Воробьев Александр Владимирович. Уголовно-правовые меры борьбы с преступлениями коррупционной направленности против интересов службы в органах местного самоуправления

Короткий опис

Воробьев Александр Владимирович. Уголовно-правовые меры борьбы с преступлениями коррупционной направленности против интересов службы в органах местного самоуправления: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.08 / Воробьев Александр Владимирович;[Место защиты: ФГАОУВО Балтийский федеральный университет имени Иммануила Канта], 2017
Введение к работе
Актуальность исследования. Согласно статье 130 Конституции
Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации
обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного
значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью. Вместе с тем основной гарантией успешного
функционирования государства является создание надлежащих условий деятельности органов местного самоуправления. С позиций государства интересы муниципальной службы заключаются в полном, неукоснительном исполнении вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, стоящих перед органами местного самоуправления. Однако эффективность муниципальной службы по выполнению поставленных задач в немалой степени снижена происходящими в России негативными явлениями, допущенными в ходе проведения реформ, ослаблением системы государственного контроля муниципальной сферы, несовершенством правовой базы и отсутствием сильной государственной политики в области муниципального управления, что в определенной мере способствовало росту преступности, особенно в организованных, коррупционных формах.
Президент России борьбу с коррупцией определил приоритетной
задачей1. Им утверждены Национальная стратегия противодействия
коррупции, определяющая основные направления государственной
антикоррупционной политики на среднесрочную перспективу и
Национальный план противодействия коррупции, обновляемый каждые два года, как инструмент претворения стратегии в жизнь. Определены основные направления борьбы с коррупцией, приняты меры по совершенствованию государственного и муниципального управления в сфере противодействия коррупции. Внесены изменения и дополнения в диспозиции и санкции ст. ст. 290-291 УК РФ, введены альтернативные виды наказания, в том числе определенные и кратные денежные штрафы от сумм взяток, а также новые составы преступлений: ст. 291.1 «Посредничество во взяточничестве» и ст. 291.2 УК РФ «Мелкое взяточничество».
Несмотря на принимаемые усилия, коррупционная преступность
характеризуется высокими показателями. В 2014 году зарегистрировано
32060 преступлений коррупционной направленности, из них
предусмотренных гл. 30 УК РФ - 19787 преступлений, в т.ч. 11811 – взяточничество. В 2015 году зарегистрировано 32455 (+0,8%) указанных преступлений, из них предусмотренных гл. 30 УК РФ - 20567 (+3,9 %), в т.ч. 13938 (+12,8%) – взяточничество. За 10 месяцев 2016 года зарегистрировано
1 Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. 01 декабря 2016 года. [Электронный ресурс]. Режим доступа: 53379
25661 (-7,8%) таких преступлений, из них предусмотренных гл. 30 УК РФ -17594 (-5,2%), в т.ч. 10257 (-13,2%) – взяточничество2.
Актуальность исследования преступлений коррупционной
направленности против интересов службы в органах местного самоуправления обуславливается рядом обстоятельств.
Во-первых, положительной динамикой общих показателей
коррупционной преступности, роста тяжких коррупционных преступлений и их качественными изменениями, что повышает общественную опасность данного вида преступлений.
Во-вторых, высоким уровнем латентности преступлений данного вида, выражающейся в отсутствии действенных механизмов их выявления и предупреждения.
В-третьих, необходимостью определения уголовно-правовой
характеристики коррупционных преступлений в органах местного
самоуправления с учетом изменений уголовного законодательства.
В-четвертых, необходимостью определения детерминантов
коррупционной преступности в органах местного самоуправления.
В-пятых, необходимостью разработки эффективных мер
предупреждения коррупционных преступлений в органах местного
самоуправления.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблеме
преступлений коррупционной направленности против интересов службы в
органах местного самоуправления уделялось определенное внимание. Их
исследованием занимались В.А. Авдеев, Д.И. Аминов, А.А. Аслаханов, А.Я.
Аснис, В.Н. Борков, Г.Н. Борзенков, Н.В. Бугаевская, А.С. Горелик, С. А.
Денисов, Н.А. Егорова, О.Х. Качмазов, Е.В. Краснопеева, В. Д. Ларичев, И.А.
Цоколов, Т.А. Хабибуллин, А.В. Шабанов, В.Н. Шиханов, А.В. Шнитенков,
Е.С. Шугрина, Е.В. Яковенко и другие авторы. Данной проблеме посвящены
диссертационные исследования С.М. Фоминых «Уголовная ответственность
за получение взятки муниципальным служащим» (2008), И.И. Пазникова
«Уголовно-правовая и криминологическая характеристика получения взятки
муниципальным служащим» (2011), О.Р. Абрамовской «Противодействие
коррупционной преступности в органах государственной власти и местного
самоуправления (криминологический аспект) (2011), Е. В. Ромашиной
«Реализация органами местного самоуправления мер по противодействию
коррупции» (2013), А.В. Онуфриенко «Система преступлений
коррупционной направленности» (2015), А.В. Быкова «Коррупционная
преступность в системе органов местного самоуправления» (2016), Г.М.
Аглямовой «Криминологическая характеристика коррупционной
преступности в сфере местного самоуправления и ее предупреждение» (2016). Высоко оценивая роль этих исследований, нельзя не отметить, что
2 По данным ФКУ «ГИАЦ МВД России». [Электронный ресурс]. Режим доступа: (Дата обращения 26.11.2016)
они не в полной мере учитывают изменения в антикоррупционном
законодательстве, включение в Уголовный кодекс новых составов
преступлений, изменение диспозиций и санкций статей,
предусматривающих ответственность за коррупционные преступления. До настоящего времени комплексного научного исследования по данной проблематике, исходя из региональных особенностей, не проводилось.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере деятельности органов местного самоуправления, в рамках которых совершаются преступления коррупционной направленности против интересов службы в органах местного самоуправления.
Предметом исследования являются уголовно-правовая характеристика преступлений коррупционной направленности против интересов службы в органах местного самоуправления, проблемы квалификации, причины и условия их совершения в региональном аспекте, а также меры предупреждения данного вида преступлений.
Цель исследования заключается в проведении комплексного анализа теоретических и практических проблем о природе и механизме преступлений коррупционной направленности против интересов службы в органах местного самоуправления, причин и условий их совершения и разработки мер предупреждения в современных условиях. Для достижения указанной цели исследования поставлены следующие задачи:
- выделение преступлений коррупционной направленности как
отдельного вида преступных посягательств;
- изучение особенностей уголовно-правовой характеристики указанных
преступлений против интересов службы в органах местного самоуправления;
- обобщение следственно-судебной практики о преступлениях
коррупционной направленности против интересов службы в органах
местного самоуправления и определения на этой основе эффективности
действия уголовно-правовых мер;
проведение анализа наиболее распространенных преступлений, предусмотренных статьями 285 и 290 УК РФ, совершаемых против интересов службы в органах местного самоуправления;
рассмотрение квалифицирующих и особо квалифицирующих признаков получения взятки в органах местного самоуправления с учетом внесенных изменений в Уголовный кодекс РФ;
установление детерминант коррупционной преступности в органах местного самоуправления Калининградской области;
разработка предложений на основе норм международного права, направленных на совершенствование антикоррупционного законодательства в сфере борьбы с коррупцией в органах местного самоуправления;
разработка организационно-профилактических мер предупреждения коррупционных преступлений в органах местного самоуправления на примере Калининградской области.
Методологическую основу исследования составили общенаучные
(диалектический, системный, логический и т.д.) и специальные
(анкетирование, наблюдение, контент-анализ и т.д.) методы исследования.
Для изучения проблематики и решения поставленных задач использованы
системный анализ правовых норм (законодательных актов, ведомственных
нормативных документов); изучение монографий, диссертаций и иных
научных источников; различные виды социологических опросов
(анкетирование, опрос, экспертные оценки и т.д.); анализ уголовных дел и судебных решений по уголовным делам данного вида преступлений.
Нормативно–правовую основу исследования составили
международные нормативные документы, являющиеся концептуальной основой борьбы с коррупцией, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, нормы Уголовного кодекса РФ, ведомственные и межведомственные правовые акты, постановления и разъяснения Верховного Суда Российской Федерации.
Теоретической основой исследования послужили фундаментальные работы в области уголовного права и криминологии видных ученых, как: А.В. Бриллиантов, Б.В. Волженкин, Л.Д. Гаухман, Я.И. Гилинский, А.И. Долгова, Б.В. Здравомыслов, А.К. Квициния, А.И. Кирпичников, Н.Ф. Кузнецова, Н.С. Лейкина, В.В. Лунеев, Ю.И. Ляпунов, С.В. Максимов, С.Ф. Милюков, М.Г. Миненок, Г.М. Миньковский, А.А. Пионтковский, А.И. Рарог, Л.Б. Смирнов, А.Н. Трайнин, Н.С. Таганцев, Т.Я. Хабриева, П.С. Яни. Проанализированы работы по общей теории права, политологии, социологии и других отраслей научного знания, обусловленные целью и задачами исследования.
Эмпирическая база исследования представлена материалами:
- анализа и обобщения информации по коррупционной преступности и
статистических данных по преступлениям коррупционной направленности
Генеральной прокуратуры и ГИАЦ МВД России, в том числе структурного
анализа таких преступлений в органах местного самоуправления по субъектам
Северо-Западного федерального округа (2010 - 2015 гг.);
- анализа 250 материалов уголовных дел по преступлениям
коррупционной направленности против интересов службы в органах местного
самоуправления по Северо-Западному федеральному округу (2010-2016 г.г.);
результатов опроса населения муниципальных образований (500 чел.) и муниципальных служащих (175 чел.) Калининградской, Псковской и Новгородской областей по восприятию коррупции в органах местного самоуправления и личного участия в коррупционных ситуациях (2011 - 2014 гг.);
результатов анкетирования 85 следователей Следственного комитета РФ и органов внутренних дел Северо-Западного федерального округа, специализирующихся на расследовании преступлений коррупционной направленности против интересов службы в органах местного самоуправления и 25 федеральных судей, рассматривавших уголовные дела данного вида преступлений (2011-2015 г.г.).
Научная новизна исследования заключается в том, что на
монографическом уровне осуществлено комплексное исследование
неразрешенных теоретических и практических вопросов борьбы с
преступлениями коррупционной направленности против интересов службы в
органах местного самоуправления. Обосновано выделение коррупционных
преступлений как отдельного вида посягательств; разработаны критерии и
определение понятия коррупционного преступления, обоснована
необходимость закрепления статьи «Коррупционное преступление» в
Общей части Уголовного кодекса РФ. Выявлены особенности уголовно-
правовой характеристики коррупционных преступлений, совершаемых в
органах местного самоуправления. Дан анализ распространенных
коррупционных преступлений: получения взятки (ст. 290 УК РФ) и
злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ). Определены
детерминанты коррупционной преступности, разработана концепция
предупреждения преступлений коррупционной направленности и внесены предложения по совершенствованию антикоррупционного законодательства и организационно-профилактических мер в органах местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту:
1. Под коррупционной преступностью в органах местного
самоуправления понимается социальное явление, которое представляет
совокупность противоправных, общественно опасных посягательств на
установленный порядок муниципальной службы, интересы граждан,
юридических лиц и государства со стороны должностных лиц местного
самоуправления путем использования ими служебного положения и
вверенных населением полномочий исходя из корыстной или иной личной
заинтересованности. Под преступлениями коррупционной направленности
против интересов службы в органах местного самоуправления понимаются
общественно опасные деяния, посягающие на авторитет, законные интересы
муниципальной службы, и выражающиеся в противоправном получении
должностных лиц местного самоуправления благ имущественного или
неимущественного характера.
2. Под уголовно-правовыми мерами борьбы с преступлениями
коррупционной направленности против интересов службы в органах
местного самоуправления в широком смысле понимаются не только
уголовное наказание и иные меры уголовно-правового характера, но и
совершенствование уголовно-правовых запретов и организационно-
профилактических мер антикоррупционного воздействия федерального,
регионального и муниципального уровней в целях их предупреждения.
3. В основу концепции борьбы с преступлениями коррупционной
направленности против интересов службы в органах местного
самоуправления должны быть заложены постулаты международного права и
последовательная имплементация конвенционных норм, ратифицированных
Россией, в национальное антикоррупционное законодательство. Исходя из
положений Конвенции ООН против коррупции 2003 года и необходимости совершенствования уголовно-правовых норм:
- дополнить статью 1 Федерального закона № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции» пунктом 5, изложив понятие незаконного
обогащения. Закрепить в данном Законе положение о необходимости
обязательного требования в рамках ежегодных деклараций объяснения с
должностных лиц, связанные с установлением источников приобретения
активов, имущества, исходя из их реальной (рыночной) стоимости, и
предусмотреть механизм привлечения их к юридической ответственности за
незаконное обогащение, в том числе уголовной при наличии оснований.
- дополнить подпункт «а» пункта 1 статьи 1 указанного Закона словами
«..а также в целях получения выгоды в виде услуг неимущественного
характера».
4. Внести в Общую часть Уголовного кодекса РФ статью 14.1. «Коррупционное преступление» в авторской редакции: «Коррупционным преступлением признается запрещенное статьями настоящего Кодекса общественно опасное деяние:
а) совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности
лицом, подпадающим под признаки, предусмотренные примечанием 1 к
статье 201 или примечаниями 1-4 к статье 285, примечанием 2 к статье 290
настоящего Кодекса, с использованием своего служебного положения и
вопреки интересам службы, повлекшее существенное нарушение прав и
законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом
интересов общества или государства;
б) сопряженное с подкупом должностного лица или лица,
осуществляющего управленческие функции в коммерческих и иных
организациях вопреки интересам службы;
в) выраженное в легализации (отмывании) денежных средств или
иного имущества, приобретенного в результате преступлений,
предусмотренного пунктом «а» настоящей статьи».
5. Внести понятие «публичное должностное лицо» в Уголовный кодекс РФ, в связи с чем:
- изменить редакцию примечания 1 к статье 285 УК РФ:
«Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица,
постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие
функции публичного должностного лица либо выполняющие
организационно-распорядительные, административно-хозяйственные
функции в государственных органах, органах местного самоуправления…….;
- дополнить примечанием 1.1 в авторской редакции: «Публичным
должностным лицом в статьях настоящей главы и других статьях Кодекса
признается любое назначаемое или избираемое лицо, выполняющее
публичную функцию, выражающееся в праве принятия решений и
осуществления распорядительных полномочий в отношении лиц, не
находящихся в служебной зависимости, в законодательном, исполнительном
или судебном органе на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица»;
- дополнить постановление Пленума Верховного Суда РФ № 19 «О
судебной практике по делам о злоупотреблении должностными
полномочиями и о превышении должностных полномочий» (п.3) указанием на то, что депутатов представительных органов местного самоуправления как публичных должностных лиц следует приравнять к лицам, осуществляющим законодательную власть.
6. Изменить диспозицию статьи 290 УК РФ в следующей редакции: «1.
Получение должностным лицом взятки в виде денег, ценных бумаг, иного
имущества либо в виде незаконных оказания ему услуг имущественного или неимущественного характера, предоставления иных имущественных прав (в том числе, когда взятка по указанию должностного лица передается иному физическому или юридическому лицу) за выполнение или невыполнение в интересах взяткодателя или представляемых им лиц каких-либо действий (бездействие), которые входят в служебные полномочия должностного лица либо если оно в силу должностного положения может способствовать указанным действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство -…».
- исключить слова «по службе» из диспозиции статьи 290 УК РФ;
исключить часть 1 статьи 291 УК РФ, оставив квалифицированный состав – дача взятки за незаконные действия (бездействие) аналогично незаконной передаче предмета подкупа (часть 1 статьи 204 УК РФ);
дополнить примечание к статье 291 УК РФ: «Если лицо передало взятку должностному лицу за совершение в интересах его или представляемых им лиц заведомо незаконных действий (бездействия), то от уголовной ответственности по основанию вымогательства со стороны должностного лица оно освобождено быть не может»;
внести дополнение в постановление Пленума Верховного Суда РФ №24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» (п.5), раскрыв понятие «общее покровительство как покровительство лицу (взяткодателю) или представляемым им лицам как находящимся, так и не находящимся в служебной зависимости от взяткополучателя, а также в случаях когда взяткополучатель может использовать свое служебное положение в интересах взяткодателя».
7. Определить понятие «глава органа местного самоуправления», под
которым следует понимать не только главу муниципального образования как
выборное должностное лицо, но и главу администрации муниципального
образования, с которым заключается контракт. Закрепление этого положения
в постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 19 «О судебной практике
по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении
должностных полномочий» (п.10) будет соответствовать принципу
дифференциации ответственности и индивидуализации наказания
применительно такого рода должностным лицам.
8. Дополнить статью 290 УК РФ примечанием 3: «Под вымогательством
взятки понимается требование должностного лица дать взятку под угрозой
совершения действий (бездействия), которые могут причинить вред правам и
законным интересам гражданина, а равно заведомое создание условий, когда
он вынужден дать взятку с целью предотвращения вредных последствий для
своих прав и законных интересов».
9. Дополнить диспозицию статьи 285 УК РФ: «Использование
должностным лицом своих служебных полномочий или должностного
положения вопреки интересам службы, если это деяние совершено из
корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное
нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо
охраняемых законом интересов общества или государства, -..»;
- дополнить примечанием 4.1: «Существенным нарушением прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства признается имущественный вред, причиненный гражданину на сумму свыше 25 тысяч рублей, организации или государству – свыше 150 тысяч рублей, либо физический вред в виде побоев, истязания (основной состав), причинения легкого вреда здоровью».
10. Определены детерминанты коррупционной преступности в органах
местного самоуправления Калининградской области, которые обусловлены
негативными социально-экономическими факторами федерального и
регионального компонентов (последствия экономического кризиса, санкции,
инфляция, безработица, наличие «теневой» экономики), географической
изолированностью (эксклавность) региона от основной территории России, а
также снижением основных экономических показателей в связи с
ликвидацией таможенных льгот Особой экономической зоны. В качестве
основных причин, способствующих совершению коррупционных
преступлений, определены несовершенство антикоррупционного
законодательства, недостатки организационно-управленческого характера в
системе муниципальной службы, а также отсутствие современных
технологий подбора кадров при поступлении на муниципальную службу и
работы с кадрами при ее прохождении.
11. Разработан комплексный механизм предупреждения
коррупционных преступлений в органах местного самоуправления,
основанного на взаимосвязи элементов совершенствования
антикоррупционного законодательства, организационных и
профилактических мер, который включает в себя создание единого федерального реестра лиц, обязанных предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, о расходах указанных лиц, а также введение порядка обязательного использования сведений из указанного реестра.
12. Внесены предложения о совершенствовании Закона
Калининградской области № 301 «О правовом регулировании
муниципальной службы в Калининградской области», дополнение его статьей 4-1 «Порядок проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», а также Положением, предусматривающим антикоррупционные критерии при поступлении и прохождении муниципальной службы.
Теоретическая значимость исследования заключается в выделении
коррупционных преступлений как отдельного вида посягательств;
определении критериев и понятия коррупционного преступления; разработке
современной уголовно-правовой характеристики коррупционных
преступлений; анализе распространенных коррупционных преступлений в
органах местного самоуправления: получение взятки (ст.290) и
злоупотребление должностными полномочиями (ст.285), установлении
детерминант коррупционной преступности на региональном уровне, что
позволило определить пути совершенствования антикоррупционного
законодательства и меры предупреждения преступлений коррупционной
направленности против интересов службы в органах местного
самоуправления.
Практическая значимость исследования заключается в разработке
комплексного механизма борьбы с коррупционными преступлениями в
органах местного самоуправления, предложений по совершенствованию
антикоррупционного законодательства и мер организационно-
профилактического характера. Выводы исследования могут быть
использованы при реализации Национального плана по противодействию коррупции, в нормотворческой деятельности, в научных изысканиях; при подготовке учебных программ, учебно-методических пособий и практических рекомендаций, направленных на борьбу с коррупцией в органах местного самоуправления.
Степень достоверности и апробация результатов исследования.
Достоверность исследования определяется нормативной основой,
теоретической и эмпирической базами исследования, а также
соотносимостью полученных выводов содержанию диссертации.
Основные теоретические выводы и практические рекомендации нашли
отражение в 11 опубликованных научных статьях, в том числе 7 - в ведущих
рецензируемых научных журналах и изданиях, входящих в перечень,
утвержденный ВАК при Министерстве образования и науки Российской
Федерации. Результаты исследования внедрены в деятельность прокуратуры
Калининградской области и следственного управления Следственного
комитета Российской Федерации по Калининградской области;
апробированы на занятиях по курсам «Уголовное право», «Криминология» в Калининградском филиале Санкт-Петербургского университета МВД России, использованы при совершенствовании Закона Калининградской области № 301 «О правовом регулировании муниципальной службы в
Калининградской области», дополнение его статьей 4-1 «Порядок проверки
достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера», а также Положением,
предусматривающим антикоррупционные критерии при поступлении и
прохождении муниципальной службы, что подтверждается
соответствующими актами.
Положения диссертации и выводы исследования обсуждались на 5
международных, всероссийских и региональных научно - практических
конференциях, проходивших в Калининградском филиале Санкт-
Петербургского университета МВД России (2013, 2014, 2015 годы), Балтийском федеральном университете имени И. Канта (2013, 2016 годы), а также на заседаниях кафедры уголовного права и криминологии юридического института Балтийского федерального университета имени И. Канта.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами проведенного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.