Солодов Алексей Викторович. Оценка оптимальности бюджетных расходов на создание государственных информационных систем

Короткий опис

Солодов Алексей Викторович. Оценка оптимальности бюджетных расходов на создание государственных информационных систем : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Солодов Алексей Викторович; [Место защиты: Иван. гос. хим.-технол. ун-т].- Ярославль, 2008.- 190 с.: ил. РГБ ОД, 61 08-8/1345

Содержание к диссертации

Введение
1.Теоретические основы государственной бюджетной политики10
1.1 Роль бюджетной политики государства в регулировании финансовых отношений 10
1.2 Методология оптимизации бюджетных расходов 33
1.3 Бюджетирование, ориентированное на результат, как инструмент эффективного освоения государственных ресурсов 51
2.Государственные системы как фактор повышения эффективности финансирования бюджетных расходов72
2.1 Функционирование государственных информационных систем в сфере управления экономикой 72
2.2 Аудит эффективности государственных расходов на создание и функционирование государственных информационных систем 84
3.Направления оптимизации финансирования расходов бюджета на создание государственных информационных систем106
3.1 Методика оценивания эффективности финансирования и развития государственных информационных систем на основе измерения ожидаемых эффектов и затрат на их получение 106
3.2 Оптимизация финансирования государственных информационных систем на основе бюджетирования, ориентированного на результат 135
Заключение 164
Библиографический список

Введение к работе

Актуальность темы исследования.
Фундаментальной основой происходящих в современном в мире глобальных изменений является формирование качественно нового типа технологического уклада. Роль главного производственного ресурса начинают играть инновации и информация, а существующие хозяйственные системы трансформируются в экономику знаний. Переход от индустриального к постиндустриальному обществу и интенсивное развитие информационно-коммуникационных технологий существенно усиливает роль интеллектуальных факторов производства по отношению к роли факторов материальных и традиционной рабочей силы.
В новых исторических условиях традиционно исчисляемые показатели перестают в достаточной степени отражать качество экономического развития. Обычный количественный рост уже не может изменить положение страны в системе мирового разделения труда, обеспечить ее комплексное и стабильное развитие. Сегодня увеличение добавленной стоимости происходит в значительной мере за счет интеллектуальной деятельности, повышения технологического уровня производства и распространения информационно-коммуникационных технологий. Залогом и содержанием социально-экономического прогресса становится накопление и реализация потенциала созидательно-творческой личности.
В складывающейся постиндустриальной реальности важнейшим национальным ресурсом оказывается не только традиционное географическое пространство с расположенными на нем населением и производственными мощностями, но также интеллект и финансы, не имеющие материальных границ и легко перемещающиеся в виртуальном пространстве с помощью информационно-коммуникационных технологий. Отсутствие территориальной «привязки» ключевых ресурсов сферы информационно-коммуникационных технологий позволяет глобальным лидерам в этой сфере овладевать интеллектуальными и финансовыми ресурсами и использовать их в своих целях практически без явного физического вмешательства в национальные экономики, но фактически изымая данные ресурсы из национального социально-экономического пространства.
Утверждение нового способа мирового доминирования обостряет мировую конкуренцию с очевидным исходом: она будет выиграна теми государствами, которые смогут раньше других закончить переход к постиндустриальным структурам и сформировать свои социально-экономические системы на основе принципов информационного общества.
Положение России в современном мире не соответствует ее интеллектуально-кадровому и научно-техническому потенциалу, а цена доступа к глобальной инфраструктуре постиндустриальной экономики, которую приходится сегодня платить за отставание в модернизации и информатизации страны, непомерно высока. Достойным ответом России на вызовы времени и должна стать технологическая модернизация экономики, социальной и управленческой сфер с использованием современных телекоммуникаций, информационных технологий в социально-экономической сфере и государственном управлении на основе новых, процессных, подходов.
Опыт развития и использования современных информационных технологий показывает, что наряду с большим прогрессом практически во всех сферах человеческой деятельности они могут создавать и проблемы при неправильной оценке возможностей этих технологий и неэффективном их применении.
В рамках реформирования экономики в России предпринято немало важных инициатив. Многие из них связаны с совершенствованием управления государственными расходами, поскольку общество заинтересовано в рачительном расходовании средств, аккумулируемых в бюджете из разных источников доходов, а государство призвано обеспечивать результативность и эффективность государственных расходов. Среди них и бюджетирование, ориентированное на результат, родившееся в ответ на осознание незаинтересованности государственных служащих (при сложившейся практике управления) в экономии бюджетных средств и повышении качества услуг, финансируемых из бюджета.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена:
высокой значимостью информационных систем для социально-экономического развития современной России;
необходимостью перестроения бюджетных механизмов для перехода от затратного бюджетного планирования к программно-целевому бюджетированию;
стремительным развитием нового вида государственного финансово-экономического контроля аудита эффективности;
недостаточной развитостью нормативно-правовой базы, регламентирующей критерии эффективности использования государственных бюджетных средств;
необходимостью оптимизации механизмов финансирования создания и развития государственных информационных систем;
необходимостью поиска методики оценки эффективности расходования государственных средств на создание и развитие информационных систем.
Таким образом,потребностьв разработке эффективного механизма финансирования создания государственных информационных систем и необходимость разработки методики оценки расходования государственных средств на эти цели, а также отсутствие показателей эффективности указанных расходов обусловили актуальность данного исследования.
Степень разработанности проблемы.Интерес автора к данной проблематике обусловлен как самой актуальностью проблемы, так и тем обстоятельством, что в настоящее времяв литературе нет специальных работ,посвященныхметодикеоценки эффективностигосударственных расходов насоздание и развитие информационных систем. Это связано, прежде всего, с тем, чтоаудит эффективности относительно новое направление государственного финансово-экономического контроля, которые еще находятся в стадии становления. Кроме того, существующий механизм финансирования создания государственных информационных систем, по нашему мнению, требует существенной доработки для достижения целей бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Поэтому автор обращается к работам, отражающим проблематику БОР, финансирования отдельных отраслей экономики, а также общие подходы к оценке эффективности государственных расходов.
Основой исследования в значительной степени стали труды зарубежных и отечественных ученых, рассматривавших методологию оценки эффективности расходов в общественном секторе, таких как А. Аткинсон, С. Марглин, Дж. М. Кейнс, Е. Мишан, Р. Мюсгрейв, Дж. Стиглиц, Д. Дугуит, С. Вилкокс, Е. Грамлич, А. Вильямс, Е. Джиардина, Л.И. Якобсон и др. Именно эти авторы уделили наибольшее внимание проблемам социально-экономического роста, поиска оптимальных механизмов финансирования и бюджетирования, оценки эффективности государственных расходов.
Механизмы и принципы бюджетирования, ориентированного на результат, рассмотрены в работах М.П. Афанасьева, Е.В. Берездивиной, В.П. Горегляда, М.Ю. Гараджи, Дж. Диамонда, А.И. Дейкина, Н.М. Сивашевой, С.М. Никифорова, Г.П. Хатри, А.М. Лаврова, С.Н. Рябухина, С.О. Шохина и др.
Вопросы повышения эффективности государственного финансово-экономического контроля, проблемы внедрения аудита эффективности в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации рассматривались такими авторами, как А.Г. Андреев, В.В. Бурцев, Э.А. Вознесенский, Л.И. Воронина, А.И. Коняев, О.Ю. Куприянов, А.А. Пискунов, Д.В. Никольский, А.П. Погребинский, С.В. Степашин и др. Ими обобщен и систематизирован мировой опыт контрольно-счетных органов по оценке эффективности государственных расходов.
Актуальность проблемы и недостаточность её научной разработанности предопределили выбор темы, обусловили цель и задачи исследования.
Цель и задачи исследования.Целью исследования является разработка и теоретическое обоснование методики оценки оптимальности бюджетных расходов на создание и развития государственных информационных систем.
В соответствии с целью исследования в диссертационной работе предполагается решить следующие взаимосвязанные задачи:
- исследовать теоретические основы влияния бюджетной политики на социально-экономическое развитие страны;
- провести анализ эволюции бюджетирования, ориентированного на результат (программно-целевого бюджетирования), с учетом опыта Великобритании, Новой Зеландии и Соединенных Штатов Америки;
- исследовать функционирование аудита эффективности как принципиально нового подхода к оценке государственных расходов;
- сформировать систему показателей эффективности государственных расходов на информационные системы;
- разработать методику оценки оптимальности бюджетных расходов на создания и развития государственных информационных систем.
Объектом исследованияявляется организация финансирования создания и функционирования государственных информационных систем.
Предметом исследованияявляется оценка эффективности указанных расходов.
Теоретическая и методологическая основа исследования.
Теоретическую основу исследования составили федеральные законы, нормативно-правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, Министерства финансов РФ, рекомендации и разъяснения органов исполнительной власти, труды отечественных и зарубежных авторов, монографии, материалы научно-практических конференций, сообщения периодической и научной печати, связанные с темой исследования.
Решение поставленных задач осуществлено с использованием следующих методов: системного и формально-логического подходов, методов теоретического, статистического и экономико-математического моделирования, а также графического анализа.
Статистической базойисследования послужили статистические и аналитические материалы Росстата, Счетной палаты Российской Федерации, а также фактические материалы, представленные в специализированных изданиях и средствах массовой информации.
Работа выполнена в соответствии пунктами 2.3 и 2.5 специальности 08.00.10 Паспорта специальности ВАК.
Научная новизнадиссертационной работы заключается в разработке и научном обосновании модели оценки оптимальности бюджетных расходов на создание и развитие государственных информационных систем. Наиболее значимые результаты заключаются в следующем:
- на основе обобщения мирового опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в бюджетные системы зарубежных стран выявлена готовность бюджетной системы России для использования принципов программно-целевого бюджетирования;
- предложены пути совершенствования механизма финансирования создания и функционирования государственных информационных систем с предоставлением полномочий по финансированию с выделением директоратов программ и установлением их ответственности за достижение конкретных результатов функционирования каждой системы;
- разработана система показателей эффективности государственных расходов на создание и развитие государственных информационных систем с выделением подсистем показателей, характеризующих: экономический эффект от внедрения информационной системы, целевой эффект от ее внедрения эффективности, затраты на внедрение и эксплуатацию информационной системы с учетом совокупной стоимости владения системой;
- обоснована модель оценки оптимальности государственного финансирования создания и развития информационных систем на основе ряда трех последовательных процедур. В настоящее время финансирование информационных систем имеет место на уровне отдельных госструктур.
Теоретическая значимостьдиссертационного исследования заключается в том, что предлагаемая методика оценки носит универсальный характер и может быть использована для научного обоснования эффективности государственных расходов в различных сферах. Кроме того, положения и выводы работы могут быть использованы для дальнейшего теоретического исследования принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и моделей его внедрения.
Практическая значимость работы.Предлагаемая модель финансирования создания государственных информационных систем, система показателей эффективности и методика оценки эффективности государственных расходов на создание и развитие информационных систем могут быть использованы в качестве базы при разработке методик аудита эффективности.
Апробация результатов исследования.Уже в ходе диссертационного исследования получаемые результаты и выводы были применены при проведении контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации в рамках проверки эффективности использования государственных средств на разработку, закупку и эксплуатацию автоматизированных систем в НИИ «Автоматической аппаратуры», ЗАО концерн «Системпром», 27 ЦНИИ Министерства обороны Российской Федерации, Управлении начальника связи Министерства обороны Российской Федерации и ряде других организаций в 2004 2006 годах.
Кроме того, основные положения диссертационного исследования докладывались на Заседании рабочей группы Комитета ЕВРОСАИ по аудиту информационных технологий в феврале 2005 г. в г. Никосия (Кипр), на конференции контрольно-счетных органов, проводимой Счетной палатой Германии (г. Бонн) в 2006 году.
Публичное обсуждение теоретических положений и практических выводов диссертации осуществлялось на страницах сборников научных трудов «Вестник Костромского Государственного Университета имени Н.А. Некрасова», «Организация инвестиционной деятельности в региональной экономике», «Социальное партнерство в образовательной сфере: опыт, проблемы и перспективы развития», в которых автор выступил с научными статьями.
Основные положения диссертации нашли отражение в 5 публикациях общим объемом 13,44 п.л., из них одна монография объемом 11,44 п.л., в том числе личный вклад соискателя 7,70 п.л.
Структура и объём исследования.
Диссертационная работа состоит из введения, трех глав основного текста, заключения, списка литературы и приложений. Основное содержание диссертации изложено на 190 страницах машинописного текста, содержит 7 таблиц, 22 рисунка, 34 формулы, 10 приложений. Список литературы насчитывает 131 наименование.

Методология оптимизации бюджетных расходов

Новым стало и введенное Кейнсом в теорию государственных финансов положение о необходимости роста государственных расходов, финансируемых с помощью займов. Последователи Дж. Кейнса назвали его принципом дефицитного финансирования. По мнению Дж. Кейнса, государственные инвестиции и текущие расходы можно финансировать в долг. Правительственные инвестиции, созданные посредством займов, приведут к расширению «склонности к инвестированию», а финансирование текущих расходов увеличит «склонность к потреблению». Со времени Кейнса обязательное соответствие бюджетных расходов и доходов стало считаться анахронизмом, с концепцией «здоровых финансов» было покончено. Рынок ссудных капиталов становится одним из инструментов достижения эффективного спроса, а дефицит государственного бюджета превращается в один из способов государственного регулирования.
Таким образом, Дж. Кейнс разработал принципиально новую теорию финансов, направленную на регулирование экономики в условиях государственно-монополистического капитализма. Финансовая политика была осуществлена на практике последователями Дж. Кейнса (в США — Р. Харродом, А. Оукеном, У. Хеллером; в Великобритании - Дж Вайсманом; во Франции - Ф. Перру; в Японии - К. Эми, X. Ито и др.) [65, с. 87]. В 40 - 60-е гг. она имела успех и определенные положительные результаты. Экстенсивному типу экономического развития соответствовал кейнсианский постулат о необходимости роста государственных расходов. В ряде стран Западной Европы были внедрены социал-реформистские формы государственного регулирования. На этой основе происходил рост расходов на образование, здравоохранение, сформировалась эффективная система социального обеспечения. И до 70-х гг. в основе финансовой теории и практики большинства ведущих западных стран лежали исходные положения теории Дж. Кейнса.
Дальнейшее развитие экономики, переход к интенсивному типу экономи 15 ческого роста в условиях НТР и интернационализация хозяйственной жизни показали несостоятельность модели функционирования государственных финансов Кейнса в новых условиях. Потребовались иные теории государственного регулирования.
Под влиянием изменения условий расширенного воспроизводства формируется концепция неоклассического синтеза — теория равновесия в условиях неполной занятости, в которую включен денежный фактор [60, с. 47]. Эта новая версия кейнсианской теории получила развитие в работах лауреатов Нобелевской премии английского экономиста Дж. Хикса и американца П. Самуэльсона. Кейнсианские идеи фискализма соединились с концепцией неоклассиков, которая предусматривала регулирование экономики с помощью денежно-кредитной политики (изменение учетной ставки, проведение операций на открытом рынке и т.п.). П. Самуэльсон вводит в оборот термин «общественный товар» [44, с. 305], под которым понимают товары и услуги, предоставляемые членам общества государством. Общественный товар сочетает три свойства: неделимость среди членов общества, всеобщую доступность и предоставление государством (т.е., минуя рынок, - например, информация). В идее общественного товара ставится вопрос о распределении ресурсов между государственным и частным секторами: на государственный сектор возлагается финансирование экономической и социальной инфраструктур, которые, в конечном счете, максимизируют прибыль. По мнению П. Самуэльсона, задача финансовой политики состоит в том, чтобы обеспечивать регулирующие меры для сфер предложения общественного товара. Основная цель вмешательства государства в микромир — достижение оптимальности правительственных расходов, эффективного распределения и перераспределения ресурсов между государством, предприятиями и отдельными членами общества [44, с. 307].
С конца 70-х гг. в основу финансовой политики Великобритании, США, ФРГ и ряда других стран была положена неоконсервативная стратегия, связанная с неоклассическим направлением экономической мысли. Она нашла выражение в теории предложения, одним из главных положений которой является ограничение экономической роли государства, его вмешательства в хозяйственную жизнь и, особенно, в социальную область. В числе ме