УПРАВЛІННЯ ЗОВНІШНІМИ МІГРАЦІЯМИ В КОНТЕКСТІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ УКРАЇНИ

Короткий опис

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

На правах рукопису

МАЛИНОВСЬКА Олена Анатоліївна

УДК 054.7;325.54:303.7:35(477)

УПРАВЛІННЯ ЗОВНІШНІМИ МІГРАЦІЯМИ
В КОНТЕКСТІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ
УКРАЇНИ

25.00.02 механізми державного управління

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління

Науковий консультант
доктор історичних наук, професор
Володимир Павлович ТРОЩИНСЬКИЙ

КИЇВ 2005

ЗМІСТ

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ .........................................................

5

ВСТУП ..............................................................................................................

6

РОЗДІЛ 1
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ РЕГУЛЮВАННЯ МІГРАЦІЙНИХ ПРОЦЕСІВ ......................................

16

1.1. Понятійний апарат та сутнісні характеристики явища міграції ...........

16

1.1.1.Основні терміни та визначення...............................................

16

1.1.2. Внутрішня природа міграційних процесів
в контексті їх регуляції........................................................................

32

1.1.3. Базові підходи до управління у сфері
зовнішніх міграцій ...............................................................................

42

1.2. Міжнародна міграція як об’єкт наукових досліджень ..........................

42

1.2.1. Види та джерела інформації ....................................................

56

1.2.2. Теорії та аналітичні моделі зовнішньої міграції в зарубіжній літературі ..........................................................................

67

1.2.3. Вивчення міграційних процесів в Україні .............................

85

Висновки до першого розділу..........................................................................

93

РОЗДІЛ 2
ЄВРОПЕЙСЬКІ ПІДХОДИ ДО ВИРОБЛЕННЯ ТА РЕАЛІЗАЦІЇ МІГРАЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ ...............................................

96

2.1. Сучасна динаміка міграційних переміщень на Європейському континенті ..........................................................................................................

96

2.2. Основні напрями міграційної політики західноєвропейських країн ....

113

2.3. Міжнародні інструменти регулювання міграційних процесів .............

130

2.4. Розробка спільної міграційної політики Європейського Союзу ...........

140

2.5. Міграційні питання у контексті розширення ЄС ...................................

155

2.6. Модернізація європейських поглядів на управління міграціями...........

165

Висновки до другого розділу...........................................................................

182

РОЗДІЛ 3
УКРАЇНА В СУЧАСНИХ ЗОВНІШНЬОМІГРАЦІЙНИХ ПРОЦЕСАХ .....................................................................................................

185

3.1. Динаміка зовнішніх переміщень населення ............................................

185

3.2. Характеристика головних міграційних потоків ......................................

185

3.2.1. Репатріанти .................................................................................

202

3.2.2. Працівники-мігранти ..................................................................

219

3.2.3. Шукачі притулку та біженці .....................................................

239

3.2.4.Нелегальні мігранти ....................................................................

254

3.3. Нові зовнішньоміграційні виклики в умовах наближення кордонів ЄС до України ...................................................................................................

271

Висновки до третього розділу .........................................................................

288

РОЗДІЛ 4
ЗОВНІШНІ МІГРАЦІЇ ЯК ОБ’ЄКТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ ..........................................................................

292

4.1.Формування правових та інституційних засад державної міграційної політики .............................................................................................................

292

4.2. Проблеми удосконалення організаційно-функціональної структури державного управління зовнішніми міграціями ............................................

292

4.2.1. Розробка концептуальних основ,
інструментів та механізмів ..................................................................

318

4.2.2. Удосконалення управлінcьких підходів до реалізації міграційної політики ............................................................................

337

Висновки до четвертого розділу .....................................................................

365

ВИСНОВКИ .....................................................................................................

368

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ...... .............................................

375

ДОДАТОК ........................................................................................................

424

ВСТУП

Актуальність теми. Міжнародні міграції населення, що активізувалися як у світі, так і в Україні, потребують постійного моніторингу й аналізу, чіткого державного управління. На міжнародному рівні формується багатостороння система їх регулювання, тому стратегічний курс України на інтеграцію в європейські структури вимагає, з одного боку, щонайширшого залучення до неї, а з другого, ­ імплементації спільно напрацьованих підходів. Разом з тим пов­но­цінне включення в міжнародну систему регулювання міграційних процесів можливе лише за умови достатнього розвитку управління міграціями на національному рівні.
Дослідження теоретичних і практичних аспектів управління зовнішніми міграціями зумовлене також гостротою міграційних проблем, що стоять перед Україною. Перед тим відокремлена від світу країна долучилася до світових міграційних процесів у період їх значної активізації, до того ж за умов, коли відповідна система регулювання, як і багато інших елементів державного організму, не існувала. У добу розпаду СРСР прийшли в рух людські маси, які штучно утримувалися колишнім режимом, зокрема репресовані та депортовані народи, відбувалися масові переміщення населення, нерідко вимушеного характеру, що значно ускладнювало їх регулювання. Шукати шляхи управління міграціями доводилося в умовах перехідного періоду, економічних труднощів, які, крім іншого, спричинили значну економічну еміграцію з України.
Важливість наукового аналізу державного управління міграціями пов’язана ще й з тим, що їх оптимізація є суттєвим резервом економічного й соціального розвитку держави, особливо з огляду на ускладнення проблем відтворення населення та демографічну кризу.
Українські вчені вже зробили значні кроки у сфері аналізу зовнішніх міграційних процесів та їх регулювання. Особливу цінність для дослідження проблеми мають праці науковців, присвячені теорії та практиці державного управління в Україні, його механізмам, здійсненню адміністративної реформи, розробці соціальної політики, серед них роботи В.Д.Бакуменка, В.М.Князєва, В.І.Лу­гового, П.І.Надолішного, Н.Р.Нижник, Я.Ф.Радиша, В.А.Ребкала, В.А.Ску­ра­тівського, В.В.Тертички [8, 9, 42, 44, 45, 120, 158, 159, 170-172, 273, 287-289, 310] та інших. Важливий аналітичний та емпірич­ний матеріал щодо різних складових міграційних процесів, їх змісту й наслідків, вирішення пов’язаних з ними проблем містять роботи В.Б.Євтуха, І.Ф.Кураса, Е.М.Лібанової, С.І.Пирожкова, А.В.Позняка, І.М.Прибиткової, В.П.Трощин­ського, О.У.Хомри, С.Б.Чеховича, М.О.Шульги [56, 57, 77, 114, 118, 199, 200, 207, 218-223, 312-313. 329-332, 339-341, 348-352] тощо. У галузі методології та методів вивчення міграцій та управління ними, сутнісних характеристик міграційних процесів значні здобутки належать російським науковцям О.Д.Воробйовій, Ж.А.Зайончковській, Т.І.Заславській, В.А.Іонцеву, Л.Л.Риба­ков­ському [24, 65-70, 72, 73, 81, 150, 280-282], а також численним західним авторам, серед яких Р.Епплярд, Р.Бонінг, М.Вайнер, Д.Массей, Д.Салт, С.Сассен, П.Сталкер, П.Стокер, Т.Хаммар [302, 353, 359, 366, 367, 413, 414, 452-458, 462, 482-484] та інші.
Водночас проблема управління зовнішніми міграціями в контексті європейської інтеграції України все ще не знайшла адекватного висвітлення в науковій літературі, не стала предметом всебічних досліджень українських учених. Проте вдосконалення управління міграціями вимагає детальної нау­кової розробки теоретико-методологічних та практичних аспектів проблеми, вироблення науково обгрунтованих рекомендацій щодо формування міграцій­ної політики, механізмів її реалізації.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисерта­ційне дослідження пов’язане з науково-дослідними розробками кафедри соціальної і гуманітарної політики Національної академії державного управ­ління при Президентові України за темами Соціальний розвиток і соціальна полі­тика: механізми реалізації соціальної політики на етапі переходу до ринкових відносин” (ДК-ОК № 0101И003346) та Державна політика в соціо­гуманітарній сфері суспільства” (ДК № 01034006822). Дисертант брала участь у роботі над науковими темами кафедри впродовж перебування в докторантурі з листопада 2001 до листопада 2004 р. Отримані автором результати відпо­відають також завданням, поставленим у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, зокрема щодо вдосконалення державної міграційної політики.
Мета дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні й визначенні концептуальних підходів, напрямів та механізмів удосконалення управ­ління зовнішніми міграціями в Україні на основі аналізу міграційної ситуації, еволюції управлінської діяльності в цій сфері після здобуття неза­лежності, узагальнення міжнародного, зокрема європейського, досвіду.
Відповідно до мети дослідження ставилися такі завдання:
з’ясувати сутнісні характеристики, фактори формування та механізми здійснення зовнішніх міграційних процесів у контексті їх регуляції;
розкрити зміст, цілі, функції державного управління у сфері міграції;
розширити документально-інформаційну базу досліджень управління міграційними процесами;
виявити сучасні підходи до управління зовнішніми міграціями в країнах Західної Європи;
простежити тенденції формування спільної міграційної політики Євро­пей­ського Союзу (ЄС);
розглянути місце міграційних питань у процесі розширення ЄС;
узагальнити універсальні здобутки міжнародного досвіду й обґрун­ту­вати можливості їх використання з метою вдосконалення управління мігра­ціями в Україні;
вивчити особливості й динаміку розвитку зовнішніх міграційних процесів в Україні впродовж періоду незалежності та основні міграційні потоки й пов’язані з ними актуальні проблеми з погляду завдань їх державного регулювання;
охарактеризувати стан міграційного законодавства;
дослідити етапи становлення, структуру і функції органів державного управління міграціями в Україні закономірності формування й розвитку міграційної політики України, її здобутки та недоліки;
на основі отриманих результатів сформулювати науково-практичні реко­мендації щодо вдосконалення управління міграціями в Україні, запропонувати конкретні механізми й заходи.
Об’єкт дослідження сучасні міжнародні міграційні процеси та місце й роль у них України в контексті її європейського вибору.
Предмет дослідження шляхи й механізми адекватного державного управління цими процесами, визначені на основі національних інтересів України, міжнародного досвіду регулювання зовнішньої міграції та визнаних міжнародно-правових норм.
В основу дослідження покладено гіпотезу, що управління зовнішніми міграціями є важливою складовою державного управління в цілому, а потреба в його вдосконаленні постійно зростає внаслідок активізації міграційних процесів, посилення їх впливу на соціально-економічну, демографічну, етно­культурну ситуацію. Ми припускали також, що теоретичні розробки і положення, наведені в дисертації, отримані результати й сформульовані на їх основі практичні рекомендації сприятимуть виробленню адекватної міграційної політики, підвищенню ефективності управління зовнішніми міграціями в державі. Це, у свою чергу, є однією з передумов розвитку міжнародного співробітництва та успішної інтеграції України до Європейського спів­товариства.
Методи дослідження обумовлені поставленою метою та особливостями об’єкта пізнання. Серед них загальнонаукові методи, методи науки управління, політології, соціології, правознавства, а також спеціальні методологічні засади вивчення міграційних процесів. В основі дослідження лежить системний підхід, який дав змогу розглянути керовану й керуючу підсистеми управління зовнішніми міграціями як цілісний комплекс, елементи якого є взаємо­пов’язаними і взаємозалежними. Застосовувалися історичний і логічний методи для аналізу документальних та літературних джерел, вивчення рівня розробки проблеми у вітчизняній і зарубіжній науковій літературі, еволюції міграційної політики держави. Дослідження динаміки міграційних потоків, їх тенденцій і закономірностей з метою обґрунтування відповідних управлінських рішень проведено за допомогою статистичних методів. Метод цільового соціоло­гічного опитування використовувався для вивчення характеристик окремих категорій мігрантів, мотивів та наслідків міграційних переміщень. Порів­няльний аналіз фактів і явищ управління міграціями європейських країн, їх синтез дозволив дослідити еволюцію державного регулювання цієї галузі в Європі, визначити основні сучасні підходи, можливість їх застосування в Україні. Програмно-цільові методи були базою для розробки запропонованих науково-практичних рекомендацій щодо вдосконалення системи державного управління у сфері міграції.
Дисертація підготовлена на матеріалах із різних джерел. В її основу покладено всебічне опрацювання вітчизняної та зарубіжної наукової літе­ратури. Документальну й фактологічну базу становлять дані української державної та відомчої статистики, зарубіжні статистичні дані, національні і міжна­родні законодавчі акти. Окрему групу джерел складають дані соціо­ло­гічних досліджень, виконані за безпосередньої участі автора. Використано також результати аналізу поточних документів органів виконавчої влади, безпосередні спостереження автора під час роботи в державних органах у справах міграції та надання притулку.
Наукова новизна одержаних результатів забезпечується тим, що вони отримані на основі комплексного, системного дослідження державного управління зовнішніми міграціями в Україні на тлі аналізу міграційної ситуації і міграційної політики в державі та в загальноєвропейському контексті міжнародних переміщень населення й управління ними.
У дисертації вперше:
усебічно вивчено систему державного управління зовнішніми мігра­ціями в Україні, етапи її становлення, критично осмислено основні ланки механізму реалізації державної міграційної політики, зокрема: чинне зако­но­давство, організаційно-функціональну структуру, відповідні державні програ­ми й міжнародне співробітництво;
здійснено комплексний аналіз міграційної ситуації в Україні, виявлено основні характеристики міжнародних міграційних потоків, створювані ними управлінські проблеми, що потребують розв’язання;
визначено концептуальні засади управління міграційними процесами, насамперед системність, поєднання прав і свобод людини й інтересів держави, необхідність урахування стадійності міграційного процесу, чинників форму­вання міграції; сформульовано й конкретизовано основні цілі та пріоритети міграційної політики, спрямовані на скорочення обсягів відпливу населення, стимулювання повернення емігрантів, заохочення імміграції в Україну на основі визнаних преференцій;
запропоновано конкретні управлінські рішення, спрямовані на змен­шення негативних наслідків і використання позитивних результатів міграції, напрями вдосконалення правової бази та системи органів державного управління зовнішніми міграціями;
обґрунтовано положення про підвищення суспільного значення дер­жавного управління міжнародною міграцією, що обумовлено як глобалізацією міграційних процесів, так і завданнями державотворення в Україні.
Удосконалено:
підходи до вироблення державної міграційної політики й оцінки її ефективності;
засади оптимізації організаційно-правових механізмів у галузі державного управління зовнішніми міграціями, структури та функцій органів державного управління.
Дістали подальшого розвитку:
теоретико-методологічні аспекти державного управління між­народ­ними міграціями;
узагальнення та актуалізація європейського досвіду управління міграціями;
аналіз міжнародно-правових інструментів регулювання міжнародних переміщень населення, формування єдиної міграційної політики ЄС, мігра­ційних питань у контексті його розширення.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що основні теоретичні положення й висновки роботи доведені до рівня конкретних пропозицій, мають придатну для застосування в практичній діяльності форму, можуть бути використані для обґрунтування й розробки заходів державної міграційної політики. Вони можуть бути корисними в поточній адміні­стративній роботі органів державного управління, підготовці проектів законів та інших нормативних актів, розробці відповідних державних програм, реформуванні й створенні органів державного управління міграціями.
Наведені в дисертації фактичні дані, теоретичні положення, узагальнення й висновки знайдуть застосування при розробці навчальних курсів підготовки та підвищення кваліфікації кадрів системи державного управління і місцевого самоврядування. Матеріали дисертації можуть також бути підгрунттям для по­дальших досліджень відповідної сфери.
Основні положення та рекомендації дослідження було впроваджено в нау­ково-дослідній, управлінській та законотворчій сферах, зокрема при: опрацюванні Комітетом Верховної Ради України з прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин законопроектів Про біженців” та Про імміграцію”, прийнятих Верховною Радою України (лист Першого заступника Голови Комітету № 06-23/15-3170 від 10 вересня 2003 р.); розробці відомчих нормативних актів Державного комітету України у справах національностей та міграції щодо процедури розгляду заяв шукачів притулку та прийняття рішень за ними, а також підготовці інформаційних матеріалів і проведенні навчально-прак­тичних семінарів для працівників органів міграційної служби (довідка № 12-7-45 від 22 березня 2004 р.). Частина результатів, одержаних у процесі дисертаційного дослідження використана Адміністрацією Президента України при підготовці Послання Президента України до Верховної Ради України за 2002 р., зокрема у відповідному розділі тематичної доповіді Демографічна ситуація: сучасні проблеми і перспективи”.
Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною, оригінальною науковою роботою. Основні концептуальні ідеї, положення, висновки й рекомендації належать особисто автору. У дисертації не використовувалися ідеї і розробки, що належать співавторам.
Апробація результатів дисертації здійснювалася шляхом оприлюднення матеріалів дослідження на наукових конференціях, семінарах, круглих столах, зокрема: Україна між Сходом і Заходом” (Травемюнде, Німеччина, 1996); Міграція і безпека у Чорноморському регіоні” (Стамбул, Туреччина, 1996); Ро­боча група з міграцій країн Центральноєвропейської ініціативи (Охрід, Ма­ке­донія, 1996); Прикордонні регіони на пострадянському просторі: нетра­диційні аспекти безпеки” (Чернівці, 1996); Семінар з просторової рухливості населення (Таллінн, Естонія, 1998); Урбанізація та міграція: нові тенденції” (Мінськ, Білорусь, 1999); Нетрадиційні мігранти в Києві” (Київ, 2000); Месхетинські турки: ідентичність, міграція та інтеграція” (Анкара, Туреччина, 2000); Сучасний розвиток міграції та ринків праці у країнах Центральної та Східної Європи у контексті розширення ЄС” (Братислава, Словаччина, 2001); Круглий стіл” дослідників Інституту російських, радянських та пострадян­ських до­слі­джень Вищої школи соціальних наук (Париж, Франція, 2001); Постійно діючий семінар Національного інституту демографічних досліджень (Париж, Франція, 2001); Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз” (Київ, 2002); Фронтьєрські міграції в СНД: Білорусь, Молдова, Росія, Україна” (Київ, 2002); Чи потрібні іммігранти? Розвиток імміграційної політики ЄС чи розвиток політики працевлаштування Великобританія, Німеччина, Польща та Україна” (Київ, 2002); Фронтьєрські міграції в СНД: Казахстан-Росія” (Уральськ, Казахстан, 2002); Україна та регіональне співробітництво у сфері безпеки: погляд у майбутнє” (Київ, 2002); Четверта хвиля еміграції: регіональні особливості” (Київ, 2002).; Ринки праці і трудова міграція в Росії: попит, про­по­зиція, реакція приймаючого суспільства” (Москва, Росія, 2002); Транскордонні міграції в Центральній та Східній Європі; проблеми і досвід регулювання” (Будапешт, Угорщина, 2002); Міграція і ринок праці в країнах Центральної і Східної Європи” (Кишинів, Молдова, 2003); Ефективність державного управ­ління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003); Восьма між­на­родна конференція столиць Надбання міграції: глобальні перспективи і мож­ливості економічного та соціального процвітання” (Відень, Австрія, 2003); Імміграція зі Сходу нова реальність: можливості та загрози” (Лісабон, Португалія, 2003); Українська трудова міграція у контексті змін сучасного світу” (Львів, 2003); Особливості зовнішньої трудової міграції молоді у сучасних умовах” (Київ, 2003); Політика у галузі трудової міграції, законодавчо-нормативна база та її застосування з метою запобігання торгівлі жінками в Україні” (Київ, 2004).
Основні результати й висновки дисертації обговорювалися на засіданнях кафедри соціальної і гуманітарної політики Національної академії державного управління при Президентові України.
Публікації. Результати дисертаційного дослідження опубліковані в наукових працях, серед яких 5 монографій (дві з них у співавторстві, опублі­ковані за кордоном), 21 стаття у фахових наукових журналах та збірниках, 11 публікацій за кордоном. Загальний обсяг публікацій за темою дисертації становить 80 друкованих аркушів.

Структура дисертації. Робота повним обсягом 426 сторінок складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Обсяг основного тексту становить 374 сторінки, список використаних джерел налічує 486 наймену­вань. Дисертація містить 11 таблиць і 9 рисунків.

Список літератури

ВИСНОВКИ

У дисертації теоретично узагальнено й по-новому розв’язано актуальну наукову проблему, що полягає у визначенні механізмів державного управління зовнішніми міграціями, формуванні цілей та принципів державної міграційної політики в умовах європейської інтеграції України; обґрунтовано кон­цептуальні засади управління міждержавними переміщеннями населення; розроблено напрями вдосконалення правової бази та системи органів дер­жав­ного управління цією сферою; конкретизовано управлінські рішення, які знайдуть теоретичне й практичне використання. Одержані в ході дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізована мета і завдання дають змогу дійти таких основних висновків.
1. Огляд розробок вітчизняних і зарубіжних дослідників, викладених у них теоретичних моделей свідчить, що в науковій літературі відображено широке коло питань міжнародної міграції. Разом з тим найбільш суттєвим недоліком проаналізованих праць є певна недооцінка їх авторами дій або бездіяльності урядів щодо ініціювання, відбору, обмеження чи припинення міжнародних міграційних переміщень, впливу держави на розвиток міграцій. Тому стан вивчення державного управління зовнішніми міграціями не можна вважати достатнім. Аналіз діяльності держави має бути повніше інкорпорований до фактичних та теоретичних знань про міграції. Успіх державного управління у цій сфері потребує також розвитку наукових досліджень власне міграційних процесів, удосконалення збирання та обробки статистичних даних, тобто забезпечення прийняття науково-обгрунтованих управлінських рішень.
2. Теоретичний аналіз природи міграційних переміщень, їх сутнісних характеристик приводить до висновку, що управління міграціями полягає в свідомому впливові на міграційні процеси з метою формування оптимальної їх інтенсивності та спрямованості на основі притаманних закономірностей. Міграції належать до явищ, стосовно яких найбільш ефективним може бути опосередковане або дистанційне” управління шляхом створення певних умов, щоб цей процес розвивався в бажаному для суспільства напрямі. Специфічних управлінських заходів вимагають окремі суспільно важливі міграційні потоки, споріднені групи мігрантів, кожна стадія міграційного процесу.
3. Вивчення статистичних даних, національного законодавства західно­європейських країн, міжнародно-правових документів, зарубіжного, зокрема європейського, управлінського досвіду дає змогу стверджувати, що значення державного регулювання в міграційній сфері в умовах глобального збільшення масштабів та урізноманітнення форм і напрямів міжнародних переміщень населення закономірно зростає. Традиційні моделі управління міграціями, зміст яких полягає в контролі влади за переміщеннями індивідів через державні кордони, виявилися неадекватними сучасним умовам. Це дало підстави говорити про глобальну міграційну кризу, хоча насправді мала місце криза не міграції, а управління нею. Пошуки виходу з цієї кризи обумовили формування концепції міграційного менеджменту. Серед його основних принципів: ставлення до міграцій як до закономірного явища, що несе великий позитивний потенціал; визнання необхідності широкої міжнародної співпраці країн призначення, походження та транзиту мігрантів; застосування комплексного підходу, що не допускає здійснення управлінських заходів, адресованих лише окремим складовим міграційних процесів, вимагає врахування міграційного компонента при керівництві економічною, соціальною, культурною сферами, формуванні всього комплексну внутрішньої та зовнішньої політики. Обов’яз­ковим для сучасного управління зовнішніми міграціями є беззастережна повага до основоположних прав людини, незалежно від її походження та правового статусу, передусім до права жертв переслідувань шукати й отримувати притулок в інших країнах.
Аналіз теорії й практики управління міграціями країн Європейського Союзу, спільної міграційної політики ЄС дає підстави твердити, що контрольні владні функції щодо пересування через кордони суверенних держав, боротьба із нелегальною міграцією на сучасному етапі можуть бути успішними лише за умови забезпечення можливостей та створення механізмів для легальної міграції. Виходячи з європейського досвіду метою державного управління має бути досягнення регульованої відкритості”, тобто забезпечення керованих міграцій­них переміщень.
4. Ураховуючи курс на побудову в Україні відкритого демократичного суспільства та інтеграцію до світового, передусім європейського співто­ва­риства, використання надбань європейських країн у сфері регулювання міграційних процесів відповідно до власних національних інтересів є однією з ключових умов створення необхідної системи управління міжнародними міграціями. Врахування сучасних підходів, що відпрацьовуються країнами Європи, дадуть змогу уникнути багатьох помилок, полегшить розвиток міжна­родного співробітництва, стане складовою адаптації українського законо­давства та адміністративної практики до стандартів Європи. Цінним є також досвід центральноєвропейських держав, багато у чому подібних за історичними традиціями, соціально-економічними показниками до України. Його практичне використання сприятиме успішному просуванню по шляху євроінтеграції.
5. Вивчення зовнішніх міграційних переміщень населення в Україні свідчить, що впродовж періоду незалежності країна стала ареною численних різноспрямованих і різнохарактерних міграційних потоків, що формувалися під впливом як політичних, так і економічних факторів. Найбільш суспільно значущими серед них, такими, що впливали на соціально-економічну та полі­тичну ситуацію в країні, а, отже, вимагали цілеспрямованих державних заходів, були: репатріація, у тому числі осіб, раніше депортованих за національною ознакою; трудова міграція громадян за кордон; нелегальна міграція іноземців; прибуття біженців.
6. У цілому в Україні було сформовано принципові підходи до регулювання зовнішніх міграційних процесів. Ураховуючи відсутність системи управ­ління зовнішніми міграціями в попередні роки, складність і супе­речливість міжнародних переміщень населення в перший період державо­творення, спричинених розпадом СРСР, економічною кризою тощо, перші спроби державного впливу на міграційні процеси можна вважати досить успішними. Упродовж 90-х рр. минулого століття було визначено основні напрями міграційної політики України (сприяння репатріації, в тому числі де­порто­ваних за національною ознакою, гарантії вільного пересування громадян через кордон, захист прав та інтересів працівників-мігрантів за кордоном, забезпечення правового статусу іноземців на принципах рівності перед законом, запобігання нелегальній міграції, надання допомоги біженцям), розроблена необхідна законодавча база, яка формувалася з урахуванням загально­прийнятих міжнародно-правових стандартів, створено органи державного управління зовнішніми міграціями.
7. Проте адекватної цілісної системи управління міграціями в Україні все ще не існує, чітка концепція державної міграційної політики відсутня. Поза впливом держави залишається найбільш численний та соціально значущий міграційний потік, а саме тимчасова трудова міграція громадян України за кордон. Унаслідок недостатньої підтримки репатріації фактично втрачено шанс поповнення людських ресурсів із цього джерела. Невизначеність цілей та пріоритетів міграційної політики стоїть на заваді створенню ефективного інституційно-організаційного механізму управління цією сферою державної міграційної служби. Управлінські функції невиправдано розпорошені й нерідко дублюються.
8. Ураховуючи ситуацію у світі та в Україні, існує нагальна суспільна потреба у формуванні чіткої міграційної політики, її концептуальних засад та механізмів, здійснення якої забезпечить захист інтересів суспільства й окремих громадян, запобігатиме стихійному розвиткові міграцій, хаотичному форму­ванню кількісних та якісних характеристик населення, незбалансованості його територіального розподілу, поглибленню негативних демографічних тенденцій, поширенню нелегальної міграції. Адекватне управління зовнішніми міграцій­ними процесами необхідне для надання їм позитивного спрямування, міні­мізації їх негативних наслідків, покращання демографічної ситуації й, завдяки цьому, динамізації економіки, суспільно-політичних реформ.
9. В основу удосконалення системи управління зовнішніми міграціями доцільно покласти глибокий аналіз і прогноз міграційної ситуації, постійний її моніторинг як в Україні, так і в країнах, з якими здійснюється міграційний обмін.
На відміну від 90-х рр. минулого століття, найбільшим викликом для Украї­ни буде не приплив населення, а його дефіцит внаслідок природного змен­шення та міграційного відпливу. Найгострішу міграційну проблему становитиме не вимушена міграція чи повернення на батьківщину великих людських мас, а трудова міграція громадян України за кордон, у тому числі відплив мізків”. Це створюватиме загрозу суттєвих втрат трудового та інтелектуального потенціалу нації.
Розв’язання міграційних проблем ускладнюватиметься конкуренцією в боротьбі за потенційних мігрантів із сусідніми державами, зокрема з Росій­ською Федерацією, яка проголосила залучення іммігрантів із країн СНД пріоритетом своєї демографічної та міграційної політики. Нові виклики створю­ватимуться порядком пересування громадян, запровадженим у зв’язку з роз­ширенням ЄС і Шенгенської зони аж до західних кордонів України. Шукати управ­лінські рішення у сфері міграції доведеться в умовах посилення мігра­ційного тиску у світовому масштабі, що існує об’єктивно і є результатом дисбалансу в кількості населення та рівнях життя між північчю і півднем планети.
9. Адекватне сучасним уявленням сприйняття міграції як об’єктивного явища, а не як стихійного лиха чи загрози, дасть змогу при розробці заходів міграційної політики піти далі, ніж здійснення лише імміграційного контролю. Держава повинна забезпечити умови для прийняття й проживання іммігрантів, їхньої інтеграції в українське суспільство. Оскільки внаслідок демографічної ситуації потреба в іммігрантах зростатиме, важливим завданням є визначення реальних потреб в імміграційному припливі, розробка системи відбору іммігрантів відповідно до власних інтересів. Ураховуючи особливості мігра­ційної ситуації в Україні, негативне сальдо зовнішніх міграцій, серед заходів державної міграційної політики значне місце має належати тим, що спрямовані на регулювання міграції власних громадян.
Першочерговим завданням міграційної політики повинно стати створення привабливих умов для імміграції в Україну з регіону СНД, передусім вихідців з України та їхніх нащадків.
Посиленої уваги потребує трудова міграція громадян, яка за масштабами й соціально-економічним значенням перетворилася на найважливіший сегмент міграційних процесів. Поряд із заходами, спрямованими на досягнення кінцевої мети скорочення трудової еміграції та повернення працівників-мігрантів на батьківщину, мають докладатися зусилля для мінімізації негативних наслідків заробітчанства і водночас максимального використання пов’язаних з ним вигод.
Відповідно до моральних та правових зобов’язань Україна має вдоско­налювати систему прийняття, надання притулку та допомоги біженцям, приділяти увагу їх інтеграції в українське суспільство.
З метою запобігання нелегальній міграції як іноземців, так і власних гро­мадян поряд з контрольними заходами мають застосовуватися більш гнучкі форми регулювання міжнародних переміщень населення, розширюватися можливості легальної міграції.
10. Розробка й реалізація міграційної політики потребує створення єдиного спеціалізованого центрального органу державної виконавчої влади з під­розділами на місцях Державної міграційної служби України, яка здійсню­вала б весь комплекс управлінських функцій у сфері міграції. Це має бути цивільна служба, яка крім контролю за в’їздом та перебуванням іноземців здійснювала б постійний моніторинг міграційної ситуації, прогнозувала її розвиток, визначала на цій основі загальні та конкретні управлінські завдання, розробляла механізми їх реалізації, їхнє законодавче оформлення, забезпечувала фінансо­вими та організаційними ресурсами досягнення поставленої мети. До повно­важень Служби має належати управлінська діяльність на всіх етапах міграційного процесу - формування міграційної рухливості, переїзду, адаптації до нових умов проживання. Вона повинна опікуватися всіма основними зовнішніми міграційними потоками, розбудувавши певну ієрархію залежно від їхньої потужності та соціально-економічного значення.
11. Найбільш дійовим механізмом досягнення цілей державної міграційної політики є розробка й реалізація державних, а також, за потреби, регіональних чи галузевих міграційних програм, за допомогою яких можна було б забезпе­чити системний підхід до вирішення поставлених завдань. Ефективність такого підходу у сфері державного управління зовнішніми міграціями вже доведено результатами реалізації програм з облаштування раніше депортованих та боротьби з нелегальною міграцією.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Абелла М.І. Направлення працівників за кордон: Посібник для країн з низьким і середнім рівнем доходів. Женева: Між народ. бюро праці, 2004. 149 с.
2. Аза Л., Пирожков С., Ручка А., Малиновская Е. Беженцы в Украине: Науч. отчет. / Ин-т социологии НАН Украины, Нац. ин-т укр.-рос. отношений. К., 1997. 85 с.
3. Андрієнко В.Д. Проблеми створення і діяльності органів виконавчої влади України з регулювання зовнішньої міграції // Біженці і міграція: український часопис права і політики. 1998. Т. 2. № 3-4. С. 91-100.
4. Антипова А. У Луганську шукають робітників // Голос України. 2003. 28 листоп. С. 1.
5. Асиметричний режим поїздок // Уряд. кур’єр. 2003. 7 серп. С. 5.
6. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. 400 с.
7. Ачакосо Т. Роль государства в управлении программой трудоустройства за границей // Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции/ Под. Ред Г.Витковской; Междунар. орг. по миграции (МОМ), Бюро МОМ в России; Бюро МОМ в Казахстане. М.:Гендальф, 2004. С. 278-325.
8. Бакуменко В.Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики. К.: Вид-во УАДУ, 2000. 328 с.
9. Бакуменко В., Князєв В.. Сурмін Ю. Методологія державного управління: проблеми становлення та подальшого розвитку // Вісн. УАДУ. 2003. № 2. С. 11-27.
10. Бачинський Ю. Українська імміграція в Сполучених Штатах Америки /Ред. і передм. В.Маркуся. К.: Інтел, 1995. 340 с.
11. Беженцы // Дипломат. слов. / Под ред. А.Громыко. М.: Наука,1984. Т.1. - С. 117-118.
12. Беженцы и вынужденные переселенцы в государствах СНГ : Концепция и организационные меры по решению проблемы многосторонними усилиями в рамках Содружества / Под ред.В.И.Мукомеля, Э.А.Паина. М.: Комплекс-Прогресс,1996. 178 с.
13. Бик Т. Англійський фільтр для ледарів” // Львівська газета. 2004. 4 березня. www.gazeta.lviv.ua.
14. Билсборроу Р., Хьюго Г., Обераи А., Злотник Х. Статистика международной миграции: рекомендации по совершенствованию системы сбора данных / Международ. бюро труда. М.: ACADEMIA, 1999. 419 с.
15. Бієрвірт К. Правова діяльність Управління Верховного Комісара з питань біженців ООН в Україні: досягнення і труднощі, що залишаються // Біженці та міграція: український часопис права і політики. 1998. № 3-4. С. 23-35.
16. Білуха Ю. Аналітично-довідковий матеріал з питань повернення в Україну та облаштування депортованих за національною ознакою // Крим. студії. 2000. № 1. С.14-18.
17. Білуха Ю., Власенко О. Розвиток етнополітичної ситуації в Криму та вирішення проблем кримськотатарського народу // Крим. студії. 2002. № 1-2. С.4961.
18. Брайчевська О. Репатріанти в Україні: шляхи інтеграції // Проблеми міграції. Укр. інформ.-аналіт. журн. 1999. № 3. С. 34-39.
19. Брайчевська О., Малиновська О. Афганська спільнота у Києві: формування та соціально-демографічні характеристики // Проблеми міграції. Укр. інформ.-аналіт. Журн. 2002. № 2. С. 36-48.
20. Бугай М.Ф. Депортації населення України (30-50-і роки) // Укр. іст. журн. - 1990. № 10 С. 32-38.
21. Бузницький Ю., Бурлака П., Рубанов С. Судебная защита беженцев и лиц, прибывших в Украину в поисках убежища: Практ. рекомендации. К.: МП Леся, 2000. 120 с.
22. Винниченко І. Україна 1920-1980-х: депортації, заслання, вислання. К.: Рада, 1994. 126 с.
23. Виступ Верховного Комісара ООН у справах біженців в Інституті міжнародних відносин при Національному університеті ім. Тараса Шевченка // Біженці та міграція: український часопис права і політики. 1997. № 2. С. 8-15.
24. Воробьева О.Д. Миграционная политика. М.: М-во по делам федерации, нац. и миграц. политики Рос. Федерации, 2001. 176 с. Миграция населения. Вып.6. Приложение к журналу «Миграция в России».
25. Габриелян О.А., Ефимов С.А., Зарубин В.Г., Кислый А.Е., Мальвин А.В., Никифоров А.Р., Павлов В.М., Петров В.П. Крымские татары: депортация, возвращение и обустройство. Симф.: Изд. дом Амена, 1998. 340 с.
26. Ганоусек П. Спасибі за українців: корупція та мафія супроводжують заробітчанство в Чехії //Дзеркало тижня. 2002. 25 трав. С.21.
27. Гетьманчук О. Початок візового експерименту //Дзеркало тижня. 2003. - 4-10 жовт. С. 6
28. Гнибіденко І. Проблеми трудової міграції в Україні та їх вирішення // Економіка України. 2001. № 4. С. 19-22.
29. Горрансон Б. Составные элементы национальной миграционной политики // Миграция и миграционная политика: Материалы семинара, Москва, 13-17 июля 1992 г. М.: МОМ, 1992. С. 42-46.
30. Граменья М. Миграционные проблемы // Миграция и миграционная политика: Материалы семинара, Москва, 13-17 июля 1992 г. М.: МОМ, 1992. С. 67-71.
31. Грушевський О., Кутковець Т. Українці в Росії: Експрес-аналіз за результатами дослідження. М.: Гром. думка, 1992. 26 с.
32. Деак А. Угорщина і Шенгенська взаємодія // Угорщина на шляху до Шенгену: виклики для України: Мат-ли міжнарод. круглого столу експертів (м.Ужгород, 1-3 листоп. 2001 р.). Ужгород: Вид-во В.Падяка, 2001. С. 29-37.
33. Декларація про держаний суверенітет України // Національні відносини в Україні у ХХ ст.: Зб. док. і матеріалів. К.: Наук. думка, 1994. С. 454.
34. Демографический энциклопедический словарь / Ред. кол.: Д.И. Валентей (гл. ред.) и др. М.: Сов. энцикл., 1985. 608 с.
35. Демографическое развитие Украинской ССР: 1959-1970 гг./ АН УССР, Ин-т экономики. К.: Наук. думка, 1977. 221 с.
36. Демографічна ситуація: сучасні проблеми та перспективи // Послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2002 р. К.: Інформ.-видав. центр Держкомстату України, 2003. С. 108-127.
37. Денисенко М.Б., Ионцев В.А., Хорев Б.С. Миграциология / МГУ им.М.В.Ломоносова; Экон.фак.; Центр изучения проблем народонасел. М., 1989. 96 с.
38. Депортовані кримські татари, болгари, вірмени, греки, німці: Зб.док-ів (1941-1998) /Кол.упоряд.; Ю.Білуха (керівник). К.: Абрис,1999. 176 с.
39. Депортовані кримські татари, болгари, вірмени, греки, німці: Зб.док-ів Автономно Республіки Крим (1989-1999) /Кол.упоряд.; Ю.Білуха (керівник). К.: Абрис,1999. 416 с.
40. Депортовані кримські татари, болгари, вірмени, греки, німці: Стат.мат-ли (1989-1999) /Кол.упоряд.; Ю.Білуха (керівник). К.: Абрис,2000. 200 с.
41. Депортовані кримські татари, болгари, вірмени, греки, німці: Зб.док-ів (1989-2002) /Кол.упоряд.; Ю.Білуха (керівник). К.: Абрис,2003. 192 с.
42. Державна політика: аналіз та механізм її впровадження в Україні: Навч. посіб. / Кол. авт.; За заг. ред. В.А.Ребкала, В.В.Тертички. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. 232 с.
43. Державна програма Українська діаспора на період до 2000 року”. Затв. Постановою Кабінету Міністрів України від 22 січ. 1996 р. № 119 // Євтух В. Етнополітика в Україні: правничий та культурологічний аспекти. К.: Фенікс, 1997. С. 200-205.
44. Державне управління в Україні: організаційно-правові засади: Навч. посіб. / Н.Р. Нижник, С.Д. Дубенко, В.І. Мельниченко та ін.; За заг. ред. проф. Н.Р.Нижник. К.: Вид-во УАДУ, 2002. 164.
45. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація / Відп. ред. проф.. Н.Р.Нижник. К.: Вид-во УАДУ, 1997. 448 с.
46. Джужа О., Мозоль А. Міграційні процеси та злочинність в Україні: їх взаємозв’язок // Право України. 1998. № 7. С. 39-41.
47. Договор о создании Европейского Союза (Маастрихстский договор) // Сб. междунар. правовых док., регулирующих вопр. миграции / Междунар. орг. по миграции. М.,1994. С. 147-151.
48. Договор о создании Европейського Экономического Сообщества // Сб. междунар. правовых док., регулирующих вопр. миграции / Международ. орг. по миграции. М.,1994. С. 278-284.
49. Домовленість між Україною та Республікою Узбекистан щодо співробітництва у вирішенні питань громадянства депортованих осіб та їхніх нащадків: Зб. док. / Упоряд. С.Бритченко, С.Чехович. К.: МП Леся, 1999. 206 с.
50. Дулеба О. Словацько-українські відносини після введення візового режиму // Угорщина на шляху до Шенгену: виклики для України: Матеріали міжнародного круглого столу експертів (м.Ужгород, 1-3 листоп. 2001 р.). Ужгород: Вид-во В.Падяка, 2001. С. 38-51.
51. Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов // Сб. междунар. правовых док., регулирующих вопр. миграции / Междунар. орг. по миграции. М., 1994. С.265-277.
52. Европейская конвенция о социальном обеспечении // Сб. междунар. правовых док., регулирующих вопр. миграции / Международ. орг. по миграции. М., 1994. С. 260-264.
53. Европейская социальная хартия // Сб. междунар. правовых док., регулирующих вопр. миграции / Международ. орг. по миграции. М.: 1994. С. 255-259.
54. Евтух В. Мигранты в Украине: новые этничности новые проблемы // Этничность на постсоветском пространстве: роль в обществе и перспективы: Материалы конф. К.: Фенікс, 1997. С. 78-87.
55. Європейський вибір: Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 рр. Послання Президента України до Верховної Ради України // Уряд. кур’єр. 2002. 4 черв. С. 5-12.
56. Євтух В.Б. Етнополітика в Україні: правничий та культурологічний аспекти. К.: Фенікс, 1997. 215 с.
57. Євтух В.Б. Про національну ідею, етнічні меншини, міграції... К.: Стилос, 2000. 235 с.
58. Єрух М.І. Державне управління міграційними процесами в Україні: централізація та децентралізація при розмежуванні повноважень державних органів // Державне управління в Україні: централізація і децентралізація / Кол. авт.; Відпов. ред. проф. Н.Р. Нижник. К.: Вид-во УАДУ, 1997. С. 222-244.
59. З програми Народного руху України // Національні відносини в Україні у ХХ ст.: Зб. док. і матеріалів. К.: Наук. думка, 1994. С.513-514.
60. За візою поки що доведеться поїздити //Уряд. кур’єр . 2003. 31 жовт. С. 7.
61. За границей работают более семи миллионов (!) граждан Украины // www.facts.kiev.ua/ sept2002
62. Загальна Декларація Прав Людини // Вісн. Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. 1999. № 1. С. 10-13.
63. Загробська А.Ф. Миграция, воспроизводство и уровень образования населения. К.: Наук. думка, 1982. 178 с.
64. Загробська А.Ф. Організовані переселення в системі міграцій населення УРСР / АН УРСР. Ін-т економіки. К.: Наук. думка, 1974. 112 с.
65. Зайончковская Ж.А. Миграция населения в социально-экономическом контексте // Подходы к управлению миграционным развитием: Материалы конф. Хаапсалу, Эстония, 14-16 апр. 1989 г. / Под ред. К.Катуса. Таллинн: Валкус, 1989. С. 57-68.
66. Зайончковская Ж.А. Западный дрейф // Эксперт. 2003. № 39. С. 70-74.
67. Зайончковская Ж.А. Новоселы в городах. М.: Наука, 1972. 164 с.
68. Зайончковская Ж.А. Основные понятия и показатели приживаемости новоселов // Статистика миграции населения: Сб. статей / Науч. ред. А.Г.Волков. М.: Статистика,1973. С. 48-64.
69. Зайончковская Ж. Рынок труда как регулятор миграционных потоков // Миграция и рынки труда в постсоветской России. М., 1998. С. 10-28.
70. Зайончковская Ж. Трудовая миграция в СНГ с позиции общества, семьи и личности // Трудовая миграция в России. М.: М-во по делам федерации, нац. и м