ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНИМ РОЗВИТКОМ МАЛИХ МІСТ У СУЧАСНИХ УМОВАХ

Короткий опис

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
ДОНБАСЬКА НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ БУДІВНИЦТВА І АРХІТЕКТУРИ

На правах рукопису

ПУШКАРЬОВА НАТАЛІЯ ОЛЕКСАНДРІВНА

УДК 352:711.435:330.3

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧНІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНИМ РОЗВИТКОМ МАЛИХ МІСТ У СУЧАСНИХ УМОВАХ

Спеціальність 25.00.02 Механізми державного управління

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Науковий керівник
Дорофієнко Вячеслав Володимирович
Д.е.н., професор

Макіївка 2009 рік

ВСТУП

Актуальність теми. Існуючий в Україні механізм державного управління соціально-економічним розвитком малих міст не повною мірою відповідає вимогам сьогодення і не забезпечує надання мешканцям міста достатньої кількості якісних адміністративних і управлінських послуг. Це пов’язано з тим, що малі міста є найбільш уразливою категорією адміністративно-територіальних одиниць і управління їх розвитком вимагає від органів влади виважених підходів до управління з урахуванням їх особливостей.
Обмеженість малих міст у всіх видах ресурсів ефективного комплексного розвитку зумовлює необхідність удосконалення методів, засобів, способів та інших складових механізму державного управління їх соціально-економічним розвитком.
Складна соціальна, економічна, екологічна і демографічна ситуація, що склалася в малих містах, обумовлена не тільки недосконалістю існуючих методів державного управління, а й відсутністю загальнодержавних критеріїв оцінювання ефективності як цього управління, так і діяльності місцевих органів влади в цілому. У зв’язку з цим виникає необхідність визначити систему критеріїв, що дасть змогу скоординувати діяльність місцевих і регіональних органів влади, визначити ефективність даного управління, оцінити якість різноманітних послуг, що надаються населенню малих міст, а також охарактеризувати рівень задоволення населення кількістю і якістю цих послуг. Тобто серед результатів соціально-економічного розвитку малого міста ці показники враховуватимуть як економічні досягнення, так і соціальні та екологічні.
Виходячи із соціальної спрямованості державної політики України, зарубіжного досвіду з питань регіонального управління, особливостей розвитку малих міст та реальних потреб їх мешканців, особливого значення для оцінювання рівня соціально-економічного розвитку малого міста й ефективності управління цим розвитком набуває така категорія, як „якість життя населення”.
Удосконалення механізмів державного управління розвитком малих міст має особливе значення для регіонів з великою кількістю малих монофункціональних міст. До таких регіонів можна віднести Львівську область (39 малих міст), Донецьку, яка посідає друге місто в Україні за кількістю малих міст (36 міст), Запорізьку (26 малих міст). Більшість таких міст є монофункціональними, містоутворювальне значення в яких мають одне-два підприємства. Так, наприклад, у Донецькій області в 16 малих монофункціональних містах містоутворювальною галуззю є вугільна промисловість, що характеризується хронічним бюджетним недофінансуванням і великим рівнем зносу основних фондів. Це призводить до значних обсягів безробіття серед міського населення області, що проживає в малих містах; екологічних проблем і занепаду інфраструктури малих міст, як найчисленнішої групи міст регіону.
Тому стає очевидним, що малі міста України, зокрема Донецького регіону, необхідно всебічно розвивати, оскільки згідно з Європейською хартією місцевого самоврядування, саме на місцевому рівні найбільш безпосередньо можуть реалізовуватись права громадян. А для цього необхідно вдосконалювати теоретичні і методичні підходи до державного управління на державному, регіональному та місцевому рівнях щодо комплексного ефективного соціально-економічного розвитку малих міст.
Питаннями державного управління регіональним та місцевим розвитком займалися вітчизняні і зарубіжні науковці. Серед них слід відзначити роботи Б.Адамова, С. Білой, Д. Богині, Дж. Ван Гига, Г. Губерної, А. Дєгтяра, В.Дорофієнка, Т. Дробишевської, О. Єгорова, О. Іваницької, Т. Котенко, В.Мамонової, В. Мамутова, А. Мельника, І. Михасюка, О. Нерети, В. Рибака, О.Рибалки, С. Саханенка, Дж. Форрестера та інших.
Незважаючи на певну наукову розробленість теми, окремі питання вимагають доопрацювання. Особливо це стосується вдосконалення системи стратегічного планування соціально-економічного розвитку малих міст на регіональному та місцевому рівнях; механізму реалізації управлінських функцій органів влади з питань місцевого розвитку на всіх рівнях влади; забезпечення ефективності функціонування місцевих органів влади як єдиних надавачів управлінських і адміністративних послуг на місцевому рівні шляхом оптимізації їх діяльності і підвищення якості послуг, що надаються. Саме необхідність узагальнення й удосконалення цих питань, що безпосередньо впливають на ефективність розвитку малих міст, обумовила значною мірою вибір теми дисертаційної роботи.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до тематики науково-дослідних робіт Донбаської національної академії будівництва та архітектури за темою № К-4-02-06 «Сучасні проблеми становлення та розвитку організаційних структур господарювання в Україні» (номер державної реєстрації 0107U008360, термін виконання 20062008 р.). В цьому дослідженні автором було обґрунтовано теоретичні та методичні засади державного управління ефективним функціонуванням та розвитком малих міст Донецької області; визначено існуючий механізм встановлення пріоритетів регіонального та міського розвитку; проведено аналіз стану соціально-економічного розвитку малих міст Донецького регіону та проведено теоретичне обґрунтування нормативно-правового, організаційного, наукового, фінансово-економічного та кадрового забезпечення виконання основних положень загальнодержавної та регіональної програм розвитку малих міст Донецької області.
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є обґрунтування теоретико-методичних засад механізму державного управління розвитком малих міст регіону, а також розробка засобів і способів його вдосконалення. Для досягнення мети було поставлено такі завдання:
узагальнити та систематизувати теоретичні підходи до сутності стратегічного планування і визначення поняття „розвиток малого міста”;
визначити сутність категорії „якість життя населення” та її місце в управлінні розвитком малого міста;
дослідити методологічні основи планування розвитку і довести доцільність використання категорії „якість життя населення” як критерію ефективності соціально-економічного розвитку малого міста;
обґрунтувати принципи управління і забезпечення якості управлінських і адміністративних послуг;
удосконалити теоретико-методичні засади механізму державного управління соціально-економічним розвитком малих міст;
розробити модель впливу діяльності державних органів влади на ефективність соціально-економічного розвитку малих міст;
удосконалити методичний підхід до підвищення ефективності діяльності місцевих органів влади з використанням моделі системи управління якістю життя населення відповідно до вимог міжнародного стандарту ДСТУ ISO 9001:2001;
удосконалити методичний підхід до формування регіональної стратегічної програми соціально-економічного розвитку малих міст.
Об’єкт дослідження державна регіональна політика.
Предмет дослідження теоретико-методичні засади механізму державного управління соціально-економічним розвитком малих міст у сучасних умовах.
Методи дослідження. Теоретичну та методологічну інформаційну базу дослідження становлять наукові положення праць вітчизняних і зарубіжних науковців з питань державного управління соціально-економічним розвитком територій, планування та оцінювання ефективності міського розвитку, а також нормативно-правові акти з питань державної регіональної політики.
У дисертації використані загальнонаукові і спеціальні методи, що дали змогу провести наукове дослідження і сформулювати теоретико-методичні засади механізму державного управління соціально-економічним розвитком малих міст.
При дослідженні методології аналізу і планування міста як єдиного цілого використовувався метод системного підходу; при дослідженні залежності якості життя населення від функціонування місцевих органів влади метод причинного аналізу; при аналізі соціального й економічного розвитку малих міст Донецького регіону методи синтезу й аналізу; при оцінюванні якості життя по окремих малих містах регіону метод порівняння об’єктивних оцінок, метод інтегральних показників і метод квотної вибірки; при розробці моделі впливу діяльності державних органів влади на ефективність соціально-економічного розвитку малих міст метод структурно-логічного моделювання; при розробці методичних підходів до розробки стратегічної програми розвитку програмно-цільовий метод; широко використовувалися методи дедукції та індукції.
Інформаційна база формувалася на основі статистичних щорічників, прогнозних показників розвитку малих міст Донецького регіону, діючих загальнодержавних, регіональних та місцевих програм, а також результатів науково-практичних конференцій.
Наукова новизна одержаних результатів:
вперше:
запропоновано модель впливу діяльності державних органів влади на ефективність соціально-економічного розвитку малих міст. Модель заснована на теоретичному обґрунтуванні розподілу факторів впливу і повноважень за рівнями влади, що дає змогу враховувати фактори кожного рівня при прийнятті управлінських рішень з метою підвищення ефективності державного управління розвитком малих міст;
удосконалено:
теоретико-методичні засади механізму державного управління соціально-економічним розвитком малих міст у питаннях розмежування повноважень за рівнями влади й удосконалення засобів і способів державного управління соціально-економічним розвитком малих міст на місцевому рівні. Це надає змогу підвищити ефективність управління соціально-економічним розвитком малих міст шляхом максимального врахування інтересів самого міста та розмежувати повноваження державних органів влади в питаннях управління розвитком за рівнями влади;
методичний підхід до підвищення ефективності діяльності місцевого органу влади шляхом проведення функціонального обстеження як інструменту моніторингу функціонування системи якості й адаптовано модель системи управління якістю життя населення на основі процесного підходу, відповідно до вимог міжнародного стандарту ДСТУ ISO 9001:2001. Це дало змогу підвищити якість адміністративних і управлінських послуг, що надаються населенню органом влади;
методичний підхід до розроблення регіональної стратегічної програми соціально-економічного розвитку малих міст Донецького регіону до 2020 р. в питаннях теоретичного обґрунтування механізму її реалізації і змісту розділів, що дало змогу підвищити рівень соціально-економічного розвитку малих міст;
методологічні основи планування розвитку малого міста шляхом використання категорії „якість життя населення” не тільки як стратегічної мети соціально-економічного розвитку, а й критерію оцінювання його ефективності і результативності діяльності місцевих органів влади, що дало змогу оцінити ефективність діяльності місцевих органів влади в питаннях управління розвитком малих міст;
дістало подальшого розвитку:
визначення сутності поняття „розвиток малого міста” і теоретичних підходів стратегічного планування як визначальної функції державного управління розвитком малих міст регіону;
визначення сутності категорії „якість життя населення”, її складових та місця в управлінні розвитком малого міста з використанням адаптованої до регіональних вимог методики розрахунку категорії „якість життя населення” і розробки рейтингу малих міст регіону за рівнем якості життя населення;
обґрунтування принципів управління і забезпечення якості управлінських та адміністративних послуг.
Практичне значення одержаних результатів. Основні наукові положення дисертації доведені до рівня запропонованих методичних підходів і практичних рекомендацій; головні висновки та пропозиції дисертаційного дослідження можуть бути використані регіональними та місцевими органами влади для підвищення якості адміністративних і управлінських послуг, що надаються в малих містах, шляхом оптимізації структури установи, функціонального навантаження службовців, усунення дублювання функціональних обов’язків і моніторингу функціонування впровадженої системи якості відповідно до вимог міжнародного стандарту ДСТУ ISO 9001:2001 (довідка № 11-02/9 від 12.02.2009).
Запропонований у дисертаційній роботі методичний підхід до розроблення змісту і механізму виконання регіональної програми соціально-економічного розвитку малих міст використано при розробці перспективних програм і стратегій розвитку малих міст Донецької області (довідка № 14/02 2009 від 12.02.2009).
Результати вдосконалення теоретичних засад державного управління соціально-економічним розвитком малих міст використано в навчальному процесі Донбаської національної академії будівництва та архітектури при викладанні навчальних дисциплін «Регіонально-адміністративний менеджмент» і «Регіональна економіка» (довідка № 11-08/17-7 від 13.02.2009).
Особистий внесок здобувача. Положення, наукові результати, теоретичні надбання та практичні рекомендації дисертаційної роботи є результатом наукових досліджень і отримані автором самостійно. У наукових працях, опублікованих у співавторстві, особистий внесок здобувача зазначено у списку публікацій за темою дисертації.
Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційної роботи були представлені й опубліковані в матеріалах науково-практичних конференцій, а саме: на ІV Всеукраїнській науково-практичній конференції «Роль менеджмент-освіти в контексті розвитку механізмів державного регулювання соціально-економічних процесів» (м. Святогірськ, 2006 р.), на ІІ Всеукраїнській студентської науково-практичної конференції „Україна конкурентоспроможна: інноваційні ідеї та рішення” (м. Донецьк, 2007), на науково-практичній конференції „Проблеми сталого розвитку регіонів: екологічні, економічні і соціальні аспекти” (м. Донецьк, 2008), на І Міжнародній науково-практичній конференції „Актуальні питання реформування житлово-комунального господарства в Україні” (м. Макіївка, 2008), на міжвузівській студентській науково-практичній конференції «Сучасний менеджмент: моделі, стратегії, технології» (м. Одеса, 2008 р.), на міжрегіональній науково-практичній конференції «Інноваційний розвиток регіональної економіки: стан, проблеми, перспективи» (м. Ярославль, 2008 р.).
Публікації. За результатами дослідження за темою дисертації опубліковано 5 статей (з них 4 у фахових виданнях), 9 тез доповідей на наукових конференціях різного рівня. Загальний обсяг наукових робіт, що належить автору 3,1 д.а.
Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, викладених на 202 сторінках друкованого тексту, у тому числі 18 таблиць, 39 рисунків, які наведено на 31 сторінці. Список використаних джерел із 200 найменувань на 19 сторінках і 16 додатків на 27 сторінках.

ЗМІСТ

Cтор.

ВСТУП...............................................................................................................................

3

РОЗДІЛ 1. ТеорЕтичні ОСНОВИ державнОГО УПРаВЛІННЯ РОЗВИТКОМ малих міст РЕГІОНУ.......................................................................

11

1.1. Сутність державної регіональної політики та державного управління розвитком малих міст.......................................................................................................

11

1.2. Стратегічне планування та розробка стратегії соціально-економічного розвитку малого міста......................................................................................................

30

1.3. Місце та роль „якості життя населення” в управлінні розвитком малого міста...................................................................................................................................

48

1.4. Методологічні засади аналізу і планування розвитку малого міста як єдиного цілого..................................................................................................................................

57

1.5. Зарубіжний досвід з питань планування та державного регулювання місцевого розвитку...........................................................................................................

71

1.6. Висновки до розділу 1...............................................................................................

82

РОЗДІЛ 2. АНАЛІЗ ФУНКЦІОНУВАННЯ МЕХАНІЗМУ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ СОЦІАЛЬНО-ЕКОНОМІЧНИМ РОЗВИТКОМ МАЛИХ МІСТ РЕГІОНУ...........................................................................................................................

84

2.1. Аналіз механізму державного управління розвитком малих міст........................

84

2.2. Соціальна інфраструктура міста як об’єкт планування.........................................

91

2.3. Оцінка стану управління економічним розвитком малих міст Донецького регіону................................................................................................................................

121

2.4. Категорія „якість життя населення” як критерій оцінки ефективності соціально-економічного розвитку малого міста............................................................

130

2.5. Висновки до розділу 2...............................................................................................

149

РОЗДІЛ 3. РОЗРОБКА ЗАХОДІВ ЩОДО УДОСКОНАЛЕННЯ ДЕРЖАВНОГО управління РОЗВИТКом МАЛИХ МІСТ РЕГІОНУ............................................

153

3.1. Удосконалення теоретичних та методичних засад механізму державного управління розвитком малих міст регіону....................................................................

153

3.2. Оптимізація діяльності місцевих органів влади щодо підвищення якості надання адміністративних послуг...................................................................................

163

3.3. Формування регіональної програми розвитку малих міст та механізмів її реалізації............................................................................................................................

179

3.4. Висновки до розділу 3...............................................................................................

197

ВИСНОВКИ......................................................................................................................

200

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ.........................................................................

203

ДОДАТКИ.........................................................................................................................

219

Список літератури

ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі досліджено та вирішено наукове завдання, що полягає в удосконаленні теоретичних і практичних засад механізму державного управління соціально-економічним розвитком малих міст. Визначено, що необхідною умовою ефективного соціально-економічного розвитку малих міст є реформування системи місцевого самоврядування. Це обумовлене характерними сучасними тенденціями: відсутністю системного підходу до формування і реалізації положень державної регіональної політики, недостатнім рівнем розробки теоретико-методичних засад державного управління розвитком малих міст, постійною незбалансованістю планових показників розвитку і ресурсного забезпечення, неефективністю діючої системи управління на регіональному та місцевому рівнях.
Проведене дослідження дало змогу сформулювати такі висновки:
1. Узагальнено і систематизовано існуючі теоретичні підходи до визначення сутності стратегічного планування. Можна стверджувати, що функція планування є визначальною в управлінні соціально-економічним розвитком малих міст. Поняття "розвиток малого міста" визначається як послідовний процес усунення соціально-економічних проблем малих міст і створення нової позитивної ситуації при раціональному використанні всіх видів власних ресурсів регіону та інших фінансових джерел, не заборонених законодавством, шляхом реалізації ефективних механізмів стратегічного планування.
2. Сутність категорії "якість життя населення" визначено як сукупність показників, що характеризують рівень задоволення потреб споживачів (мешканців міста) кількістю і якістю наданих товарів і послуг на території конкретного міста. Її місце в управлінні розвитком малого міста полягає у визначенні розміру прибутків і якості умов існування населення, що визначають рівень задоволення потреб населення міста, а значить, рівень його соціально-економічного розвитку.
3. Дослідження методологічних основ планування розвитку малого міста показало, що категорія „якість життя населення” є не тільки метою соціально-економічного розвитку міста, а й критерієм оцінки його ефективності й орієнтиром для визначення напряму діяльності місцевих органів влади з питань розвитку. Це обумовлено тим, що комплексне управління соціально-економічним розвитком малого міста має враховувати весь перелік показників, що характеризують потреби мешканців міст та рівень їх задоволення товарами і послугами, що їм надаються, тобто всі аспекти категорії „якість життя населення”.
4. Адаптовано й обґрунтовано такі принципи управління якістю в органі влади, як принцип відповідності, документування, єдиноначальності, підконтрольності, комплексності, законності з метою підвищення якості управлінських і адміністративних послуг місцевих органів влади як способу досягнення основної цілі соціально-економічного розвитку малих міст.
5. Удосконалено теоретико-методичні засади механізму державного управління соціально-економічним розвитком малих міст і представлено їх у вигляді схеми. Провідною ідеєю запропонованих засад є чіткий розподіл повноважень між органами влади з питань розвитку території за рівнями влади, а також те, що держава повинна встановлювати правила та пріоритети регіонального та місцевого розвитку і контролювати їх дотримання. Щодо її впливу на заходи, засоби і способи їх реалізації на місцевому рівні, то цей вплив повинен бути чітко виважений і ґрунтуватися на особливостях стану розвитку міста, наявних ресурсах розвитку і реальних потребах його мешканців. Зазначені теоретико-методичні засади вимагають використання в управлінні розвитком міста принципів, методів й інструментів сучасного ефективного менеджменту.
6. Розроблено модель впливу діяльності державних органів влади на ефективність соціально-економічного розвитку малих міст. В основу моделі покладено основні цілі та завдання державної регіональної політики, а також класифікацію факторів, що впливають на виконання зазначених положень та послідовність їх реалізації на шляху підвищення якості життя населення малих міст.
7. Удосконалено методичний підхід до підвищення ефективності діяльності місцевого органу шляхом систематичного проведення функціонального обстеження. Результатом проведення обстеження стало вдосконалення організаційної структури установи, оптимізація функціонального навантаження службовців і, як результат, підвищення якості адміністративних і управлінських послуг, що надаються. Для нормативного забезпечення ефективного використання зазначеного методичного підходу пропонується доповнити „Настанову з якості” органів влади в п. 8.2. „Моніторинг та вимірювання” ДСТУ ISO 9001:2001 „Системи управління якістю. Вимоги”, а саме: впровадити і затвердити функціональне обстеження органу влади як ефективний інструмент моніторингу функціонування системи якості і складову єдиного механізму моніторингу процесів органу влади.
8. Формування регіональної стратегічної програми соціально-економічного розвитку малих міст обумовило необхідність удосконалення методичного підходу, сутність якого полягає в обґрунтуванні заходів щодо всіх видів забезпечення досягнення поставлених цілей стратегічного розвитку (нормативно-правового, організаційного, наукового, фінансово-економічного, кадрового й інформаційного).