Яцков Анатолий Федорович. Налоговая система и налоговый контроль на субфедеральном уровне

Короткий опис

Яцков Анатолий Федорович. Налоговая система и налоговый контроль на субфедеральном уровне : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Саратов, 2004 219 c. РГБ ОД, 61:04-8/3221

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретический анализ содержания налоговой системы и налогового контроля 13
1.1. Сущность и основы построения налоговой системы 13
1.2. Налоговый механизм в структуре налоговой системы 32
1.3. Содержание налогового контроля и его место в налоговом механизме 41
Глава 2. Приоритеты формирования и реформирования налоговой системы на субфедеральном уровне 64
2.1. Проблемы формирования собственной налоговой базы региональных и местных бюджетов 64
2.2. Повышение значимости ресурсных налогов как важнейшее направление реформирования налоговой системы 89
2.3. Модель рациональной налоговой системы субъекта Российской Федерации 107
Глава 3. Механизм повышения эффективности налогового контроля на субфедеральном уровне 126
3.1. Правовые основы организации налогового контроля, применение налоговых правонарушений и ответственности за их совершение 126
3.2. Организация налогового контроля в органах Федеральной службы по борьбе с экономическими и налоговыми правонарушениями 147
3.3. Приоритеты построения эффективной системы налогового контроля 157
Заключение 181
Список используемой литература 193
Приложения 212

Введение к работе

Актуальность темы исследования.
Современный этап развития России характеризуется стабилизацией экономики и наметившимся экономическим ростом. Тем не менее, темпы инфляции продолжают превышать темпы роста экономики и налоговых баз. Не снизилась острота финансовых проблем, государство продолжает испытывать серьезные финансовые затруднения в реализации социальной политики и решении важных народнохозяйственных задач, особенно на субфедеральном уровне. Действующая налоговая система не в состоянии пока должным образом выполнять свои фискальную, регулирующую и контрольную функции. Поэтому возникает острая необходимость активизации работы по реализации налоговой реформы в направлении построения национальной системы налогов и налогового контроля на субфедеральном уровне - там, где непосредственно формируются налоговые базы и собираются налоги.
Состав и структура действующей субрегиональной системы налогов, а также «качество» большинства ее элементов вряд ли можно назвать удовл^ творительными. Только четыре субъекта Федерации в стране являются «донорами», а подавляющему большинству регионов и муниципалитетов катастрофически не хватает собственных налоговых доходов для выполнения в полном объеме и в срок своих обязательств по социальным и иным выплатам, по расчетам с ЖКХ, за электроэнергию и т.д.
Слабость собственной доходной базы суб федеральных бюджетов не дает возможности региональным органам власти проводить относительно самостоятельную региональную налоговую, социальную и экономическую политику, реально влиять налоговыми методами на социально-экономическое развитие своих территорий с учетом их специфики, реализовать на практике региональные социальные стандарты.
На протяжении многих лет налоговый контроль сводился к выявлению нарушителей налогового законодательства и их последующему наказанию.
В зоне критики остается система взаимодействия и коммуникации органов, осуществляющих налоговый контроль. Последний должен создавать условия эффективного функционирования налоговой системы, что, к сожалению, пока не проявляется в должной мере. Налоговых правонарушений становится не меньше, не снижается задолженность по налогам и штрафам — в 2003 г. она составила почти 45% от сумм фактически поступивших в бюджет налогов и сборов. Все это говорит о недостаточной эффективности действующей системы налогового контроля в современной России и необходимости ее реформирования путем повышения коммуникабельности и внедрения новых контрольных технологий.
Все вышесказанное обусловило актуальность и выбор темы исследования, посвященной комплексной разработке проблем построения рациональной налоговой системы и активизации ее контрольно-регулятивной составляющей, а также цели и задачи диссертационной работы.
Степень разработанности проблем.Проблемы налогообложения широко представлены в научной и специальной литературе. Основы современной теории налогов, построения налоговой системы и налогового механизма заложены в трудах таких экономистов, как Л.А.Дробозина, С.В.Барулин, А.Ю.Казак, Л.П.Павлова, В.Г.Пансков, М.В.Романовский, Б.М.Сабанти, Р.Г. Самоев, Т.Ф.Юткина и др. Вопросы налогового реформирования на субфедеральном уровне, в дополнение к уже названным экономистам, рассматривались в работах С.С.Артемьевой, Т.М.Ковалевой, Н.М.Сабитовой, В.И Са-марухи и др. Проблемы налогового контроля поднимаются в трудах А.В.Макрушина, Д.С.Черника, других ученых и налоговиков-практиков.
Тем не менее, субфедеральный уровень налогообложения и налогового контроля остается еще недостаточно разработанным, особенно в свете реализации политики ускоренного экономического роста, вступления в силу с 2006 г. закона о местном самоуправлении и необходимости внесения адекватных изменений в налоговую систему в ближайшие 2-3 года. Доработки требуют
вопросы теоретического обоснования приоритетов налогового регулирования на субфедеральном уровне с учетом новых задач.
Исследование субфедеральных налоговых систем чаще всего ограничивается перечнем собственных региональных и местных налогов, установленных Налоговом кодексом, хотя не они сейчас играют основную роль в формировании доходов бюджетов субъектов федерации и органов местного самоуправления. Разработка региональной модели налоговой системы на субфедеральном уровне, включающей в себя весь перечень соответствующих собственных, закрепленных и регулирующих налогов и сборов - важнейшая нерешенная пока еще задача современного этапа налогового регулирования.
Недостаточное внимание как научной проблеме уделяется налоговому контролю, содержание которого на самом деле, составляет совокупность приемов и методов обеспечения налоговых обязательств. Это имеет отношение и к теоретическим, и к методологическим, и к организационным аспектам функционирования системы налогового контроля. Много вопросов остается в области теории и практики налоговых правонарушений и применения мер налоговой ответственности, взаимодействия органов налогового контроля, перехода на новые контрольные технологии, оценки эффективности работы контролирующих органов и др. Существующие работы по налоговому контролю обычно ограничены деятельностью налоговых органов, не затрагивая деятельность органов бывшей налоговой полиции.
В настоящей диссертационной работе предпринимается попытка решения названных и других научно-практических проблем, актуальность и недостаточная степень разработанности которых и послужили причиной углубленного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования.Целью диссертационного исследования является разработка рациональной налоговой системы на субфедеральном уровне и комплекса мер по повышению эффективности
действующей системы налогового контроля, включая контроль со стороны органов налогового расследования.
В рамках реализации поставленной цели были поставлены следующие конкретные задачи:
исследовать сущность и основы построения налоговой системы, а также налогового механизма в структуре налоговой системы;
раскрыть экономическое содержание и место налогового контроля в налоговом механизме;
проанализировать существующую систему формирования доходной базы региональных и местных бюджетов, определить приоритетные направления ее укрупнения;
разработать механизмы повышения фискальной и регулирующей значимости ресурсных налогов как одного из приоритетов налогового реформирования;
сформировать развернутую модель рациональной налоговой системы субъекта Федерации, включая местный уровень;
определить правовые основы организации налогового контроля, применения налоговых правонарушений и ответственности за их совершение;
проанализировать действующую систему организации налогового контроля в органах Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям;
определить приоритеты и разработать меры по построению эффективной системы налогового контроля.
Предметом исследованиявыступает система денежных отношений, возникающих в процессе формирования налоговой базы региональных и местных бюджетов, а также проведения налогового контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации и субфедеральных органов власти.
Объектом исследованияявляется система собственных и закрепленных федеральных, региональных и местных сборов, а также деятельность субфедеральных органов власти (управления) и органов налогового контроля (включая органы налогового расследования) по организации налогового процесса и налогового контроля за соблюдением налогового законодательства, включая оценку эффективности работы самих контролирующих органов.
Теоретической и методологической основой исследованиявыступают теории финансов и налогов как финансовой категории, налоговой системы, налогового механизма и налогового контроля, а также труды ведущих отечественных экономистов в области налогообложения, налогового реформирования и совершенствования налогового контроля. Кроме того, в диссертации автор опирался на действующие законодательные акты, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, материалы исполнительных органов власти и органов налогового контроля Саратовской области, входящей в состав Поволжского региона, и субъектов Федерации Уральского региона.
В диссертационной работе использованы такие методологические подходы, приемы и специальные методы как анализ и синтез, экспертных оценок и группировок, динамического прогнозирования и графических изображений.
Информационной базой исследованияпослужили материалы Госкомстата России, Министерства по налогам и сборам РФ и его управлений по Саратовской области и субъектам федерации Уральского региона, Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям МВД РФ, а также материалы, опубликованные в периодической печати, и результаты авторских расчетов.
Научная новизна исследованияв целом состоит в разработке рациональной налоговой системы на субфедеральном уровне и мер по повышению эффективности действующей системы налогового контроля на основе развития теоретических аспектов и практических рекомендаций в области налого-
обложения, моделирования элементов налоговой системы и организации контрольной работы.
Наиболее существенные научные результаты, полученные в процессе диссертационного исследования, заключаются в следующем:
- с нетрадиционных позиций раскрыто по элементам экономическое содержание понятия «налоговая система» как экономической категории управления налоговыми отношениями, включающей в себя систему налогов и сборов, органы управления налоговым процессом, налоговый механизм (последний элемент обычно неоправданно выводится за рамки налоговой системы); уточнен состав региональных и местных налогов и сборов путем включения в нее не только собственных по статусу, но и приравненных к собственным налогов (налогов вышестоящего уровня, закрепленных в нало говом законодательстве на постоянной основе по разделенным ставкам, объ ектам налогообложения или налогоплательщикам);
- предложено отойти от стереотипного подхода к рассмотрению сущ ности налогового механизма с позиций его механического деления на эле менты (налоговое планирование, регулирование, контроль), и обосновано со держание налогового механизма как совокупности приемов и методов, при помощи которых функционирует налоговая система, а также классифициро ваны названные приемы и методы налогового механизма, в частности, по группам: сбор и анализ информации, планирование и прогнозирование, ис полнение налоговых бюджетов, налоговое регулирование, налоговое право, налоговый контроль;
- раскрыто содержание налогового контроля с трех методологических позиций: как способ и результат реализации контрольной функции категории налогов; как составная часть финансового контроля; как деятельность орга нов государственного управления в составе механизма функционирования налоговой системы; обобщены и приведены в систему объекты, субъекты, виды, формы, принципы, приемы и методы налогового контроля; раскрыто
понятие взаимодействия субъектов налогового контроля в широком и узком смысле, а также дополнены и систематизированы сведения и источники информации, предоставляемой в налоговые органы для проведения эффективного налогового контроля;
в реализацию приоритетов политики налогового реформирования в современной России разработаны механизмы повышения фискальной и регулирующей значимости ресурсных налогов, в частности: предложены в форме проектов законодательных актов по основным элементам налогообложения (плательщики, объекты, налоговая база, ставки, налоговый период, порядок и сроки уплаты) авторские модели комплексного налога на дополнительный доход от добычи полезных ископаемых, заготовки древесины на корню и производства продуктов первичной переработки природного сырья, водного налога и экологического налога; предложены в рамках этих моделей подходы и механизмы закрепления ресурсных налогов по разделенным ставкам за региональными и местными бюджетами;
разработаны в виде проектов законодательных актов по всем элементам налогообложения модели регионального налога на недвижимость и местного налога на наследование или дарение; предложены новые и уточнены существующие механизмы закрепления за региональными и местными бюджетами (по принципу разделения ставок, объектов налогообложения и налогоплательщиков) в части следующих налогов: налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, налога на недвижимость, единых налогов на вмененный доход и при упрощенной системе налогообложения;
сформирована по видам налоговых платежей, налогоплательщикам, налоговым базам и ставкам авторская модель субфедеральной системы налогов и сборов, включающая в себя систему региональных и систему местных налоговых платежей как собственных, так и приравненных к ним, в предлагаемом порядке закрепления последних за региональными и местными бюд-
жетами (без существенных изменений в перечне видов налогов и сборов, устанавливаемых первой частью Налогового кодекса РФ);
- уточнены финансово-экономические предпосылки и организационно- правовые основы налогового контроля, в частности: для целей выбора мето дов и инструментов налогового контроля введено и раскрыто понятие «Эко номическая выгодность налоговых правонарушений и преступлений»; пред ложено ограничить признаки налогового правонарушения тремя признаками:
противоправностью, наличием вины и наличием вреда, исключив признак причинной связи между противоправным деянием и вредом; раскрыты признаки налогового преступления (общественная опасность, уголовная противоправность, виновность, наказуемость деяния); предложено перейти на международный стандарт при применении мер ответственности путем применения принципа поглощения большей ответственности меньшей ответственности при совершении одновременно нескольких налоговых правонарушений;
предложены подходы к построению и внедрению в практику механизма организации налогового контроля на основе автоматизации процесса проведения камеральных проверок, расчета налогового потенциала каждого налогоплательщика, и выбора на этой основе налогоплательщиков для проведения выездных проверок с учетом предложенных в работе критериев (существенность отклонений фактических платежей от потенциальных - более чем на 20%систематичерсть этих отклонений по налоговым периодами годам);
на основе комбинации применяемых и авторских подходов и критериев разработаны и апробированы на конкретных примерах комплексная методика оценки эффективности налогового контроля и алгоритм ее применения на базе двух групп показателей: системы абсолютных (общих) показателей эффективности налогового контроля в целом и системы относительных (расчетных) показателей, характеризующих эффективность контрольной ра-
боты налоговых органов; в качестве основного критерия рейтинговой оценки эффективности налоговых органов предложено использовать качественно новый показатель уровня собираемости налогов, исчисленный по отношению к расчетному показателю максимально возможной суммы налоговых платежей.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования.Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в методологическом уточнении общих понятий налоговой системы, налогового механизма и методологических основ налогового контроля, а также в теоретическом обосновании новых подходов к содержанию и качественному составу субфедеральной (региональной и местной) налоговой системы были введены в научный оборот термины и понятия: «приравненные к собственным региональные и местные налоги», «экономическая выгодность налоговых правонарушений и налоговых преступлений».
Практическая значимость диссертации заключается в разработке в форме проектов законодательных актов моделей ресурсных налогов и поимущественных налогов, имеющихся в перечне видов налогов и сборов, зафиксированных в статьях 13-15 первой части Налогового кодекса РФ, но еще не введенных его второй частью, а также в разработке целостной, развернутой модели региональной и местной налоговой системы, включающей в себя не только собственные, но и соответственно приравненные к ним налоги. Такая система вправе претендовать на рациональность и с фискальной, и с регулирующей позиций, не ущемляя интересов федерального центра. Прикладная значимость диссертации состоит также в разработке подходов к внедрению новых контрольных технологий с применением автоматизированной системы управления налогообложением и комплексной методики оценки эффективности налогового контроля в целом и эффективности контрольной работы налоговых органов.
Апробация диссертационного исследования. Основные результаты научного исследования по теме диссертации были доложены на научно-практических конференциях по НИР Саратовского государственного социально-экономического университета за 2002 и 2003 гг., а также на международной научно-практической конференции «Финансовый механизм и его правовое обеспечение» (Саратов, СГСЭУ, СГАП, 2003 г.).
Отдельные прикладные разработки автора, в частности, комплексная методика оценки эффективности налогового контроля и эффективности контрольной деятельности налоговых органов внедрены в деятельность областного Управления МНС по Саратовской области, что подтверждено соответствующей справкой. Основные теоретические положения диссертации используются при преподавании и изучении дисциплин «Налоги и налогообложение», «Налоговый контроль» в Саратовском государственном социально-экономическом университете, что также подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс.

Сущность и основы построения налоговой системы

В условиях относительной стабилизации экономики в посткризисный период сложилась ситуация, характеризующаяся общей стагнацией производства в обрабатывающих отраслях, резкой дифференциацией доходов населения, низкими темпами роста налоговой базы, непосредственно влияющими на формирование доходной базы бюджетов. Государство продолжает ощущать острый недостаток денежных средств для покрытия необходимых текущих расходов по содержанию социальной сферы, здравоохранения, народного хозяйства, не смотря на профицит бюджета, наличие стабилизационного фонда и огромных валютных резервов. Необходимость решения данной проблемы выдвигает на первый план проблему теоретического, методологического и методического обеспечения реформирования действующей налоговой системы и механизмов ее функционирования на субфедеральном уровне, то есть там, где непосредственно собираются налоги.
Сущность, функции и роль налоговой системы реализуются в сфере практических действий и деятельности государства по определению приоритетных направлений развития налоговой политики, выработке механизмов реализации налогового процесса, определению основ функционирования отдельных налоговых платежей в рамках существующей системы налоговых отношений. Предваряя рассмотрение вопросов построения налоговой системы как таковой, следует определиться с объектом исследования, а именно, с содержанием самой дефиниции налоговой системы. В современном налоговом законодательстве понятие налоговой системы отсутствует, имеет место лишь характеристика системы налогов.
Опираясь на классическое понимание любой системы как совокупности элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, и образующих определенную