ФІНАНСОВІ САНКЦІЇ ЗА АДМІНІСТРАТИВНИМ ЗАКОНОДАВСТВОМ УКРАЇНИ Автореферат

Актуальність теми дослідження. Зміни, що відбулись протягом останніх п’ятнадцяти років в Україні, обумовили перехід від планової економіки, заснованої на всебічному і всеохоплюючому державному управлінні всіма її сферами, до ринкової економіки, де основний вплив держави на економічні процеси опосередковується через державне регулювання. Визначальне місце в механізмі державного регулювання належить імперативному правовому регулюванню і, відповідно, засобам забезпечення реалізації відповідних імперативних приписів.

У свою чергу, найбільш поширеним і достатньо дійовим засобом державного регулювання завдяки їх універсальності, стали різноманітні фінансові санкції. На сьогодні практично жодна сфера правового регулювання, а особливо сфера господарської діяльності, не обходиться без використання фінансових санкцій.

Умовою ефективності будь-якої діяльності є дотримання принципу науковості при створенні її концептуальної та нормативної основи. Проте правове регулювання саме фінансових санкцій здійснюється певною мірою безсистемно, без урахування досягнень сучасної правової науки, що врешті решт не дає можливості досягти належного регулюючого впливу. За таких умов фінансові санкції перетворюються переважно на фіскальний інструмент держави при застосуванні якого нарахування сягають сотень тисяч, а іноді й декількох мільйонів гривен. Матеріальні втрати таких розмірів негативно відбиваються на фінансовому становищі суб’єктів господарювання аж до припинення їх діяльності. Виходячи з цього, виникає потреба дослідження такого потужного інструменту владного впливу як фінансові санкції, які потребують чіткого законодавчого регулювання, що є передумовою захисту інтересів як держави, так і громадян та юридичних осіб.

В діючому законодавстві, як правило, під фінансовими санкціями розуміються грошові стягнення, що застосовуються до юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців у спрощеному, позасудовому порядку через реалізацію юрисдикційних повноважень органами виконавчої влади. Виходячи з того що, нормативні конструкції юридичної відповідальності в межах яких застосовуються вказані санкції, передбачено у великій кількості нормативно-правових актів (близько 50 законів та 500 підзаконних нормативно-правових актів) і, при цьому, ці заходи відповідальності мають цілу низку суттєвих спільних рис, існує нагальна потреба в упорядкуванні вказаних норм. Але здійснювані спроби систематизації відповідного законодавства свідчать про відсутність у розробників кодифікованих актів єдиної позиції щодо регулювання деліктних відносин з використанням фінансових санкцій.

Крім того, результати теоретичних досліджень стосовно правової природи фінансових санкцій різняться залежно від того, в межах якої галузі права вони здійснюються. При цьому спостерігаються спроби закріпити інститут фінансових санкцій або виключно за фінансовим правом, надаючи йому статусу фінансової відповідальності, або за господарським, розглядаючи їх в контексті господарської відповідальності.

В той самий час поза увагою значної частини дослідників залишається той факт, що застосування фінансових санкцій відбувається через діяльність органів виконавчої влади і тому необхідним є використання здобутків науки адміністративного права, розгляд фінансових санкцій в контексті адміністративно-правового регулювання.

Таким чином, актуальність теми дисертаційного дослідження обумовлена по-перше практичним значенням фінансових санкцій, як одного із інструментів адміністративно-правового регулювання, а по-друге, відсутністю єдиних поглядів на зміст і правову природу фінансових санкцій, що заважає формуванню концептуального підґрунтя для правового регулювання відносин, пов’язаних з їх застосуванням.

Тема дослідження безпосередньо пов’язана з реформуванням адміністративного права та розглядається в контексті Концепції адміністративної реформи в Україні, основні положення якої схвалені Указом Президента України від 22 липня 1998 р. "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" і яка, поряд з іншими заходами, передбачає реформування адміністративного законодавства та його складової – інституту адміністративної відповідальності.

Теоретичну основу дисертаційного дослідження склали праці В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, С.Т. Гончарука, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, В. Коваля, В.К. Колпакова, Є.Б. Кубка, А.Т. Комзюка, В.П. Нагребельного, В.Л. Наумова, Т.О. Коломоєць, Д.М. Лук’янця, В.Ф. Опришка, І.А. Тимченко, В.В. Цвєткова, Ю.С. Шемшученка та інших; російських вчених, що досліджували проблематику адміністративних стягнень, зокрема таких, як О.В. Агєєва, О.П. Альохін, Д.М. Бахрах, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарєв, І.І. Вєрємєєнко, М.І. Єропкін, А.П. Шергін, В.А. Юсупов та деякі інші.

Важливе значення для дисертаційного дослідження складають здобутки загальної теорії держави та права, а саме праці С.С. Алексєєва, С.М. Братуся, І.С. Самощенко, О.Е. Лейста, Ю.О. Тихомирова, М.Х. Фаркушина та інших. Також було використано праці вчених в галузі фінансового права, зокрема, таких, як Л.К. Воронова, М.П. Кучерявенко, М.В. Карасьова, Н.Ю. Пришва, А.А. Нечай, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківський, Н.І. Хімічева та інші.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до планових тем відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України “Проблеми правового забезпечення реформування державного управління (адміністративної реформи) в Україні” (номер державної реєстрації 0102U001602), “Теоретичні і практичні проблеми розвитку організаційно-правового механізму реалізації виконавчої влади в Україні” (номер державної реєстрації 0104U007588).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є вироблення теоретичних підходів до визначення правової природи фінансових санкцій, визначення підстав, принципів і механізму їх застосування та підготовка пропозицій щодо удосконалення відповідної правотворчої діяльності та практики правозастосування.

Для досягнення поставленої мети в процесі дослідження вирішуються такі завдання:

- з’ясувати місце санкцій в механізмі правового регулювання;

- визначити співвідношення понять „фінансова санкція” та „юридична відповідальність”, встановити характер взаємозв’язків між ними;

- з’ясувати правову природу фінансових санкцій їх місце серед кола санкцій, передбачених чинним законодавством, а також виділити ознаки, що характеризують родову належність відповідних санкцій до заходів адміністративної відповідальності;

- визначити доцільність виділення такого виду юридичної відповідальності, як фінансово-правова;

- визначити та охарактеризувати функції фінансових санкцій;

- охарактеризувати підстави застосування фінансових санкцій та виявити їх особливості;

- охарактеризувати процедури застосування фінансових санкцій та виявити їх особливості;

- визначити фактори, що впливають на ефективність застосування фінансових санкцій;

- сформулювати пропозиції щодо удосконалення законодавства, що передбачає застосування фінансових санкцій.

Об’єктом дисертаційного дослідження є система юридичної відповідальності як сфера суспільних відносин, урегульованих адміністративно-деліктними нормами, в межах якої функціонують фінансові санкції.

Предметом дисертаційного дослідження є сутність і зміст фінансових санкцій, норми актів адміністративного законодавства України, якими вони регулюються, а також практика реалізації відповідних норм.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали, крім діалектичного як загального методу пізнання, формально юридичний, метод системно-структурного аналізу, порівняльно-правовий.

Основним серед сукупності даних методів при написанні дисертації був формально-юридичний метод, за допомогою якого досліджувалась правова природа фінансових санкцій, аналізувались правові норми, що регулюють відносини стосовно їх застосування. Метод системно-структурного аналізу надав можливість розглядати фінансові санкції як складову елементів механізму правового регулювання, загалом, так і адміністративно-деліктних відносин, зокрема. Порівняльно-правовий метод дозволяє досліджувати досвід правового регулювання юридичної відповідальності (адміністративної, фінансової) в інших країнах для раціонального використання в законодавстві Україні.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першим в Україні монографічним дослідженням, присвяченим комплексному аналізу правової природи фінансових санкцій, особливостей правовідносин, що виникають при їх застосуванні, проблем реалізації законодавства у цій сфері, у процесі якого обґрунтовуються і розкриваються поняття і зміст фінансових санкцій, визначаються ознаки фінансових санкцій, їх види, функції, підстави і порядок застосування, уточнюється зміст окремих понять та термінів, що мають значення для науки, практики та вдосконалення відповідного законодавства.

У межах здійсненого дослідження одержані наступні результати, які мають наукову новизну або містять елементи такої новизни:

- запропоновано авторське розуміння фінансових санкцій, як заходів адміністративної відповідальності, що реалізуються через процедуру правозастосування в позасудовому порядку і які виражаються у застосуванні до юридичних осіб або фізичних осіб-підприємців, штрафу та/або пені за вчинене правопорушення;

- обґрунтовано положення про те, що фінансові санкції виступають як захід адміністративно відповідальності в різних галузях права (в тому числі фінансовому праві), тому є некоректним конструювати на їх основі окремий вид юридичної відповідальності – фінансову відповідальність, а фінансову відповідальність пропонується розглядати в двох аспектах, а саме як різновид адміністративної відповідальності і як застосування заходів юридичної відповідальності за порушення фінансового законодавства;

- доведено, що крім загальновизнаних каральної, превентивної та компенсаційної функцій, фінансовим санкціям притаманні інформативна та фіскальна функції. Інформативна функція полягає у донесені до учасників правовідносин інформації не лише про можливість покарання, а й про наявність дискреційних повноважень органу, що застосовує санкцію (коли санкція відносно визначена), ступінь суспільної небезпеки правопорушення – в залежності від розміру фінансових санкцій тощо; фіскальна функція полягає в тому що фінансові санкції є видом доходів публічних фондів грошових коштів;

- запропоновано наукові класифікації фінансових санкцій: за ступенем визначеності – на абсолютно визначені та відносно визначені; за способом охорони правопорядку – на штрафні та правовідновлюючі; у межах функціональної класифікації – на основні та додаткові; за підставою застосування: фінансові санкції за порушення законів, фінансові санкції за порушення договорів; за об’єктом державного управління де застосовуються фінансові санкції; за розрахунковими ознаками;

- обґрунтовано положення про те, що законодавчо закріплені склади правопорушень, які є підставами застосування фінансових санкцій, є трьохелементними. На відміну від класичного складу правопорушення у зазначених правопорушеннях відсутня суб’єктивна сторона;

- запропоновано визначення поняття правопорушення у сфері оподаткування як однієї з підстав застосування фінансових санкцій під яким пропонується розуміти протиправні, винні діяння суб’єктів податкових відносин (суб’єкта оподаткування, органу, що здійснює податковий контроль, іншого органу та (або) їх службових осіб тощо), що полягають у невиконанні або неналежному виконанні правил, установлених нормативно-правовими актами, які регулюють відносини у сфері оподаткування;

- дістали подальшого розвитку загальні принципи адміністративного процесу в контексті застосування фінансових санкцій, зокрема, принципу non bis in idem (недопущення подвійного покарання) – фінансові санкцій у вигляді штрафу і пені за одне правопорушення не повинні одночасно виконувати каральну (штрафну) функцію;

- запропоновано ефективність застосування фінансових санкцій визначати в контексті діяльності правозастосовчого органу, результати діяльності якого є підставою для об’єктивного оцінювання всіх факторів, що впливають на ефективність застосування фінансових санкцій;

- дістали подальшого розвитку підходи до визначення факторів, що впливають на ефективність застосування фінансових санкцій. Зокрема запропоновано розглядати: фактор правової норми (досконалість норм, що визначають правосуб‘єктність правозастосовчого органу і норм, що містять адміністративну санкцію, обґрунтованість адміністративної деліктолізації тощо); фактор правозастосовчого органу (нормативна урегульованість задач і функцій, адекватність і мобільність змін змісту діяльності органу тощо); фактор правопорушника (організаційно-правова природа юридичної особи, форма власності тощо); фактор об‘єкту правової охорони (за ступенем потенційної конфліктності інтересів).

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані і обґрунтовані в дисертації висновки, пропозиції та рекомендації можуть бути використані для вдосконалення чинного законодавства України у сфері правового регулювання застосування фінансових санкцій. Сформульовані конкретні пропозиції щодо деяких розділів і статей відповідних нормативно-правових актів та законопроектів.

Результати дисертаційного дослідження можуть бути застосовані у подальшій науковій роботі за напрямами вивчення правової природи фінансових санкцій, фінансової відповідальності, адміністративних стягнень, адміністративної відповідальності, проблем вдосконалення діяльності адміністративно-юрисдикційних органів, а також у навчальному процесі при викладанні навчальних дисциплін “Адміністративне право”, “Фінансове право”, “Податкове право”, а також спецкурсів з адміністративної відповідальності.

Окремі положення дисертаційного дослідження можуть слугувати базою для подальших наукових досліджень проблемних питань адміністративної та фінансової відповідальності.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження доповідалися і обговорювалися на засіданнях відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Основні положення та висновки дисертації доповідалися на науково-практичних конференціях. Зокрема: Науково-практичній конференції “Адміністративна реформа в Україні: шляхи до європейської інтеграції“ (м. Київ, 14–15 лютого 2003 р.; тези опубліковані), Науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (м. Одеса, 23–24 травня 2003 р.; тези опубліковані), Науково-теоретичній конференції “Запорізькі правові читання. Санкції в праві” (м. Запоріжжя, 30 червня – 1 липня 2003 р.; тези опубліковані), Науково-теоретичній конференції “Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства” (м. Чернівці, 22–23 вересня 2003 р.; тези опубліковані), Науково-практичній конференції “Адміністративне право в контексті європейського вибору України” (м. Київ, 6–7 лютого 2004 р.; тези опубліковані), IV Національній науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування” (міста Сімферополь, Ялта, 20–22 травня 2005 р.; тези опубліковані), V міжнародна науково-теоретична конференція: “Публичное, корпоративное, личное: проблемы конфликтности и перспективы консенсуальности” (м. Санкт-Петербург, 2–3 грудня 2005 р.; тези опубліковані) та ін.

Пропозиції і висновки запропоновані в дисертації в частині застосування фінансових санкції за порушення податкового законодавства були викладені у підготовленій у відділі проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України Науковій записці “Зауваження та пропозиції до розділу XVII Проекту податкового кодексу України “Відповідальність за правопорушення у сфері оподаткування” (у співавторстві).

Окремі положення дисертації знайшли своє відображення в розробленій автором програмі навчального курсу “Муніципальне фінансове право” і використовуються під час викладання однойменного курсу в Академії муніципального управління (м. Київ), а також під час викладання навчальної дисципліни “Актуальні проблеми адміністративного права” в Київському університеті права НАН України.

Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи знайшли відображення у десяти наукових статтях, чотири з яких опубліковані у фахових наукових виданнях, перелік яких затверджено ВАК України.

Структура та обсяг дисертації. Структура дисертації побудована відповідно до мети та завдань дослідження і складається із вступу, двох розділів, які об’єднують 8 підрозділів, висновків, списку використаних джерел.

Загальний обсяг дисертації становить 216 сторінок, в тому числі список використаних джерел ‑ 23 сторінки (201 найменування).