремити кар’єрно-службові відносини й охарактеризувати їхні особливості як різновид державно-службових відносин, визначити їхній склад;
надати теоретико-правову характеристику державному службовцю як суб’єкту службової кар’єри, охарактеризувати особливості його правового статусу у контексті службової кар’єри;
визначити та охарактеризувати елементний склад структури службової кар’єри у контексті співвідношення із структурою проходження державної служби, визначити стан їх адміністративно-правового регулювання;
охарактеризувати цілі, завдання і механізм державного управління службовою кар’єрою у контексті реформування органів виконавчої влади;
визначити значення режиму службової кар’єри для інституту державної служби, охарактеризувати його структуру, визначити стан його правового регулювання у контексті реформування інституту державної служби та його адаптації до стандартів ЄС.
Об’єктом дослідження є службова кар’єра як правове явище.
Предметом дослідження є адміністративно-правове дослідження службової кар’єри у державній службі.
Методи дослідження. Методологічною основою роботи є сукупність підходів і методів наукового пізнання. Системний підхід став основою методологічної конструкції всієї дисертаційної роботи і визначив стратегію дослідження службової кар’єри як адміністративно-правової категорії, її місце, роль і значення в інституті державної служби.
У роботі використовувалися окремі методи наукового пізнання. За допомогою методу сходження від абстрактного до конкретного визначено сутність та особливості державної служби, їх місце у структурі публічної служби, види державної служби, сутність та особливості службової кар’єри, цілі і завдання управління службовою кар’єрою (п.п. 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 3.1). Застосування логіко-семантичного методу дозволило поглибити понятійний апарат щодо понять «публічна служба», «державна служба», «державна посада», «службова кар’єра», «правовий статус державного службовця», «режим службової кар’єри» (п.п. 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 2.4, р. 5). Системно-структурний і системно-функціональний методи застосовано для визначення системи публічної служби і державної служби, її видів та підвидів, елементного складу організаційного аспекту і структури службової кар’єри, режиму службової кар’єри (п.п. 1.2, 1.3, р. 2, р. 3, р. 5). Метод класифікації дозволив виокремити види й підвиди як публічної, так і державної служби, види: службової кар’єри, державних посад, державних службовців, державно-службових відносин, підстав припинення службової кар’єри (п.п. 1.2, 1.3, 2.1, 2.3, 2.4, 3.4). Застосування історичного методу дозволило здійснити аналіз наукових поглядів на становлення та розвиток як інституту державної служби, так і службової кар’єри (п. 1.1). Порівняльно-правовий і компаративний методи застосовано для дослідження зарубіжного досвіду правового регулювання та організаційного забезпечення службової кар’єри і визначення можливостей його використання в умовах України (п.п. 1.2, 1.3, 1.4, р. 2, р. 3, р. 4, р. 5). Структурно-логічний метод використано при визначенні основних шляхів удосконалення інституту державної служби і службової кар’єри, удосконалення організаційних засад управління нею. Методи моделювання, аналізу та синтезу послужили для встановлення сучасного стану правового регулювання службової кар’єри та визначення основних напрямків його удосконалення (п.п. 4.1, 2.1, 2.2, 2.4, р. 3, р. 5).
Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим комплексним монографічним дослідженням службової кар’єри як адміністративно-правової категорії, концептуальних засад її здійснення і правового регулювання, місця і значення в інституті державної служби, визначення основних напрямків подальшого розвитку законодавства про державну службу в умовах реформування системи органів виконавчої влади.
У результаті здійсненого дослідження вироблено теоретико-організаційні і правові основи визначення службової кар’єри як адміністративно-правової категорії і невід’ємної складової інституту державної служби, сформульовано низку положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем, до найбільш значущих з яких належать:
уперше:
визначено й охарактеризовано періоди та етапи становлення і розвитку наукової думки щодо службової кар’єри у контексті розвитку інституту державної служби;
виокремлено кар’єрний аспект державної служби, що дає підстави вважати службову кар’єру невід’ємним наскрізним елементом інституту державної служби;
виокремлено такі підходи щодо характеристики поняття «службова кар’єра», як: а) людська діяльність; б) просування по службі; в) становище в суспільстві; г) майбутнє; д) складне визначення;
визначено, що службову кар’єру, як публічно-правове явище, характеризує те, що вона: а) є стратегічною; б) є динамічною; в) здійснюється у просторі і в часі; г) нерозривно пов’язана з державною діяльністю; д) є поєднанням індивідуальних і публічних інтересів; ж) має кінцевим результатом успіх;
з) є можливою за умови взаємодії державного службовця і держави;
визначено, що оскільки службова кар’єра є багатофункціональним і багатогранним явищем, її, як адміністративно-правову категорію, характеризують такі аспекти: а) соціальний; б) правовий; в) організаційний;
г) процедурний; д) структурний; ж) публічно-індивідуальний;
визначено, що службова кар’єра, як правове явище, характеризується такими принципами, як: а) законність; б) політична нейтральність;
в) професійність і компетентність; г) конкурсність; д) об’єктивність;
ж) прозорість; з) пріоритет публічних інтересів; і) рівність доступу до службової кар’єри; к) послідовність;
здійснено класифікацію службової кар’єри на види: 1) за місцем проходження: а) внутрішньо організаційну; б) міжорганізаційну; 2) за змістом: а) посадову; б) професійну; 3) за професійною спрямованістю:
а) спеціалізовану; б) неспеціалізовану; 4) за напрямом розвитку: а) вертикальну; б) горизонтальну; в) східчасту; г) доцентрову (приховану); 5) за можливістю здійснення: а) потенційну; б) реальну; 6) за швидкістю просування:
а) рівномірну; б) прискорену; в) стрімку;
виокремлено дві групи нормативно-правових актів, які регулюють:
1) питання службової кар’єри, характерні для всієї державної служби, незалежно від її виду, тобто для єдиної державної служби, яку становлять:
а) Конституція України; б) Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції»; в) Кодекс адміністративного судочинства України»; г) Рішення Конституційного Суду України з питань державної служби; 2) питання службової кар’єри, характерні для певного виду державної служби (адміністративної, спеціалізованої та мілітаризованої);
визначено, що структуру службової кар’єри слід розглядати у широкому (набуття статусу державного службовця; просування по державній службі; оцінювання державного службовця; режим службової кар’єри; припинення державної служби) розумінні як проходження державної служби; і вузькому розумінні (просування за посадами; просування за рангами; заохочення) як просування по державній службі;
визначено, що державна посада, як центральний елемент організаційного аспекту службової кар’єри, характеризується своїм правовим статусом, який становлять такі елементи: а) засновницькі: порядок заснування посади; категорія; завдання; б) статусні: обов’язки; права; повноваження;
в) професійно-компетенційні: кваліфікаційні вимоги; знання, вміння, володіння; г) організаційні: порядок та умови заміщення; взаємозаміна;
д) юридична відповідальність; ж) соціально-економічні: грошове утримання, пільги, допомоги тощо;
запропоновано:
визначення поняття «публічна служба» як професійне виконання громадянином України, який заміщує публічні посади в державних органах, органах місцевого самоврядування та їх апараті, своїх службових повноважень щодо забезпечення прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб;
визначення поняття «правовий статус державного службовця»: у широкому розумінні – це структура і режим службової кар’єри; у вузькому – це система обов’язків, прав і юридичної відповідальності, визначених чинним законодавством і гарантованих державою;
визначення поняття «режим службової кар’єри» як системи організаційних і матеріальних умов, соціально-побутових та державно-правових гарантій реалізації державним службовцем правового статусу;
визначення поняття «державна посада» як державно-правової установки, яка визначає місце, обов’язки, права, повноваження і відповідальність особи, що її виконує, засновується у законодавчо-визначеному порядку і фінансується з державного бюджету;
зміни і доповнення до чинного законодавства про державну службу та основні напрямки можливого застосування зарубіжного досвіду в умовах України;
набули подальшого розвитку:
визначення структури державної служби (видів і підвидів) як виду публічної служби з огляду на її широке розуміння (політична служба, державна служба, служба в органах місцевого самоврядування, суддівська служба, патронатна служба);
положення про види адміністративних норм, що регулюють і державно-службові, і службово-кар’єрні відносини: а) за функціональним призначенням: норми-принципи, норми-дефініції, норми-правила; б) за змістом: матеріальні і процесуальні; в) за способом впливу на поведінку державних службовців: норми-приписи, норми-заборони, норми-дозволи; г) за сферою дії: норми загальної дії, норми обмеженої дії, норми локальної дії;
положення про те, що основними ознаками державного службовця, як суб’єкта службової кар’єри, є: а) заміщення посади у державних органах та їх апараті; б) здійс¬нення професійної діяльності у державних органах та їх апараті; в) пов’язаність професійної діяльності із забезпеченням виконання завдань і функцій держави; г) наділення певним обсягом державних/державно-владних повноважень; д) спрямованість професійної діяльності на забезпечення державних інтересів; ж) здійснення професійної діяльності від імені держави і гарантування державою; з) здійснення службової кар’єри; і) заробітна плата за рахунок державних коштів;
теза про те, що правовий статус державної посади – це: 1) система правовідносин, які виникають, змінюються й припиняються щодо її заснування, порядку заміщення, виконання, соціально-економічного забезпечення і правової охорони; 2) система взаємозалежних, взаємопов’язаних і взаємообумовлених елементів, які визначають місце і роль як посади в державному органі, так і особи, яка її виконує;
теза про необхідність виключно адміністративно-правового регулювання службової кар’єри державного службовця нормами публічних галузей права і, насамперед, нормами адміністративного права;
положення про те, що виникнення, зміна й припинення державно-службових відносин пов’язані з адміністративним актом (а не трудовим договором), який, як правило, видається суб’єктом призначення в односторонньому владному порядку без погодження з іншою стороною за виключенням випадків, передбачених чинним законодавством.
Практичне значення одержаних результатів. Дисертація має теоретико-прикладний характер, а її висновки та пропозиції становлять науковий та практичний інтерес і можуть бути використані у:
науково-дослідній сфері – для подальшого розвитку наукових положень теорії адміністративного права, публічної і державної служби, здійснення подальших спеціальних наукових досліджень у цих галузях;
правотворчості – для внесення змін і доповнень до Законів «Про державну службу», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про засади запобігання і протидії корупції», до Адміністративно-процедурного кодексу України, Кодексу державних службовців України;
правозастосуванні – для удосконалення організаційно-правових засад здійснення службової кар’єри;
навчальному процесі – для підготовки підручників та навчальних посібників «Адміністративне право України», «Адміністративне процедурне право України», «Адміністративне судочинство України», «Публічна служба в Україні»;
правовиховній сфері – для підвищення рівня професійної компетентності державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування, які проходять професійну підготовку у магістратурі державної служби університету.
Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, всі сформульовані у ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. Розділи і глави монографій, підручників, навчальних посібників та науково-практичних коментарів до Закону «Про державну службу», опублікованих у співавторстві, виконані здобувачем особисто. У монографії «Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики» (за заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К. : Факт, 2003) – самостійно підготовлено розділ «Провадження у державній службі»; у монографії «Заохочувальні адміністративні процедури» (С.В. Ківалов,
Л.Р. Біла-Тіунова, Д.А. Козачук. – О. : Фенікс, 2011) – самостійно підготовлено підрозділ «Заохочувальні процедури внутрішнього спрямування»; у навчально-методичному посібнику «Адміністративне право України» (2001, 2002, 2006, 2011) – самостійно підготовлено робочу програму із загальної частини дисципліни, схеми; у навчальному посібнику «Організація державної служби в Україні» (2002, 2011) – самостійно підготовлено робочу програму загальної частини курсу, тестові завдання; у практикумі із спецкурсу «Організація державної служби в Україні» (С.В. Ківалов, Л.Р. Біла, О.В. Тодощак. – О.
: Юрид. л-ра, 2002) – самостійно підготовлено тестові завдання, практичні завдання; у підручнику «Адміністративне право України» (за заг. ред.
С.В. Ківалова. – О. : Юрид. л-ра, 2003.) – самостійно підготовлено розділ 4, глави 3, 23, 24; у підручнику «Державна служба в Україні» (С.В. Ківалов,
Л.Р. Біла. – О. : Юрид. л-ра, 2003) – самостійно підготовлено розділи 1–5, 11,12; у науково-практичному коментарі до Закону «Про державну службу» (2007, 2009) – самостійно підготовлено коментарі до розділів 1, 2, 4, 5; у підручнику «Адміністративне процесуальне (судове) право України» (за заг. ред.
С.В. Ківалова. – О. : Юрид. л-ра, 2007) – самостійно підготовлено главу 3;
у підручнику «Введение в украинское право» (под ред. С.В. Кивалова,
Ю.Н. Оборотова, 2009) – самостійно підготовлено розділ «Государственная служба»; у підручнику «Публічна служба в Україні» (С.В. Ківалов, Л.Р. Біла-Тіунова. – О. : Фенікс, 2009) – самостійно підготовлено розділи 1, 2, 4, 7.
У дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувалися.
Апробація результатів дослідження. Дисертацію обговорено на засіданні кафедри адміністративного та фінансового права Національного університету «Одеська юридична академія» та засіданні Південного регіонального центру Національної академії правових наук України. Положення, висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, доповідалися на: 5-й Національній науково-теоретичній конференції «Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування» (м. Одеса, 15–17 червня 2007 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Треті Прибузькі юридичні читання» (м. Миколаїв, 2007 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Сучасні проблеми, тенденції і перспективи розвитку права в Україні»
(м. Одеса, 2007 р.); Всеукраїнських громадських слуханнях «Політико-правове забезпечення державної служби та служби в органах місцевого самоврядування» (м. Одеса, 24–25 вересня 2009 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Держава і право: de lege praeterita, instante, future
(м. Миколаїв, 2009 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (м. Сімферополь, 10 грудня 2009 р.); Міжнародній науковій конференції «Правове життя сучасної держави» (м. Одеса, 2009 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції «Тенденції та пріоритети реформування законодавства України» (м. Запоріжжя, 13 березня 2010 р.); Щорічних Рішельєвських академічних читаннях «Модернізація державного управління, державної служби і кадрової політики» (м. Одеса, 15–17 вересня 2010 р.); Міжнародній науково-практичній конференції «Генезис публічного права: від становлення до сучасності» (м. Миколаїв, 2010 р.); Міжнародній науковій конференції «Правове життя сучасної держави» (м. Одеса, 2010 р.); Всеукраїнських громадських слуханнях «Модернізація державного управління, державної служби і кадрової політики» (м. Одеса, 24–25 вересня 2010 р.); Міжнародній науковій конференції «Правове життя сучасної держави»
(м. Одеса, 2011 р.); Всеукраїнських громадських слуханнях «Лідерство у державному управлінні» (м. Одеса, 21–23 вересня 2011 р.).
Результати дослідження пройшли апробацію при підготовці висновків щодо: відповідності Конституції України (конституційності) ст. 263 КУпАП та п. 5 ч. 1 ст. 11 Закону «Про міліцію»; тлумачення ст. 37 Закону України
«Про Рахункову палату»; тлумачення п. 12 ч. 1 ст. 85 у контексті ч. 4 ст. 114, ч.ч. 2, 3 ст. 115 Конституції України; законопроектів про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо проходження публічної служби та звільнення з неї посадових осіб (реєстр № 2013 від 06.03.2008 р.), внесення змін до Закону «Про державну службу» щодо приведення його у відповідність із Конституцією України, щодо внесення змін до деяких законів України щодо запобігання та протидії корупції; обґрунтування доцільності запровадження в українському законодавстві терміна «політична корупція» (реєстр. № 2112-д); проектів Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (щодо доцільності прийняття Законів «Про засади запобігання та протидії корупції» (реєстр. № 2113-д) та Закону «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень» (реєстр. № 2114-д).
Публікації. Основні положення й результати дисертації знайшли відображення у трьох монографіях, дві з яких підготовлено у співавторстві, двадцяти п’яти публікаціях у наукових фахових виданнях, перелік яких затверджено, 18 підручниках, навчальних посібниках, науково-практичних коментарях, 11 тезах доповідей.

Список літератури

ВИСНОВКИ

1. Службова кар’єра, як правова категорія, характеризується, насамперед, історичним аспектом становлення і розвитку наукової думки як щодо інституту публічної служби, так і щодо неї, який відображає складні процеси стосовно її формування, визначення, галузевої приналежності, законодавчої легітимізації та організаційно-правового забезпечення. Як свідчить здійснений аналіз вітчизняних та зарубіжних наукових праць, слід виокремити такі періоди:
1.1. Дореволюційний період (кінець ХVIII – початок ХХ ст.) характеризується наявністю значної кількості нормативних актів щодо регулювання державної служби в Російській імперії, які, безперечно, поклали початок науковим дослідженням зазначеної проблеми (за твердженнями деяких науковців узаконення з питань державної служби становили близько 10% від загального обсягу законодавства Російської імперії). Цей період становлять два етапи:
а) наукові дослідження інституту державної служби та його чинників у рамках державного права. Наукову думку з питань державної служби цього етапу представляють такі видатні правознавці, як: М.М. Сперанський,
М.К. Нелідов; О.Д. Градовський; І.Ю. Андреєвський, В.П. Безобразов,
В.В. Іванівський, М.О. Куплеваський та ін.;
б) наукові дослідження інституту державної служби та його чинників у рамках адміністративного права (М.І. Лазаревський, А.І. Єлістратов). Особливістю цього етапу є те, що він, по-перше, розпочинається з формування ідеї віднесення інституту державної служби до адміністративного права; по-друге, є досить короткочасним.
1.2. Радянський період. Цей період характеризується тим, що протягом майже століття питання інституту публічної служби пройшло досить складний, розмаїтий, суперечливий та скачкоподібний шлях становлення наукової думки щодо названого інституту: від повного заперечення – до визнання,
від знищення законодавства про державну службу – до його створення,
від законодавчого ігнорування самого терміна «державна служба» – до його нормативного визначення. Аналіз наукової думки цього періоду дає підстави виокремити три етапи становлення та розвитку наукових доробок, яким притаманний ряд особливостей:
а) наукові дослідження інституту державної служби та його чинників у рамках трудового права (А.І. Єлістратов);
б) наукові дослідження інституту державної служби та його чинників у рамках протиборства адміністративного і трудового права (І.І. Євтихієв,
В.А. Власов, С.С. Студенікін, А.Ю. Пашерстник, І.М. Пахомов, А.Є. Луньов, О.О. Жданов, Ц.А. Ямпольська, В.М. Горшеньов);
в) наукові дослідження інституту державної служби як правового інституту адміністративного права (50-і – кінець 80-х рр. ХХ ст.). Цей етап представляють такі відомі науковці, як: Н.П. Поборча, Н.І. Фаянс, В.М. Манохін, І.М. Пахомов, А.Ю. Пашерстник, В.І. Курилов, В.Н. Скобелкін, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельський, Б.М. Габрічідзе,
О.П. Ноздрачьов, Д.М. Овсянко, Ю.М. Старілов та ін.
1.3. Період незалежності України. Із проголошенням незалежності України питання публічної служби набуло особливого значення в рамках побудови незалежної демократичної правової держави, що зумовило активні наукові пошуки нових моделей і державної служби, і служби в органах місцевого самоврядування. Прийняття відповідних законів тільки посприяло зазначеному процесу. Питаннями публічної служби в цей період займалися вчені різних наукових спеціальностей: В.Б. Авер’янов, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін,
С.Д. Дубенко, І.Б. Коліушко, С.В. Ківалов, Г. Леліков, В. Луговий,
В.Я. Малиновський, Н.Р. Нижник, О.Ю. Оболенський, М.П. Орзіх,
О.Ф. Фрицький, В.М. Шаповал, Н.В. Янюк та ін. Серед вітчизняних дисертаційних доробок із зазначеної проблематики слід відмітити, насамперед докторські дисертації Ю.П. Битяка, М.І. Іншина, І.С. Гриценка, Т.І. Пахомової, О.В. Петришина, кандидатські дисертації Д.В. Балуха, Ю.Ю. Бальція,
О.І. Бедного, С.В. Васильєва, І.Е. Данильєва, М.О. Іллічова, І.О. Картузової, І.Ф. Коржа, В.Р. Кравця, О.С. Продаєвича, О.В. Тодощака, Г.В. Фоміч,
М.І. Цуркана та ін.
2. Сферою здійснення службової кар’єри у контексті цього дослідження є державна служба, як є вид публічної служби, яку у свою чергу становлять: адміністративна державна служба; спеціалізована державна служба; мілітаризована державна служба. Визначено, що державна служба – це інститут адміністративного права, а службова кар’єра – це субінститут державної служби, оскільки: а) державна служба – це публічна сфера, в якій активно використовуються такі правові механізми і методи, як приписи, вказівки, контроль, нагляд, управління, владне волевиявлення, підлеглість, вірність обов’язку, одностороннє волевиявлення, застосування методів примусу тощо; б) суб’єктом приз¬начення на державну службу (тобто роботодавцем) є державний орган або його апарат (посадова особа), який вирішує питання щодо: прийняття на державну службу, проходження державної служби (службова кар’єра), припинення державної служби; в) і суб’єкт призначення, і державний службовець при виконанні своїх публічно-владних повноважень виступають від імені держави і їхня діяльність гарантується державою;
г) державний службовець реалізує тільки нормативно визначені державно-владні/державні повноваження, здійснюючи, при цьому, службову кар’єру;
д) змістом діяльності державного службовця є реалізація прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, тобто суспільства, якому він і присягає; ж) за порушення своїх службових обов’язків державний службовець несе юридичну відповідальність перед державою.
3. Виокремлено кар’єрний аспект державної служби, як невід’ємний чинник її сутності, оскільки, вона здійснюється в системі публічної влади, а будь-яка влада має чітко визначену ієрархічну побудову: ієрархія державних органів, ієрархія державних посад. Цю ознаку закріплено у самій державній службі незалежно від моделі державної служби – англосаксонської, якій відповідає система посадової державної служби, або континентальної, якій відповідає система кар’єрної державної служби.
4. Виокремлено три основні аспекти, у розрізі яких пропонуються визначення поняття «кар’єра»:
1) у загальному аспекті кар’єра – це: а) динаміка соціально-економічного становища, статусно-рольові характеристики, форми соціальної активності особистості у трудовій діяльності; б) послідовність розвитку людини в основних сферах життєдіяльності, динаміка її становища та активність;
в) активне просування людини в опануванні та вдосконаленні способів діяльності, що забезпечує її стійкість у соціальному житті;
2) в об’єктивно-організаційному аспекті кар’єра – це: а) поступове просування працівників установи службовими сходинками в міру підвищення їх компетентності, набуття професійного досвіду та навичок, виходячи з кваліфікаційно-посадових можливостей; б) переміщення службовців згідно з рангами та категоріями посад у структурно-управлінській ієрархії державної служби; в) передбачене отримання державним службовцем вищих рангів та категорій посад або послідовна зміна сфер діяльності у межах однієї установи;
3) у суб’єктивно-індивідуальному аспекті кар’єра – це: а) суб’єктивно усвідомлені власні судження працівника про своє службове майбутнє, очікувані шляхи самовиявлення та отримання задоволення від роботи; б) сукупність взаємопов’язаних рішень особи про вибір того чи іншого варіанту майбутньої діяльності, виходячи з можливостей подолання розбіжностей між реальним і бажаним її службовим становищем; в) свідомо обраний шлях, що реалізується, професійне чи посадове просування до статусу, який гарантує службовцю самоствердження; г) індивідуально усвідомлена послідовність зміни поглядів, пізнання та поведінки, пов’язаних з досвідом роботи і діяльністю протягом трудового життя; д) очікуване успішне просування в обраній сфері діяльності з метою досягнення популярності, влади, визнання.
5. Визначено, що службова кар’єра, як субінститут державної служби, характеризується рядом особливостей, зокрема тим, що вона є: а) стратегічною; б) динамічною; в) здійснюється у просторі і в часі; г) нерозривно пов’язаною з державною діяльністю; д) поєднанням індивідуальних і публічних інтересів;
ж) має кінцевим результатом успіх; з) можливою за умови взаємодії державного службовця і держави.
6. Встановлено, що службовій кар’єрі, як правовому явищу, притаманні свої принципи, тобто основоположні ідеї, настанови, які виражають об’єктивні закономірності та визначають науково обґрунтовані напрями її здійснення, реалізації кар’єрного процесу, зокрема: а) законність; б) політичну нейтральність; в) професійність і компетентність; г) конкурсність;
д) об’єктивність; ж) прозорість; з) пріоритет публічних інтересів; і) рівність доступу до службової кар’єри; к) послідовність.
7. Як багатоаспектне і багатогранне явище, службова кар’єра характеризується різноманітністю проявів, що дає підстави виокремити такі види: 1) за місцем проходження: а) внутрішньо організаційну;
б) міжорганізаційну; 2) за змістом: а) посадову; б) професійну;
3) за професійною спрямованістю: а) спеціалізовану; б) неспеціалізовану;
4) за напрямом розвитку: а) вертикальну; б) горизонтальну; в) східчасту;
г) доцентрову (приховану); 5) за можливістю здійснення: а) потенційну;
б) реальну; 6) за швидкістю просування: а) рівномірну; б) прискорену;
в) стрімку.
8. Встановлено, що сучасне законодавство про державну службу в цілому, і про службову кар’єру, зокрема, є роздрібненим, розпорошеним, таким, що, скоріше, становить сукупність, а не систему нормативно-правових актів, дія яких поширюється, переважно, на той чи інший вид державної служби. Виокремлено дві групи нормативно-правових актів, які регулюють:
1) питання службової кар’єри, характерні для всієї державної служби, незалежно від виду служби, тобто для єдиної державної служби, яку становлять: а) Конституція України; б) Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції»; в) Кодекс адміністративного судочинства України»;
г) Рішення Конституційного Суду України з питань державної служби;
2) питання службової кар’єри, характерні для певного виду державної служби (адміністративної, спеціалізованої та мілітаризованої).
9. Здійснений аналіз чинного законодавства щодо регулювання як державної служби в цілому, так і службової кар’єри, зокрема, свідчить про те, що це законодавство перебуває у стані подальшого становлення і розвитку, удосконалення й адаптації до стандартів Європейського Союзу. Водночас, ці процеси відбуваються надто повільно, дещо безсистемно, без урахування політико-правових реалій, без проведення належних правових експертиз проектів законодавчих актів. Само законодавство являє собою скоріше сукупність (а не систему) нормативно-правових актів, що регулюють сферу державної служби та всі її інститути.
10. Важливе значення у характеристиці правової природи службової кар’єри має характеристика її організаційного аспекту, який становлять такі взаємообумовлені та взаємозалежні елементи, як державна посада, державно-службові відносини і державний службовець, як суб’єкт службової кар’єри. Державна посада є центральним елементом організаційного аспекту службової кар’єри, оскільки будь-яка кар’єра, а тим більше службова кар’єра, безпосередньо пов’язана з державною посадою, оскільки вона:
1) розпочинається із заміщення державної посади; 2) постійно має за мету заміщення державної посади більш високого рівня; 3) результат кар’єри
(у переважній більшості) визначається державною посадою (влада, незалежність, винагорода, успіх, становище тощо).
11. Виокремлено такі ознаки державної посади: а) є складовою державного органу; б) має характер державної установки; в) утворюється у спеціальному порядку і має правове закріплення; г) їй відповідає встановлене коло службових обов’язків і прав; д) опосередковує здійснення державних повноважень особою, яка її виконує; ж) є незалежною від державного службовця, який її виконує, а державний службовець не може бути її власником; з) завдання, функції та повноваження, закріплені за посадою, мають державно-владний характер; і) є похідною від державного органу і зв’язуючою ланкою між державним органом і державним службовцем; к) утримується за рахунок коштів державного бюджету.
12. Визначено, що державна посада, як адміністративно-правова категорія, характеризується правовим статусом, який являє собою: 1) систему правовідносин, які виникають, змінюються й припиняються щодо її заснування, порядку заміщення, виконання, соціально-економічного забезпечення і правової охорони; 2) систему взаємозалежних, взаємопов’язаних і взаємообумовлених елементів, які визначають місце і роль як посади в державному органі, так і особи, яка її виконує. Виокремлено такі групи елементів правового статусу державної посади: а) засновницькі: порядок заснування посади; категорія; завдання; б) статусні: обов’язки; права; повноваження; в) професійно-компетенційні: кваліфікаційні вимоги; знання, вміння, володіння; г) організаційні: порядок і умови заміщення; взаємозаміна; д) юридична відповідальність; ж) соціально-економічні: грошове утримання, пільги, допомоги тощо.
13. Визначено, що державно-службові відносини – це правовідносини, які переважно, регламентуються нормами адміністративного права, тобто має місце адміністративно-правове регулювання державної служби. Ознаками державно-службових відносин є: а) правовідносини, для яких застосовується виключно метод нормативного регулювання, тобто застосування законів і підзаконних нормативно-правових актів; б) «владовідносини», тобто їх учасники є юридично нерівними, оскільки однією із сторін завжди є державний орган або посадова особа – «суб’єкт призначення», якого наділено певними державно-владними повноваженнями щодо іншої сторони, яка, у свою чергу, підпорядкована першій і зобов’язана виконувати всі її приписи і розпорядження, за винятком випадків, передбачених чинним законодавством; в) статусні службові відносини, оскільки вони, у переважній більшості, визначають правовий статус (правове становище) державних службовців;
г) переважна більшість державно-службових відносин регулюється нормами публічних галузей права: конституційне, адміністративне, фінансове, кримінальне; д) зміст державно-службових відносин характеризується правами й обов’язками сторін цих відносин, яким притаманний державно-владний характер; ж) являють собою відносини, що виникають із приводу забезпечення виконання завдань і функцій держави; з) характеризуються тим, що їх обумовлює наявність обов’язкових сторін, якими є: суб’єкт призначення – державний орган або його апарат (посадова особа), з одного боку, і державний службовець – з іншого; і) характерним є те, що вони можуть виникати, змінюватися й припинятися за ініціативи однієї із сторін: або суб’єкта призначення, або державного службовця; к) це відносини довіри й відданості державного службовця; л) є субординаційними відносинами, оскільки виникають у сфері державної служби, яка, за свою сутністю, є ієрархічною системою (ієрархія державних органів, ієрархія державних посад), тобто системою, для якої характерними є, насамперед, влада і підпорядкування.
14. Визначено, що поняття «правовий статус державного службовця» є багатогранним та різноаспектним явищем, що дає підстави розглядати його як у широкому, так і у вузькому розумінні: у широкому розумінні правовий статус державного службовця – це структура і режим службової кар’єри; у вузькому – це система обов’язків, прав і юридичної відповідальності, визначених чинним законодавством і гарантованих державою.
15. Структуру службової кар’єри слід розглядати у широкому і вузькому розумінні. Широке розуміння структури службової кар’єри (відповідно до широкого розуміння поняття «службова кар’єра») дозволяє виокремити такі її елементи: а) набуття статусу державного службовця; б) просування по державній службі; в) оцінювання державного службовця; г) режим службової кар’єри; д) припинення державної служби. Виокремлені елементи за своїм змістовним навантаженням є чинниками, які, водночас, також характеризуються власною структурною побудовою. У вузькому розумінні структуру службової кар’єри (відповідно до вузького розуміння самого поняття «службова кар’єра») становлять: а) просування за посадами; б) просування за рангами (чинами, класами, спеціальними і військовими званнями);
в) заохочення. Іншими словами, у вузькому розумінні структура службової кар’єри – це структура просування по державній службі.
16. При просуванні за посадами службовець має за мету зайняття більш високої за службовою ієрархією державної посади як у тому ж самому державному органі, так і в іншому державному органі. При цьому, цільова спрямованість службовця на заміщення більш високої посади має співпадати з необхідністю державного органу забезпечити заміщення вакантної посади саме цією кандидатурою. Особливістю цього просування є те, що воно є можливим за наявності таких умов: а) оголошення конкурсу (або іншої процедури) на заміщення вакантної державної посади; б) передбачення посади в Реєстрі державних посад; в) класифікація державних посад; г) визначення вимог до кандидатів на заміщення вакантної посади; д) успішне проходження процедури відбору на заміщення посади.
17. Просування за званнями (рангами, класними чинами, спеціальними і військовими званнями) є істотною особливістю кар’єри в державній службі, тому що, на відміну від просування за посадами, воно є можливим і за відсутності вакантної посади, оскільки категорія посади передбачає присвоєння державному службовцю трьох рангів за певних умов.
18. Центральним елементом структури службової кар’єри є оцінювання державного службовця. Найбільш поширеною і найбільш дієвою формою визначення відповідності державного службовця тим вимогам, які висуваються до нього при здійсненні ним своїх службових повноважень, безперечно, є атестація, яка застосовується щодо всіх видів державної служби з певними особливостями механізму її реалізації, обумовленими специфікою того чи іншого виду дер¬жавної служби. З огляду на те, що атестація є характерною для всіх видів державної служби, та враховуючи завдання і функції, які вона виконує, слід зазначити, що в Україні немає об’єктивних підстав для відміни інституту атестації та заміни його щорічним оцінюванням діяльності державного службовця.
19. Припинення службової кар’єри в організаційно-процедурному аспекті є рівнозначним припиненню дер¬жавно-службових відносин. Виокремлено групи підстав припинення службової кар’єри: а) втрата права на державну службу або його обмеження; б) ініціатива державного службовця; в) ініціатива суб’єкта призначення; г) об’єктивні обставини.
20. Службова кар’єра, як публічне правове явище, є об’єктом державного управління, яке спрямовано на створення відповідних нормативних, організаційних та фінансово-матеріальних умов її здійснення. Управління службовою кар’єрою характеризується: цілями, функціями механізмом його здійснення. Особливістю цілей управління службовою кар’єрою є те, що вони визначаються обома сторонами службово-кар’єрних відносин, тобто суб’єктом призначення і державним службовцем. При цьому, переслідуючи, певною мірою, різні стратегічні напрямки й очікувані результати, вони можуть стосуватися одних і тих самих питань. Максимальне досягнення цілей управління службовою кар’єрою є можливим за умови їхньої координації та якомога більш можливого співпадання як щодо напрямків, так і щодо очікуваних результатів.
21. Виокремлено такі функції управління службовою кар’єрою:
1) планування індивідуального посадового і професійного росту державного службовця, шляхом включення його до схеми кар’єрного просування;
2) організація набуття державним службовцем необхідного рівня професійної підготовки, перепідготовки як усередині державного органу, так і поза його межами (стажування, професійне навчання, професійна підготовка);
3) мотивація діяльності державного службовця з метою визначення його професійного потенціалу; 4) координація зусиль суб’єкта призначення і державного службовця щодо забезпечення виконання завдань кар’єрного просування останнього (стажування, професійна підготовка, зарахування до кадрового резерву, виконання індивідуального плану професійного росту тощо); 5) аналіз та оцінка як потенційних можливостей, так і самого кар’єрного просування державного службовця забезпечується через щорічну оцінку діяльності державного службовця й атестацію державного службовця:
а) спеціальні завдання; б) інтерв’ю; в) групові завдання; г) психологічні тести; д) організаційно-управлінські ігри; 6) контроль за діяльністю державного службовця.
22. Визначено що політичне управління службовою кар’єрою здійснюють Президент України і Кабінет Міністрів України. При цьому встановлено, що обсяг повноважень Президента України у сфері державної служби суттєво збільшився [а) утворення спеціального органу управління державною службою – агентства; б) визначення його назви – Нацдержслужба України; в) визначення правового статусу цього органу – затвердження Положення про Національне агентство України з питань державної служби; г) призначення на посади та звільнення з посад голови Нацдержслужби та його заступників], натомість, Кабінету міністрів України – зменшився. Виокремлено три основні групи повноважень Президента України щодо службової кар’єри: а) стратегічні;
б) кадрові; в) організаційні. Основними напрямками Кабінету Міністрів України щодо управління службовою кар’єрою є: а) розвиток і функціонування інституту державної служби; б) підготовка, перепідготовка й підвищення кваліфікації державних службовців; в) проходження державної служби;
г) умови державної служби; д) віднесення посад державних службовців до відповідних категорій посад.
23. Функціональне управління службовою кар’єрою покладено на Нацдержслужбу України. Визначено такі основні види повноважень Нацдержслужби щодо управління службовою кар’єрою: а) участь у формуванні й реалізації кадрової політики у сфері службової кар’єри; б) законопроектна і нормотворча діяльність щодо питань службової кар’єри; в) державний контроль за здійсненням державної служби; г) професійна підготовка державних службовців; д) організаційне забезпечення здійснення службової кар’єри;
ж) методичне забезпечення службової кар’єри.
24. Встановлено, що створення територіальних Управлінь Нацдержслужби є досить дискусійним з огляду на те, що вони не наділені самостійними повноваженнями, і на них покладаються такі ж повноваження, як і на державні органи з питань кадрової роботи і, при цьому, саме кадрові служби державних органів володіють більш об’ємною інформацією щодо стану кадрового забезпечення органу та його потреб у кадровому потенціалі. Окрім цього зазначено, що аналога таким органам у європейських країнах немає.
25. Основним завданням реформи державної служби є підготовка державних службовців, здатних неухильно відстоювати права і свободи людини і громадянина; володіючих професійними уміннями і навичками, які ґрунтуються на сучасних спеціальних знаннях, аналітичними здібностями та майстерністю застосування засобів і методів управлінської науки, стратегічним мисленням та особистісними якостями, необхідними для прийняття та успішної реалізації управлінських рішень.
26. Забезпечення відповідних умов як діяльності державних службовців, так і здійснення службової кар’єри, є одним із визначальних завдань у контексті як реформування інституту державної служби, так і його адаптації до стандартів Європейського Союзу, оскільки його вирішення суттєво впливає і на престижність та авторитетність державно-службової діяльності, і на створення стабільної і професійної державної служби, і на професійну компетентність державних службовців. Базовий принцип соціально-економічного забезпечення державних службовців полягає у тому, щоб у залежності від посади державної служби, її значення в діяльності державного органу і масштабів відповідальності державного службовця надати йому достатнього матеріального і соціально-побутового забезпечення. При цьому принцип достатності полягає у тому, щоб надати державному службовцю такого матеріального забезпечення, яке відповідало б загальноприйнятим стандартам життя у державі, а не тільки задовольнити його потребу в їжі, одежі, житлі.
27. Режим службової кар’єри – це система організаційних і матеріальних умов, соціально-побутових та державно-правових гарантій реалізації державним службовцем свого правового статусу. Структуру режиму службової кар’єри становлять система взаємообумовлених та взаємопов’язаних елементів: а) правила внутрішнього службового розпорядку; б) матеріальне забезпечення: оплата праці; пенсійне забезпечення за вислугу років і пенсійне забезпечення членів сім’ї державного службовця у разі його смерті, яка наступила у зв’язку з виконанням ним посадових обов’язків; в) соціально-побутове забезпечення: забезпечення житлом, медичне обслуговування його і членів його сім’ї, у тому числі і після виходу на пенсію; г) правовий захист: захист державного службовця і членів його сім’ї від насилля, загрози, інших неправомірних дій у зв’язку з виконанням ним посадових обов’язків у порядку, передбаченому чинним законодавством; д) інші соціальні гарантії: обов’язкове соціальне страхування на випадок нанесення збитків майну у зв’язку з виконанням державним службовцем посадових обов’язків; обов’язкове державне страхування на випадок захворювання або втрати працездатності в період проходженням державної служби; ж) належні матеріально-технічні умови служби: розміщення державного службовця; забезпечення необхідною технікою; своєчасне забезпечення документацією та інформацією, необхідною йому для виконання своїх посадових обов’язків; належна якість техніки; безпечні і здорові умови праці, включаючи норми з техніки безпеки, освітлення, опалення, вентиляцію, а також усунення шкідливих наслідків шуму та інших факторів, які впливають на здоров’я державного службовця.
28. Аналіз вітчизняного і зарубіжного досвіду оплати праці публічних службовців свідчить про два різні підходи щодо формування їхньої оплати праці:
а) основною складовою оплати праці є посадовий оклад, а надбавки до посадового окладу є незначними і суттєво не впливають на розмір заробітної плати. Такий підхід дозволяє, по-перше, забезпечити публічним службовцям однакові можливості оплати праці при їх однакових умовах службової діяльності, по-друге, є прозорою щодо оточення, по-третє, до мінімуму зведено суб’єктивний вплив щодо оплати праці публічних службовців;
б) основною складовою оплати праці є надбавки та доплати до посадового окладу, які є багаточисельними і суттєво впливають на її розмір. Саме другий підхід є характерним для формування заробітної плати державних службовців в Україні. З одного боку, значна кількість надбавок і доплат зумовлена неспроможністю держави забезпечити належну заробітну плату, насамперед, шляхом підвищення посадового окладу за рахунок державного бюджету, з іншого – вона створює цілий ряд негативних моментів: а) здійснюється значний вплив суб’єктивного фактору, оскільки ряд доплат і премій визначається безпосередньо керівником державного органу; б) заробітна плата державних службовців стає все менш прозорою, оскільки ряд надбавок і доплат передбачаються локальними нормативними актами і є недоступними для оточення. З метою усунення негативних моментів в оплаті праці державних службовців, у контексті реформування інституту державної служби передбачено положення, відповідно до якого відсоток посадового окладу у структурі заробітної плати має бути встановлено на рівні 80 і, відповідно, мінімізовано розмір і кількість надбавок і доплат.

СПИСОК ЛIТЕРАТУРИ

1. Біла-Тіунова Л.Р. Становлення та розвиток наукової думки щодо службової кар’єри в Російській імперії наприкінці ХVIII – на початку XX ст. / Л.Р. Біла-Тіунова // Актуальні проблеми держави і права : зб. наук. праць. – Вип. 51 / редкол.: С.В. Ківалов (голов. ред.) та ін.; відп. за вип. Ю.М. Оборотов. – О. : Юрид. л-ра, 2010. – С. 361–369.
2. Черепанова И.В. Государственная служба Российской империи XIX века (теоретическое исследование) : дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Черепанова И.В. – Омск, 2001. – 231 с.
3. Шильдер Н.К. Император Александр Первый. Его жизнь и царствование. – Т. 2. Приложение. План государственного образования, представленный Сперанским императору Александру в 1809 г. – СПб., 1897.
4. Нелидов Н.К. Юридические и политические основания государственной службы / Нелидов Н.К. – Ярославль, 1874. – 181 с.
5. Градовский А.Д. Собрание сочинений. – Т. 1. – СПб., 1899.
6. Андреевский И.Е. Русское государственное право. – Т. 1. О правительстве : учебник / Андреевский И.Е. – СПб. – М., 1866. – 496 с.
7. Безобразов В.П. Об условиях поступления на государственную службу в европейских государствах / Безобразов В.П. – М., 1875.
8. Безобразов В.П. О значении науки для образования должностных лиц в государственном управлении / В.П. Безобразов // Сб. гос. знаний / Под ред. В.П. Безобразова. – СПб., 1879. – Т. 7.
9. Ивановский В.В. Русское государственное право. – Вып. 7:
Государственная служба / Ивановский В.В. – Казань, 1898;
10. Ивановский В.В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс / В.В. Ивановский // Русская мысль. – 1903. – № 8. – С. 21–26.
11. Куплеваский Н.О. Государственные экзамены / Н.О. Куплеваский // Юридический вестник. – 1885. – № 2–3.
12. Куплеваский Н.О. Государственная служба в теории и в действующем праве Англии, Франции, Германии и Цислейтанской Австрии / Куплеваский Н.О. – Харьков, 1888.
13. Куплеваский Н.О. Проект устава о служебных провинностях : Из журнала Министерства юстиции (Декабрь 1898 г.) / Куплеваский Н.О. – Москва : Типография Правительствующего Сената, 1898. – 29 с.
14. Куплеваский Н.О. Русское государственное право. – Т. 2. – Вып. 1 / Куплеваский Н.О. – Х. : Издание книж. магазина А. Дредера, 1896. – 263 с.
15. Манифест 25 июля 1810 г. О разделении государственных дел на особые управ­ления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих. ПСЗ Российской империи. – Первое. – Т. 31. – № 24307.
16. Общее Учреждение Министерств 25 июня 1811 г. – ПСЗ. – Первое. – Т. 31. – № 24686. – §§ 205–278.
17. Устав о службе по определению от Правительства. Свод Законов Российской империи. – Т. 3. – С.-Петербург, 1896. – Кн. 1. – Ст. 517–756.
18. Правила об экзаменах медицинских чинов от 15 июня 1810 г. – ПСЗ. – Пер¬вое. – Т. 31. – Ст. 24291.
19. Андреевский И.Е. О наместниках, воеводах и губернаторах / Андреевский И.Е. – СПб. – 1864. – 150 с.
20. Андреевский И.Е. Полицейское право. – Т. 1. / Андреевский И.Е. – СПб. – 1874.
21. Андреевский И.Е. Полицейское право. – Т. 2. / Андреевский И.Е. – СПб. – 1876.
22. Ивановский В.В. Русское государственное право. – Т. 1. – Вып. 1–6. : учебник / Ивановский В.В. – Казань, 1885. – 1186 с.
23. Горенберг М.Б. Государственная служба / М.Б. Горенберг // Право. – 1902. – № 45. – С. 2027–2033.
24. Ивановский В.В. Нравственная ответственность общественных властей / Ивановский В.В. – Казань, б/г.
25. Ивановский В.В. Русское государственное право. – Т. 1. – Вып. 1. Введение, учение об организации верховной власти и высших государст­венных установлениях / Ивановский В.В. – Казань, 1895.
26. Коркунов Н.М. Русское государственное право. – Т. 1. Введение и общая часть : учебник / Коркунов Н.М. – 4-е изд. – СПб. – 1901. – 573 с.
27. Коркунов Н.М. Русское государственное право. – Т. 1. Введение и общая часть / Коркунов Н.М. – СПб. – 1893. – 403 с.
28. Гриценко I.С. Становлення і розвиток наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права : дис. … доктора юрид. наук : 12.00.07 / Гриценко I.С. – Х., 2008. – 428 с. – С. 136.
29. Антология мировой правовой мысли : в 5 т. – Т. V. Россия в конце XIX – начале XX в. / Нац. обществ.-науч. фонд; руковод. науч. проекта Г.Ю. Семинигин. – М. : Мысль, 1999. – 829 с.
30. Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки / Лазаревский Н.И. – М., 1905. – С. 124.
31. Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин. – В сб.: Вопросы административного права / А.И. Елистратов // Правоведение. – 1994. – № 4. – С. 84–90.
32. Лазаревский Н.И. По поводу проекта устава о службе гражданской / Н.И. Лазаревский // Право. – 1902. – № 18. – С. 907–917.
33. Лазаревский Н.И. По поводу проекта устава о службе гражданской / Н.И. Лазаревский // Право. – 1902. – № 22. – С. 1121–1125.
34. Набоков В.Д. Проект устава о служебных провинностях / В.Д. Набоков // Право. – 1899. – № 1. – С. 10–16.
35. Елистратов А.И. Основные начала административного права / Елистратов А.И. – М., 1914. – 333 с.
36. Біла-Тіунова Л.Р. Службова кар’єра в адміністративній науці радянського періоду (20–60-х рр. ХХ ст.) / Л.Р. Біла-Тіунова // Митна справа. – 2010. – № 1. – С. 61–68.
37. О порядке найма и увольнения рабочих и служащих : Постановление ВУЦИК от 19.04.1922 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства Украины. – 1922. – № 19. – Ст. 294.
38. Об отпусках рабочих и служащих : Постановление СНК УССР от 19.04.1921 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства Украины. – 1921. – № 7. – Ст. 194.
39. О социальном обеспечении рабочих и служащих на случай временной и постоянной утраты трудоспособности и членов их семей на случай смерти кормильца : Положение СНК УССР от 10.12.1921 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства Украины. – 1922. – № 4. – Ст. 59.
40. Кодекс Законов о труде УССР // Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства Украины. – 1922. – № 52.
41. Колесников А. Административное право РСФСР (К вопросу о содержании Административного кодекса) / А. Колесников // Власть Советов. – 1923. – № 3. – С. 38–41.
42. Войтинский И. Трудовое право СССР / Войтинский И. – М., 1925. – 365 с.
43. Гинцбург Л.Я. Некоторые спорные вопросы теории советского трудового права / Л.Я. Гинцбург // Сов. государство и право. – 1965. – № 1. – С. 30–38.
44. Пашерстник А.Е. Правовое регулирование труда в странах народной демократии / А.Е. Пашерстник // Сов. государство и право. – 1950. – № 2. – С. 37–49.
45. Смирнов О.В. О правовом статусе рабочих и служащих / О.В. Смирнов // Сов. государство и право. – 1974. – № 3. – С. 40–48.
46. Елистратов А.И. Административное право / Елистратов А.И. – М.; Л., 1929.
47. Евтихиев А.Ф. Основы советского административного права / Евтихиев А.Ф. – Х., 1925. – 331 с.
48. Фрадкин Л.Е. Служба в государственных учреждениях и предприятиях. Основные правовые условия : монография / Фрадкин Л.Е. – М. : Вопросы труда, 1925. – 62 с.
49. Кобалевский В. Очерки советского административного права / Кобалевский В. – Х., 1924. – 260 с.
50. Елистратов А.И. Очерк административного права / Елистратов А.И. – М., 1922. – 236 с.
51. Административное право : учебник / под ред. проф. А.Е. Лунева. – М., 1967. – 604 с.
52. Советское административное право : учебник / Под ред. Ю.М. Козлова. – М. : Юрид. лит., 1985. – 544 с.
53. Евтихиев И.И. Административное право СССР / И.И. Евтихиев, В.А. Власов – М., 1946. – 302 с.
54. Вопросы советского административного права. – М.; Л., 1949.
55. Студеникин С.С. Советское административное право / Студеникин С.С. – М., 1945. – 148 с.
56. Советское административное право : учебник / под ред. С.С. Студеникина. – М., 1958. – 300 с.
57. Жданов А.А. О понятии советской государственной службы
/ А.А. Жданов // Известия вузов. Правоведение. – 1962. – № 4. – С. 34–45.
58. Ямпольская Ц.А. Служебная дисциплина и дисциплинарный проступок / Ц.А. Ямпольская // Сов. государство и право. – 1947. – № 12.
59. Ямпольская Ц.А. Административно-правовые вопросы укрепления государственной дисциплины / Ц.А. Ямпольская, Е.В. Шорина. – М., 1955.
60. Ямпольская Ц.А. О должностном лице в советском государст­венном аппарате. – В кн.: Вопросы административного права / Ямпольская Ц.А. – М.-Л., 1949.
61. Горшенев В.М. Природа статуса должностного лица / В.М. Горшенев, О.В. Петришин // Проблемы социалистической законности. Республ. межвед. науч. сб. / отв. ред. В.Я. Таций. – Х. : Выща шк., 1988. – Вып. 22. – С. 9–16.
62. Пахомов I.М. Адміністративно-правові питання державної служби в СРСР / Пахомов I.М. – К. : Вид-во Київ. ун-ту. – 1971. – 128 с.
63. Петров Ю.А. О понятии должностного лица / Ю.А. Петров // Правоведение. – 1974. – № 6. – С. 31–36.
64. Поборчая Н.П. Советская государственная служба : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / Н.П. По­борчая. – Л., 1952.
65. Фаянс Н.И. С