Степанова, Елена Александровна. Управление рисками изменения доходов территориальных бюджетов

Короткий опис

Степанова, Елена Александровна. Управление рисками изменения доходов территориальных бюджетов : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Степанова Елена Александровна; [Место защиты: Кубан. гос. ун-т].- Краснодар, 2011.- 181 с.: ил. РГБ ОД, 61 11-8/1559

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1.Теоретические аспекты управления рисками изменения доходов территориальных бюджетов
1.1 Сущность бюджетных рисков и их место в системе финансовых рисков 17
1.2 Классификация рисков изменения доходов территориальных бюджетов 26
1.3 Методические основы оценки и управления рисками изменения доходов территориальных бюджетов 37
ГЛАВА 2.Анализ рисков изменения доходов территориальных бюджетов (на примере консолидированного бюджета Краснодарского края)
2.1 Влияние макроэкономических факторов на доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ 46
2.2 Анализ взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами РФ (муниципальными образованиями) 59
2.3 Влияние финансовой политики бизнеса на доходы территориальных бюджетов 74
2.4 Анализ управленческих рисков изменения доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований 84
ГЛАВА 3.Направления и методы снижения рисков изменения доходов территориальных бюджетов
3.1 Методы нивелирования влияния макроэкономических рисков 97
3.2 Совершенствование взаимоотношений между Российской Федерацией и территориальными образованиями с целью снижения 102 законодательных рисков потери бюджетных доходов
3.3 Управление бюджетными рисками на основе совершенствования налогового законодательства и налогового администрирования 115
3.4 Повышение качества управления территориальными финансами как инструмент минимизации бюджетных рисков 132
Заключение 150
Список использованных источников 158
Приложения 171

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования.Тема управления рисками стала сверхактуальной в ходе финансово-экономического кризиса, пик которого пришелся на 2008-2009 гг. По мнению ряда ведущих экономистов (например, лауреата Нобелевской премии по экономике Эдмунда Фелпса) в ходе кризиса выяснилось, что существующие модели оценки риска, используемые в финансовой системе, оказались несостоятельными.
Это в полной мере относится и к бюджетным рискам. Ведь, как известно, бюджетная система, особенно в России, крайне восприимчива к изменениям экономической ситуации. При этом в современной глобальной экономике ее чувствительность к потрясениям от различных рисков, вне зависимости от их масштаба, резко возросла.
Поэтому в ближайшем будущем риск-менеджмент ожидает период переосмысления, что немыслимо без глубоких научных проработок в данной области. К сожалению, вопрос о бюджетных рисках недостаточно исследован. Дефицит теоретических разработок в указанной области сдерживает практическое применение риск-менеджмента при формировании и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ.
При этом минимизация бюджетных рисков названа Президентом России Дмитрием Медведевым в числе приоритетных направлений бюджетной политики нашей страны на среднесрочную перспективу. Об этом говорится в его Бюджетном послании.
Все вышесказанное является серьезным аргументом в пользу того, чтобы с учетом позиций сегодняшнего дня, используя накопленный опыт, детально исследовать причины бюджетных рисков и найти способы их снижения.
Степень разработанности проблемы.Теоретические и практические аспекты становления и развития государственных финансов, механизмов бюджетного регулирования, территориального управления исследованы в трудах отечественных ученых Е.М. Бухвальда, М.П. Владимировой, О.В. Врублевской, В.П. Горегляда, А.Г. Гранберга, А.А.Грунина, Л.А. Дробозиной, А.Г. Игудина, А.Г. Куликова, В.Н. Лексина, С.Е. Лариной, Ю.И. Любимцева, И.И. Лютовой, И.Д. Мацкуляка, Б.Е. Пенькова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Е.Е. Румянцевой, А.З. Селезнева, М.И. Ходоровича, В.Б. Христенко, Д.Г. Черника, А.Н. Швецова и ряда др. Существенный вклад в разработку концепции финансового и бюджетного планирования и налогообложения внесли труды И.М. Александрова, Н.В. Бондарчук, И.В. Горского, А.З. Дадашева, А.Л. Коломиец, А.Д. Мельник, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, А.Б. Паскачева, Е.Б. Шуваловой, Р.А.Чванова, Т.Ф. Юткиной и др. Опыт построения и функционирования бюджетных систем в государствах с федеративным устройством, а также роль бюджетов различных уровней в развитии национальной экономики отражены в теоретико-методологических положениях зарубежных авторов Р. Берда, Р. Боудвей, С. Брю, Д. Брюммерхофф, Дж. Бьюкеннен, А. Вагнер, Дж. Литвак, У. Оутс, К. Третнер, К. Макконнелла и др.
Вопросы неопределенности и риска рассмотрены в трудах многих российских и зарубежных ученых-экономистов. Основы теории риска были заложены такими известными исследователями, как Дж. Милль, А. Маршалл, Н.У. Секиф, А. Пигу и др. Впоследствии их положения получили развитие в работах Т. Бачкаи, Д. Месена, Д. Мико, Ф. Найта и др. Современное состояние вопроса исследовано А.П. Альгиным, В.Ф. Бадюковым, И.Г. Балабановой, И.А. Бланк, А.А. Гвозденко, Е.Ф. Жуковым, А.М. Ковалевой, С.А. Кошечкиным, М.Г. Лапустой, М.И. Лешенко, А.А. Первозванским, Л.И. Рейтманом, Ю.В. Рожковой, Л. Скамай, Е.Н. Станиславчик, М.В. Терским, Э.А. Уткиным, Т.А. Федоровой, С. Филин, В.В. Шаховым, Л.Г. Шаршуковой, А.Д. Шеремет и др.
В последние годы по бюджетной проблематике защищено немало диссертационных работ. В то же время можно выделить только одно диссертационное исследование, непосредственно связанное с темой бюджетного риска - диссертацию на соискание ученой степени кандидата экономических наук Лебедевой О.И. "Бюджетный риск: методические основы оценки и управления (на примере краевого бюджета Хабаровского края)", Хабаровск, 2003 г.
Практически неисследованными остаются вопросы влияния неопределенности и риска на бюджетный процесс. Не существует универсального определения термина «бюджетный риск» и единой классификации бюджетных рисков. Не получил должного изучения вопрос анализа факторов, влияющих на бюджетные доходы. Все вышесказанное определяет теоретическую и практическую значимость темы диссертации.
Цель и задачи диссертационного исследования.Цель диссертационной работы состоит в теоретическом обосновании и прикладной разработке подходов к совершенствованию системы управления рисками изменения доходов территориальных бюджетов с учетом основных факторов риска, оценки степени их влияния и адекватных мер реагирования на эти риски.
В соответствии с целью исследования сформулированы и решены следующие задачи:
в теоретическом аспекте исследованы сущность и содержание категории «бюджетный риск» и ее место в системе финансовых рисков;
определено значение управления бюджетными рисками в системе государственного риск-менеджмента;
идентифицированы и классифицированы факторы риска изменения доходов территориальных бюджетов;
обобщены подходы к методическому аппарату оценки уровня бюджетных рисков;
проведен анализ рисков изменения доходов территориальных бюджетов (на примере консолидированного бюджета Краснодарского края) под влиянием макроэкономических факторов, сложившейся системы межбюджетных отношений, действий предпринимателей в области налоговой оптимизации и качества управления территориальными финансами;
обоснован комплекс мер по снижению рисков потери доходов территориальных бюджетов в аспекте реализации проводимой антикризисной экономической политики государства, налоговой реформы, совершенствования системы межбюджетных отношений, повышения качества управления бюджетными ресурсами территорий.
Объектом исследованияявляются государственные и муниципальные финансы в части бюджетно-налоговых отношений в Российской Федерации, определяющих риски изменения доходов территориальных бюджетов (на примере Краснодарского края).
Предметом исследованияявляются финансово-экономические отношения по поводу рисков изменения доходов территориальных бюджетов, возникающих на различных стадиях бюджетного процесса.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК.Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальности 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит, а именно: п. 2.8. Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов и п. 2.17. Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике.
Теоретическую и методологическую основы работысоставляют положения теории государственных и муниципальных финансов, труды ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области бюджетного и налогового планирования, бюджетного федерализма, финансового и налогового анализа, теории и практики планирования и управления доходами бюджетной сферы в рыночной системе хозяйствования.
Обоснованность и достоверность исследования достигается применением общенаучных методов анализа и синтеза, диалектического метода, метода структурной декомпозиции, а также балансового и нормативного методов. Использованы также приемы системного, функционального, факторного сравнения, динамического подхода, экспертной и рейтинговой оценки, математического моделирования, программно-целевого бюджетирования.
Информационно-эмпирической базой исследованияпослужили официальные статистические данные и материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной налоговой службы, органов государственной власти Краснодарского края и его муниципальных образований, данные специальной периодической печати, а также Интернет-ресурсы ведущих научно-исследовательских центров России и мира.
Рабочая гипотеза исследованиязаключается в предположении о наличии значимых резервов повышения налогового и бюджетного потенциала субъектов Федерации и муниципальных образований, использование которых базируется на реализации объективной потребности в разработке системы управления рисками изменения бюджетных доходов, соответствующей современному этапу реформирования налогообложения, бюджетного процесса и особенностям межбюджетных отношений.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1. В современных экономических условиях риск недополучения средств в бюджеты любых уровней и, следовательно, риск недофинансирования очень велик. Применение научно-обоснованной и уточненной трактовки категории «бюджетный риск» способствует эффективному управлению территориальными финансами и позволяет разработать комплекс мер по укреплению доходной базы региональных и местных бюджетов.
Реформа разграничения властных полномочий предоставила значительную свободу регионам и муниципальным образованиям в финансировании расходных обязательств, но они по-прежнему сдержаны в вопросах формирования доходов своих бюджетов. Так, абсолютное большинство налогов, формирующих региональные и местные бюджеты, отнесены к федеральным. В результате власти на местах практически лишены возможности влиять на собираемость налогов, образующих их бюджеты. В этой связи особую значимость имеет разработка системы бюджетного риск-менеджмента, прежде всего, в отношении доходов территориальных бюджетов.
2. Существенным фактором риска для бюджетной системы РФ в целом и территориальных бюджетов, в частности, является изменение макроэкономической ситуации, ценовой конъюнктуры, динамики конкурентоспособности бизнеса, масштабов и интенсивности реализации мер, направленных на обеспечение и ускорение экономического роста. Поэтому главная задача в посткризисный период заключается в активизации внедрения более рациональной модели экономического развития, минимизирующей зависимость бюджетных доходов от колебаний конъюнктуры мировых рынков сырья и энергоносителей и делающей ставку на повышение конкурентоспособности экономики на основе ее модернизации.
На региональном и местном уровнях для снижения данных рисков должны быть созданы благоприятные условия для реализации долгосрочных инвестиционных и инновационных проектов с помощью мер экономического стимулирования.
3. Наряду с макроэкономическими факторами риском для финансовой гибкости и предсказуемости территориальных бюджетов является принятие федеральным правительством решений, касающихся налогообложения. Степень свободы налогового регулирования в субъектах РФ и муниципальных образованиях ограничена установлением на федеральном уровне практически всех элементов налогообложения по региональным и местным налогам, а также налоговых льгот, что предопределяет низкую финансовую гибкость территориальных бюджетов. Данная проблема может быть решена путем расширения полномочий регионов и муниципальных образований в налоговом регулировании региональных и местных налогов (предоставить возможность влиять на отдельные параметры налоговой базы; закрепить за региональными органами власти и органами местного самоуправления исключительные права по предоставлению налоговых льгот по региональным и местным налогам с полной отменой льгот по данным налогам, предоставленных на федеральном уровне). Это позволит сбалансировать доходы и расходы соответствующих бюджетов в условиях разграничения доходных источников и расходных полномочий между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.
4. Доходная часть бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований в значительной мере зависит от решений федерального центра и политики в области межбюджетных отношений. Динамично развивающаяся система межбюджетных отношений снижает надежность среднесрочного прогнозирования доходов региональных и местных бюджетов. В целях повышения эффективности межбюджетных отношений, снижения дифференциации социально-экономического развития регионов и муниципальных образований актуальным является вопрос о более широком применении при расчете межбюджетных трансфертов поощрительной составляющей: в зависимости от рейтингов развития территорий и динамики их экономического роста. Кроме того, при расчете налогового потенциала регионов с целью распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ следует учитывать минимальные налоговые ставки по региональным налогам, установленные Налоговым кодексом РФ.
5. Фактором риска изменения доходов региональных и местных бюджетов является низкая предсказуемость в отношении финансовой политики крупнейших налогоплательщиков. Это может быть как перерегистрация (изменение места налогового учета) в другом регионе (муниципальном образовании), так и перераспределение финансовых потоков в рамках финансовой стратегии развития организации, в том числе через трансфертное ценообразование. С целью минимизации рисков потерь доходов территориальных бюджетов целесообразно включение участников консолидированной группы налогоплательщиков в перечень контролируемых (в отношении применяемых цен) сделок, а также рассмотрение вопроса о введении системы межрегиональных трансфертов. Это позволит «возвратить» налог в тот бюджет, который несет расходы по содержанию инфраструктуры и социальной поддержке работников организаций, осуществляющих деятельность на соответствующей территории.
Еще одна причина рисков для доходов бюджетов применение хозяйствующими субъектами различных схем уклонения от уплаты налогов. Несоответствие налоговой нагрузки реальным оборотам налогоплательщиков приводит к искажениям оценки налогового потенциала территорий. Решение этой проблемы требует разработки комплекса мер, направленных на совершенствование законодательства и улучшение налогового администрирования.
6. Фактором риска для бюджетных доходов является также эффективность государственного (муниципального) менеджмента в вопросах их планирования и управления. С учетом полномочий региональных органов власти и органов местного самоуправления следует разработать механизмы повышения качества регионального (муниципального) менеджмента с целью минимизации бюджетных рисков данной группы (установить экономически обоснованные налоговые ставки по региональным и местным налогам и значения корректирующего коэффициента базовой доходности К2 по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности; провести мероприятия, направленные на сокращение задолженности перед бюджетом и повышение эффективности управления государственным (муниципальным имуществом); организовать процедуры среднесрочного прогнозирования, направленные на обеспечение достоверности исполнения доходной части бюджета, повысить качество планирования доходов и др.).
Научная новизна диссертационной работыв целом заключается в расширении современных научных представлений о сущности рисков изменения бюджетных доходов и разработке методов их минимизации в целях укрепления доходной базы региональных и местных бюджетов.
Конкретное приращение научного знания состоит в следующем:
дано авторское определение категории «бюджетный риск» применительно к доходам бюджета как вероятности отклонения фактических доходов бюджета от потенциальных (не от запланированных, как трактуется большинством исследователей) с учетом наиболее рационального использования ресурсов и возможностей на основе новых технологий бюджетного планирования. Такая трактовка обеспечит повышение эффективности бюджетного риск-менеджмента при формировании и исполнении бюджетов;
составлена классификация бюджетных рисков по сфере возникновения, характеру воздействия и характеру последствий для доходов территориальных бюджетов, что необходимо для систематизации бюджетных рисков, идентификации факторов их возникновения и разработки на этой основе методов оптимизации их влияния на результаты всех этапов бюджетного процесса;
обоснована целесообразность преимущественного применения качественных методов оценки бюджетных рисков, основанных на научных наблюдениях, аналитических оценках и формализованных представлениях и суждениях, которые, в отличие от количественных методов, характеризуют динамику и системность экономических и финансовых процессов, что позволит на основе полученных результатов выявить проблемы в системе формирования бюджетных доходов;
разработаны предложения по совершенствованию системы управления доходами территориальных бюджетов в разрезе основных факторов риска (макроэкономических, законодательных, генерируемых бизнесом, управленческих), практическое использование которых будет способствовать улучшению качества бюджетного планирования, повышению финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований;
определены ориентиры преобразований в области расширения полномочий регионов и муниципальных образований в налоговом регулировании региональных и местных налогов (предоставление региональными органам власти и органам местного самоуправления возможности влиять на отдельные параметры налоговой базы; закрепление за ними исключительных прав по предоставлению налоговых льгот по региональным и местным налогам и др.), что снизит риск несбалансированности доходов и расходов соответствующих бюджетов;
разработаны механизмы минимизации управленческих бюджетных рисков на основе повышения качества регионального и муниципального менеджмента (методика определения размера арендной платы за пользование государственным (муниципальным) имуществом, методика анализа эффективности деятельности организаций с государственным (муниципальным) участием и др.), реализация которых позволит обеспечить стабильность и долгосрочную устойчивость бюджетов.
Теоретическая значимость исследованиясостоит в развитии теории и методологии управления рисками изменения бюджетных доходов в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, направленного на обеспечение их финансовой самостоятельности и гибкости, а также реализацию принципа сбалансированности доходов и расходов бюджетов.
Практическая значимость работыопределяется возможностью использования ее научных и практических результатов для совершенствования бюджетного процесса на субфедеральном уровне на основе минимизации влияния идентифицированных факторов риска на доходы бюджетов.
Содержащиеся в работе теоретические положения и практические рекомендации, полученные выводы и результаты могут быть использованы в деятельности финансовых и налоговых органов, органов финансового контроля. Основные предложения могут быть полезны в законотворческой деятельности при внесении изменений в нормативные акты по формированию финансовых основ местного самоуправления, налогообложения, основ планирования и прогнозирования ресурсов, а также при подготовке конкретных инструкций и методических рекомендаций.
Апробация результатовосуществлена в ряде субъектов Федерации и муниципальных образований; на засед