ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ КОНТРОЛЮ ТА НАГЛЯДУ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Короткий опис

ЗМІСТ

Стор.
Вступ………………………………………………………………………………4

РОЗДІЛ 1. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ КОНТРОЛЮ ТА НАГЛЯДУ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ……………………………………………...16
1.1. Проблеми забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні………………………………………………………………………...16
1.2. Поняття, цілі, загальні риси та особливості, зміст і призначення контролю і нагляду в державному управлінні…………………………………58
1.3. Виникнення та становлення контролю в державному управлінні………86
1.4. Сутність прокурорського нагляду у сфері державного управління, його доцільність та призначення на сучасному етапі……………………………...102
1.5. Предмет, об’єкт та суб’єкт контролю і нагляду в державному управлінні……………………………………………………………………….118
1.6. Загальні напрямки, види, причини та умови контролю і нагляду у сфері державного управління………………………………………………………...132
1.7. Принципи, форми та методи контролю і нагляду в державному управлінні…………………………………………………………………….…148
1.8. Громадський контроль у державному управлінні…………………….…166
1.9. Сутність звернення громадян за захистом своїх прав у сфері державного управління………………………………………………………………………178
Висновки до першого розділу………………………………………………188

РОЗДІЛ 2. ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ І ПОВНОВАЖЕНЬ КОНТРОЛЮЮЧИХ ОРГАНІВ……………………...199

2.1. Система контролюючих органів та їх повноваження: загальний огляд…………………………………………………………………………….199
2.2. Контроль законодавчої влади……………………………………………..207
2.3. Правові засади та контрольні повноваження органів виконавчої влади…………………………………………………………………………….216
2.4. Контрольні повноваження спеціалізованих контролюючих органів………………………………………………………………………… .224
2.5. Судовий контроль у державному управлінні………………………….. .231
2.6. Контрольні повноваження органів місцевого самоврядування………. .249
2.7. Пріоритетні напрямки контролю в державному управлінні…………. . 256
2.7.1. Екологічний контроль…………………………………………………. .259
2.7.2. Фінансовий контроль……………………………………………………264
2.7.3. Митний контроль………………………………………………………..271
2.7.4. Контроль за застосуванням законодавства про боротьбу
з корупцією……………………………………………………………………...281
Висновки до другого розділу………………………………………………….303

РОЗДІЛ 3. ГОЛОВНІ НАПРЯМКИ ОПТИМІЗАЦІЇ КОНТРОЛЮ ТА НАГЛЯДУ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ……………………………310

3.1. Проблеми організаційно-правового забезпечення контролю та
нагляду в державному управлінні…………………………………………….310
3.2. Контрольні провадження, їх види, тенденції розвитку та законодавчого регулювання…………………………………………………………………… 328
Висновки до третього розділу………………………………………………338

Висновки…………………………………………………………………… 345

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ………………………………… 364

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Докорінна зміна суспільних відносин відповідно до цілей та принципів організації демократичної, соціальної, правової держави, оновлення системи норм права й розвиток на їх фундаменті принципово нового способу функціонування державного апарату, відповідаючого вимогам законності, неможливі без належної організації і здійснення контролю та нагляду в державному управлінні, суспільстві в цілому.
Конституція України законодавчо закріпила курс на забезпечення верховенства права, охорону прав, свобод і законних інтересів громадян у державному управлінні, усіх сферах суспільного життя.
Контроль та нагляд – основні способи забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні. Водночас вони є найважливішими функціями держави. Без організації та здійснення контролю і нагляду ускладнюється ефективна робота державного апарату, інших державних та недержавних структур, оскільки будь-яке рішення у сфері державного управління закінчується контролем за їх виконанням, інакше вони не матимуть сенсу. Контроль та нагляд є факторами, що дисциплінують поведінку службовців державного апарату та громадян як у сфері державного управління, так і в суспільстві взагалі. Це те, що робить “прозорим” для суспільства діяльність держави, а для держави – внутрішньосуспільні відносини.
Контроль та нагляд – важливі чинники вдосконалення державного управління в Україні, оновлення якого має здійснюватись шляхом використання відповідних заходів щодо відслідковування процесу реформ, які здійснюються в суспільстві .
Україна має достатньо розгалужену систему контролю. Контроль здійснюють державні органи загальної компетенції (надвідомчий контроль), вищі за підпорядкованістю органи відомчої компетенції (відомчий контроль), спеціалізовані контролюючі органи міжвідомчої компетенції, створені для здійснення суто контрольних повноважень за предметною спрямованістю (міжвідомчий контроль). У той же час говорити про те, що система контролю в державному управлінні працює чітко не можна. Удосконалення потребує як законодавство, що визначає правовий статус та повноваження контрольно-наглядових органів, так і їх структура. Нечітке окреслення завдань та функцій органів контролю і нагляду, недостатня визначеність способів їх взаємодії перешкоджає належному здійсненню заходів щодо відслідковування реформаторських процесів у суспільстві.
Нині постає проблема реорганізації як державного, так і недержавного контролю, прокурорського нагляду. Її вирішення вимагає комплексного підходу. Необхідно вдосконалювати форми і методи контрольно-наглядової діяльності, шукати шляхи підвищення їх ефективності. Більш чіткого визначення потребують повноваження контролюючих органів, назріла також проблема часткового перерозподілу їх контрольних повноважень.
Суттєву роль у забезпеченні ефективності контролю та нагляду відіграватиме координація і взаємодія між контролюючими органами і прокуратурою, як єдиним органом, що здійснює наглядові функції в державі, оскільки вони мають спільну мету ─ захист та охорону законності та дисципліни в державному управлінні, у суспільстві в цілому. На думку автора, наглядові функції притаманні тільки одному державному органу — прокуратурі. Усі інші форми діяльності щодо відслідковування процесів, котрі зараз відбуваються в суспільстві, а також спеціалізовані структури, на які покладені такі завдання, як би вони або їх діяльність не називалась, здійснюють не нагляд, а контроль.
Питання контролю та нагляду завжди цікавили вчених, що знайшло своє відображення в наукових роботах. Такий інтерес можна зрозуміти. Прогалини в законодавстві, що регулює контрольні та наглядові повноваження відповідних органів, його суперечливість породжують недоліки в діяльності контролюючих органів, а іноді й прямі зловживання з боку посадових осіб цих структур. У той же час чітке визначення місця і ролі контролю та нагляду в суспільних відносинах, належна регламентація контрольної та наглядової діяльності вже самі по собі можуть стати запорукою додержання норм права, суттєво послабити напруженість у відносинах між суб’єктом та об’єктом контролю або нагляду.
Проблеми забезпечення законності і дисципліни шляхом здійснення контролю або нагляду в суспільстві досліджувалися багатьма науковцями як у загальнотеоретичному, так і в прикладному плані. Їм присвячені роботи відомих вчених ХІХ – початку ХХ століть: Й. Бльоха, Б. А. Бор’яна,
Ф. І. Бочковського, В. М. Гессена, В. М. Дурденевського, А. І. Єлістратова, М. Д. Загряцкого, Л. О. Зайденмана, М. М. Коркунова, В. О. Лебедєва,
І. В. Михайловського, І. Х. Озерова, Р. Штурма та ін.; адміністративістів сучасності: В. Б. Авер’янова, О. Ф. Андрійко, В. Г. Афанасьєва,
О. М. Бандурки, Д. М. Бахраха, Ю. П. Битяка, І. П. Голосніченка,
С. В. Ківалова, Л. В. Коваля, Є. Б. Кубко, Б. М. Лазарева, Л. Ф. Морозова,
В. П. Портнова, П. М. Рабіновича, В. І. Ремньова, А. О. Селіванова,
М. С. Студенікіної, Ю. О. Тихомирова, М. М. Тищенка, Р. Й. Халфіної,
В. В. Цвєткова, В. Є. Чіркіна, Ю. С. Шемшученка, К. В. Шоріної та ін.
Цікавляться цим питанням й представники інших галузей права, зокрема: С. С. Алексєєв, Ф. Ф. Бутинець, Л. К. Воронова, А. П. Гетьман,
В. М. Горшеньов, Ю. М. Грошевий, М. П. Кучерявенко, М. І. Мельник,
М. І. Панов, М. В. Руденко, Л. А. Савченко, В. Я. Тацій, Ю. М. Тодика,
В. Д. Ткаченко, М. В. Цвік та ін.
До проблем підтримання законності і дисципліни за допомогою контролю та нагляду зверталися і зарубіжні автори: Г. Бержерон, Т. Бирне, Ж. Бребан, Р. Бьод, Б. Гурне, Х. Енсен, Д. Мідор, Р. Паннет, Г. Редфорд,
Дж. Ріггс, Р. Родес, А. Сільвестрак та ін.
У той же час, поруч з загальнотеоретичними проблемами контролю та нагляду, науковцями досліджувалися в основному питання організаційно-правових засад державного контролю у сфері виконавчої влади, фінансового, судового та інших видів контролю, прокурорського нагляду. Проблеми ж комплексного розвитку та функціонування контролю і нагляду в державному управлінні в нових економічних, політичних та правових реаліях сучасності окреслені ще неповно. Саме це, а також недостатня розробленість теоретичних положень, ряд правових проблем та суперечливих питань контролю й нагляду в державному управлінні і стали підставою для обрання автором означеної теми дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження пов’язане з розробками проблем та запровадженням організаційних заходів, що здійснюються в Україні і мають за мету підвищення ефективності державно-владної управлінської діяльності, посилення режиму законності й дисципліни в країні, утворення дієвого механізму відслідковування та корегування процесів, що відбуваються в суспільстві.
Напрями дослідження є також складовою частиною наукових планів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого і відповідають планам цільової комплексної програми “Проблеми удосконалення організації та діяльності органів законодавчої та виконавчої влади та самоврядування в Україні” на 1996-2000 рр. та цільової комплексної програми “Права людини і проблеми становлення організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” на 2001-2005 рр. № 0186.0.070865.
Об’єктом дисертаційного дослідження є контроль та нагляд як основні способи забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні.
Предметом дослідження виступають становлення, розвиток, організація і здійснення контролю та нагляду в державному управлінні, способи та порядок взаємодії контролюючих органів, проблеми правового забезпечення контролю і нагляду в державному управлінні.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на підґрунті досягнень юридичної науки, узагальнення правозастосовної діяльності контрольно-наглядових органів, аналізу вітчизняного і зарубіжного законодавства та досвіду роботи контролюючих органів розробити та надати науково обґрунтовані пропозиції щодо підвищення ефективності контрольно-наглядової діяльності відповідних структур у сфері державного управління, суспільстві в цілому.
Відповідно до поставленої мети дисертаційного дослідження зроблена спроба вирішити такі завдання:
 проаналізувати сучасний стан законності і дисципліни в державному управлінні, для чого слід розглянути основні способи їх забезпечення на нинішньому етапі державотворення;
 додатково обґрунтувати поняття, цілі, загальні риси та особливості соціального контролю, контролю та нагляду в державному управлінні, визначити їх сутність, функції, завдання, роль у забезпеченні законності і дисципліни, дати їх авторське визначення;
 дослідити етапи становлення контролю як форми державного управління;
 з’ясувати сутність державного контролю як функції управління, сутність та вплив на управлінські правовідносини громадського контролю і звернень громадян до компетентних структур (посадових осіб) за захистом своїх прав, форми, методи та способи здійснення державного і недержавного контролю, їх співвідношення;
 конкретизувати предмет, об’єкт та суб’єкт контролю і нагляду в державному управлінні, надати їх характеристику;
 розкрити сутність прокурорського нагляду у сфері державного управління, його доцільність та призначення на сучасному етапі;
 здійснити додаткове обґрунтування сучасних принципів контролю та нагляду;
 охарактеризувати систему контролюючих органів та сферу їх повноважень, надати пропозиції щодо її удосконалення;
 уточнити завдання та функції органів державного контролю, визначити порядок їх взаємодії;
 розкрити роль окремих контролюючих структур у забезпеченні законності і дисципліни в державному управлінні, суспільстві в цілому;
 визначити особливості контрольних норм і контрольних правовідносин;
 здійснити аналіз організаційно-правового забезпечення діяльності контрольно-наглядових органів та надати пропозиції і рекомендації щодо його вдосконалення;
 розглянути контрольні провадження та визначити новітні шляхи їх законодавчого забезпечення;
 окреслити способи вдосконалення контрольно-наглядової діяльності в державі.
Методи дослідження. Для вирішення поставлених завдань щодо становлення, розвитку, організації і здійснення контролю та нагляду в державному управлінні використовувались, зокрема: діалектичний, історичний, статистичний, порівняльно-правовий, формально-логічний, соціологічний та інші методи пізнання процесів і явищ, а також спеціальні юридичні методи граматичного розгляду та тлумачення правових норм. За допомогою діалектичного та історичного методів досліджено шляхи становлення і розвитку контролю та нагляду в державному управлінні, етапи формування контрольно-наглядових органів, трансформації їх контрольних повноважень. Формально-логічний та соціологічний методи дозволили визначити роль та місце контролю і нагляду в державному управлінні, їх значущість для суспільства. Статистичний та порівняльно-правовий методи використовувалися для окреслення напрямків удосконалення правових засад і практики застосування контрольно-наглядовими органами своїх повноважень. Методи граматичного розгляду та тлумачення правових норм сприяли визначенню прогалин та інших недоліків законодавства про контроль і нагляд, наданню пропозицій щодо його удосконалення. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначені сутність, загальні та особливі риси контролю і нагляду в державному управлінні, звернень громадян до компетентних органів (посадових осіб) за захистом своїх прав як основних способів забезпечення законності і дисципліни в державному управлінні.
Положення та висновки дисертації ґрунтуються також на розробках загальної теорії держави та права, теорії державного управління, адміністративного та фінансового права, інших галузевих правових наук, на працях зарубіжних вчених, приписах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативних актах (у тому числі проектах), які визначають правові засади діяльності контрольно-наглядових органів, органів державного управління та їх посадових осіб. Емпіричну та інформаційну основу дисертаційного дослідження складають також узагальнення практичної діяльності органів державного та недержавного контролю і нагляду, статистичні матеріали, довідкові видання, політико-правова публіцистика.
Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим в Україні комплексним монографічним дослідженням теоретико-правових проблем контролю та нагляду в державному управлінні, де з використанням сучасних методології та методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки, на якісно новому рівні досліджені роль та значущість законності і дисципліни в державному управлінні, співвідношення законодавства, права та законності, здійснений системний порівняльний аналіз контролю та нагляду як соціального явища, їх місця і ролі в сучасному суспільстві.
У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:
 наведені авторські визначення та уточнені поняття соціального, державного та громадського контролю, прокурорського нагляду, здійснено науково-порівняльний аналіз видів та форм контролю і нагляду;
 вперше визначені тотожні і спеціальні риси контролю та прокурорського нагляду в державному управлінні сучасного періоду державотворення, окреслені спільні й відмінні форми і методи діяльності контролюючих органів та прокуратури, подані пропозиції щодо їх удосконалення;
 обґрунтовано авторський висновок, що контролюючими органами мають називатися всі державні інспекції та служби, інші органи (законодавчої, виконавчої, судової влади, місцевого самоврядування), які мають право втручатися в оперативну діяльність підконтрольної структури (припиняти або обмежувати їх діяльність, усувати від роботи певних осіб, забороняти рух транспорту тощо) та самостійно притягувати винних до правової відповідальності (що не виключає можливості з боку деяких з них в окремих випадках, обумовлених законодавством, мати неповні контрольні повноваження), в той час як наглядові повноваження залишаються тільки за прокуратурою;
 отримало подальший розвиток науково-практичне обґрунтування положень щодо реформування чинного законодавства в напрямку уточнення таких понять, як “контроль”, “нагляд”, “перевірка”, “ревізія”, “дослідження”, “пошук” та ін., а також щодо чіткого визначення найменувань державних контролюючих органів ─ “інспекцій”, “служб” та ін., а їх діяльності – “контрольною”, “наглядовою” або “контрольно-наглядовою”;
 вперше комплексно досліджена така функція контролю та нагляду, як “допомога з боку контролюючого (наглядаючого) органу підконтрольній (піднаглядній) структурі в наведенні порядку на об’єкті”;
 по-новому, відповідно до положень Конституції України, розглянуті принципи контролю та нагляду: законність; відповідальність контролюючого органу перед державою і підконтрольною структурою за об’єктивність контролю; тягар збирання доказів; раціональний розподіл контрольних повноважень між контролюючими органами та ін.;
 вперше у вітчизняній юридичній науці визначені як пріоритетні напрямки контролю в державному управлінні фінансовий, екологічний, митний контроль, а також контроль за застосуванням законодавства, спрямованого на боротьбу з корупцією;
 комплексно досліджені проблеми організаційно-правового забезпечення контролю та нагляду в державному управлінні, запропоновані нові стандарти контрольно-наглядової діяльності та способи її забезпечення, обґрунтовані пропозиції щодо розробки й прийняття узагальнюючого нормативного акта – Закону України “Про контроль в Україні”;
 запропоновано авторський варіант структури проекту Закону України “Про контроль в Україні”, який складається із таких розділів: загальні положення; основні завдання; загальні засади контролю; система державного та недержавного (громадського) контролю; види та форми державного контролю; види та форми недержавного (громадського) контролю; законодавство про державний та недержавний (громадський) контроль; кадрове забезпечення органів державного контролю; порядок (механізм) здійснення державного та недержавного (громадського) контролю; відповідальність органів та їх посадових осіб за невиконання рішень контролюючих органів; відповідальність органів контролю та їх посадових осіб;
 сформульовано оригінальну класифікацію контрольних проваджень, визначені їх види, досліджені тенденції розвитку та законодавчого регулювання механізму здійснення контрольної діяльності.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані:
 у науково-дослідницькій діяльності. Ці результати, що являють собою теорію контролю та нагляду, доречно використовувати як фундамент для подальших досліджень означеної проблеми;
 у сфері правотворчості при реформуванні та удосконаленні чинного законодавства, реорганізації системи контролюючих органів, перерозподілу їх повноважень, способів, форм та методів здійснення контрольно-наглядової діяльності; при підготовці проекту Закону України “Про контроль в Україні”, а також проекту Закону України “Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб”;
 у навчальному процесі при підготовці відповідних розділів підручників і навчальних посібників з курсу “Адміністративне право” та під час викладання цієї дисципліни;
 при розробці нових спецкурсів, таких як: “Контроль та нагляд у державному управлінні”; “Митний контроль в Україні”; “Законодавство України про боротьбу з корупцією та практика його застосування” та ін., а також при підготовці відповідних методичних матеріалів, підручників, текстів лекцій, навчальних посібників з цих спецкурсів;
 у правозастосовній діяльності шляхом використання наданих конкретних рекомендацій і пропозицій по вдосконаленню діяльності контрольно-наглядових органів;
 у виховній сфері. Положення та висновки дисертації можуть бути застосовані в роботі по підвищенню рівня правової культури населення та працівників органів контролю і нагляду.
Деякі пропозиції дисертанта реалізовані в проектах таких нормативних актів (співрозробником яких є дисертант), як “Кодекс основних правил поведінки державного службовця”, Закони України “Про державний контроль у сфері виконавчої влади”, “Про фінансовий контроль в Україні”, “Про боротьбу з корупцією” (авторський варіант проекту нової редакції), “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, інструкціях “Про порядок проведення ревізій і перевірок органами державної контрольно-ревізійної служби в Україні”, “Про організацію проведення ревізій і перевірок органами державної контрольно-ревізіонної служби за зверненнями правоохоронних органів”, відповідних роз’ясненнях чинного законодавства, що надавалися фахівцям органів державної контрольно-ревізійної служби, в інших нормативно-правових актах.
Наробки дисертаційного дослідження використовуються при читанні лекцій з курсів “Адміністративне право України”, “Митне право України”, спецкурсу “Судовий контроль у державному управлінні”, тематичного семінару “Боротьба з корупцією у сфері державного управління”, при підготовці навчальних та робочих програм, планів семінарських, практичних занять, лекційних матеріалів з означених навчальних програм, при здійсненні консультативної роботи зі студентами та слухачами правових курсів, при наданні правової допомоги фахівцям правоохоронних та спеціалізованих контролюючих органів, при підготовці словника митних термінів.
Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана і обговорена на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Окремі положення дисертації доповідались автором на науково-практичних конференціях, семінарах, “круглих столах”:
“Адміністративне право: сучасний стан і напрямки реформування”: Перша національна науково-теоретична конференція 18–21 червня 1998 р. (м. Яремча, Івано-Франківська обл., 1998 р.);
“Використання досягнень науки у боротьбі зі злочинністю” (м. Харків, 1997 р.);
“Права людини і правова держава (До 50-ї річниці Загальної декларації прав людини)” (м. Харків, 1998 р.);
“Організаційні та правові проблеми боротьби з корупцією”: Матеріали “круглого столу” 5 червня 1998 р. (м. Харків, 1999 р.);
“Проблеми боротьби зі злочинністю у сфері економічної діяльності”: Міжнародна науково-практична конференція 15–16 грудня 1998 р. (м. Харків, 1998 р.);
“Проблеми боротьби з організованою злочинністю в регіоні (на матеріалах Харківської та Полтавської областей)”: Міжнародна науково-практична конференція (м. Харків, 1999 р.);
“Актуальні проблеми формування правової держави в Україні. До 50-ї річниці Конвенції про захист прав людини та основних свобод”: Міжнародна науково-практична конференція (м. Харків, 2000 р.);
“Правові, економічні та соціальні проблеми боротьби з корупцією в Харківському регіоні”: Міжнародний семінар ─ Mаnаgement System Internetional, (USA, 2000, м. Харків, 2000 р.);
“Конституція України ─ основа модернізації суспільства”: Наукова конференція (м. Харків, 2001 р.);
“Новий Кримінальний кодекс України: Питання застосування і вивчення”: Міжнародна науково-практична конференція (м. Харків, 2001 р.);
“Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування”: Науково-практична конференція (м. Харків, 2001 р.);
“Актуальные проблемы реформирования правовой системы Российской Федерации”: Международная научно-практическая конференция ( м. Бєлгород, 2002 р.).
Публікації. За темою дисертації автором опубліковані монографія, навчальний посібник, 21 стаття у фахових наукових виданнях. Окремі висновки, пропозиції та рекомендації дисертаційного дослідження викладено у розділах підручника “Адміністративне право України”. ─ Харків: Право, 2001. – 528 с., статтях, у інших виданнях, тезах доповідей за матеріалами конференцій, семінарів та “круглих столів”.
Структура дисертації складається з вступу, трьох розділів, вісімнадцяти підрозділів (один з яких поділений на пункти), висновків (після кожного розділу й наприкінці дисертації) та списку використаної літератури. Загальний обсяг роботи становить 412 сторінок. Список використаних джерел складається із 560 найменувань і займає 49 сторінок.

Список літератури

ВИСНОВКИ

Конституційні засади формування, розвитку та функціонування державного апарату, який відповідав би вимогам часу, має серед інших мету посилити законність і дисципліну в державному управлінні, суспільстві в цілому, гарантувати права та свободи людини і громадянина.
Законність – атрибут існування та розвитку демократично організованого суспільства. Значення її не обмежується конкретною обставиною і виявляється не лише тоді, коли виникає необхідність ліквідувати порушення норм права. Законність є необхідною умовою для подальшого господарського і культурного розвитку держави, виховання людини.
Для забезпечення режиму законності використовуються різні засоби правового характеру, основними з яких є контроль, нагляд та звернення громадян до компетентних державних структур, інших органів або їх посадових осіб за захистом своїх прав.
Законність тісно пов’язана з правом та законодавством. Проблеми взаємозв’язку права, законодавства та законності, як і проблеми суто законності, завжди перебували в центрі уваги юридичної науки, яка зосереджувала пошуки не лише на характеристиці цих елементів, а, передусім, на вирішенні проблем їх раціонального поєднання.
Право — одна з складових законності, здобуток людини, атрибут суспільства, знаходить своє зовнішнє відображення у формалізованих приписах. Гарантувати відповідну поведінку членів суспільства, забезпечити її законодавче закріплення, розвиток у бажаних напрямках і охорону, на погляд автора, могла тільки держава зі своїм апаратом примусу.
З правом та законністю тісно пов’язане законодавство. Як не існує права без законодавства та без законності, так і законності не існує без законодавства та права. Виражене зовні у законодавстві, право служить для виведення загального “усталеного правила співжиття”, що і утворює законність.
На думку автора, законність за її глибинною сутністю можна поділити на “демократичну законність”, тобто на ту, яка не лише відбивається у доробках передової філософської думки людства та в міжнародно визнаних документах, і на “формальну законність”, тобто ту, яка знаходить лише своє зовнішнє відображення у законодавстві і не підкріплена практичними діями з боку держави по забезпеченню прав і свобод фізичних та юридичних осіб. За зовнішнім проявом “демократична законність” теж є формальною – формалізованою у нормах права.
Стан законності тісно пов’язаний з правовою формою. Законність потребує максимальної ефективності правової форми. Її укріплення можливе лише на основі кодифікаційних засад, які забезпечують повноту, єдність, погодженість та стабільність законодавства.
1. В основу режиму демократичної законності, мають бути покладені певні гарантії: економічні, політичні, юридичні та ін.
На думку автора, законність та дисципліна – це правовий режим панування закону у взаємовідносинах держави, фізичних та юридичних осіб (стан законослухняної поведінки суб’єктів та об’єктів управління), який знаходить своє відбиття в чинному законодавстві і є наслідком застосування відповідних правових форм та методів державного управління.
2. Реформування державного управління, оновлення законодавства, забезпечення законності і дисципліни неможливі без відповідних заходів щодо контролю за перебігом запроваджуваних у суспільстві реформ. Контроль – один з основних чинників успішного проведення адміністративної реформи в Україні.
Україна має досить розгалужену систему контролю. У той же час сказати, що вона працює чітко не можна. Удосконалення потребують законодавство, що визначає правовий статус та повноваження контрольно-наглядових органів, їх структура.
Час потребує реорганізації як державного, так і недержавного контролю, прокурорського нагляду. Це вимагає комплексного підходу щодо форм і методів контрольно-наглядової діяльності, шляхів підвищення їх ефективності, чіткого визначення повноважень контролюючих органів. Назріла також проблема часткового перерозподілу їх контрольних повноважень.
Контроль присутній на будь-якій стадії організації державного управління. Він не поглинається іншими і не є допоміжною функцією, а пронизує усі стадії управління, активно впливає на них, корегує, формує нові напрямки управлінської діяльності. До функцій контролю автор відносить: правоохоронну, правопоновлюючу, аналітично-інформаційну, виховну та ін.
3. Узагальненою формою контролю є контроль соціальний, який поділяється на державний та недержавний.
Контроль дозволяє отримати значний обсяг інформації, аналіз якої допомагає знайти найбільш доцільні та раціональні рішення з питань подальшого розвитку різних сфер.
Контроль – явище соціальне, неоднозначне, яке з позицій більш філософських, аніж правових, можна визначити як сукупність різних за формою дій, що здійснюються суб’єктами контролю з метою спостереження за поведінкою людей (власною поведінкою) або для встановлення наукових та інших пізнавальних фактів при дослідженні об’єктів матеріального світу.
4. Цілі контролю в дисертації поділяються на стратегічну та тактичну (або прикладну). Стратегічною метою контролю є забезпечення законності й дисципліни в суспільстві взагалі і в державному управлінні зокрема. Тактична – полягає в спостереженні та аналізі відповідності діяльності усіх суб’єктів суспільних відносин встановленим державою параметрам, а також в усуненні відхилень від цих параметрів.
5. У державному управлінні контроль поширюється на всі сфери: господарську, соціально-культурну, адміністративно-політичну діяльність та міжгалузеве державне управління. Причому тут можна виокремити два основних види контролю: 1) контроль з боку органів державного управління за підконтрольними їм об’єктами, 2) контроль за органами державного управління усіма уповноваженими на те суб’єктами.
6. Контроль слід відрізняти від нагляду. Контроль повсякденний та безперервний, здійснюється як органами законодавчої та виконавчої влади, судами, так і багаточисельними спеціально створеними для цього контролюючими органами. Нагляд, на нашу думку, здійснює тільки прокуратура, яка виконує свої наглядові функції по відношенню до непідпорядкованих їй структур. Різна і нормативна база контролю та нагляду. Але головне, що відрізняє контроль від нагляду, – це те, що контролюючий орган, на відміну від прокуратури, має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного, самостійно притягувати винних до юридичної відповідальності.
Проблемним є і питання про адміністративний нагляд, до якого відносять діяльність державних інспекцій та служб. Як на нас, то вони здійснюють контроль і є органами державного контролю, а не нагляду, оскільки мають всі ознаки першого: право втручатися в оперативну діяльність підконтрольної структури (припиняти або обмежувати їх діяльність, відсторонювати від роботи певних осіб, забороняти рух транспорту тощо) та самостійно притягувати винних до правової відповідальності.
Свого впорядкування потребують і назви контролюючих органів. Законодавцю доречно визначити і нормативно закріпити, у яких випадках використовується термін “інспекція”, а в яких “служба”, з’ясувати в чому полягає різниця між ними.
7. Проведене дослідження дає можливість визначити контроль як сукупність дій по спостереженню за функціонуванням відповідного об’єкта з метою: отримання об’єктивної та достовірної інформації про стан справ на ньому; застосування заходів щодо попередження правопорушень (з правом прямого втручання в оперативну діяльність об’єкта контролю); надання допомоги підконтрольній структурі в поновленні законності і дисципліни; встановлення причин і умов, що сприяють порушенню вимог правових норм; вживання заходів щодо притягнення до правової відповідальності винних осіб.
Нагляд – це юридичний аналіз стану справ щодо додержання законності і дисципліни в суспільстві, який здійснюється прокуратурою із застосуванням відповідних, наданих їй законодавством форм, але без безпосереднього втручання в оперативну та іншу діяльність юридичної або фізичної (у тому числі посадової) особи.
8. Важливе значення для ефективної роботи контрольно-наглядових органів має точне встановлення місця прокуратури в системі державно-правових інститутів, визначення її оновленої компетенції, закріплення правового статусу, організаційної побудови.
Вважаємо за доцільне залишити (і закріпити це на конституційному рівні) за прокуратурою функції загального нагляду, оскільки жоден з контролюючих органів не має повноважень на відслідковування стану дотримання законності апаратом державного управління в цілому. Позбавлення прокуратури права здійснювати загальний нагляд призведе до ще більшої децентралізації контролю в Україні.
До того ж, здійснюючи нагляд у сфері державного управління, прокуратура фактично виступає як єдиний в державі орган, координуючий роботу спеціалізованих контролюючих структур.
Прокурорський нагляд у сфері державного управління – це необхідний елемент поділу влади, який сприяє взаємодії гілок влади, де прокуратура виступає координатором дій контролюючих та правоохоронних структур.
9. Одним з важливих є питання про предмет, об’єкт та суб’єкт контролю і нагляду. Ми виходимо з того, що контроль є однією з основних функцій державного управління (його складовим елементом), тому предмет контролю значною мірою буде співпадати з предметом державного управління – управлінськими правовідносинами
Якщо розглядати контроль як форму соціального управління, його предметом, на нашу думку, можна визнати безпосередню поведінку об’єктів контролю як учасників певних суспільних правовідносин. До предмета контролю в державному управлінні логічно віднести безпосередні (фактичні) правовідносини, які конкретизуються у відповідній поведінці об’єктів контролю – учасників певних управлінських правовідносин.
Об’єктом контролю в державному управлінні є учасники управлінських правовідносин, відповідні підконтрольні структури – юридичні та фізичні особи, їх діяльність.
Суб’єктами контролю в державному управлінні автор визнає відповідні контролюючі органи (як державні, так і недержавні), відомчі і спеціалізовані, на які покладений обов’язок здійснювати контрольні дії щодо об’єкта та предмета контролю в державному управлінні.
Предметом нагляду прокуратури в державному управлінні є правовідносини у сфері державного управління.
Що стосується об’єкта, то він співпадає з об’єктом контролю у сфері державного управління.
Суб’єктом прокурорського нагляду у сфері державного управління виступає тільки прокуратура.
10. У сфері державного управління контроль здійснюється за такими основними напрямками діяльності: 1) дотримання планової, фінансової, ціноутворювальної, договірної, технологічної, виконавчої, трудової та інших видів державної дисципліни; 2) використання основних та оборотних засобів, інших державних ресурсів; 3) виконання природоохоронного законодавства; 4) підбір та розстановка кадрів у державному секторі; 5) виконання соціальних програм; 6) стан боротьби з правопорушеннями у сфері державного управління тощо.
На думку автора, контрольна діяльність у державному управлінні включає ряд послідовних дій, які можна розділити на три стадії: підготовчу, центральну (або аналітичну) та підсумкову. У свою чергу, вони самі наповнюються конкретними стадіями – діями.
Контроль у державному управлінні можна класифікувати: 1) за органами, які його здійснюють (контроль з боку органів законодавчої, виконавчої, судової влади, органів місцевого самоврядування, з боку громадських формувань, громадян); 2) за підконтрольними об’єктами (держструктурами, органами місцевого самоврядування, громадськими формуваннями, окремими особами та ін.); 3) за загальною сферою діяльності, яка підлягає контролю (відомчий, міжвідомчий та надвідомчий (або позавідомчий) контроль) та ін.
11. Важливими умовами здійснення контролю, на нашу думку, є: 1) юридичні підґрунтя контролю (тобто відповідна нормативна база); 2) стандарти контролю; 3) наявність спеціальних контролюючих органів та професійно підготовлених контролерів, тобто усього того, що дозволяє на законних підставах здійснювати реальні контрольні дії.
Напрямки контролю та прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів в цілому збігаються. Водночас існують певні відмінності в методах і формах їх здійснення.
Оскільки контроль є однією з основних форм державного управління, то на нього поширюються й основні принципи, притаманні державному управлінню в цілому. До принципів контролю автор відносить: законність, коректність, централізм (або субординація в службових відносинах), спеціалізацію, професіоналізм, науковість, об’єктивність контролю та ін.
Принципи прокурорського нагляду значною мірою співпадають з принципами контролю.
12. Контроль в основному здійснюється у формі перевірок, ревізій, проведення рейдів, оглядів, затребування звітів та ін. На думку автора, такі терміни, як “ревізія”, “перевірка”, “огляд”, “обшук” та інші можуть розглядатися водночас і як форма, і як метод діяльності контролюючого органу, хоча, зрозуміло, абсолютної тотожності між ними немає.
У діяльності контролюючих органів є відповідні дії, які можна віднести тільки до методів. Такими є методи примусу та переконання, адміністративні та економічні.
13. Громадський контроль, на відміну від контролю державних спеціалізованих органів, найчастіше проводиться в опосередкованій формі, коли контролююча структура через певні компетентні державні органи впливає на стан справ у тій або іншій сфері (об’єкті) контролю.
Громадський контроль потребує свого подальшого розвитку. На думку автора, крім проекту Закону України “Про державний контроль у сфері діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб”, який зараз розробляється, доречно підготувати і законопроект “Про громадський контроль в Україні”, де на законодавчому рівні закріпити напрямки контрольної діяльності громадських контролюючих утворень, принципи та правила здійснення такого контролю, його юридичного оформлення, взаємодії громадськості з правоохоронними органами та спеціалізованими контролюючими структурами, механізм відповідальності державних структур та їх посадових осіб за невиконання або неякісне чи несвоєчасне виконання законних вимог громадськості та ін. Можливий і інший напрямок: розробити узагальнюючий законопроект “Про контроль в Україні”, де ці питання виокремити в самостійний розділ.
14. Звернення громадян — особливий спосіб забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні, який суттєво відрізняється від державного контролю та нагляду. Різниця полягає в тому, що ініціаторами перевірок у цьому разі виступають не державні утворення і навіть не громадські об’єднання, а окремі фізичні особи, які самі контрольних дій не здійснюють. Звертаючись до компетентних органів з пропозиціями, заявами та скаргами, вони лише сигналізують про виявлені ними порушення законності та дисципліни, даючи змогу повноважним державним органам розібратися в суті справи. Їхні контрольні повноваження обмежуються виявленням правопорушень та інформуванням про них компетентних структур. Назвати такі дії контролем можна лише умовно або, як і громадський контроль, доречно визнати їх “скороченим контролем”, “квазіконтролем”, “індивідуальним контролем”.
Підвищення ефективності роботи із зверненнями громадян тісно пов’язане з подальшим реформуванням діяльності апарату державного управління. Один із напрямків такого реформування, на думку вчених, полягає в запровадженні так званої системи надання “управлінських послуг”.
Не заперечуючи необхідності і важливості надання управлінських послуг громадянам, вважаємо, що поліпшувати роботу державного апарату з розгляду звернень громадян в основному слід іншим шляхом, шляхом максимального запровадження заявного характеру отримання дозволів.
З цього приводу чинне законодавство слід переглянути задля відпрацювання механізму надання якісних безоплатних послуг.
15. Наявність у державі чіткої і цілісної системи контролюючих органів, належне врегулювання їх повноважень, форм і методів роботи має суттєве теоретичне і практичне значення.
Одним з проблемних є питання щодо системи контролюючих органів, до яких, на думку автора, можна віднести і правоохоронні, оскільки вони також мають контрольні повноваження. Контролюючими є й міжнародні структури, які мають право надавати державі-учасниці згідно з міжнародною угодою обов’язкові для виконання приписи, впливати на її зовнішню та внутрішню політику.
Таким чином, систему контролюючих органів утворюють:
 міжнародні органи, учасниками яких є наша держава і приписи яких обов’язкові для виконання урядом та іншими державними структурами;
 державні органи, які наділені контрольними повноваженнями і здійснюють загальний (іноді і спеціальний) контроль за сферою державного управління;
 спеціалізовані державні контролюючі органи, які здійснюють контроль за певними фаховими напрямками діяльності;
 недержавні утворення (об’єднання громадян).
Утворення єдиного державного контролюючого органу є досить проблематичним. Складність полягає не у формальному створенні органу та нормативної бази його діяльності, а у різноманітності контролюючих органів, які потрібно буде об’єднати в один (хоча технічно це можливо), у специфіці завдань цих органів, методів та організаційно-правових форм здійснення контрольних дій, способів реагування на виявлені недоліки та ін. Такий орган може бути створений виключно в системі виконавчої влади, однак він не зможе об’єднати всі види контролю та систему органів, що його здійснюють.
16. У системі контролю найсуттєвіші контрольні повноваження мають органи виконавчої влади та спеціалізовані, діяльність яких не пов’язана з відомчою зацікавленістю в його результатах. Важливе місце посідає і судовий контроль, особливість якого полягає в тому, що він: а) здійснюється судовою гілкою влади; б) проводиться не систематично, не повсякденно, як, наприклад, контроль з боку спеціалізованих контролюючих органів або прокурорський нагляд за законністю в державному управлінні, а одноразово при розгляді конкретних адміністративних, цивільних, кримінальних справ у судах. Специфічний і предмет судового контролю в державному управлінні – управлінські правовідносини, які виникають між суб’єктами адміністративного права.
Одним із обов’язкових елементів судового контролю має стати адміністративна юстиція.
До компетенції адміністративних судів, на нашу думку, окрім тих, що передбачені ст. 20 проекту Адміністративного процесуального кодексу України, слід віднести і спори про:
 рішення, дії або бездіяльність органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також службовців, які не є посадовими особами, але беруть участь у підготовці, виданні та наданні громадянам України, іноземцям, особам без громадянства та юридичним особам відповідних документів (довідок, висновків та інших управлінських послуг), на базі яких фізичні та юридичні особи вчиняють юридично значущі дії;
 рішення, дії або бездіяльність посадових та інших осіб комунальних служб, служб енерго-, водопостачання та ін., якими в односторонньому порядку вводяться правила надання послуг, вимоги до споживачів, застосовуються примусові дії;
 необхідність прийняття управлінських рішень, здійснення відповідних дій (або утримання від них) органами виконавчої влади та місцевого самоврядування (їх посадовими особами) в інтересах громадян або юридичних осіб;
 законність рішень, прийнятих юрисдикційними органами, щодо фізичних та юридичних осіб про застосування до них заходів адміністративного примусу.
Судовий контроль в управлінні – це заснована на законі діяльність судів по перевірці правомірності актів та дій органів виконавчої влади (державного управління), їх посадових осіб, відновленню порушених прав фізичних та юридичних осіб (підтримання режиму законності в державі та суспільстві в цілому), а в необхідних випадках – застосуванню до порушників правових санкцій.
17. Певна роль у здійсненні контролю в державному управлінні належить сільським, селищним, міським радам. У той же час не можна не відмітити, що означені контрольні повноваження в цілому ряді випадків мають декларативний характер, не підкріплені ніякими реальними примусово-владними повноваженнями.
Важливе місце у зв’язку з цим посідає питання раціонального співвідношення повноважень центру та місцевих органів, оскільки іноді адміністративний контроль за органами місцевого самоврядування може приймати форми опосередкованого тиску з боку центру на місцеву владу.
18. До пріоритетних напрямків контролю автор відносить ті, які є життєво важливим як для безпеки людини, так і для держави, суспільства, навіть, світу в цілому. У нинішніх умовах розвитку України до таких слід віднести контроль за підтриманням: екологічної безпеки; внутрішньої фінансової безпеки; зовнішньої економічної безпеки; управлінської безпеки.
Екологічний контроль має важливе значення щодо захисту населення від впливу шкідливих речовин або таких, які ще остаточно не визначені щодо їх впливу на організм людини.
Фінансовий контроль – важливий елемент управління. Нормативна база його в Україні є достатньою для його здійснення. У той же час єдиний нормативний акт, який встановлював би основні правила організації та здійснення фінансового контролю, загальні контрольні повноваження та порядок взаємодії органів фінансового контролю, відсутній. Таке часто призводить до дублювання функцій органів контролю, посилює “контрольний прес” на господарюючі суб’єкти, зменшуючи водночас його ефективність, провокує деяких фахівців-контролерів на використання прогалин законодавства у власних корисливих цілях. З цього приводу існуючу в наукових колах думку про необхідність підготовки та прийняття Закону України “Про фінансовий контроль” доцільно підтримати. Вважаємо також, що закон обов’язково повинен містити розділ “Порядок взаємодії органів фінансового контролю та правоохоронних органів”, де визначалися б шляхи уникнення дублювання контрольних дій на об’єктах контролю, а також правила залучення фахівців контролюючих органів для надання ними допомоги правоохоронним структурам.
Митний контроль – інструмент регулювання зовнішньоекономічної діяльності і підтримання балансу інтересів країн світового співтовариства.
До основних функцій митного контролю можна віднести:
 наповнення державної казни шляхом стягнення мита та інших митних платежів;
 захист зовнішніх та внутрішніх економічних інтересів держави, національного виробника;
 реалізацію та забезпечення законності і дисципліни учасників митних правовідносин;
 попередження та припинення порушень митних правил, застосування правових санкцій щодо правопорушників;
 розробку і запровадження (разом з іншими компетентними органами) механізму зовнішньої та внутрішньої економічної політики.
Корупція – одне з найнебезпечніших для суспільства та держави явищ. Контроль за застосуванням законодавства, спрямованого на ліквідацію або хоча б послаблення корупції, є важливою складовою укріплення законності та дисципліни в країні.
На нашу думку, адміністративні способи боротьби з корупцією поділяються на два значних блоки: 1) прийняття відповідних норм (тобто нормотворчість) та 2) застосування норм права (правозастосовна діяльність).
Робота по вдосконаленню нормативних актів, спрямованих на боротьбу з корупцією, має розглядатися як один з найважливіших етапів на шляху подолання цього негативного явища. Нечітке визначення меж кримінально караного і адміністративного корупційного діяння, необміркований підхід до питання про суб’єкт відповідальності за це правопорушення призводять до того, що за наявності підстав за одні й ті ж дії державних службовців (посадових осіб) можна притягти і до кримінальної відповідальності за хабарництво (ст. 368 КК України), і до адміністративної відповідальності за вчинення корупційних діянь (ст. 7 Закону України “Про боротьбу з корупцією”). Це ускладнює роботу правозастосовувачів, призводить до різних зловживань з їх боку, в тому числі й до необґрунтованих звільнень посадових осіб від кримінальної відповідальності за хабарництво.
До прогалин Закону України “Про боротьбу з корупцією” слід віднести наявність формальних складів (ст. 5 Закону), що фактично встановлюють “презумпцію вини” особи, а також те, що в ньому немає тлумачення таких термінів, як “правопорушення, пов’язані з корупцією”; “переваги”, “особа, уповноважена на виконання функцій держави”, не чітко окреслені суб’єкти корупційних діянь, органи, які покликані вести боротьбу з корупцією. Положення Закону про боротьбу з корупцією не узгоджені з приписами Закону України “Про державну службу”.
Доцільно розробити та прийняти нові закони, які б ставили додатковий заслін на шляху корупції, наприклад, “Про контроль за доходами та витратами службовців органів виконавчої влади та місцевого самоврядування”, “Про запобігання, протидію та відповідальність за легалізацію (відмивання) доходів, одержаних протиправним способом” та ін. У зв’язку з цим в роботі пропонуються деякі зміни та доповнення до адміністративного законодавства про боротьбу з корупцією.
19. Серед проблем організаційно-правового забезпечення контролю і нагляду в державному управлінні проблема правового забезпечення є пріоритетною, оскільки без систематизації та стандартизації відповідного законодавства держава не може ефективно здійснювати контрольну функцію, а громадяни суттєво обмежені в реалізації конституційних прав і свобод.
Удосконалення законодавства, його систематизація, стандартизація та реформування контролю, на думку автора, має здійснюватися шляхом:
 чіткого окреслення предмета контролю, контролю в державному управлінні, інших сферах;
 законодавчого відмежування контролю від інших близьких за формами та цілями видів діяльності (прокурорського нагляду, експертизи, оперативно-розшукової діяльності, тощо);
 перегляду системи контролюючих органів, визначення та законодавчого закріплення їх вичерпного переліку, правового статусу, усунення паралелізму та дублювання в роботі, правового статусу та повноважень, згідно з якими державний контроль може здійснюватися лише: а) компетентними органам (посадовими особами), б) в межах їх контрольних повноважень, в) з дотриманням процедур (строків, форм, методів та ін.) контролю;
 розробки механізму взаємодії контролюючих органів між собою та з правоохоронними органами;
 удосконалення та законодавчого закріплення контрольних проваджень, правил оформлення результатів контролю (зібраної інформації, підтвердження її легітимності та ін.);
 законодавчого вирішення питань використання в ході контролю технічних та інших спеціальних приладів контролю;
 посилення відповідальності контролюючої структури (контролера) перед підконтрольною структурою за достовірність результатів контролю та прийняте рішення;
 відпрацювання механізму захисту своїх прав об’єктами контролю.
20. Подані пропозиції розглядаються в дисертації як елементи загальних стандартів, єдині для всієї системи контролюючих органів і які доцільно було б закріпити в Законі України “Про державний контроль в Україні” або “Про контроль в Україні”.
У Законі доцільно визначитись з напрямками контролю та з загальною системою органів, які здійснюють контроль, навести юридичне визначення контролю, інших термінів.
Відповідний розділ (главу) доцільно присвятити контролю за додержанням законності самими контролюючими органами, врегулюванню видів (форм), порядку підготовки, прийняття та застосування актів контролюючих органів.
У Законі має бути виписаний контрольний процес. Окремі розділи можуть бути присвячені відповідальності контролюючих органів та їх посадових осіб за результати контролю та відповідальності посадових осіб органів, щодо яких здійснюється контроль, за невиконання рішень (актів) контролюючих органів.
У цілому видається, що за своєю структурою цей Закон може складатися із таких розділів:
I. Загальні положення.
II. Основні завдання Закону.
III. Загальні засади державного контролю.
IV. Система державного контролю.
V. Види та форми державного контролю.
VI. Законодавство про державний контроль та кадрове забезпечення органів контролю.
VII. Порядок (механізм) здійснення державного контролю.
VIII. Відповідальність органів та посадових осіб за невиконання рішень контролюючих органів.
IX. Відповідальність контролюючих органів, їх посадових осіб.
В разі врахування пропозицій дисертанта щодо прийняття Закону “Про контроль в Україні” окремими його розділами можуть стати ті, в яких розглядаються контрольні повноваження органів місцевого самоврядування та недержавних (громадських формувань).
21. Важливим аспектом підвищення дієвості контролю є його належне організаційне забезпечення. На нашу думку, до такого забезпечення можна віднести такі заходи по безпосередній підготовці до здійснення контролю або нагляду, як:
 вибір об’єкта контролю;
 визначення завдань та цілей контролю;
 визначення форм та методів контролю;
 підбір кадрів контролерів відповідної кваліфікації;
 технічне та фінансове оснащення суб’єкта контролю;
 визначення оптимальних строків проведення контрольно-наглядових дій;
 визначення (за наявності підстав) порядку взаємодії різних контролюючих та правоохоронних органів;
Серед наведених елементів організаційного забезпечення підбір кадрів контролерів відповідної кваліфікації розглядається як головний і має наповнюватися такими елементами організаційного забезпечення суб’єктів контролю, як:
 розробка та затвердження класифікації контрольно-наглядової діяльності;
 розробка класифікації та номенклатури посад контролерів;
 розробка загальної моделі (стандартів) діяльності фахівців контрольно-наглядових органів;
 розробка посадових характеристик контролерів різних контролюючих органів, де законодавчо закріплюються їх основні функції, обов’язки та права;
 розробка моделі посади;
 розробка нормативних показників для персонального якісного та кількісного планування і обліку роботи контролера.
Останній елемент доречно використовувати і як своєрідний “стандарт мінімальної професійної придатності фахівця”.
22. Правове забезпечення контрольних проваджень має відповідати таким основним принципам, як законність, гласність, неупередженість, систематичність та ін.
Традиційно адміністративні провадження розглядаються як частина адміністративного процесу, що співвідносяться з ним як категорія особливого з загальним. На нашу думку, адміністративні провадження наповнюють собою структурно неоднорідний адміністративний процес.
До специфічних рис адміністративних проваджень (у тому числі і контрольного) можна віднести і те, що всі вони мають різну нормативну базу. У той же час усім їм притаманні і загальні риси. До них ми відносимо наявність:
 певного ступеня врегульованості адміністративно-процесуальними нормами;
 обов’язкової сторони у провадженні – органу державної виконавчої влади або його окремого підрозділу чи органу (посадової особи), яка наділена державно-владними повноваженнями в адміністративних правовідносинах;
 стадій (послідовності процесуальних дій);
 певної спрямованості – вирішення конкретних справ у сфері державного управління або технічних питань, які з ним пов’язані (наприклад, діловодства);
 загальних правил оскарження або опротестування.
Контрольні провадження в дисертації визначаються як сукупність послідовних, організаційно пов’язаних і нормативно закріплених юридично значущих дій, які мають на меті дати змогу компетентним органам та їх посадовим особам на практиці реалізувати свої контрольно-наглядові повноваження.
До складових елементів контрольних проваджень належать: 1) суб’єкти контролю; 2) об’єкти контролю; 3) нормативна база контролю; 4) юридичні факти (або підстави порушення контрольних проваджень); 5) безпосередні контрольно-наглядові правовідносини.
Із зазначеними елементами тісно пов’язані стадії контрольних проваджень, під якими автор розуміє ряд організаційно пов’язаних між собою послідовних дій по встановленню відповідного факту.
23. Аналіз чинного законодавства дозволяє вирізнити такі основні стадії контрольних проваджень: 1) порушення контрольно-наглядового провадження (підставами тут є будь-яка достовірна інформація про недоліки на об’єкті контролю або поточні плани роботи суб’єкта контролю); 2) безпосереднє вивчення повноважними особами контрольно-наглядового органу стану справ на підконтрольному об’єкті (шляхом порівняння з нормативними вимогами); 3) документальне оформлення результатів контролю; 4) застосування (за наявності підстав) заходів адміністративного примусу до правопорушників.
У юридичній літературі фактично не існує класифікації видів контрольних проваджень. На нашу думку, види контрольних проваджень слід класифікувати за їх особливими властивостями, тобто за: 1) цілями; 2) послідовністю процедурних дій; 3) способом отримання результатів; 4) формою закріплення результатів; 5) юридичними наслідками.
У свою чергу, відповідно до цілей види контрольних проваджень ми поділяємо на:
 провадження по забезпеченню фінансової дисципліни;
 провадження по забезпеченню вимог митного законодавства;
 провадження по застосуванню заходів адміністративного примусу;
 провадження по розгляду звернень громадян;
 організаційно-розпорядчі провадження та ін.
За послідовністю процедурних дій види проваджень можна класифікувати на такі, що мають чітко окреслені і законодавчо закріплені стадії (наприклад, провадження у справах про адміністративні правопорушення), і на такі, що такого окреслення та закріплення не мають (наприклад, провадження з організаційного забезпечення діяльності апарату органу управління).
За способом отримання результатів провадження поділяються на такі, де використовувалися технічні та інші спеціальні засоби (хімічні реактиви, здібності тварини тощо), і на такі, де вони не використовувалися.
За способом закріплення результатів вирізнемо документальний спосіб, усне повідомлення та показання спеціальних приладів (вимірювання та ін.).
За юридичними наслідками провадження класифікуються на такі, що тягнуть юридичні наслідки (наприклад, накладення адміністративного стягнення, звільнення з роботи, надання або скасування пільг та ін.), і на такі, що юридичні наслідки не породжують (діловодство).
24. При плануванні та здійсненні контрольного провадження представникам контрольно-наглядових органів доречно дотримуватися такої схеми:
Об’єкт контролю Що перевірити (предмет контролю) Мета перевірки Форми та методи перевірки Які технічні засоби застосу-вати Результат перевірки Пропозиції щодо усунення недоліків Заходи впливу щодо поруш-ників

Цю схему доцільно зробити обов’язковою для всіх спеціалізованих органів державного контролю. Як видається, на її основі ці органи могли б розробити свої схеми, де б ураховувалася специфіка кожного окремого напрямку контрольної діяльності. Додатками до схеми можуть стати відповідні методичні рекомендації щодо безпосереднього застосування елементів контрольного провадження.
25. Істотно відбиваються на якості контролю перешкоди контролерам у їх діяльності з боку підконтрольних структур. На нашу думку, всі державні контролюючі структури у таких випадках повинні мати право зупиняти акти і дії підконтрольних об’єктів. У ряді випадків, з метою практичного забезпечення реалізації своїх контрольних повноважень, суб’єктам контролю слід надати право звертатися за сприянням до силових структур. Для них таке звернення повинно бути актом обов’язкового виконання, що також слід закріпити у відповідному законі.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

Список нормативної літератури:

1. Конституція України // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
2. Кримінально-процесуальний кодекс України // Відомості Верхо