Зозуля, Валентина Владимировна. Методология формирования системы налогов и иных обязательных платежей за пользование лесными природными ресурсами

Короткий опис

Зозуля, Валентина Владимировна. Методология формирования системы налогов и иных обязательных платежей за пользование лесными природными ресурсами : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Зозуля Валентина Владимировна; [Место защиты: Фин. акад.].- Москва, 2011.- 373 с.: ил. РГБ ОД, 71 12-8/143

Содержание к диссертации

ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕК ТЫ ПЛАТНОСТИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ В ОБОСНОВАНИЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

Тенденции и закономерности развития системы платности при-родопользования как источника доходов государства
Принцип платности природопользования и его реализация в сис-теме налогообложения рентных доходов
Дискуссионные аспекты взаимосвязи концепций лесной и зе-

мельной ренты и принципов налогообложения
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ ПЛАТНОСТИ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ В НАЛОГО- ВЫХ СИСТЕМАХ

Современные мировые тенденции развития механизмов реализа-ции принципа платности природопользования
Зарубежный опыт налогообложения лесопользования и возмож-ности его использования в России
Экономическая основа налоговой составляющей в лесном секто-

ре экономики России
2.4. Оценка влияния налоговой политики государства на развитие си-
стемы неистощительного лесопользования
ГЛАВА 3. СИСТЕМА БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В ЛЕСНОМ СЕКТОРЕ ЭКОНОМИКИ РОССИИ
3.1. Особенности движения финансовых потоков в лесном секторе экономики России и место в них налоговых платежей
3.2. Роль налоговых ресурсных платежей в формировании доходов бюджетной системы и финансирование затрат неистощительного лесо пользования
3.3. Тенденции нормативно-правового регулирования экономики лес ного сектора России как предпосылки модификации системы налогов и обязательных платежей за лесопользование
ГЛАВА 4. КОНЦЕПЦИЯ СИСТЕМЫ НАЛОГОВ И ИНЫХ ОБЯЗА ТЕЛЬНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ЛЕСНЫМИ ПРИ- РОДНЫМИ РЕСУРСАМИ
4.1. Характеристика позиций концепции налогообложения в лесном
секторе экономики России
4.2. Разработка моделей налогов и обязательных платежей за лесо пользование
4.3. Совершенствование отдельных норм Налогового, Лесного и Зе мельного кодексов РФ как правовой основы налогового регулирования лесопользования
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ПРИЛОЖЕНИЯ

Введение к работе

Актуальность темы исследования. В настоящее время вследствие роста убыточности лесного сектора экономики России проблема поиска финансовых источников покрытия затрат в сфере лесопользования приобретает особую актуальность. В советский период весомым источником покрытия затрат в лесном хозяйстве являлась попённая плата, совокупный сбор которой в различные бюджеты бюджетной системы СССР покрывал до 75% этих затрат. Трансформация экономической системы в 1991-1992 годах повлекла за собой коренные изменения налогообложения. Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»1предусматривал взимание федерального лесного налога, распределяемого между Федерацией и субъектами Федерации в пропорции 60:40. В Налоговом кодексе РФ, принятом в 1998 г. этот налоговый источник воспроизводства лесного фонда был сохранен и просуществовал до 2002 г., покрывая до 67% затрат. С введение с 2006 г. Лесного кодекса РФ лесной налог был упразднен, а в качестве источника финансирования затрат введена арендная плата, взимаемая с лесопользователей.
Важнейшей проблемой платности на основе налогов и других платежей за природопользование является определение влияния рентообразующих факторов на качественные и количественные характеристики ресурсов. От степени влияния этих факторов зависит выбор методов расчета величины рентного дохода, определение предела его изъятия в пользу казны государства в налоговой и неналоговой формах. Ряд проблемных вопросов налогообложения пользования лесными природными ресурсами до сих пор остаётся нерешенным, а именно: использование только налоговых или только неналоговых методов изъятия части рентного дохода, или же их экономически обоснованное сочетание; обоснование соотношения между ними; выбор способов распределения исчисленных платежей по уровням бюджетной системы государства. Комплексное решение данных вопросов определяется эффективностью функцио-1Закон РФ от 27.12. 1991 г. №2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» нирования экономического механизма императивного (государственно-властного) регулирования рентных отношений в природопользовании. В лесопользовании особенно остро стоит вопрос о выборе системы регулирования лесного дохода налоговыми или неналоговыми методами. Недостаточность финансирования лесного сектора экономики России и рост его убыточности привели к необоснованно широкому использованию органами государственной власти и управления административно-перераспределительных рычагов для решения задач воспроизводства лесных ресурсов страны. Экономически необоснованное перераспределение финансовых ресурсов от регионов-доноров к дотационным регионам не только не решило проблем в отрасли, не приостановило тенденцию роста убыточности, но и поставило под угрозу сохранность лесного фонда России, его экологическую и социально-экономическую миссию.
Лес - национальное достояние, однако, оно недостаточно эффективно служит коллективным интересам граждан. Сотни тысяч гектаров леса стареют, гниют на корню, зарастают сорными сортами древесины, что помимо потери товарной ценности леса, означает ещё и повышенную угрозу пожаров, распространение болезней. Вместе с тем, всё нарастающие темпы промышленного освоения природных богатств, неминуемо ускоряют процессы «обеднения» лесных массивов. Такого рода негативная тенденция предопределяет необходимость переоценки роли лесных ресурсов в обеспечении темпов экономического роста страны и жизнедеятельности граждан. С этих позиций лес рассматривается нами как непреходящая, экономическая, социальная и культурная ценность. Эффективное использование лесных ресурсов в сочетании с устойчивым лесовосстановлением может обеспечить России приумножение её лесных богатств, создание значительного количества рабочих мест, социальное развитие регионов России, решение важнейших социальных проблем, а также весьма существенные поступления доходов в бюджетную систему, в том числе валютные поступления от экспорта.
За период рыночных реформ система государственного надзора и регулирования воспроизводства лесных массивов, налогового администрирования и стимулирования в лесном секторе экономики России имеет отрицательную тенденцию. В результате чего лесная отрасль стала одним из оплотов теневой экономики, по официальным оценкам ежегодно 10% от всего объема заготов-ки древесины является незаконной . Слабое использование в управлении природопользованием и, особенно в обеспечении эффективного лесопользования, потенциала регулирующей функции системы налогообложения превратило ранее доходную лесную отрасль в убыточную. До настоящего времени в алгоритм взимания с лесопользователей арендной платы, являющейся основным рычагом перераспределения лесных доходов, не включены результаты воздействия рентообразующих факторов (качественные и количественные характеристики лесных ресурсов). Определение степени влияния этих рентообразующих факторов на величину лесного дохода и выбор форм его изъятия в казну государства (налоговой и неналоговой) считаем важнейшей народнохозяйственной проблемой в сфере природопользования, от решения которой зависит позиция России в глобальной экономике.
Принятый в 2006 г. Лесной кодекс РФ (далее - ЛК РФ), к сожалению, не привел к качественным изменениям экономики лесного сектора. В настоящее время на 70% территории страны право государственной собственности на лесные угодья должным образом не реализуется, эти территории - безнадзор-ны. Трудно согласиться с мнением его разработчиков (Комаровой Н. и други-ми) , что с принятием ЛК РФ на лесных территориях появился хозяин — арендатор. Однако, как подтверждают результаты наших исследований практики лесопользования, при разработке ЛК РФ не было учтено, что только 30% пло-2Пресс-служба МПР России от 24 марта 2006. Режим доступа:3Лесной кодекс Российской Федерации: Ф3 от 29.01.1997 №22-ФЗ в ред. от 27.12.2009 (с изм. и доп., всту пившими в силу с 1.04.2010). щади лесного фонда России будут доступны для коммерчески выгодной эксплуатации. Как свидетельствует реальная практика лесопользования, предпринимателей (арендаторов) не интересуют удаленные массивы, которые требуют значительных инвестиционных вложений на проведение лесоустроительных, лесоохранных и лесовосстановительных работ, на создание необходимой инфраструктуры. С каждым годом обостряется проблема доступа в леса населения с целью побочного лесопользования. Переданные арендатору на длительное пользование леса стали практически закрытыми для этих целей. Часть 5 статьи 11 ЛК РФ предоставляет право арендатору ограничивать и запрещать пребывание в лесах граждан в случаях, когда это несовместимо с целями предоставления лесных участков в аренду, ибо причиняет ущерб арендаторам лесных участков. В законодательных и нормативно-правовых документах недостаточно проработаны нормы, регулирующие процедуру изменения права собственности на объекты лесного фонда, т.е. их переход, как в собственность субъектов Российской Федерации, так и в частную собственность. Требует серьезной доработки положение ЛК РФ, регулирующее перевод земель лесного фонда в иные категории. Так, в части 2 статьи 23 ЛК РФ в качестве гарантии от злоупотреблений такого перевода предусмотрен механизм в форме общественных слушаний. Результаты слушаний оформляются документально и направляются в соответствующие законодательные и исполнительные органы для принятия решений. К сожалению, разработка соответствующих решений занимает неоправданно длительное время, актуальность результатов слушаний утрачивается, а нерешенная проблема еще более обостряется. Предусмотренная в ЛК РФ возможность передачи защитных лесов в частную собственность может существенно повлиять на выполнение ими функций рекреационного и побочного лесопользования. К сожалению, в ЛК РФ меры ответственности собственников за экологические и социальные последствия их деятельности не прописаны.
По нашему убеждению, одной из причин хищнического отношения к лесному богатству России является декларативность многих положений ЛК РФ, наличие в нем противоречий, отсутствие должной связи его норм с нормами Гражданского, Налогового,.Бюджетного, Земельного кодексов РФ. Такого рода кодифицированная недоработка затрудняет формирование эффективной лесной политики и механизма её реализации на практике. Более того, формирование практики неистощительного лесопользования с одновременным повышением инвестиционной привлекательности лесоразработок невозможно без пересмотра многих норм финансового, налогового, таможенного регулирования экономики лесной отрасли.
В России - самой многолесной державе мира - отсутствует научно обоснованная национальная лесная политика, центральное место в которой занимала бы научно обоснованная методология5формирования системы налогов и иных обязательных платежей за пользование лесными природными ресурсами. Лесная политика определяет цель, магистральные направления развития лесой отрасли или лесного сектора экономики, а лесоуправление один из инструментов достижения этой цели. Налогообложение является важнейшим направлением реализации лесной политики. Полагаем, что в основе финансового и налогового стимулирования лесопользования должен быть лежать принцип единоначалия лесной политики, реализуемый на всей российской территории посредством разумного сочетания элементов централизации и децентрализации подсистем управления в единой системе государственного регулирования экономики лесной отрасли. Единоначалие государственной лесной политики рассматриваем как органично выстроенный комплекс взаимодополняемых федеральных и региональных мер по организации восстановления, охраны и защите лесов, в котором приоритет принятия управленческих решений остаётся за федеральной властью. Это обеспечит комплексность решений государственных органов власти и управления в области лесной политики, приведет к оздоровлению системы управления лесопользованием.
Реализация принципа платности в действующем законодательстве осуществляется посредством платежей за пользование лесным фондом в форме арендной платы, установленной в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, которая вносится в федеральный бюджет. В лесопользовании налогам как исторически проверенным финансовым регуляторам экономики отведена второстепенная роль. Слабое использование в управлении природопользованием и, особенно в обеспечении эффективного лесопользования, потенциала регулирующей функции системы налогообложения превратило ранее доходную лесную отрасль в убыточную. Вместе с тем всё нарастающие темпы промышленного освоения природных богатств неминуемо ускоряют процессы «обеднения» лесных массивов. Арендные платежи администрируются в настоящее время отраслевым ведомством «Рослесхоз», имеют совершенно иной правовой статус, в отличие от налогового, и не покрывают половины затрат на ведение лесного хозяйства. В то же время отрасль имеет значительный потенциал доходности. Собственник лесного фонда - государство, не получая соответствующих платежей в бюджет, вынуждено вкладывать дополнительные средства на содержание лесного хозяйства. Это -не рыночные, а административно-распределительные отношения, сложившиеся на сегодня между субъектами власти и бизнеса в лесном секторе экономики. Следовательно, налоговое администрирование, имея действенный характер, позволит как пополнять казну государства, так и с регулятивной целью и на правовой основе своевременно вмешиваться в экономику. Сочетание налогов, иных платежей налогового и неналогового характера позволит повысить доходность лесной отрасли, поднять уровень её технологизации, развивать глубокую переработку древесины, оптимизировать экспорт необработанной древесины, увеличить конкурентоспособность продукции лесопереработки на мировых рынках.
Включение в систему налоговых правоотношений норм регулирования процессов лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты природных ресурсов, создаст условия, с одной стороны, для существенного повышения доходов бюджетной системы государства от хозяйственного использования находящегося в его распоряжении лесного потенциала, а, с другой стороны, для создания необходимых финансовых резервов на реализацию мер по неис-тощительному, доходному уровню их эксплуатации.
Из вышесказанного следует, что совершенствование методологии налогообложения лесопользования и разработка новой Концепции формирования системы налогов и иных обязательных платежей за пользование лесными природными ресурсами, улучшения системы администрирования налоговых и неналоговых платежей являются важнейшими направлениями научного исследования и базовой задачей современной экономической науки и практики.
Степень разработанности проблемы. Исследованию сути, содержанию, функций налогов, принципов налогообложения посвящены работы таких известных классиков экономистов как У. Петти [194], А. Смит [233], Д. Рикар-до [214], Ж.С. Сисмонди [231], А. Маршалл [149], Дж.М. Кейнс [104] и др. Эти ученые внесли неоценимый вклад в развитие науки о налогах и налогообложении. А.Смит является основоположником теории налогообложения, сформировавший ее основные принципы. Дальнейшее развитие теории налогообложения отражено в трудах Д. Рикардо, Дж.С. Милля [40], М. Фридмана [265], Дж.М. Кейнса и др. В своем труде «Общая теория занятости процента и денег» Дж.М. Кейнс обосновал теорию необходимости государственного регулирования экономики, некоторые положения этой теории актуальны и в настоящее время. Противоположных взглядов придерживались ученые неоклассического направления А. Маршалл, Дж.С. Милль, и д.р., их концепции сводятся к минимальному вмешательству государства. Дальнейшее развитие системы налогообложения отражены в трудах российских ученых Л.И. Гончаренко, В.Г. Князева [161], И.А. Майбурова, И.Х. Озерова [172], Л.П. Павловой [180], В.Г. Панскова [184], А.А.Соколова [236], С.Д. Шаталова, Д.Г. Черника [161], И.Л. Юрзиновой [281] и многих других. Содержание теоретических, концептуаль- ных вопросов налогообложения в трудах этих ученых использованы в настоящей работе для понимания методологической сущности современной системы ресурсного налогообложения, особенностей налогового регулирования изъятия природной ренты в доход государства.
Формирование теорий ренты и концепций их практического применения относится к эпохе классиков политэкономии Дж. Андерсона, Д. Рикардо, У. Петти, А. Смита. К. Маркс на основе анализа трудов классиков развил теорию ренты, обосновав разнообразие факторов, обусловливающих разные типы ренты. Концептуальные вопросы рентных отношений содержатся в трудах СВ. Барулина [52], Б.Н. Кузыка [123], Д.С. Львова [142] и других отечественных ученых. Историческое наследие теории и практики ренты сформировало фундамент современной методологии ренты: земельной, горной, ценовой, экономической и других видов, а также способствовало становлению и развитию рентных отношений. Однако рентные отношения в области лесопользования, проблемы налоговых и неналоговых методов ее изъятия разработаны недостаточно. Для настоящего исследования представляют профессиональный интерес труды П.П. Гензеля [66], СВ. Барулина, Б.Н. Кузыка, Д.С Львова, Н.А. Моисеева [156], М.М. Орлова [178], Л.П. Павловой, В.И. Перехода [152], А.А. Петрова [196], В.В. Петрунина [198], М.М. Юмаева [280], И.И. Янжула [288], в которых акцентируются проблемы налогообложения природоресурсного комплекса России и поиск путей их решения.
В трудах ученых И.И. Янжула, П.П. Гензеля, М.М. Орлова, В.И. Перехода, Н.И. Тургенева [258], Д.С. Львова, Н.А. Моисеева, А.П. Петрова и др., рассматриваются, вопросы обложения рентного дохода. Однако большинство работ посвящено рентным отношениям по невозобновляемым природным ресурсам и земли. По вопросам налогообложения лесопользования до настоящего времени нет комплексных научных работ, монографий. Отдельные вопросы платности лесопользования, лесной ренты отражены в трудах российских и зарубежных ученых. Так, М.М. Орлов говорит о том, что в составе лесной ренты необходимо рассматривать земельную, поскольку от качества земли зависит бонитет (качественные характеристики) леса. А уровень бонитета влияет на цену древесины. Н.А. Моисеев, В.И. Переход, А.П. Петров лесную ренту определяют как доход, полученный при лесопользовании за исключением расходов на заготовку древесины, ее транспортировку и учетом ряда факторов, влияющих на процессы, происходящие при лесопользовании.
Отдельные вопросы платности за природопользование рассматривают современные ученые В.А. Ивлев [89], В.А. Кондратюк [114], Е.С. Романов и др. Однако направленность исследования этих ученых отражает региональные особенности организационно-правового характера и не имеет комплексности регулятивного воздействия платности за лесопользование4. Позиция В.А. Кондратюка5, в основе которой выступают налоги как рыночные регуляторы, считаем обоснованной и имеющей перспективу развития.
Применительно к новым условиям экономического развития России не сформирована система налогообложения как природных ресурсов в целом, так и лесных (возобновляемых) - в частности. Решение этой проблемы является крайне актуальным, что и послужило основой выбора направления исследования, постановки цели и формулирования задач для её достижения.
Совокупность всех названных выше обстоятельств обусловила содержание научной гипотезы, структурную композицию диссертационной работы, содержание отдельных параграфов, выводы и предложения, выносимые на защиту.
Научная гипотеза: В глобальной рыночной системе управления и хозяйствования преобладают экономические (финансовые и налоговые) регуляторы. Для повышения воздействия налогов на обеспечение непрерывного, не-4Ивлев В.А. Экономический механизм управления лесными ресурсами региона. - Екатеринбург: ИЭ УрО РАН, 2003. - 292 с.5Кондратюк В. А. Эффективность лесного комплекса: проблемы, решения // Лесная промышленность, 2003. - № 1.-С. 2-3. истощительного лесопользования необходимо развитие методологии и разработка на этой основе концепции научно обоснованного сочетания фискальной и регулирующей функций налоговой системы, а тем самым максимально возможное удовлетворение общенациональных (государственных) и корпоративных финансовых интересов.
Лесные природные ресурсы являются возобновляемыми и в этом их важное преимущество, определяющее перспективы ресурсного обеспечения экономики России. В мировом сообществе важнейшей проблемой сохранения природных лесных богатств является их непрерывное, неистощительное использование за счет бережливого отношения к лесу и расширения роли налогового фактора в формировании финансовых ресурсов на воспроизводственные цели. Сложившаяся в настоящее время в России система платежей за пользование лесными ресурсами не обеспечивает воспроизводство и не отвечает требованиям непрерывного, неистощительного лесопользования в условиях рыночной экономики.
Цель настоящего исследования - развитие методологии налогообложения природных ресурсов и формирование на этой основе концепции налогообложения пользования лесными природными ресурсами и разработка комплекса мер налогового регулирования бюджетных интересов федеральной, региональных, местных уровней власти и лесопользователей.
Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:
1. На основе углубленного изучения наследия отечественных и зарубежных ученых выявить и систематизировать исторические закономерности развития принципов платности за пользование природными ресурсами для совершенствования теории налогообложения природопользования как стратегически важной предпосылки реформирования системы платежей рентного характера применительно к современным условиям государственного регулирования.
Развить классические и современные теории лесной и земельной ренты и на этой основе создать новую трактовку ренты, теоретически обосновывающую особенности современных рентных отношений в лесопользовании в контексте общенациональной ценности лесов и неприкосновенности государственной собственности на лес, обеспечивающие реализацию целей неистощи-тельного лесопользования.
Дополнить базовые положения методологии налогообложения природопользования с целью разработки системы налогов и сборов в сфере лесопользования; уточнить содержание механизма реализации регулирующей функции системы налогообложения и определить его роль в обеспечении принципов платности за пользование лесными природными ресурсами.
Разработать Концепцию формирования системы налогов и иных обязательных платежей за пользование природными лесными ресурсами на основе принципов платности, неистощительности и правовой от