ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЗОВНІШНЬОПОЛІТИЧНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ УКРАЇНИ У 1917

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються його мета та завдання, об’єкт і предмет, хронологічні рамки, методологія, наукова новизна одержаних результатів, теоретичне і практичне значення роботи, наведені дані про апробацію результатів і публікації, структуру й обсяг дисертації.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади дослідження» складається з двох підрозділів, присвячених загальній характеристиці джерельної бази, наукових досліджень та визначенню понять і сутності зовнішньополітичної діяльності держави.

У підрозділі 1.1. «Характеристика джерельної бази та стану дослідження проблеми» систематизовано й проаналізовано джерельну базу дослідження, здійснено огляд стану дослідження проблеми в науковій літературі.

Встановлено, що джерельна база, яка відклалася в роки Української революції, після приходу до влади більшовиків частково була знищена, а інша частина потрапила до спецфондів архівів та практично до початку 90-х років ХХ століття залишалася недоступною для дослідників. Інша частина джерел з досліджуваної проблеми була вивезена емігрантами за межі України й розпорошена по окремих державних і приватних архівних колекціях багатьох держав. Лише після здобуття Україною незалежності й розсекречення значної частини архівних фондів, у тому числі періоду Української революції 1917 – 1921 рр., та надання можливості дослідникам працювати з ними, в Україні з’явилася можливість об’єктивно досліджувати окремі аспекти української державності зазначеного періоду. Згідно із загальноприйнятою класифікацією виділено такі види джерел: 1) нормативно-правові акти (закони, укази, постанови, розпорядження, інструкції державних установ, які були причетні до вироблення та здійснення державної політики у зовнішньополітичній сфері); 2) дипломатична документація (листування, дипломатичні звіти, доповідні та інформаційно-аналітичні матеріали дипломатичних представництв України); 3) джерела особового походження (спогади, щоденники, приватне листування); 4) матеріали тогочасної періодики; 5) наукова, науково-популярна та навчальна література.

Література з досліджуваної проблеми представлена роботами українських та зарубіжних вчених. До 1991 р. дослідження зовнішньополітичної діяльності України 1917 – 1921 рр. проводилося переважно за кордоном силами колишніх учасників визвольних змагань та діячів української еміграції (І. Борщак, В. Винниченко, М. Галаган, Д. Дорошенко, І. Мазепа, А. Марголін, Є. Онацький, М. Стахів, В. Трембіцький, П. Христюк та ін.). Проте їхні праці носять переважно апологетичний характер, нерідко обґрунтовують позицію автора та містять нещівну критику опонентів. Радянськими істориками (М. Бердута, Г. Заставенко, Є. Скляренко, М. Супруненко, Р. Симоненко, В. Тичина) проблема зовнішньополітичної діяльності України 1917 – 1921 рр. розглядалася під кутом зору боротьби радянської дипломатії за встановлення влади рад. У цьому контексті зусилля дипломатів Центральної Ради, Гетьманату та Директорії трактувалися виключно як такі, що суперечили інтересам українського народу. Лише після здобуття Україною незалежності з’явилася можливість залучити до наукового обігу нові документи й матеріали, критично осмислити доробок вчених діаспори та радянських дослідників і на основі синтезу цих праць здійснити неупереджене дослідження проблеми. Завдяки цьому стала можливою поява праць сучасних фахівців: С. В. Варгатюка, Д. В. Вєдєнєєва, В. Ф. Верстюка, І. Б. Дацківа, У. О. Єловських, О. Л. Копиленка, Н. М. Кривець, В. Б. Кузьменка, В. М. Матвієнка, В. Ф. Солдатенка, Л. Д. Чекаленко та багатьох інших. Загалом наявна джерельна база та наукова література дають змогу здійснити комплексне дослідження проблеми правового забезпечення зовнішньої політики України 1917 – 1921 рр.

У підрозділі 1.2. «Зовнішньополітична діяльність держави: поняття та загальна характеристика» розглянуто основні концепції зовнішньої політики держави.

У міжнародному праві здатність вступати у відносини з іншими державами визнана однією з основних ознак держави як суб’єкта міжнародного права. Доведено, що в теорії права й політології були сформульовані різні підходи до визначення поняття зовнішня політика. На нашу думку, найбільш вдале визначення зовнішньої політики запропонували М. І. Горлач та В. Г. Кремень. Відповідно до нього – «це курс держави в міжнародних справах, що забезпечує специфічними засобами і методами захист її суверенітету й незалежності, досягнення життєво важливих національних інтересів та мети».

Обґрунтовано, що на формування зовнішньої політики впливають різноманітні фактори. Виділено дві найзагальніші категорії факторів, які впливають на процес формування та реалізації зовнішньої політики: об’єктивні та суб’єктивні. У свою чергу, у рамках категорії об’єктивних факторів, які впливають на зовнішню політику держави, виділено три групи: внутрішні соціальні, зовнішні соціальні та природні. До категорії суб’єктивних факторів можна віднести суспільну свідомість населення країни та свідомість і психологію тих осіб, які безпосередньо впливають на процес формування й реалізації зовнішньої політики держави. Отже, зовнішня політика держави може змінюватися у зв’язку зі зміною наведених факторів.

Розділ 2 «Нормативно-правове забезпечення зовнішньополітичної діяльності України» складається з трьох підрозділів, в яких розглядається процес формування й удосконалення правової бази зовнішньополітичної діяльності України у 1917 – 1921 рр.

У підрозділі 2.1. «Організаційно-правові засади зовнішньополітичної діяльності українських урядів» характеризується коло суб’єктів, результатом правотворчості яких стало закладення основи для здійснення зовнішньої політики України. Встановлено, що одним із перших документів у даній сфері була затверджена наприкінці 1917 р. Генеральним Секретаріатом УНР «Інструкція Комісарам Генерального Секретаріату в справі ведення перемир’я», яка зобов’язувала останніх у своїй діяльності керуватися постановами Української Центральної Ради та Генерального Секретаріату. 4 січня 1918 р. було ухвалено закон про створення Генерального секретарства справ міжнародних, на яке покладено завдання керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, встановлення зносин з іноземними державами та захист прав українців за кордоном. Водночас доведено, що активізація зовнішньої політики УНР відбулася лише після проголошення незалежності України, а також розроблення положення про Народне міністерство закордонних справ, його структуру, штати, про дипломатичні установи УНР, штати посольств УНР за кордоном, проекту Статуту про консульства УНР та інших профільних документів.

Реформування зовнішньополітичного відомства України й активна розробка його правового забезпечення були здійснені за гетьмана П. Скоропадського. Із приходом до влади Директорії законодавство у сфері зовнішніх зносин, так само, як і закони та постанови про Міністерство закордонних справ, штати дипломатичних установ та ін., залишилося практично без змін. Чи не єдиним винятком стало внесення змін до штатів міністерства, однак ці зміни не вплинули на характер зовнішньополітичної діяльності та зносини з іншими державами.

У підрозділі 2.2. «Правове забезпечення діяльності українських посольств та надзвичайних дипломатичних місій» проаналізовано нормативні акти, які забезпечили правову основу для діяльності дипломатичних представництв України за кордоном. Першим таким актом стало Положення «Про посольства й місії Української республіки», яке визначило ранги голів дипломатичних представництв України згідно з прийнятим Віденським конгресом регламентом та доповненням до нього. Його норми увійшли й до відповідного закону, затвердженого гетьманом П. Скоропадським. Разом із тим слід відзначити, що в дипломатичній практиці після Першої світової війни призначення міністра-резидента майже не зустрічається, натомість українська дипломатія активно застосовувала цей дипломатичний ранг.

Після приходу до влади гетьмана П. Скоропадського правове забезпечення зовнішньополітичної діяльності тривалий час залишалося незмінним. Лише 14 червня 1918 р. гетьман затвердив Закон «Про штати посольств Української Держави 1-го і 2-го розряду». Також у червні 1918 р. МЗС Української Держави було розроблено проект закону «Про посольства і дипломатичні місії Української Держави за кордоном», який практично дослівно повторював статті Положення «Про посольства й місії Української республіки», розробленого дипломатами УНР. Водночас деякі зміни правового й організаційного характеру щодо діяльності дипломатичних представництв Української Держави за кордоном відбулися після ухвалення Радою Міністрів та затвердження гетьманом 4 липня 1918 р. Закону «Про установлення посад військово-морських агентів у складі посольств Української Держави».

У свою чергу, Рада Народних Міністрів Директорії УНР провела велику роботу щодо унормування та нормативно-правового забезпечення діяльності дипломатичних місій УНР. Одним із таких документів став Закон «Про штати Надзвичайних дипломатичних місій УНР», ухвалений 9 січня 1919 р. та доповнений 18 січня, а також ухвалена 31 травня 1919 р. Постанова «Про підлеглість послам і головам дипломатичних місій фахових місій, комісій і агентств, командированих на територію чужоземних держав», яка підпорядковувала українські інституції за кордоном послам або головам дипломатичних місій та давала право останнім вимагати від них звіт про діяльність, припинивши тим самим фактично безконтрольну практику деяких урядовців виступати від імені держави, нерідко з корисливою метою.

У підрозділі 2.3. «Правове регулювання утворення й діяльності консульської служби» проаналізовано нормативні акти, які регламентували діяльність консульських установ України та забезпечення ними прав й інтересів громадян України за кордоном.

Встановлено, що правовою основою для відкриття перших консульських установ УНР за кордоном стало визнання УНР Німеччиною, Австро-Угорщиною, Туреччиною й Болгарією та підписання з ними мирного договору від 9 лютого 1918 р., стаття 4 якого регулювала встановлення консульських зносин. Діяльність консульських установ УНР за кордоном мала регламентуватися Статутом про консульства УНР, проект якого на основі колишнього Консульського статуту Російської імперії було розроблено Міністерством закордонних справ та Міністерством торгу і промисловості й подано на розгляд і затвердження Раді Народних Міністрів у квітні 1918 р., але зміна влади в Україні так і не дала можливості його реалізувати.

Нові напрацювання нормативно-правових документів у сфері консульських зносин було зроблено вже урядовцями Української Держави. На них базувався затверджений гетьманом П. Скоропадським 4 липня 1918 р. Закон про заклад генеральних консульств і консульських агентств Української Держави та додані до нього тимчасові штати, відповідно до яких за кордоном відкривалися генеральні консульства, а також консульські агентства 1-го і 2-го розрядів. Крім того, для розроблення нормативно-розпорядчих документів, необхідних для організації й діяльності консульської служби, при МЗС було створено міжвідомчу консульську комісію, зусиллями якої підготовлено проекти консульських штатів, консульського тарифу та консульського статуту, зразки консульського діловодства, інструкцію для консулів і положення про нештатних (почесних) консулів та інші документи.

Важливе місце в системі правового забезпечення консульської служби Української Держави посідає Закон від 5 листопада 1918 р. «Про встановлення нових штатів консульських установ Української Держави…», прийняття якого було зумовлене необхідністю розширення консульської діяльності у зв’язку зі встановленням дипломатичних зносин із новими державами, а також великими обсягами робіт, які доводилося виконувати консульським співробітникам Української Держави за кордоном.

У свою чергу, повалення режиму гетьмана П. Скоропадського та відновлення УНР не принесли якихось помітних змін в організаційно-правовому забезпеченні діяльності консульських установ України. МЗС УНР послуговувалося тими самими нормативно-правовими актами, які було розроблено фахівцями гетьманського міністерства. Незмінною залишилася й класифікація консульських установ та штати консульських представництв.

Розділ 3 «Історико-правовий аналіз діяльності українських дипломатів щодо утвердження міжнародної правосуб’єктності України» складається з двох підрозділів, присвячених аналізу діяльності українських дипломатів за кордоном.

У підрозділі 3.1. «УНР та Українська держава як суб’єкт двосторонніх дипломатичних зносин» встановлено, що вихід України на міжнародну арену був пов’язаний з участю її делегації в мирних переговорах та підписанням мирного договору від 9 лютого 1918 р. між Німеччиною, Туреччиною, Австро-Угорщиною й Болгарією з одної сторони та Українською Народною Республікою з іншої. Підписання цього договору свідчило про визнання незалежності України de jure одразу чотирма державами. Підкреслено, що для ратифікації договорів було створено механізм ad hoc. Так, для аналізу умов підписаного 9 лютого 1918 р. мирного договору в Україні було створено спеціальну комісію з двох секцій – юридичної та економічної, яка за результатами своєї роботи рекомендувала Малій раді ратифікувати мирний договір, що й було зроблено 17 березня 1918 р.

Доведено, що діяльність дипломатії Української Держави П. Скоропадського, яка стала правонаступницею УНР, загалом теж була досить успішною, про що свідчить розширення дипломатичного визнання України і встановлення дипломатичних зносин з усіма державами, які постали на теренах колишньої Російської імперії – Азербайджаном, Вірменією, Грузією, Доном, Кубанню, Польщею, радянською Росією, Фінляндією, а також Румунією, Швейцарією та Швецією.

У свою чергу, УНР періоду Директорії продовжила діяльність, спрямовану на визнання України. У цей період Україну de jure визнали Аргентина, Білорусь, Ватикан, Іспанія, Латвія, Литва, Угорщина, Чехословаччина. Невизнання УНР та Української Держави Антантою було пов’язане з низкою об’єктивних факторів: підписанням союзницьких угод з державами Четверного союзу, який перебував у стані війни з державами Антанти; присутністю на території України окупаційних військ – австро-німецьких або більшовицьких, слабкістю самої української влади, яка не могла власними силами забезпечити державний суверенітет. Разом із тим наголошується, що саме невизнання України державами Антанти, які відігравали провідну роль у тогочасній світовій політиці, не дало змоги Україні стати повноцінним суб’єктом міжнародної політики.

У підрозділі 3.2. «Правові наслідки участі України в багатосторонній дипломатії» проаналізовано заходи України щодо забезпечення її визнання шляхом активної участі в багатосторонній дипломатії. Наголошується на тому, що зосередження зусиль українських дипломатів на участі в багатосторонній дипломатії було пов’язано передусім із невизнанням УНР провідними світовими державами. Встановлено, що небажання держав Антанти визнати Україну офіційним учасником мирних переговорів, а також нечіткість позицій та відсутність єдності в діях членів української делегації на Паризькій мирній конференції не дозволили відстояти власні інтереси, що призвело в результаті до поразки дипломатії УНР на Паризькій мирній конференції.

Доведено, що заходи українських дипломатів щодо вступу до Ліги Націй були приречені на невдачу головним чином через окупацію території України більшовицькими військами та, у зв’язку з цим, неможливістю довести її існування як незалежної держави. Разом із тим підкреслено, що саме за наполяганням українських дипломатів Ліга Націй ухвалила положення про можливість приєднання держав у майбутньому, якщо їм удасться забезпечити власний суверенітет (цим положенням надалі скористалися держави Балтії, ставши членами Ліги Націй).

Ще одним напрямком активізації діяльності українських дипломатів на багатосторонньому рівні стало намагання консолідувати зусилля держав, які постали на теренах колишньої Російської імперії, та створити Балто-Чорноморський союз для протистояння військовій агресії (передусім більшовицької Росії) і спільної роботи у справі визнання незалежності з боку третіх держав. Однак географічна віддаленість та складна геополітична ситуація не дали можливості реалізувати цей проект. При цьому наголошено, що подібні зусилля українських дипломатів не пройшли даремно, а українське питання стало вагомим фактором європейської політики в міжвоєнний період та приводом для тиску держав Західної Європи і США на СРСР і Польщу через порушення ними прав українців.