ЗАХИСТ ПРАВ, СВОБОД ТА ІНТЕРЕСІВ ГРОМАДЯН В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДІ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Короткий опис

ОДЕСЬКА НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ

На правах рукопису
УДК 347.454

Вовк Павло В’ячеславович

ЗАХИСТ ПРАВ, СВОБОД ТА ІНТЕРЕСІВ ГРОМАДЯН
В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДІ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Спеціальність: 12.00.07 адміністративне право і процес;
фінансове право; інформаційне право

Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук

Науковий керівник
Ківалов Сергій Васильович,
доктор юридичних наук, професор,
Заслужений юрист України,
академік Академії педагогічних
наук України

Одеса 2009

ЗМІСТ

Вступ

.

3

Розділ 1

Теоретико-правові основи захисту прав, свобод та інтересів громадян в адміністративному суді першої інстанції ..........................................................

12

1.1. Права, свободи та законні інтереси громадян як об’єкт захисту в адміністративному суді першої інстанції .

12

1.2. Місце адміністративного судочинства серед інших форм захисту прав, свобод та інтересів громадян .

32

1.3. Історія та світовий досвід реалізації громадянами права на захист засобами адміністративної юстиції

59

Висновки до розділу 1 ..

87

Розділ 2

Провадження в адміністративному суді першої інстанції та особливості його здійснення за участі громадян ...............................................................

91

2.1. Структура провадження в адміністративному суді першої інстанції .

91

2.2. Юридична природа та зміст публічно-правового спору за участі громадян як предмет юрисдикції адміністративних судів першої інстанції ...

106

2.3. Адміністративна процесуальна правосуб’єктність громадянина України та інших осіб, які беруть участь у судовому адміністративному провадженні в адміністративному суді першої інстанції ..

141

Висновки до розділу 2 ..

171

Висновки .......

175

Список використаних джерел

187

ВСТУП

Актуальність теми. Забезпечення прав, свобод, законних інтересів людини і громадянина належить до найважливіших функцій держави. Конституцією України визначено, що права і свободи людини, їх гарантії визначають зміст і спрямованість державної діяльності, їх закріплення та забезпечення є головним обов’язком держави. Реалізація цієї конституційної норми залежить від формування та ефективного функціонування інститутів публічної влади, зокрема адміністративної юстиції, процесуальною формою реалізації якої є адміністративне судочинство. Ефективне адміністративне судочинство є не лише складовою процесу формування України як правової держави, але й важливою гарантією захисту прав, свобод, законних інтересів громадян у сфері діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування при реалізації останніми владних управлінських функцій.
Проблема захисту прав, свобод, законних інтересів громадян у публічно-владних відносинах є багатоплановою, а тому її вивчення можна здійснювати за різними напрямками, які стосуються визначення кола прав і свобод, що підлягають захисту, характеристики способів захисту та юридичних гарантій законності тощо. Одним із напрямків є комплексне дослідження проблеми захисту у матеріальному і процесуальному аспектах, що дозволяє сприймати такий захист як цілісне правове явище у сукупності його структурних елементів стадій, категорій спорів, процесуальної правосуб’єктності учасників захисту у взаємозв’язку між собою.
Аналіз судової практики свідчить про існування проблем процесуального порядку розгляду адміністративних справ: наявність конкуруючої юрисдикції із господарськими судами, спірність норм, що визначають окремі процесуальні строки, необґрунтоване повернення позовної заяви, залишення її без руху чи без розгляду та відмова у відкритті провадження у справі тощо. За даними Управління узагальнення судової практики та судової статистики Вищого адміністративного суду України більшість справ, матеріали по яких надійшли до Суду, стосуються перегляду у касаційному порядку рішень суду апеляційної інстанції (майже 95% за січеньчервень 2008 р.), що, зазвичай стосується процедур оскарження рішень адміністративних судів першої інстанції.
У наукових дослідженнях з адміністративного права та процесу вивченню проблеми вдосконалення процесуального порядку розгляду адміністративних справ в адміністративних судах приділялося недостатньо уваги. В основному загальні питання запровадження адміністративної юстиції, проблеми визначення сутності адміністративного процесу, адміністративної юрисдикції вивчали вчені: В.Б.Авер’янов, Н.В.Александрова, О.М.Бандурка, Ю.П.Битяк, Ю.В.Георгієвський, І.П.Голосніченко, Е.Ф.Демський, Є.В.Додін, Д.М.Лук’янець, М.П.Орзіх, Ю.С.Педько, С.В.Ківалов, М.І.Козюбра, І.Б.Коліушко, Р.О.Куйбіда, А.Т.Комзюк, О.В.Кузьменко, О.М.Пасенюк, В.Г.Перепелюк, П.М.Рабинович, А.В.Руденко, О.П.Рябченко, А.О.Селіванов, О.Ф.Фрицький, В.М.Шаповал, О.І.Шостенко, М.К.Якимчук та ін. Окремо постає монографія В.С.Стефаника, в якій відтворено теоретичну модель судового адміністративного процесу. Останнім часом були підготовлені роботи, присвячені окремим аспектам адміністративного судочинства: О.В.Анпілоговим, Е.Ю.Шведом та ін. Такий стан дослідження проблеми становлення і розвитку адміністративної юстиції обумовлений тим, що сам інститут адміністративної юстиції та його процесуальна форма реалізації судовий адміністративний процес є порівняно новими проблемами для науки адміністративного права та процесу. У зв’язку з цим було звернено увагу на здобутки таких вітчизняних та російських учених представників науки цивільного права та процесу, що вивчали проблеми вдосконалення цивільно-правового захисту прав і свобод громадян, як: Є.В.Вавілін, В.П.Грібанов, Р.Є.Гукасян, Т.М.Підлубна, Г.П.Тимченко, Д.М.Чечот та ін. Необхідність формування понятійно-категоріального апарату обумовила потребу звернення до положень теорії права, які стосувалися загальних проблем сутності правового регулювання (О.Ф.Скакун, В.Д.Сорокін та ін.), законних інтересів (В.В.Субочев), змісту категорії «суб’єкт права» (С.І.Архіпов), прав людини (М.М.Гуренко, П.М.Рабінович та ін.), а також із філософії права: Дж.Фейнберг, Дж.Коулмен, С.Д.Цалін. Сприйняття проблеми захисту прав і свобод громадян засобами адміністративного судочинства як складової загальної проблеми конституційного захисту обумовило потребу опрацювання наукових джерел із конституційного права таких науковців, як: Ю.Г.Барабаш, О.В.Марцеляк, В.Ф.Погорілко, А.В.Портнов, А.О.Селіванов, Ю.М.Тодика та ін. Серед монографій з адміністративного права на окрему увагу заслуговує робота «Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту», підготовлена у 2007 р. за загальною редакцією В.Б.Авер’янова.
Таким чином, недостатність теоретичних розробок, наявність практичних правових проблем, а отже, у зв’язку з цим, нагальна необхідність проведення комплексного адміністративно-правового дослідження проблеми захисту прав, свобод та інтересів громадян в адміністративному суді першої інстанції обумовили вибір теми дисертації.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження здійснено на виконання Резолюції 1549 (2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інституцій в Україні», Постанови Верховної Ради України від 28.04.1992 р. «Про Концепцію судово-правової реформи в Україні», Постанови Верховної Ради України «Про Рекомендації парламентських слухань на тему: «Про стан правосуддя в Україні» вiд 27.06.2007 р. № 1245-V, Указу Президента України від 10 травня 2006 р. № 361/2006, яким схвалено Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, та на виконання плану наукової роботи кафедри адміністративного і фінансового права Одеської національної юридичної академії «Правове забезпечення механізму реалізації адміністративної реформи в Україні» і є частиною роботи академії в рамках загальнонаукової тематики «Правові проблеми становлення і розвитку сучасної української держави» (державний реєстраційний номер 0101U001195).
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у встановленні сутності захисту прав, свобод та інтересів громадян в адміністративному суді першої інстанції, змісту його процесуальної форми і на цій основі вирішенні спірних питань реалізації норм, якими врегульовані відносини у сфері судового адміністративного провадження в адміністративному суді першої інстанції, у розробці науково обґрунтованих рекомендацій щодо вдосконалення адміністративного процесуального законодавства.
Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі завдання:
встановити коло прав, свобод та інтересів громадян, які є об’єктом захисту в адміністративному суді першої інстанції;
визначити сутність і зміст захисту прав, свобод та інтересів громадян та встановити місце адміністративного судочинства серед інших форм захисту;
охарактеризувати тенденції запровадження адміністративної юстиції у світі та специфіку їх відтворення у сучасній моделі адміністративного судочинства в Україні;
встановити структуру провадження в адміністративному суді першої інстанції;
з’ясувати юридичну природу та охарактеризувати зміст публічно-правового спору за участі громадян як предмет юрисдикції адміністративного суду першої інстанції;
визначити категорії публічно-правових спорів, які розглядаються адміністративним судам першої інстанції за участі громадяни;
охарактеризувати адміністративну процесуальну правосуб’єктність громадянина України та інших осіб, які беруть участь у судовому адміністративному провадженні в адміністративному суді першої інстанції;
розробити конкретні пропозиції щодо усунення існуючих прогалин в адміністративному матеріальному і процесуальному законодавстві України з питань захисту прав, свобод та інтересів громадян в адміністративному суді першої інстанції.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини у сфері захисту прав, свобод та інтересів громадян.
Предмет дослідження становить захист прав, свобод та інтересів громадян в адміністративному суді першої інстанції.
Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційного дослідження становить сукупність сучасних методів наукового пізнання, застосування яких ґрунтується на діалектиці. Такий підхід дозволяє дослідити сутність захисту прав, свобод та інтересів громадян в адміністративному суді першої інстанції у ході аналізу тенденцій запровадження адміністративної юстиції у світі та специфіки їх відтворення у сучасній моделі адміністративного судочинства в Україні, порівняння процесуального порядку захисту в адміністративному суді та судах загальної юрисдикції, які розглядають справи в порядку цивільного судочинства.
У роботі застосовуються такі методи наукового пізнання: логіко-семантичний для аналізу та поглиблення понятійного апарату (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3); групування для визначення стадій провадження в адміністративному суді першої інстанції (підрозділ 2.1); історико-правовий та порівняльно-правовий для аналізу історії та світового досвіду реалізації громадянами права на захист засобами адміністративної юстиції (підрозділ 1.3); на основі методу правового моделювання, логіко-семантичного методу формулювалися напрямки вдосконалення чинного адміністративного процесуального законодавства, а також окремих матеріальних норм адміністративного права (підрозділи 1.1, 1.2, 2.2, 2.3).
Нормативним підґрунтям роботи є Конституція України, Кодекс адміністративного судочинства України (далі КАС України), чинні законодавчі та інші нормативно-правові акти, матеріальні і процесуальні норми яких регулюють відносини у сфері відправлення адміністративного судочинства, зокрема постанови пленуму Вищого адміністративного суду України. Крім того, були використані рішення Конституційного Суду України, які стосувалися проблеми захисту прав, свобод, законних інтересів громадян. Інформаційну та емпіричну базу дослідження становить судова практика адміністративних судів першої інстанції (місцевих та окружних), дані судової статистики Управління організаційно-методичної роботи та Управління узагальнення судової статистики Вищого адміністративного суду України, політико-правова публіцистика, енциклопедичні та довідкові видання.
Наукова новизна одержаних результатів визначається сучасною постановкою проблеми, застосуванням відповідного теоретико-методологічного апарату та практики реалізації норм чинного адміністративного матеріального і процесуального законодавства щодо захисту прав, свобод та інтересів громадян в адміністративному суді першої інстанції. Робота є одним із перших в Україні комплексних досліджень, яке присвячене проблемам удосконалення процесуальної форми такого захисту. У результаті здійсненого дослідження отримано такі основні наукові результати:
уперше:
визначено сутність публічно-правового спору за участю громадян як предмета юрисдикції адміністративного суду першої інстанції;
виділено та охарактеризовано категорії публічно-правових спорів за участі громадян: а) спори щодо оскарження нормативних актів або актів індивідуальної дії; б) спори щодо прийняття на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; в) спори з приводу укладання та виконання адміністративних договорів; г) спори щодо правовідносин, пов’язаних із виборчим процесом або процесом референдуму; д) спори про дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі невиконання ним вимог щодо несумісності;
охарактеризовано представництво з позицій реалізації представником права на звернення до адміністративного суду у випадку, якщо він представляє фізичну особу в адміністративному судочинстві, у зв’язку з чим виділено та охарактеризовано два види представництва: договірне і законне;
удосконалено
положення щодо критерію окреслення меж прав, свобод фізичних осіб (у тому числі громадян) у сфері публічно-правових відносин, а також виділено ці межі;
характеристику адміністративного судочинства як однієї з форм захисту прав, свобод та законних інтересів громадян, а саме різновиду судової форми захисту;
визначення стадій провадження в адміністративному суді першої інстанції: 1)звернення до адміністративного суду та відкриття провадження в адміністративній справі, 2) підготовче провадження, 3) судовий розгляд справи та прийняття рішення;
набуло подальшого розвитку
визначення прав, свобод людини і громадянина, законних інтересів, які можуть бути об’єктом захисту засобами адміністративного судочинства;
визначення тенденцій запровадження адміністративної юстиції у світі та їх відтворення у сучасній моделі адміністративного судочинства в Україні;
положення про структуру судового адміністративного процесу, який складається з таких стадій: 1) розгляд і вирішення справи по суті; 2) перевірка законності й обґрунтованості прийнятого рішення, 3) звернення рішення до виконання. Виділені стадії відносяться до усіх видів судових адміністративних проваджень, які входять до складу судового адміністративного процесу: провадження в адміністративному суді першої інстанції, апеляційне провадження, касаційне провадження, провадження за винятковими обставинами, провадження за нововиявленими обставинами. Разом з тим, кожне з проваджень має особливості структурної побудови, які проявляються у конкретизації відповідних процесуальних дій, які систематизуються у певні стадії;
перелік вимог до актів, які приймають суб’єкти владних повноважень, з метою конкретизації предмета адміністративного позову, оскільки за фактом їх недотримання громадянин може реалізувати своє право на звернення до адміністративного суду першої інстанції за захистом;
положення про адміністративну процесуальну правосуб’єктність громадян як учасників провадження в адміністративному суді першої інстанції, виділено ознаки громадянина України як позивача у судовому адміністративному процесі;
сформульовано конкретні пропозиції та рекомендації, спрямовані на удосконалення правового регулювання процесуальної форми захисту прав, свобод та законних інтересів громадян в адміністративному суді першої інстанції шляхом внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, Закону України «Про вибори народних депутатів України». Запропоновано структуру проекту Адміністративно-процедурного кодексу України.
Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що його положення, висновки та пропозиції можуть бути використані у:
науково-дослідній сфері для подальших досліджень загальнотеоретичних питань щодо вдосконалення правового регулювання відносин у сфері відправлення адміністративного судочинства;
правотворчості для удосконалення Кодексу адміністративного судочинства, Кодексу України про адміністративні правопорушення, Закону України «Про вибори народних депутатів України»;
навчальному процесі при викладанні дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес» в Одеській національній юридичній академії.
Апробація результатів дослідження. Основні результати дослідження були апробовані на міжнародній науково-практичній конференції «Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів» (1112 грудня 2008 р., м. Сімферополь); науково-практичному семінарі «Проблеми застосування КАС України, ЦПК України та ГПК України» (19 березня 2008 р., м. Харків), науково-практичному семінарі «Проблеми розбудови Адміністративно-процесуального кодексу України» (29 травня 2008 р., м. Сімферополь).
Крім того, за підготовленими автором пропозиціями був розроблений проект Закону України «Про внесення змін до статті 18 Кодексу адміністративного судочинства України (щодо предметної підсудності адміністративних справ місцевим загальним судам як адміністративним судам)» № 1455 від 29.01.2008 р., який був прийнятий Верховною Радою України 25.12.2008 р.
Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи містяться у п’яти статтях, чотири з яких опубліковані у наукових фахових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

Список літератури

ВИСНОВКИ

У дослідженні наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання визначення сутності і змісту захисту прав, свобод та інтересів громадян в адміністративному суді першої інстанції, в результаті чого отримані такі найважливіші результати.
Об’єктом захисту адміністративними судами постають права, свободи та законні інтереси людини і громадянина у сфері публічно-владних відносин. Критерієм окреслення їх меж постає положення про те, що зазначені права, свободи та законні інтереси мають зачіпати публічно-владну діяльність органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Цими межами охоплено реалізацію таких прав, свобод, законних інтересів:
а) щодо захисту, здійснюваного уповноваженими на те органами державної влади, іншими державними органами, їх посадовими особами;
б) у сфері приватноправових відносин, які реалізуються через звернення до органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування;
в) у сфері безпосереднього і представницького народовладдя,;
г) щодо участі в управлінні державними або місцевими справами.
Конкретно до прав, свобод людини і громадянина, які можуть бути об’єктом захисту засобами адміністративного судочинства належать основні політичні права і свободи. Стосовно інших груп прав і свобод основних громадянських, економічних, соціальних та культурних вони стають об’єктом захисту у випадку, коли реалізувати зазначені права і свободи неможливо без звернення до уповноважених органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб. Спираючись на правову позицію Конституційного Суду України визначено, що категорії «права», «охоронюваний законом інтерес (законний інтерес)» фізичних осіб, зокрема громадян, збігаються за змістом. За змістом семантичний ряд «права, свободи та інтереси фізичних осіб», які вживаються у ч. 1 ст. 2 КАС України, означає дозволену фізичним особам, зокрема громадянам, діяльність, що охороняється законом.
У широкому розумінні право на захист являє собою конституційне право, що визначає та фіксує ступінь свободи правомірної поведінки і полягає у можливості носія такого права самостійно вчиняти юридично значущі активні дії при настанні певних умов з метою відновлення порушеного права чи інтересу. Чинне законодавство терміни «захист», «захисник» застосовує стосовно особи та гарантій реалізації її суб’єктивного права на захист від порушень її прав.
Виділено дві основні групи форм захисту прав, свобод та інтересів громадян: судова і позасудова. Судова форма захисту являє собою конституційне право громадянина, іноземця, особи без громадянства, яке реалізується в судах з метою, у першу чергу, охорони або захисту прав, свобод та законних інтересів, виключно за встановленою процесуальним законодавством процедурою, а результатом постає судове рішення, яке приймається іменем України і має загальнообов’язкову силу на всій території України. Позасудова форма захисту не стосується процедур відправлення правосуддя і реалізується шляхом здійснення позасудових процедур уповноваженими на те чинним законодавством державними і недержавними органами, громадськими організаціями, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини. Зазначено, що правозахисна діяльність здійснюється у позасудовій формі. Серед позасудових форм захисту виділено оскарження (опротестування) рішень, дії (бездіяльності) державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб. Головними ознаками, тобто тими, наявність яких дозволяє відрізняти правосуддя від позасудової діяльності здійснення правосуддя тільки судом, призначенням є вирішення спору про право, врегулювання процедур відправлення процесуальним законодавством, результатом є судове рішення, що приймається іменем (ім’ям) України і є обов’язковим на всій території України.
Адміністративне судочинство постає однією із форм захисту прав, свобод та законних інтересів громадян. Його віднесено до різновиду судової форми захисту. Спільним з іншими судовими формами захисту ознаками названі:
а) є діяльністю суду як носія судової влади;
б) реалізується в процесуальній формі, що визначена окремим процесуальним нормативно-правовим актом на рівні акта вищої юридичної сили законодавчого акта;
в) дотримання процесуальної форми є гарантією прийняття законного та обґрунтованого судового акта у справі, яким оформлюється судове рішення, а отже захисту прав, свобод, законних інтересів громадян, при цьому процесуальні дії закріплюються у відповідних процесуальних актах-документах;
г) універсальний характер, що дозволяє захистити будь-яке порушене право або законний інтерес;
д) забезпечує реалізацію специфічного за змістом та функціями конституційного права на захист як фундаментального процесуального засобу захисту.
Від інших судових форм захисту адміністративне судочинство відрізняється:
а) врегулюванням окремим процесуальним актом Кодексом адміністративного судочинства України;
б) спеціалізацією предмета, оскільки ним постають спори, зумовлені управлінською (адміністративною) діяльністю владних суб’єктів та правозастосовна сфера публічних правовідносин, в яких стороною спору є владний орган, посадові і службові особи;
в) особливостями процедур відправлення;
г) специфікою змісту та переліку процесуальних актів-документів, що визначається стадійністю судового адміністративного процесу.
Узагальнення світового досвіду формування та функціонування адміністративної юстиції свідчить про таке:
а) організація системи органів адміністративної юстиції залежить від декількох чинників: тенденції запровадження демократичних засад до сфери управління державними справами, необхідність гарантування ефективного захисту прав, свобод людини і громадянина, тенденції державотворення, а тому у країнах відсутня типова побудова системи органів адміністративної юстиції;
б) у тих країнах, де діють окремо судові органи, які відправляють судочинство у справах, що випливають із публічно-правових відносин, спостерігається тенденція у виокремлення у самостійну ланку судової системи;
в) діяльність органів адміністративної юстиції здійснює реальний і суттєвий вплив на законність як її гарантія, оскільки передбачає прийняття рішення, яким відміняються незаконні акти, прийняті органами публічної адміністрації, або ці органи зобов’язуються відмінити такі акти;
г) правову основу функціонування адміністративної юстиції становить процесуальне законодавство;
д) формування системи органів адміністративної юстиції відбувається поступово і в напрямку побудови її оптимальної моделі з метою здійснення ефективного захисту прав, свобод громадян, законних інтересів юридичних осіб;
е) у більшості країн функції адміністративної юстиції реалізують професійно підготовлені особи судді, управлінці та ін.
До недоліків організації та діяльності органів адміністративної юстиції у світі доцільно віднести паралельність розгляду окремих категорій справ адміністративними і загальними судами.
Пошук оптимальної моделі організаційної побудови системи органів адміністративної юстиції в Україні здійснювався у напрямку реалізації, в основному, двох принципів незалежності від впливу чиновницького апарату та доступності захисту прав і свобод людини і громадянина у сфері державного управління. У такому контексті система адміністративних судів в Україні є наступником європейського досвіду організації системи адміністративної юстиції, а також історичного досвіду її запровадження. Зокрема, прагнення організувати адміністративні суди були відображені ще у реформах П. Столипіна, а в радянській юридичній літературі обґрунтовувалася потреба створення автономної системи адміністративних судів.
Судовий адміністративний процес спрямований на вирішення адміністративної справи і виражається через здійснення адміністративними судами операцій з нормами адміністративного процесуального права. Рішення адміністративних судів закріплюються в офіційних актах-документах постановах, ухвалах, які складаються із дотриманням вимог юридичної техніки.
Стадією судового адміністративного процесу названа порівняно самостійна частина процесу, яка має внутрішню структуру, елементи якої послідовно та логічно поєднані у часі, спрямована на досягнення мети та вирішення власних завдань, але у межах загальних завдань усього процесу, і підсумковий результат якої закріплюється у процесуальному документі, який має офіційний характер. Структуру судового адміністративного процесу становлять такі три стадії: 1) розгляд і вирішення справи по суті; 2) перевірка законності й обґрунтованості прийнятого рішення; 3) звернення рішення до виконання. У межах кожної зі стадій виділено такі три етапи: 1) відкриття провадження; 2) підготовки до розгляду справи; 3) вирішення справи. Процесуальний порядок реалізації виділених етапів буде відрізнятися відповідно до конкретної стадії судового адміністративного процесу, оскільки здійснення кожної стадії спрямоване на вирішення певного завдання, але у межах виконання загального завдання всього процесу.
Стадіями провадження в адміністративному суді першої інстанції виокремлено:
1) звернення до адміністративного суду та відкриття провадження в адміністративній справі;
2) підготовче провадження,;
3) судовий розгляд справи та прийняття рішення.
Ознаки публічно-правового спору як предмета юрисдикції адміністративних судів першої інстанції виділені на підставі опрацювання теоретичних положень щодо сутності правового (юридичного) конфлікту, змісту спору про право. Такими ознаками є:
а) наявність адміністративно-правового елементу (адміністративно-правової норми, адміністративно-правового відношення);
б) завершення у юридичний спосіб шляхом прийняття адміністративним судом рішення або ухвали, залежно від категорії публічно-правового спору;
в) наявність процесуальної форми конфлікту справи адміністративної юрисдикції.
Виділені такі категорії публічно-правових спорів за участі громадян:
а) оскарження нормативних актів чи актів індивідуальної дії;
б) щодо прийняття на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
в) із приводу укладання та виконання адміністративних договорів;
г) щодо правовідносин, пов’язаних із виборчим процесом чи процесом референдуму;
д) спори про дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі невиконання ним вимог щодо несумісності.
До публічно-правових спорів, які стосуються виборчого процесу чи процесу референдуму належать:
а) спори щодо рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій, комісій з референдуму, членів цих комісій;
б) спори щодо уточнення списку виборців;
в) спори щодо рішень, дій або бездіяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, підприємств, установ, організацій, їхніх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації, які порушують законодавство про вибори та референдум;
г) спори щодо оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партії (блоку), місцевої організації партії (блоку місцевих організацій партій), їхніх посадових осіб та уповноважених осіб, ініціативних груп референдуму, інших суб'єктів ініціювання референдуму, офіційних спостерігачів від суб'єктів виборчого процесу;
д) спори щодо скасування реєстрації кандидата на пост Президента України.
Правова природа адміністративних договорів полягає в тому, що вони укладаються та здійснюються з метою реалізації публічних інтересів, на відміну від приватно-правового договору. Вони застосовуються у межах компетенції суб’єктів владних повноважень, до кола яких КАС України віднесено орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадових чи службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій, у тому числі і на виконання делегованих повноважень. Іншими суб’єктами можуть бути трудові колективи, органи самоорганізації населення, певні об’єднання, які владних повноважень не мають, але у публічно-правовій сфері можуть бути носіями деяких владних функцій.
Визначено поняття адміністративного договору як акта (нормативного акта чи акта індивідуальної дії), яким закріплюються договірні умови, погоджені суб’єктами адміністративного права на підставі адміністративно-правових норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах, одним із яких обов’язково є носій владних повноважень.
Встановлено, що при прийнятті актів суб’єктами владних повноважень мають бути дотримані такі вимоги:
а) прийняття уповноваженим органом (посадовою особою);
б) прийняття у межах компетенції;
в) базування на фактичних подіях або спрямованість на врегулювання реально існуючих суспільних відносинах, які об’єктивно потребують правового регулювання;
г) у змісті зазначені конкретні правила або вказівки;
д) прийняття у конкретно визначеній формі;
е) форма акта відповідає його призначенню (наприклад, акт у формі висновку закріплює результати контрольної перевірки);
ж) оформлення за вимогами юридичної техніки.
Такі вимоги уніфіковані. Уніфікація вимог до актів, які приймають суб’єкти владних повноважень, є підґрунтям розробки єдиних процедур їх прийняття.
У правовідносинах щодо захисту прав, свобод, законних інтересів у судовому адміністративному процесі громадянин України бере участь як позивач або третя особа. Ознаками громадянина України як позивача у судовому адміністративного процесі названі:
а) діє у правовідносинах, які виникають із приводу публічно-правового спору, предмет якого становлять порушені права, свободи та законні інтереси, у тому числі і суб’єктами владних повноважень;
б) бере участь в адміністративній справі від свого імені;
в) має конституційно-правовий статус, урегульований Законом України «Про громадянство України»;
г) звертається до адміністративного суду першої інстанції за захистом з адміністративним позовом у формі позовної заяви;
д) на нього поширюються усі правові наслідки ухваленого адміністративним судом рішення;
е) несе судові витрати;
ж) процесуальна правосуб’єктність передбачає правонаступництво;
з) може брати участь у справі особисто і через представника.
Зазначено про відсутність суттєвої різниці у процесуальному порядку звернення до адміністративного суду, розгляду справи адміністративної юрисдикції та винесення рішення громадян, іноземців та осіб без громадянства. Однак відмінність їх конституційно-правового статусу проявляється у деяких особливостях процедур звернення до адміністративного суду, а саме у переліку документів, які подають громадяни та іноземці на підтвердження своєї особи, а також в наявності права оскаржувати в адміністративному суді рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, прийнятих стосовно іноземців та осіб без громадянства, які не підлягали оскарженню в судах або оскаржувались у позасудовому порядку. Крім того, до іноземців чи осіб без громадянства можуть бути застосовані процедури примусового адміністративного видворення за межі України.
Процесуальне представництво проаналізовано з позицій реалізації представником права на звернення до адміністративного суду у випадку, якщо він представляє фізичну особу в адміністративному судочинстві. Процесуальне представництво поділено на два види: договірне і законне. У договірному представництві, яке виникає внаслідок домовленості між особою, яка бере участь у розгляді адміністративним судом справи як сторони або третьої особи, та особою, яка є фахівцем у галузі права, володіє необхідними професійними знаннями, правовідносини формуються лише за взаємною згодою і можуть виникати, змінюватись або бути припинені у будь-який момент часу. Поширеним явищем у судовій практиці є здійснення договірного представництва адвокатами. Законне представництво виникає внаслідок законодавчо закріпленого обов'язку конкретної особи здійснювати представницькі функції. Зазначене стосується: а) батьків, усиновлювачів, опікунів, піклувальників чи інших осіб, визначених законом; б) керівника чи іншої особи, уповноваженої законом, положенням, статутом на здійснення функцій законного представника відповідного органу, підприємства, установи, організації; в) органу та інших осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.
Обґрунтовано такі пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства з метою забезпечення дієвості захисту прав, свобод, законних інтересів громадян у адміністративному суді першої інстанції:
а) існує потреба перегляду засад провадження у справах про адміністративні правопорушення. Однією із пропозицій може бути запровадження загальних принципів судового процесу до процесуального порядку вирішення справ про кримінальні проступки, які будуть виділені з Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення, відповідно Концепції реформування кримінальної юстиції;
б) правове регулювання процесуальної форми захисту прав, свобод та законних інтересів громадян в адміністративному суді першої інстанції потребує вдосконалення по таких напрямках:
розмежування судової юрисдикції;
врегулювання процесуальних строків;
приведення терміна «інтерес» у відповідність до правової позиції Конституційного Суду України, що стосується його доповнення терміном «законний»;
уточнення в КАС України терміна «публічна служба», а також внесення відповідних змін до чинного законодавства, норми якого регулюють відносини у сфері державно-службової діяльності;
уточнення термінів «адміністративний договір», «суб’єкт владних повноважень»;
узгодження норм КАС України і Закону України «Про вибори народних депутатів України» у частині визначення форми звернення до адміністративного суду;
визначення предметної підсудності спорів за участі територіальних виборчих комісій поза виборчим процесом;
визначення права фізичних осіб суб’єктів підприємницької діяльності звернутися до адміністративного суду за захистом своїх порушених прав, свобод, законних інтересів;
закріплення права звернення за захистом до адміністративного суду біженців;
уніфікація процедури процесуального представництва при зверненні до адміністративного суду, враховуючи існування аналогічних процедур у цивільному та господарському судочинстві;
визначення у КАС України процесуальних прав і обов’язків Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, прокурора;
в) запропоновано структурну побудову Адміністративно-процедурного кодексу. Ця структура стосується врегулювання загальних процедур розробки і прийняття усіх видів нормативних актів і актів індивідуальної дії, включаючи і адміністративні договори. Специфіка адміністративних процедур розробки і прийняття окремих видів нормативних актів і актів індивідуальної дії може бути відтворена у окремих главах Розділів V і VІ, зокрема у главі 4 Розділу V та главі 4 Розділу VІ.
Структура Адміністративно-процедурного кодексу
Розділ І. Загальні положення
Розділ ІІ. Основні принципи і види процедур щодо прийняття нормативних актів та актів індивідуальної дії
Розділ ІІІ. Суб’єкти процедур прийняття нормативних актів і актів індивідуальної дії, їх права та обов’язки
Розділ IV. Процедурні строки
Розділ V. Процедури розробки і прийняття нормативних актів
Глава 1. Підготовчі процедури розробки і прийняття нормативних актів
Глава 2. Процедури розробки нормативних актів
Глава 3. Процедури прийняття нормативних актів
Глава 4. Особливості процедур розробки і прийняття окремих видів нормативних актів
Розділ VI. Процедури розробки і прийняття індивідуальних актів
Глава 1. Підготовчі процедури розробки і прийняття індивідуальних актів
Глава 2. Процедури розробки індивідуальних актів
Глава 3. Процедури прийняття індивідуальних актів
Глава 4. Особливості процедур розробки і прийняття окремих видів індивідуальних актів
Розділ VIІ. Заключні положення.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Абдурахманов А. А. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел : дисс. ... кандидата юрид. наук : 12.00.02 / Абдурахманов Александр Амангельдыевич. М., 1997. 143 с.
2. Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе : дисс. кандидата юрид. наук : 12.00.04 / Абсалямов Артур Винерович. Екатеринбург, 2000. 177 с.
3. Авер’янов В. Актуальні завдання створення нового законодавства про державну службу в Україні / В. Авер’янов // Юстініан. 2005. № 8. Режим доступу на 24.06.2009 р. : http://www.justinian.com.ua/ article.php?id=1843.
4. Авер’янов В. Б. Чи забезпечить вітчизняне адміністративне судочинство верховенство права / В. Б. Авер’янов // Віче. 2006. С. 44.
5. Адміністративна діяльність міліції : підруч. / [за заг. Ред. .акад. АПрН України, проф. О. М. Бандурки]. Х. : Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004. 448 с.
6. Адміністративне право України. Академічний курс : підруч. у 2 т. / [голов. редкол. Авер’янов В. Б.]. К. : Видавництво «Юридична думка», 2004 Т. 1: Загальна частина. 2004. 584 с.
7. Адміністративне право України. Академічний курс : у 2 т. [голов. редкол. В. Б. Авер’янов]. К. Видавництво «Юридична думка», 2007 Т. 1 : Загальна частина. 2007. 592 с.
8. Адміністративне право України : підруч. / [Битяк Ю. П., Гаращук В. М., Дьяченко О. В. та ін.] ; за ред. Ю. П. Битяка. К. : Юрінком Інтер, 2005. 544 с.
9. Адміністративне право України : підруч. [за заг. ред. С.В. Ківалова]. О. : Юрид. л-ра, 2003. 896 с.
10.Адміністративна юстиція України: проблеми теорії і практики. Настільна книга судді [за заг. ред. О. М. Пасенюка]. К. : Істина, 2007. 608 с.
11.Административная юстиция и административный процесс: исторический и зарубежный опыт // Юридические услуги Online. Режим доступу на 24.06.2009 р. : http://www.yurist-online.com/uslugi/yuristam/literatura/admin-proces/23.php.
12.Административно-процессуальное право Германии = Verwaltungsrechtsschuts in Deutschland: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений : пер. с нем. / [упоряд. : В. Бергман]. М. : Волтерс Клувер, 2007. 288 с.
13.Анпілогов О. В. Захист прав і свобод громадянина прокурором в адміністративному судочинстві : монографія / Анпілогов О. В. К. : Видавничий Дім «Ін Юре», 2008. 168 с.
14.Анпілогов О. В. Правове регулювання участі прокурора в адміністративному судочинстві щодо захисту прав та свобод громадянина : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право / О. В. Анпілогов. К., 2008. 19 с.
15.Анпілогов О. В. Правове регулювання участі прокурора в адміністративному судочинстві щодо захисту прав та свобод громадянина : дис. ... кандидата юрид. наук : 12.00.07 / Анпілогов Олег Вікторович. К., 2008. 210 с.
16.Антологія української юридичної думки : у 6 т. / [Редкол. : Ю. С. Шемшученко (голова) та ін.]. К. : Видавн. Дім «Юридична книга», 2003 Том 5: Поліцейське та адміністративне право / [Упорядники: Ю. І. Римаренко, В. Б. Авер’янов, І. Б. Усенко; відп. ред. Ю. І. Римаренко, В. Б. Авер’янов.]. 2003. 600 с.
17.Архипов С. И. Субъект права : теоретическое исследование : монографія / Архипов С. И. СПб. : Узд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004. 469 с.
18.Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации : учеб. / Баглай М. В. М. : Инфра - М., 1998. 509 с.
19.Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес : підруч. / О. М. Бандурка, М. М. Тищенко. К. : Літера ЛТД, 2001. 336 с.
20.Бандурка О. О. Адміністративно-правове регулювання міграційного процесу в Україні : дис. ... кандидата юрид. наук : 12.00.07 / Бандурка Олександр Олександрович. Х., 2002. 183 с.
21.Барабаш Ю. Г. Державно-правові конфлікти в теорії та практиці конституційного права : монографія / Барабаш Ю. Г. Х. : Право, 2008. 220 с.
22.Бахрах Д. Н. Административное право России : учеб. / Бахрах Д. Н. М. : НОРМА-ИНФРА-М, 2000.
23.Бахрах Д. Н. Административное право : учеб. / Бахрах Д. Н. М. : Изд-во «БЕК», 1996. 355 с.
24.Битяк Ю. П. Адміністративна юстиція і права людини / Ю. П. Битяк // Проблеми законності : респ. міжвід. наук. зб. / відп. ред. В. Я. Тацій. Х. : Нац. юрид. академ. України, 2000. Вип. 42. С. 114116.
25.Битяк Ю. П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади : монографія / Битяк Ю. П. Х. : Право, 2005. 304 с.
26.БЮТ називає тернопільські вибори «фарсом» і відмовляється брати в них участь // NEWSru.ua // Україна // Субота, 14 березня 2009 р. Режим доступу на 24.06.2009 р. : http://www.newsru.ua/ukraine/14mar2009/ pozicia.html.
27.Вавилин Е. В. Осуществление и защита гражданских прав / В. Е. Вавилин. М. : Волтерс-Клувер, 2009. 360 с.
28.Великий енциклопедичний юридичний словник : [ред. акад. НАН України Ю. С. Шемшученко.]. К. : ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. 992 с.
29.Викут М. А. Природа права на судебную защиту и гражданское судопроизводство / М. А. Викут // Теория и практика права на судебную защиту и её реализацию в гражданском процессе. Саратов : СГУ, 1991. С. 3.
30.ВоложанинВ. П. Несудебные формы разрешения гражданско-правовых споров / ВоложанинВ. П. Свердловск : Ср.-Уральское книжное изд-во, 1974. 202 с.
31.Вольтер. Философские сочинения / Вольтер. М. : Наука, 1988. 752 с.
32.Георгієвський Ю. В. Адміністративна юстиція : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право / Ю. В. Георгієвський. Х., 2004. 19 с.
33.Голосніченко І. П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття) : навч. посіб. / Голосніченко І. П. Ірпінь, 1998. 108 с.
34.Голосніченко І. П. Адміністративний процес : навч. посіб. / І. П. Голосніченко, М. Ф. Стахурський / за заг. ред. І. П. Голосніченка. К. : ГАН, 2003. 256 с.
35.Господарський процесуальний кодекс України : за станом на 05.03.2009 р. / Режим доступу на 23.06.2009р. : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.
36.Градовский А. Д. Начала русского государственного права : в 2 т. / А. Д. Градовский ; [ред. Томсинов В. А.]. М. : Изд-во «Зерцало», 2006. Т. 2: Органы управления. 2006. 542 с.
37.Гражданский процесс : учеб. [под общ. ред. Н. М. Коршунова]. М. : Изд-во «Эксмо», 2005. 800 с.
38.Гранін В. Л. Повноваження представника та його реалізація за цивільним законодавством України : дис. кандидата. юрид. наук : 12.00.03 / Гранін Віталій Львович. О., 2005. 204 с.
39.Грибанов В. П. Осуществление и защита гражданских прав / Грибанов В. П. М. : Статут, 2000. 411 с.
40.Грошевий Ю. М. Проблеми спеціалізації процесуальних процедур / Ю. М. Грошевий // Актуальні проблеми застосування Цивільного процесуального Кодексу та Кодексу адміністративного судочинства України : міжнар. наук.-практ. конф., 2526 січня 2007 р. : тези доповідей [за заг. ред. проф. В. В. Комарова]. Х. : Нац. юрид. академ. України, 2007. С. 26-30.
41.Гук П. А. Судебный прецедент: теория и практика / Гук П. А. М. : Изд-во «Юрлитинформ», 2009. 128 с.
42.Гукасян Р. Е. Защита чужого интереса: старые правила и новые подходы / Р. Е. Гукасян, Н. В. Ченцов // Российская юстиция. 1994. № 5. С. 2630.
43.Гукасян Р. Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве / Гукасян Р. Е. Саратов : Приволж. книжн. изд-во, 1970. 190 с.
44.ГукасянР. Е. Реализация конституционного права на судебную защиту / Р. Е. Гукасян // Процессуальные средства реализации конституционного права на судебную и арбитражную защиту. Калинин : Изд-во Калинин. ун-та, 1982.
45.Гуренко М. М. Зародження та становлення ідеї прав і свобод людини і громадянина у ліберальній теоретико-правовій думці : монографія / Гуренко М. М. К. : НАВСУ, 2000. 167 с.
46.Демин А. В. Административные договоры : дисс. ... кандидата юрид. наук : 12.00.02 / Демин Александр Васильович. Екатеринбург, 1996. 206 с.
47.Демський Е. Ф. Адміністративно-процесуальне право України : навч. посіб. / Демський Е. Ф. К. : Юрінком Інтер, 2008. 496 с.
48.Довідка Вищого адміністративного суду України про результати вивчення та узагальнення судової практики застосування статей 19, 20 Закону України Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні” (Частина І) від 18.08.2007 р. Режим доступу : http://www.vasu.gov.ua/ua/ generalization_court_practicehtml?_m.
49.Доманова І. Ю. Інститут добровільного представництва в цивільному праві України : дис. кандидата. юрид. наук : 12.00.03 / Доманова Ірина Юріївна. К., 2006. — 234 с.
50.Європейська конвенція про громадянство : за станом на 20.09.2006 р. Режим доступу на 23.06.2009 р. : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main. cgi.
51.Елисейкин П. Ф. Право граждан на судебную защиту элемент правового статуса личности / П. Ф. Елисейкин, К. С. Юдельсон // Цивилистические проблемы правового статуса личности в социалистическом обществе : сб. науч. статей / под ред. В.А. Тархова. Саратов : Саратов. юрид. ин-т, 1982. С. 1012.
52.Елисейкин П. Ф. Предмет судебной деятельности в советском гражданском процессе (его поня