Соломко, Мария Николаевна. Бюджетный процесс на субфедеральном уровне и оценка его организации

Короткий опис

Соломко, Мария Николаевна. Бюджетный процесс на субфедеральном уровне и оценка его организации : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Соломко Мария Николаевна; [Место защиты: Хабар. гос. акад. экономики и права].- Хабаровск, 2011.- 216 с.: ил. РГБ ОД, 61 12-8/181

Содержание к диссертации

Введение
1Теоретико-методологические подходы к организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне9
1.1 Бюджетный процесс: экономическое содержание и назначение 9
1.2 Модели организации бюджетного процесса и условия их применения в РФ 19
1.3 Методические основы организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне 30
2Организация бюджетного процесса на субфедеральном уровне в условиях перехода к БОР (на примере Хабаровского края)
2.1 Общие характеристики краевого бюджета в период 2007-2010 гг 58
2.2 Оценка действующего порядка составления и исполнения краевого бюджета 82
2.3 Методика оценки бюджетной устойчивости и её апробация 110
3Совершенствование методического обеспечения оценки организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне133
3.1 Определение моделей организации бюджетирования на субфедеральном уровне и разработка алгоритма оценки организации бюджетного процесса 133
3.2 Разработка направлений совершенствования бюджетного процесса в Хабаровском крае в условиях внедрения БОР 157
Заключение 172
Список использов анных источников 179
Приложения 191

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Повышение эффективности использования бюджетных средств и качества управления общественными финансами на субфедеральном уровне относится к числу приоритетных задач бюджетной политики, осуществляемой в России в настоящее время. Её решение в связи с переходом к методологии бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР), в значительной мере зависит от того, как организован бюджетный процесс. И поскольку при этом бюджетные полномочия субъектов РФ существенно расширились, то особое внимание должно уделяться разработке правовой и методической базы организации бюджетного процесса для реализации стратегии социально-экономического развития территории. Между тем, согласно «Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года» формирование правового и методического обеспечения БОР на субфедеральном уровне осуществляется низкими темпами, следствием чего является преобладание методов и инструментария управления государственными расходами, ориентированного на затраты.
В организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне по-прежнему значимой проблемой являются риски снижения бюджетной устойчивости, что обусловлено действием внешних и внутренних факторов. Анализ динамики исполнения региональных бюджетов в период 2007-2010 гг. выявил её актуальность как для субъектов РФ, обладающих низким налоговым потенциалом, так и для субъектов РФ, в бюджетах которых доля налоговых доходов достаточно высока. И, чтобы бюджет стал полноценным инструментом регионального управления, всем им необходимо расширить возможности аналитической оценки бюджетной устойчивости.
Низкий уровень бюджетного планирования и прогнозирования, нерациональное распоряжение бюджетными средствами, несогласованность инструментов управления общественными финансами требуют дальнейшего развития традиционных подходов к оценке организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне, а также обоснованию возможных путей его совершенствования. При этом важно принять во внимание дифференциацию субъектов РФ по уровню внедрения БОР.
Степень разработанности проблемы.Фундаментальные вопросы теории финансов, современные проблемы организации финансовых отношений, включая региональный аспект, раскрыты в исследованиях A.M. Бабич, СВ. Барулина, Э.А. Вознесенского, О.А. Гришановой, А.Г. Грязновой, С.Н. Леонова, П.А. Минакира, Д.С. Молякова, Ю.В. Рожкова, В.И. Самару-хи и других авторов.
Теоретическим и методологическим вопросам организации бюджетных отношений и бюджетного процесса посвящены работы О.В. Врублевской, A.M. Година, Л.А. Дробозиной, А.С. Колесова, Т.Г. Нестеренко, Е.С. Оси-повой, И.К. Подпориной, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Н.М. Сабитовой и других учёных.
Проблемы совершенствования бюджетного процесса на основе внедрения инструментов БОР раскрыты в исследованиях М.П. Афанасьева, В.В. Климанова, А.Л. Кудрина, A.M. Лаврова, Т.Г. Нестеренко, СЕ. Прокофьева и других экономистов.
Теоретические и методические положения по оценке бюджетной устойчивости рассмотрены в работах Т.В. Дорониной, В.В. Иванова, СМ. Каратаева, О.И. Тишутиной, Н.И. Яшиной и других авторов.
Несмотря на наличие широкого круга работ, посвященных бюджетному процессу, следует отметить, что недостаточно полно раскрыта региональная специфика бюджетных отношений в условиях перехода РФ к управлению общественными финансами, ориентированному на результат. Углубленного изучения требует характер бюджетного процесса на субфедеральном уровне, в котором присутствуют как элементы системы бюджетирования «по затратам», так и БОР. В части применения элементов БОР на уровне субъекта РФ в качественной оценке нуждается организация бюджетного процесса, где значимую роль выполняет правовая и методическая база его обеспечения. Также необходимо совершенствовать методические основы оценки бюджетной устойчивости публично-правовых образований, которые должны быть рассмотрены в контексте действующего бюджетного законодательства и динамичных условий внешней среды.
Целью настоящей работыявляется исследование и развитие теоретических и практических аспектов организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне и его оценки.
В соответствии с целью исследования определены следующиезадачи:
уточнить содержание бюджетного процесса;
изучить существующие методические подходы к оценке бюджетной устойчивости субъекта РФ, дополнить систему показателей, используемых для этих целей;
предложить классификацию моделей организации бюджетного процесса, учитывающую дифференциацию субъектов РФ по уровню внедрения БОР;
предложить алгоритм оценки организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне для идентификации моделей организации бюджетного процесса;
проанализировать организацию бюджетного процесса в Хабаровском крае с целью определения модели бюджетирования, проблем в области бюджетного процесса и возможных путей его совершенствования.
Область исследования.Содержание диссертации соответствует области исследования 2.8 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов» специальности 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» Паспорта номенклатуры специальностей научных работников (экономические науки).
Объектом исследования являетсябюджетный процесс на субфедеральном уровне.
В качестве предмета исследованияопределена совокупность экономических отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса, в условиях реализации реформы, направленной на внедрение элементов БОР, а также методы оценки организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне.
Методологической основой исследованияявился диалектический метод, позволивший рассмотреть объект с учётом единства логического и исторического аспектов. Для решения поставленных задач применялись: монографический метод, статистические методы (выборка, группировка), методы структурного и сравнительного анализа, метод экспертных оценок.
Теоретическую основу исследованиясоставили работы российских и зарубежных учёных-экономистов, посвященные теоретическим, методоло-
гическим и методическим аспектам организации бюджетных отношений, содержанию бюджетного процесса, его особенностям на субфедеральном уровне и возможным направлениям его реформирования.
Информационная база исследования:законодательные и нормативные правовые акты РФ, субъектов РФ, регламентирующие вопросы организации бюджетного процесса, статистические и аналитические материалы Министерства финансов РФ, Министерства регионального развития РФ, Федерального казначейства, Федеральной службы государственной статистики, министерства финансов Хабаровского края; материалы научно-практических конференций и семинаров, научные статьи и информационно-аналитические материалы, опубликованные в периодической печати.
Основные научные результаты исследованиязаключаются в следующем:
1) основываясь на анализе научных представлений о бюджетном про цессе, с позиций функционального подхода уточнено его содержание, что позволило исследовать методические основы организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне и раскрыть её особенности;
1. с целью совершенствования инструментария бюджетного прогнозирования и планирования, бюджетного регулирования расширен состав показателей коэффициентного анализа текущей, оперативной и перспективной бюджетной устойчивости и на этой основе для каждой из них разработана методика балльной оценки достигнутого уровня;
2. основываясь на предоставленных субъектам РФ полномочиях в области регулирования бюджетного процесса, предложен способ экспертной оценки степени внедрения правовой и методической базы бюджетирования, ориентированного на результат, и на этой основе выделены три модели бюджетирования - «консервативная», «динамическая», «инновационная»;
3. с целью выявления проблем в области организации бюджетного процесса и путей их преодоления разработан алгоритм расчёта сводного (интегрального) показателя оценки его организации в субъектеРФ.
Научная новизнаработы заключается в следующем: — введены дополнительные показатели оценки текущей, оперативной и перспективной бюджетной устойчивости, позволяющие углубить анализ влияния структуры доходов, динамики исполнения бюджета и качества фи-
нансового менеджмента на состояние бюджета;
предложен алгоритм оценки организации бюджетного процесса, позволяющий идентифицировать модель бюджетирования и выявлять недостатки в области организации бюджетного процесса в субъекте РФ;
предложена классификация моделей бюджетирования (консервативная; динамическая; инновационная), позволяющая учитывать степень внедрения элементов БОР в бюджетный процесс, активность в области реформирования бюджетного процесса и на этой основе обосновывать направления его совершенствования.
Теоретическая значимостьисследования заключается в развитии теоретических представлений о бюджетном процессе, оценке его организации и бюджетной устойчивости субъекта РФ.
Практическая значимостьдиссертационного исследования состоит в том, что предложенные положения позволят расширить информационно-аналитические возможности оценки, повысить обоснованность и результативность мер, направленных на совершенствование бюджетного процесса, разработанных с учётом специфики системы БОР. Теоретические и методические положения исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Организация бюджетного процесса».
Апробация результатов работы.Основные положения диссертационного исследования были представлены на международных научно-практических конференциях «Финансовые проблемы Российской Федерации и пути их решения: теория и практика» (Санкт-Петербург, 2009, 2010, 2011 г.), международном конгрессе «Модернизация экономики и управления в странах СНГ» (Волгоград, 2011 год).
Результаты исследования используются в учебном процессе кафедрой финансов Хабаровской государственной академии экономики и права при преподавании дисциплин «Бюджетная система РФ», «Организация бюджетного процесса», что подтверждается справкой о внедрении. Отдельные положения исследования нашли отражение в учебнике «Организация бюджетного процесса» и монографии «Региональные бюджеты: вопросы теории и практики».
Публикации.По теме научного исследования автором опубликовано
15 работ, общим объемом 34,7 п.л. (авторский вклад - 17,9 п.л.), в том числе 2 работы (общим объемом 1,4 п.л.) в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Структура работы.Диссертация состоит из введения, трёх разделов, заключения, списка использованных источников, включающего 146 наименований, 13 приложений. Основное содержание работы изложено на 178 страницах, включая 23 таблицы, 5 рисунков.Содержание
Введение
1 Теоретико-методологические подходы к организации бюджетного процесса на субфедеральном уровне
1. Теоретические представления о содержании бюджетного процесса
2. Модели организации бюджетного процесса и характеристика условий их применения в РФ
1.3 Методические основы организации бюджетного процесса на субфедераль ном уровне
2 Организация бюджетного процесса на субфедеральном уровне в условиях перехода к БОР (на примере Хабаровского края)
2.1. Анализ тенденций формирования краевого бюджета в период 2007-2010 гг.
2. Оценка действующего порядка составления и исполнения краевого бюджета
3. Методика оценки бюджетной устойчивости и её апробация
3 Совершенствование методического обеспечения оценки организации бюд жетного процесса на субфедеральном уровне
1. Определение моделей организации бюджетирования на субфедеральном уровне и разработка алгоритма оценки организации бюджетного процесса
2. Разработка направлений совершенствования бюджетного процесса в Хабаровском крае в условиях внедрения БОР
Заключение
Список использованных источников
Приложения

Модели организации бюджетного процесса и условия их применения в РФ

Резюмируя вышеизложенное, отметим существенность проблемы структурирования бюджетного процесса. Независимо от того, считает автор определения включать в его содержание перечисление этапов (стадий, управленческих функций) бюджетного процесса целесообразным или выносит данный аспект за рамки краткой дефиниции, необходима определённость в этом вопросе. При этом надо, во-первых, придерживаться единого подхода (методического, функционального, организационного или какого-либо иного) в структурировании; во-вторых, следовать по пути выявления общего, неизменного из многообразия различных методов организации управления бюджетными отношениями.
Вопрос временных рамок бюджетного процесса (его продолжительности) практически однозначно трактуется в российской науке. Начало бюджетного процесса отождествляется со стадией составления проекта бюджета, в частности, с разработкой основных направлений бюджетной и налоговой политики, сбором данных для прогноза доходов бюджета и расчёта бюджетных проектировок. Завершением бюджетного процесса считается утверждение отчёта об исполнении бюджета.
Вместе с тем, существует альтернативные подходы к анализу данного аспекта организации бюджетного процесса. Так, наряду с вышеизложенным подходом к определению рамок бюджетного цикла, А.С. Колесов и В.А. Гуртов предлагают выделить также «малые» циклы бюджетного процесса, длительность которых в условиях применения современных технологий исполнения бюджетов не превышает нескольких рабочих дней. Содержание этого цикла - в организации, и в большей степени, в обеспечении движения денежных потоков, связанных с мобилизацией доходов бюджетов и использованием этих средств, то есть их предоставлением в распоряжение получателей [80].
Право на существование такого подхода обусловлено экономическим содержанием и назначением бюджетов публично-правовых образований как формы исполнения их расходных обязательств. При этом значение деятельности по составлению бюджетов и осуществлению предусмотренных нормативной правовой базой процедур согласования, утверждения бюджетов и отчётов об их исполнении заключается в формировании условий для эффективного решения органами власти (управления) возложенных на них полномочий. Это обосновывает выделение стадии исполнения бюджета в качестве центральной составляющей бюджетного процесса.
Вопрос указания в дефиниции бюджетного процесса его участников также носит дискуссионный характер. В отличие от ряда авторов, Н.М. Сабитова исходит из необходимости унификации понятия бюджетного процесса, отказа от излишних уточнений, которые в большей степени вносят- неясность и вызывают дискуссии на предмет правомерности, чем раскрывают экономическое содержание категории. В частности, Н.М. Сабитова указывает на необоснованность выделения в определении бюджетного процесса органов государственной власти и органов местного самоуправления. По её мнению, в этом указании содержится противоречие: и органы государственной власти, и органы местного самоуправления являются участниками бюджетного процесса. В то же время, не все участники бюджетного процесса наделены статусом органов власти или местного самоуправления. Таким образом, органы власти (местного самоуправления) и институт участников бюджетного процесса соотносятся как часть и целое, что определяет целесообразность и достаточность сохранения в дефиниции указания на последнее. С другой стороны, существуют аргументы в пользу выделения в определении бюджетного процесса органов государственной власти и органов местного самоуправления. Акцент, сделанный на участии указанных органов в бюджетном процессе, отражает «политический» и «управленческий» аспекты бюджетных отношений. Указанные составляющие объя