УПРАВЛІННЯ ЗОВНІШНІМИ МІГРАЦІЯМИ В КОНТЕКСТІ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ УКРАЇНИ

summary

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її мету й завдання, сформульовано гіпотезу, вказано об’єкт, предмет та методи дослідження, визначено наукову новизну, теоретичне й практичне значення отриманих результатів, подано відомості про те, де їх було оприлюднено.

У першому розділі – “Теоретико-метологічні засади регулювання мігра­ційних процесів” – розглядаються понятійний апарат та внутрішня природа міграцій у контексті їх регуляції, базові підходи до управління відповідною сферою, види та джерела інформації про міграції, теорії та аналітичні моделі зовнішньої міграції, еволюція вивчення міжнародних міграцій в Україні.

Найважливіші поняття міжнародної міграції, сформульовані в працях вітчизняних та зарубіжних науковців, міжнародно-правових документах, нормах національного законодавства, аналізуються в дисертації під кутом зору визначення об’єкта управлінських зусиль держави. Внаслідок складності і постійної змінюваності міграційних процесів немає спільної думки щодо визначення основних понять, типологізації міжнародної міграції. Однак для державного регулювання термінологія, закріплена в законодавчих актах, є пріоритетною. Разом з тим вона часто має цілком прагматичний або занадто загальний зміст, темпи її оновлення не відповідають змінам ситуації. Тому актуальною залишається перманентна і копітка робота щодо вдосконалення понятійного апарату з метою забезпечення його адекватності сучасним умовам, внесення відповідних змін у законодавство, забезпечення відповідності термінів національного законодавства тим, що були узгоджені на міжнародному рівні.

У контексті управління в розділі розглядається внутрішня природа міжнародних міграцій. Адже вибір шляхів і методів управління вимагає глибокого розуміння сутності процесу міграції, пізнання та врахування закономірностей його виникнення й розвитку, механізмів взаємозалежності із соціально-економічними умовами та індивідуальними рисами особистостей, які беруть участь у переміщеннях.

Велике значення для управлінської діяльності має поняття функцій міграції, найважливіші з яких – прискорювальна, розподільча та селективна. Вони виявляються в розвитку населення (завдяки поширенню внаслідок переміщень знань, збагаченню досвіду), його перерозподілі (залежно від попиту і пропозиції робочої сили, умов праці та проживання), а також змінах ха­рактеристик (оскільки різні вікові, соціальні, освітні групи беруть участь у мігра­ції різною мірою) і можуть успішно використовуватися для досягнення певних управлінських цілей. Наприклад, якщо склад та напрямки переміщень населення спрямовані відповідно до ширших завдань соціально-економічного розвитку, міграції евентуально сприятимуть регулюванню навантаження на ринок праці, освоєнню нового виробничого й підприємницького досвіду, розвитку малого підприємництва за рахунок зароблених мігрантами коштів тощо.

Для управління міграціями принциповим є уявлення про них як про процес, що складається з якісно різних етапів. Його початкова стадія полягає у формуванні міграційної рухливості, основна є власне переміщенням, на завершальній стадії відбувається адаптація переселенців до нових умов життя. Таким чином, виходячи з концепції тристадійності міграційного процесу, зміст державних заходів з метою формування або гальмування міграційної активності повинен суттєво відрізнятися від тих, що мають регулювати в’їзд та виїзд або вирішувати проблеми облаштування переселенців.

При управлінні міграціями має враховуватися також соціально-психо­логічна природа прийняття індивідуального рішення про переселення. За умови гарантій права людини на свободу пересування та вибір місця проживання особа переїжджає тому, що має потреби економічного, соціального або психологічного характеру, які не може задовольнити в умовах тієї чи іншої територіальної системи. Тобто управління міграціями може відбуватися або шляхом зміни середовища, яке впливає на міграційну поведінку, або шляхом зміни ціннісних орієнтацій самої людини, її реакції на певне середовище.

Успішне управління міграційними процесами великою мірою залежить від розуміння факторів міграції, механізмів їх дії. Серед них розрізняють об’єктивні та суб’єктивні. Найважливішим з об’єктивних факторів є рівень економічного розвитку та життя. До суб’єктивних факторів належать характе­ристики особи (вік, стать, сімейний стан тощо), які впливають на її бажання та здатність мігрувати, доступна мігрантові інформація, досвід міграції безпосереднього оточення (членів сім’ї, родичів, друзів, сусідів). Таким чином, об’єктом державного регулювання, з одного боку, можуть бути зміни терито­ріальних відмінностей умов життя, а з другого, – інформаційна діяльність з урахуванням специфічних характеристик окремих категорій людей.

Важливим є поділ на фактори-умови та фактори-регулятори. Перші з них, зокрема географічне розташування та природні умови, не піддаються управ­лінню. Водночас під впливом цілеспрямованої діяльності держави можуть, наприклад, поступово змінюватися рівень економічного розвитку території, соціальна інфраструктура, джерела та зміст інформації про міграцію. Інші фактори можуть безпосередньо моделюватися державою. До них належить законодавство, адміністративні правила, організаційні заходи, регулювання рівня заробітної плати та інших виплат, встановлення або, навпаки, відміна певних пільг тощо.

Впливаючи на міграційні процеси, держава має керуватися певним дороговказом, сукупністю цілей і завдань, а також засобів для їх досягнення, що становить зміст державної міграційної політики. При її формуванні насамперед необхідно вирішити, які міграційні переміщення є пріоритетними, необхідними, доцільними, такими, що відповідають національним інтересам. У цьому полягає центральне політичне рішення у сфері управління зовнішніми міграціями.

На його формування впливає цілий комплекс зовнішніх та внутрішніх обставин: характер суспільно-політичного ладу, особливості соціально-економічної, демографічної ситуації, міркування безпеки тощо. Зіставлення соціально-економічного прогнозу й потреб у трудових ресурсах з демо­графічним прогнозом виявляє різницю між необхідними для країни і наявними людськими ресурсами, потребу в їх модифікації шляхом міграції. На форму­вання міграційної політики крім прагматичних значний вплив справ­ляють етичні міркування, історичні та культурні традиції.

Після формування цілей, принципів, пріоритетів наступним завданням є впровадження політики, де головну роль відіграє адміністративний апарат. Організація виконавчих органів у сфері міграції відрізняється залежно від особливостей міграційної політики, міграційної ситуації, історичної традицій тієї чи іншої країни. Разом з тим вони повинні виконувати певний набір універсальних функцій, серед яких: видача віз; прикордонний контроль; забезпечення правового статусу та прав іноземців всередині держави; надання притулку; сприяння інтеграції іммігрантів; контроль за виконанням іноземцями правил перебування та видворення порушників. На органи виконавчої влади у сфері міграції зазвичай покладаються також розробка пропозицій до вироб­лення міграційної політики, підготовка законодавчих ініціатив, розробка та здійснення конкретних заходів та міграційних програм, аналіз міграційної ситуації, моніторинг результатів управлінської діяльності.

Прийняття управлінських рішень, їх успішна реалізація, оцінка результатів вима­гають чіткого знання ситуації, володіння об’єктивною, точною, опера­тивною інформацією. Аналіз її видів та джерел доводить, що найважливішими є поточний облік міграції, переписи населення, відомча статистика право­охоронців і прикордонників, органів міграційної служби, результати вибіркових досліджень. Перспективним шляхом збору даних про міжнародну міграцію є створення реєстру населення України та реєстру іноземців. Незважаючи на широкий спектр наявної інформації, актуальними залишаються проблеми пов­но­ти, вірогідності та зіставлюваності даних міграційної статистики як на націо­нальному, так і на міжнародному рівнях.

Крім об’єктивної інформації, зміст і характер міграційної політики багато в чому залежить від застосування того чи іншого теоретичного підходу до розуміння міжнародних міграцій. Інтерпретація даних про них, побудова тео­ре­тичних моделей відзначаються полідисциплінарністю. Особливо поширеним є економічний підхід. Для нього характерний погляд на міграції як на механізм перерозподілу робочої сили, рух населення з бідних до більш розвинутих країн, де умови життя та праці кращі. Проте він не завжди спроможний пояснити, чому за подібних економічних умов в одних випадках міграції виникають, а в інших ні. Тому у наукових дослідженнях застосовуються також такі підходи, як соціологічний, юридичний, історичний, політологічний тощо.

Теорії міжнародної міграції умовно можна поділити на дві групи. Перша зосереджується на наукових пошуках першопричин міграції на мікрорівні, тобто особи, сім’ї, домогосподарства. Друга розглядає механізми міграції на макрорівні, де центром уваги стає суспільство в цілому, держава або навіть світове співтовариство і стосунки між суб’єктами світової економіки та політики.

Найбільш популярними теоретичними моделями пояснення міграції є неокласична макроекономіка, неокласична мікроекономіка, нова економіка міграції, теорія сеґментованого ринку праці, теорія світових систем, теорії соціального капіталу та сукупних причинно-наслідкових моделей.

Вони не виключають і не заперечують, а доповнюють одна одну. Проте результати та пропозиції, що випливають з перерахованих теорій, хоча і не є кардинально суперечливими, проте призводять до досить різних висновків при формуванні політики. У зв’язку з цим оцінка існуючих теоретичних схем та вироблення на їх основі єдиної моделі є одним із найважливіших завдань науки.

Спробою поєднати різні підходи вирізняється теорія міграційних систем, де як єдину систему розглядають країну виходу і призначення мігрантів, фактори, що спричиняють переміщення на мікро- і макрорівні, історичне минуле й сьогодення. Таким чином, системний погляд забезпечує різно­факторний і різнорівневий аналіз, вдале поєднання економічного, демогра­фічного, соціологічного, політологічного підходів.

Наведений у розділі огляд праць українських науковців, присвячених дослідженням міжнародної міграції, доводить, що на цьому шляху зроблено важливі кроки. Протягом останнього десятиліття підготовлено низку моно­графій, статей, інформаційно-аналітичних видань. Міграційній проблематиці присвячували свої роботи юристи, економісти, соціологи, історики, теоретики й практики державного управління. Найбільш ґрунтовно вивчалися проблеми репатріації в Україну, зокрема раніше депортованих за національною ознакою, трудової міграції громадян за кордон, надання притулку, запобігання неле­гальній міграції та торгівлі людьми. Оскільки міграційна ситуація зазнавала постійних змін, увага дослідників приділялася переважно накопиченню емпіричного матеріалу. Водночас теоретико-методологічним питанням приділялося менше уваги. Актуальними залишаються завдання теоретичного осмислення міграційних процесів, дослідження управління міграціями, пошуки шляхів його оптимізації, максимального використання можливих вигод та мінімізації негативних наслідків.

Другий розділ – “Європейські підходи до вироблення та реалізації мігра­ційної політики” – присвячено дослідженню міграційної ситуації в Європі, формування спільної міграційної політики Євросоюзу, міграційних аспектів розширення, модернізації поглядів на управління міграціями.

З використанням численних статистичних даних у розділі показано, що кінець ХХ – початок ХХІ ст. позначився суттєвим збільшенням інтенсивності імміграційного припливу до Європи. Крім традиційних міграційних зв’язків, зокрема між колишніми колоніями та метрополіями, а також тих, що сформу­валися у період масового рекрутування іноземної робочої сили 50-70-х рр., цьому сприяли значні геополітичні зміни, які сталися на континенті: демо­кра­тизація суспільного життя в Центральній та Східній Європі, у тому числі лібера­лізація порядку перетину кордонів; югославська криза, що стала джерелом найбільшої кількості біженців в Європі з часів Другої світової війни. Міграція інтенсифікувалася також з поза меж Європейського континенту, відбувалася як легально, на основі возз’єднання сімей, набуття статусу біженця, так і значною мірою, нелегально.

Масштаби міграційних процесів, урізноманітнення їх спрямованості й складу, формування в результаті міграції численних громад іноземців перетворили управління міграціями на важливий предмет дискусій у сфері як внутрішньої, так і зовнішньої політики європейських держав. Поглиблювалася тісна співпраця в регулюванні міграційних переміщень населення в рамках Європейського Союзу. Вона розвивалася поступово і в 90-ті рр. минулого століття набула рис формування спільної міграційної політики й законодавства.

Змістом цього процесу є забезпечення свободи пересування та вибору місця проживання по всій території ЄС для громадян країн-членів, поступове поширення цих прав на іноземців із третіх країн, які проживають у державах Союзу постійно, а також встановлення спільних правил щодо контролю кордонів, видачі віз, допуску та визначення правового статусу іноземців, їхнього працевлаштування, надання статусу біженця, інтеграції іммігрантів у суспільство країн проживання, доступу до громадянства.

Вироблені Європейським Союзом принципи й стандарти є обов’язковими також для країн, що вступають до нього. Упродовж підготовчого до вступу періоду нові члени Співтовариства докладали значних зусиль щодо розбудови кордону, створення імміграційного контролю, системи захисту біженців. Досягнуті успіхи багато в чому завдячують постійній консультативній, фінансовій, технічній допомозі, яка надавалася з боку ЄС. Водночас вирішальне значення мала однозначна орієнтація влади й суспільства на євроінтеграцію.

Домінуючою тенденцією в регулюванні міграції в Європі протягом останньої чверті ХХ ст. було її обмеження. Разом з тим демографічні й економічні обставини вимагали додаткових людських ресурсів і робочої сили. Вони полягали в кількісному зменшенні і стрімкому старінні населення, сегментації ринку праці та стабільно незадоволеному попиті на заповнення непрестижних і низькооплачуваних робочих місць, постійно зростаючій потребі в кваліфікованих фахівцях для сфери високих технологій, яку не можна було задовольнити за рахунок місцевих ресурсів.

За таких умов контрольні заходи, спрямовані на стримання імміграції, виявилися малорезультативними. Їх висока вартість і низька ефективність разом із попитом на робочі руки іммігрантів обумовили суперечливість, непослідовність міграційних політик західноєвропейських країн, об’єктивну потребу формування нових поглядів на регулювання міграційної сфери.

Пошуки відповідей на виклики сучасності призвели до визнання таких принципових положень: існування і збільшення обсягів міграційних пере­міщень є об’єктивним й невідворотним; міграційні процеси мають міжна­родний, глобальний характер, що вимагає так само міжнародного рівня управління ними, широкої багатосторонньої співпраці між державами; сучасна міграція є по суті розгалуженим міжнародним бізнесом, що передбачає застосування в управлінні ним інструментів та методів менеджменту.

Новий підхід передбачає комплексність у розв’язанні міграційних питань, обов’язкову координацію зусиль усіх суб’єктів управління міграціями як на національному, так і на міжнародному рівні. Його основне завдання – це досягнення керованості міграційних процесів за умови поваги до прав людини й забезпечення максимально можливих позитивних результатів міграції як для самих мігрантів, так і для суспільств, звідки вони походять чи куди вони прибувають. Головними напрямами управлінської діяльності мають бути регулювання нормативної міграції, заходи з інтеграції мігрантів у приймаюче суспільство, запобігання нелегальній міграції, широка співпраця між країнами-донорами та країнами-реципієнтами мігрантів.

 Очевидно, що країни призначення, походження та транзиту мігрантів мають різні інтереси, досить суперечливим видаються також завдання міграційної політики кожної окремої держави. Проте всі держави зацікавлені в безпеці, соціальній стабільності, добробуті, економічному зростанні, уникненні конфліктів, розвитку демократії у світовому масштабі. Завдяки цьому міжнародна співпраця у сфері регулювання міграційних процесів можлива й необхідна.

Наведений у розділі аналіз міграційної ситуації та міграційної політики в Європі дає змогу виявити корисний для України досвід, принципи і стандарти, обов’язкові для врахування в процесі євроінтеграції, перспективні напрями забезпечення адекватного сучасним умовам управління зовнішніми міграціями.

Третій розділ – “Україна в сучасних зовнішньоміграційних процесах” – присвячений аналізу міграційної ситуації в Україні у період після здобуття незалежності, розгляду основних зовнішніх міграційних потоків (репатріації, трудової міграції громадян, прибуттю шукачів притулку, нелегальної міграції), а також нових зовнішньоміграційних викликів, пов’язаних із розширенням ЄС, виявленню основних міграційних проблем, що потребують управлінських зусиль держави, спрямованих на їх регулювання.

На основі даних міграційної статистики в розділі доведено, що політичні, соціальні, економічні трансформації початку 90-х рр. минулого століття обумо­вили якісно новий характер міграційних переміщень, склад, масштаби та спрямованість міграційних потоків, мотиви переїздів.

Динаміка міграції між Україною та пострадянськими державами дає змогу виділити в її розвитку три періоди, на кожному з яких виникали або висувалися на перший план специфічні проблеми, на які мала реагувати держава:

–                                                                                                                  перший з них, що датується початком 90-х рр., відзначається масовим прибуттям вихідців з України та їхніх нащадків, у тому числі репресованих і депортованих за часів тоталітаризму, які прагнули повернутися на батьківщину. Проблема їхнього прийняття та облаштування загострювалася тим, що переїзд набув вибухоподібного характеру під впливом шокових, надзвичайних фак­торів, таких як міжнаціональна напруженість, воєнні конфлікти в країнах попереднього проживання;

–                                                                                                                  у середині 90-х рр. внаслідок глибокої економічної кризи репатріація уповільнилася, збільшився виїзд із держави, переважно до Російської Федерації, на перший план висунулася проблема втрати населення внаслідок міграції, що посилювала негативні тенденції демографічного розвитку, призводила до зменшення кількості робочої сили;

–                                                                                                                  на порозі ХХІ ст. завершилася адаптація населення до нових соціально-економічних та політичних умов, започаткованих розпадом СРСР. Міграційні, як і інші суспільні процеси, стабілізувалися, набули більш спокійного розвитку. Основним партнером в обміні населенням для України залишається регіон СНД, передусім Росія. Проте переселення характеризуються досить сталою паритетністю, їх обсяги значно скоротилися: вони були в сім разів меншими, ніж у першій половині 90-х рр.

Унаслідок систематичного скорочення обсягів переміщень між Україною та рештою пострадянського простору, вирішального значення для кількісних та якісних змін населення держави набула еміграція, спрямована за межі колишнього СРСР, передусім до Ізраїлю, Німеччини, США. Еміграція втратила своє етнічне забарвлення і набула винятково соціально-економічного характеру. Її потужність послабла як через поступове вичерпання етнічної бази, так і внаслідок соціально-економічних та політичних змін у світі та в Україні, зокрема можливості вільного виїзду громадян на заробітки за кордон, що давав змогу покращити матеріальне становище без зміни постійного місця проживання.

У контексті завдань державного управління дослідження динаміки міграційних переміщень доводить: залежно від зовнішніх та внутрішніх обставин міграційна ситуація зазнає постійних і швидких змін, що вимагає адекватних корекцій міграційної політики держави, конкретно-історичного підходу до її формування та реалізації. Важливий висновок полягає також у тому, що на сучасному етапі, коли надзвичайні фактори міграції втратили свою гостроту, простір для державного регулювання міграційними процесами та його значення особливо зростають.

Для вироблення адекватних управлінських рішень, крім обов’язкового конкретно-історичного розгляду міграційної ситуації, притаманній кожному окремому моменту, необхідним є застосування проблемного підходу, що дає змогу виділити міграційні проблеми й проблемно споріднені групи мігрантів, розробити необхідні адресні заходи щодо них.

Серед найважливіших міграційних потоків, що визначали міграційну ситуацію в Україні і, відповідно, завдання державного управління у сфері міграції, була репатріація українців, вихідців з України інших національностей, у тому числі депортованих за національною ознакою. Найбільш масова репатріація припадає на початок 90-х рр., для яких типовим було повернення в Україну численних етнічних українців, кримських татар та представників інших етнічних груп, депортованих за часів тоталітаризму. Однак пізніше інтенсивність репатріації зменшилася, її потенціал поступово вичерпувався, а серйозні труднощі облаштування переселенців змушували утримуватися від нових переїздів.

Підтримка репатріаційного процесу з боку держави спрямовувалася майже винятково на раніше депортованих за національною ознакою, які поверталися в Автономну Республіку Крим. Було досягнуто значних успіхів у розв’язанні як соціально-економічних, так і етнокультурних проблем переселенців. Разом з тим усе ще залишається багато невирішених питань, зокрема політико-пра­вового характеру, забезпечення законодавчих гарантій репатріації.

На відміну від початку 90-х рр., серед сучасних міграційних потоків на перше місце за обсягами та значенням для соціально-економічного, демо­графічного, політичного розвитку держави висувається тимчасова міграція громадян України за кордон з метою заробітку. Вона впливає на ситуацію на ринку праці, матеріальне становище багатьох сімей. Тривалість перебування за кордоном збільшується, географія трудових міграцій розширюється. Поряд із позитивними їх результатами, як от, збагачення трудового й життєвого досвіду, під­вищення добробуту, накопичення коштів для започаткування власної спра­ви, зростають негативні наслідки заробітчанства. Серед них втрата Україною частини людського та трудового потенціалу, руйнівний вплив на стан здоров’я мігрантів, сімейні стосунки, виховання дітей, порушення трудових, майнових, людських прав під час роботи за кордоном. Загострення цих проблем великою мірою обумовлено здійсненням заробітчанських поїздок переважно поза правовим полем як України, так і країн призначення, тобто фактично неле­гально, що ставить перед державою нагальну вимогу термінового врегулювання процесів трудової міграції.

Включення України у світові міграційні процеси крім іншого виявилося в тому, що помітним елементом міграційних потоків стали біженці. Поряд із жертвами воєнних конфліктів з “гарячих точок” СНД у державі шукали притулку вихідці з багатьох країн Азії та Африки. Той факт, що країна, яка впродовж тривалого часу постачала біженців на Захід, попри всі фінансові та організаційні труднощі почала надавати допомогу іноземцям, яким загрожують переслідування на батьківщині, незаперечно засвідчує демократичний характер державотворення в Україні, повагу до прав людини.

Ще одним міграційним потоком, що має вагоме суспільне значення і потребує постійної уваги з боку держави, є нелегальна, переважно транзитна міграція в Україну. Протягом останніх років досягнуто великих успіхів у боротьбі з цим негативним явищем. Однак нелегальна міграція все ще створює серйозні загрози правопорядку та безпеці держави. Вона тісно пов’язана з організованою злочинністю, корупцією, порушеннями прав людини, погіршує міжнародний імідж України, шкодить відносинам із сусідніми державами. Тому запобігання нелегальній міграції повинно бути одним із важливих завдань як внутрішньої, так і зовнішньої політики держави.

При виробленні управлінських рішень у сфері міграції потребують ураху­вання ширша міграційна ситуація та міграційна політика країн-партнерів із обміну населенням. Розширення ЄС, приєднання до нього сусідніх з Україною держав створює цілком нові, відмінні від попередніх, умови поїздок громадян у західному напрямку. Введення віз країнами-сусідами, куди традиційно здійснювалося найбільше закордонних подорожей, безумовно, обмежує сво­боду пересування українців, може мати серйозні негативні наслідки як для соціально-економічного, так і для внутрішньополітичного становища в країні. Тому великого значення набуває цілеспрямована діяльність держави щодо регулювання міграційних процесів з урахуванням нової геополітичної ситуації на континенті, що передбачає ефективне запобігання нелегальній міграції та злочинності на кордоні, захист інтересів працівників-мігрантів, досягнення міжнародних домовленостей, які б дозволили громадянам України без обме­жень пересуватися об’єднаною Європою.

Аналіз міграційної ситуації в Україні, що наводиться в розділі, дав змогу окреслити коло найбільш гострих міграційних проблем, виявити їх специфіку, визначити ключові фактори, які формують ці проблеми, з тим, щоб розробити засоби впливу на них у бажаному напрямі.

У четвертому розділі – “Зовнішні міграції як об’єкт державного управління в Україні” – розглядається формування правових та інституційних засад регулювання міграціями в державі, обґрунтовано концептуальні підходи до розробки міграційної політики, запропоновано інструменти й механізми її реалізації, конкретні заходи, спрямовані на вдосконалення управління зов­нішньо­міграційними процесами в Україні.

Уже в перші роки незалежності сформувалися основні напрями міграційної політики України. Вони полягали у: сприянні репатріації на історичну батьківщину українців та вихідців з України інших національностей, у тому числі депортованих за національною ознакою; гарантіях вільного пересування через державні кордони для громадян України, захисті прав та інтересів українських працівників-мігрантів, працевлаштованих за кордоном; забез­печенні правового статусу іноземців, які на законних підставах перебувають на території держави, на принципах рівності перед законом; контролі за імміграцією іноземців у країну, запобіганні нелегальній міграції; наданні допомоги біженцям.

Було розроблено національне законодавство, адекватне сучасним вимогам і здатне забезпечити належне керівництво міграційними процесами з боку держави, до якого імплементовано найважливіші норми міжнародного права. Зокрема, прийнято закони України “Про громадянство”, “Про правовий статус іноземців”, “Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України”, “Про імміграцію”, численні підзаконні акти. Це можна вважати найбільшим здобутком у справі розбудови системи державного управління міграціями упродовж періоду незалежності. Паралельно формувалися державні виконавчі органи, на які покладалася організація виконання міграційного законодавства.

Разом з тим створення цілісної системи управління зовнішніми міграціями в Україні все ще не завершено. Це підтверджується, зокрема, відсутністю концепції міграційної політики України, тобто зрозумілого й прийнятного для суспільства орієнтира, здатного об’єднати зусилля всіх гілок влади та інших політичних суб’єктів для досягнення конкретної спільної мети. Внаслідок цього спостерігаються певні диспропорції між напрямами міграційної політики. Зокрема, недостатня увага приділяється найважливішим із них, а саме, репатріації в Україну українців та вихідців з України інших національностей, що могла б забезпечити державу додатковими людськими ресурсами, а також регулюванню трудової міграції громадян України за кордон, яка попри масштабність та соціально-економічне значення фактично відбувається поза державним впливом. Відсутність чітких концептуальних підходів до управління міграціями заважає створити спеціальний центральний орган державного управління у сфері міграції із структурами на місцях, що був би здатний координувати і спрямовувати зусилля інших органів державного управління та місцевого самоврядування у відповідній сфері, забезпечувати єдність і послідовність впровадження міграційної політики держави на всій її території.

Здійснений у дисертації аналіз міграційної ситуації, який характеризується відпливом населення в умовах демографічної кризи, що в разі позитивної динаміки економіки може перетворитися на фактор, який обмежуватиме економічне зростання, доводить: стратегічною метою міграційної політики України має стати збереження й поповнення людських ресурсів. Тактичні цілі, які випливають із стратегічної мети, полягають у скороченні еміграції, стимулюванні повернення емігрантів на батьківщину, передусім тих, хто виїхав тимчасово і з трудовими цілями, робітників, спеціалістів, науковців, а також сприянні імміграції, залученні населення із зарубіжних країн, переважно такого, яке історично пов’язане й культурно споріднене з Україною.

Від визначення стратегічної мети міграційної політики залежить створення ефективних та раціональних інструментів та засобів її досягнення, серед яких правова база, управлінські структури, фінансове, кадрове, інформаційне-наукове забезпечення.

На стадії реалізації політики вирішальну роль відіграє адміністративний апарат, відповідні органи виконавчої влади. У розділі доводиться, що державна міграційна служба, створення якої на часі, за характером має бути цивільною структурою і займатися регулюванням нормативної, тобто законної міграції, тоді як правоохоронні функції у сфері переміщення населення варто залишити за Міністерством внутрішніх справ, Державною прикордонною службою, Службою безпеки України. Її повноваження слід поширити на всі типи міжнародної міграції й основні міграційні потоки як громадян України, так і іноземців, що дасть змогу позбутися типових для нинішньої ситуації розпорошеності і дублювання функцій між різними відомствами.

Згідно з основними напрямами міграційної політики і відповідно до розвитку суспільно значущих міграційних потоків діяльність державної міграційної служби має бути спрямована на сприяння репатріації, повернення та облаштування колишніх депортованих, захист прав та інтересів громадян України, працевлаштованих за кордоном, регулювання в’їзду в Україну і визначення правового статусу іноземців, надання допомоги біженцям.

У розділі сформульовано пропозиції щодо досягнення поставлених цілей. Зокрема, з метою сприяння репатріації доцільно налагодити систему забез­печення потенційних репатріантів життєво важливою для них інформацією про можливості переїзду, розв’язання житлового питання, працевлаштування в Україні. Вона повинна містити конкретні адреси в Україні, де потрібні спеціалісти, кваліфіковані робітники, відомості про умови роботи й оплату праці, наявність житла. Збирання і поширення такої інформації, а також інформації про бажаючих переїхати в Україну має взяти на себе Державна міграційна служба. Необхідно також надавати репатріантам посередницькі послуги в пошуках варіантів переїзду, використовуючи для цього можливості державних органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, забез­пе­чувати переселенців необхідними для переїзду документами, наглядати за процесом інтеграції після переїзду, наприклад протягом року, надавати у разі потреби відповідну допомогу. З метою розв’язання житлового питання репатріантів варто запровадити систему дешевих довгострокових кредитів, ство­рити для соціально уразливих категорій фонд тимчасового житла. Допомога в працевлаштуванні має включати передусім пошуки робочого місця чи іншого виду діяльності, що приносить прибуток, ще до переїзду, професійну підготовку й перепідготовку відповідно до потреб виробництва в Україні, сприяння самозайнятості шляхом надання адресних дешевих кредитів, певних податкових пільг протягом перших років після репатріації. Враховуючи, які переселенці потребують певної культурної адаптації, діти та молодь, що навчаються, повинні мати доступ до спеціальних підготовчих курсів та програм, які б дозволили їм безболісно продовжувати навчання в Україні. Мовне навчання, ознайомлення із законодавством України варто запровадити і для дорослих. Права та обов’язки репатріантів і держави в процесі повернення в Україну належить закріпити в спеціальному законі.

Щодо регулювання трудової міграції за кордон, допоки об’єктивні перед­умо­ви для неї існують, першочерговим завданням є забезпечення максимально високого рівня безпеки громадян, що виїжджають на заробітки. З цією метою необхідно подвоїти дипломатичні зусилля щодо підписання відповідних угод з країнами-реципієнтами української робочої сили, приєднатися до визнаних міжнародно-правових інструментів захисту прав працівників-мігрантів. Поряд із забезпеченням ліцензування та контролю за діяльністю приватних посе­редницьких фірм доцільно активізувати безпосередню участь у праце­влаш­ту­ванні за кордоном державних служб зайнятості. Вони мали б створити базу даних щодо бажаючих виїхати на заробітки за кордон, укладати угоди про співробітництво з аналогічними службами зарубіжних країн, працедавцями, профспілками, шукати робочі місця за кордоном. Набагато ширше центри зайнятості можуть сприяти об’єктивному інформуванню заробітчан щодо умов і можливостей виїзду на роботу за кордон, надавати їм юридичні консультації. Окремим напрямом роботи могла б стати підготовка заробітчан перед виїздом, яка б включала мовні курси, професійне навчання за професіями, які користуються попитом у країні-реципієнті робочої сили.

З метою забезпечення прав працівників-мігрантів активізації вимагає діяльність дипломатичних представництв України за кордоном, розширення їх мережі та штату в місцях найбільшого накопичення заробітчан, створення спеціальних приймалень, запровадження доступних і безкоштовних юридичних консультацій. Було б доцільним введення в штат дипломатичних представництв посад для дипломатів, які б спеціально займалися питаннями працевлашту­вання та правової допомоги мігрантам.

У всьому комплексі державних заходів у сфері трудової міграції найбільш важливими видаються ті, що мають забезпечити повернення працівників-мігрантів в Україну, передусім працевлаштування, здатне забезпечити гідне існування родині працівника. У разі створення державою необхідних умов, розв’язанню цієї проблеми могли б ефективно сприяти самі працівники-мігранти. Доцільно запровадити систему звільнення від сплати податків заро­бітчан, які відкривають на зароблені за кордоном кошти власну справу, безмитне або пільгове ввезення на батьківщину придбаних у країні праце­влаштування предметів виробничого призначення, стимулювати переказ валют­них заробітків мігрантів на батьківщину, створивши надійні й дешеві канали переказування валюти в українських фінансових установах, розробити певну систему зарахування часу роботи за кордоном у трудовий стаж, порядок соціального та пенсійного страхування, який би поширювався на працівників-мігрантів, добровільного страхування від ризиків міграції перед виїздом.

Для забезпечення широкого комплексного підходу до захисту прав українських працівників-мігрантів було б варто прийняти закон України щодо правового статусу громадян, працевлаштованих за кордоном, що визначав би обов’язки заробітчан (наприклад, офіційно встановлювати опікунство над неповнолітніми дітьми, які залишаються на батьківщині), державні гарантії їхніх прав, обов’язки відповідних органів влади.

 У сфері надання допомоги біженцям чинне законодавства доцільно доповнити нормами щодо притулку з гуманітарних причин, прийняти закони “Про порядок надання притулку в Україні іноземцям та особам без громадянства”, “Про тимчасовий притулок”. У такому разі захистом зможе скориста­тися ширше коло осіб, зокрема, жертви воєнних конфліктів, що неможливо за Законом України “Про біженців”. Крім того, на часі розробка й здійснення спеціальної програми інтеграції біженців в українське суспільство, яка б передбачала взаємодію різних відомств, органів місцевого само­врядування, громадських організацій, у тому числі створених самими біженцями, була забезпечена бюджетним фінансуванням. Вона має сприяти розв’язанню питань житла, працевлаштування, освіти біженців, їхньої культурної адаптації.

У галузі запобігання нелегальній міграції необхідно: удосконалити законодавство, передусім щодо відповідальності організаторів нелегального транспортування людей через кордон; зміцнити координацію різних відомств, органів місцевого самоврядування; посилити прикордонний контроль, особливо на Сході держави, контроль за перебуванням іноземців у країні; створити з цією метою єдину інформаційну систему, що накопичуватиме інформацію про іноземців від моменту звернення за в’їзною візою до виїзду з України. На порядку денному залишається також створення мережі пунктів утримання нелегальних мігрантів, системи їхньої депортації. Водночас варто розробити механізми підтримки добровільного повернення нелегалів на батьківщину, до фінансового забезпечення яких залучити донорів із числа західних країн, зацікавлених у зменшенні тиску нелегальних мігрантів на їх кордони. Боротьба проти організаторів нелегального переправлення людей могла б бути більш результативною, якщо б проти перемитників виступили самі нелегальні мігранти. Тому осіб, які погодилися б давати інформацію щодо маршрутів та механізмів контрабанди людьми, необхідно забезпечувати гарантіями невислання. Щодо недокументованих іноземців, які проживають у державі тривалий час, працюють, не порушують закон, варто застосувати так звану “імміграційну амністію”, тобто легалізувати їхнє перебування, що, з одного боку, дасть змогу цим людям нормально жити й працювати, а з другого, – поставить їх під контроль держави.

Серед заходів державної міграційної політики в умовах європейського вибору України надзвичайної ваги набувають зусилля з адаптації міграційного законодавства й адміністративної практики до європейських стандартів, створення належних можливостей руху громадян України через західний кордон, який стає зовнішнім кордоном Євросоюзу, забезпечення в перспективі безперешкодного пересування громадян всією Європою.