ОРГАНІЗАЦІЯ ТА ДІЯЛЬНІСТЬ ПАРЛАМЕНТІВ: ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКИЙ АСПЕКТ

summary

Актуальність теми визначається, у першу чергу, нагальною необхідністю реформування політичної системи сучасної України на засадах представницької демократії та парламентаризму. Необхідність своєчасного та поглибленого дослідження парламентаризму пояснюється й реаліями сьогоденного суспільно-політичного життя, адже сучасні парламенти та парламентаризм набувають нових якостей, стаючи суттєвою складовою розгалуженої політичної системи суспільства та важливим фактором вдосконалення державного владарювання. Значущість парламентаризму помітно посилюється під впливом глобалізації, адже в масштабах національної держави саме органи загальнонародного представництва можуть найкращою мірою відреагувати на потужні наднаціональні процеси планетарного характеру. Додаткового навантаження зазнають парламенти в перехідних суспільствах, визначаючи, окрім іншого, засади досягнення рівня консолідованої демократії.

Розвиток науки державного управління, у свою чергу, суттєво залежить від уточнення кола суб'єктів управлінської діяльності. Це повною мірою стосується й парламентів, які забезпечують формування правових засад розвитку соціуму та за деяких умов здійснюють політичне керівництво органами виконавчої влади. Однак для утвердження цивілізованих засад суспільного життя не менш важливим є вдосконалення механізмів і налагодження ефективної організації роботи самого парламенту, від чого залежить і здійснення ним власних функцій.

Стан наукової розробки проблеми. Проблематика управлінської діяльності в парламентах аналізується в річищі багатьох суспільствознавчих наук (зокрема, філософії, юриспруденції, політології та соціології), що дозволяє значно розширити змістовні характеристики дослідження.

Теоретико-методологічне підґрунтя дисертаційного дослідження складає оновлене розуміння державного управління. У працях В. Бакуменка, Л. Герасіної, Н. Глазунової, В. Горбатенка, В. Козбаненка, С. Кравченка, Є. Кубка, В. Лобанова, В. Мартиненка, П. Надолішнього, В. Цвєткова, В. Чіркіна, І. Ющика висловлюється, зокрема, припущення щодо охоплення державно-управлінською діяльністю всіх органів державної влади. Водночас деякі автори схильні тлумачити державне управління в широкому (як діяльності держави з керівництва різними сферами суспільного життя) та вузькому (як виконавчо-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади) значеннях.

Дослідження механізмів організації та діяльності парламентів ґрунтується на напрацюваннях О. Амосова, Г. Атаманчука, В. Князєва, В. Корженка, О. Коротич, Т. Лозинської, В. Малиновського, Н. Нижник, О. Оболенського, Г. Одінцової, Л. Приходченко, В. Цвєткова та Л. Юзькова. Вчені, зокрема, вже традиційно поділяють механізми державного управління згідно зі структурно-організаційним та структурно-функціональним підходами. Для повноцінного розкриття  дисертаційної проблематики непересічне значення також мають доробки тих дослідників, які тлумачать механізми державного управління в річищі системних підходів і наполягають на гармонійній єдності "механізмів" та власне "управління" (Б. Курашвілі, Ю. Осипова, В. Цвєткова та ін.).

Сучасний розвиток народного представництва значною мірою залежить від потужних наднаціональних факторів, які позначаються процесами глобалізації та сучасної політичної модернізації. У працях І. Валлерстайна, В. Васовича, Д. Дербишайра, Я. Дербишайра, М. Догана, К. Ейка, Р. Інглехарта, В. Іноземцева, М. Михальченка, О. Радченка, Л. Сморгунова, В. Солових, Х. Херпфера було запропоновано методологічні підходи до розвитку державно-владних відносин, які враховують багатогранність та складність сучасного політичного розвитку.

Особливості регламентації роботи парламентів традиційно аналізуються в річищі парламентського права. До прикладів такого аналізу слід віднести, зокрема, праці О. Городецького, І. Котелевської, М. Лєвіної, В. Олуйка, А. Саїдова, І. Степанова, Б. Страшуна, Б. Топорніна, Т. Хабрієвої. До них слід додати й праці тих авторів, які розглядають неінституціональні компоненти політики (А. Ковлера, І. Макліна, А. Макмілана, А. Сена та ін.), синергетики та політичних мереж (Т. Бьорцель, Л. Ітіуридзе, Л. Сморгунова, В. Тертички).

У роботах М. Амеллера, Ф. Ардана, Ю. Барабаша, Ф. Бітца, О. Богачової, О. Валевського, Ю. Ганжурова, А. Георгіци, Е. Дамгаарда, В. Журавського, М. Лахижі, А. Лейпхарта, М. Мезі, О. Майданник, С. Мейнварінга, Р. Мютценіха, Г. Оберойтера, Л. А. Пала, Дж. Б. Пауела, А. Романюка, Х. Ріссе, К. Строма, С. Хаггарда, Е. Ціммермана, В. Шаповала, Б. Шлоєра та М. Шугарта та інших вчених здійснено науковий аналіз питань внутрішньопарламентського політичного й технічного структурування.

Серед невирішених проблем чи не найголовнішою є відсутність комплексних досліджень розвитку парламентаризму в умовах сьогодення, у тому числі й питань управлінської внутрішньопарламентської діяльності в перехідних суспільствах. Потребує подальшого розвитку проблема самоорганізації парламенту як відносно автономної системи. Очевидним є й неузгодження знань про народне представництво в різні часи та епохи. Це повною мірою стосується й Верховної Ради України - сучасного українського парламенту. Сукупність наведених аргументів свідчить про безумовну актуальність проблематики дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації пов'язана з Комплексним науковим проектом Національної академії державного управління при Президентові України "Державне управління та місцеве самоврядування" та його складовими - науково-дослідними роботами кафедри публічного адміністрування та кадрової політики Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України "Психодіагностика як ефективний інструмент реалізації регіональної кадрової політики у сфері публічного управління" (номер державної реєстрації 0106U012333), "Демократичне врядування: інституційні механізми формування та реалізації системи публічного управління" (номер державної реєстрації 0109U002130), "Інноваційні механізми забезпечення професіоналізації функціональної діяльності кадрових служб у сфері публічного управління" (номер державної реєстрації 0109U004867). Дисертантом досліджені сутність публічного управління та роль кадрової політики в державній діяльності, формування нового парадигмального значення взаємозв'язків державного управління та організації роботи парламентів, запропоновані та обґрунтовані теоретико-методологічні основи вдосконалення системи влади в Україні на засадах представницької демократії та парламентаризму, структуру механізму врегулювання парламентських конфліктів.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розроблення теоретико-методологічних і прикладних засад удосконалення організаційної структури та діяльності парламентів відповідно до принципів сучасного демократичного врядування та народного представництва.

Для досягнення мети визначено завдання дослідження:

-        обґрунтувати сутнісні характеристики місця парламентаризму в системі державного управління;

-        розкрити зміст понять і категорій, в яких відбивається сутність організації та діяльності парламентів;

-        оцінити сучасний стан народного представництва та представницької демократії;

-        з'ясувати особливості розвитку народного представництва в умовах глобалізаційних процесів і сучасної політичної модернізації та в перехідних (транзитивних) суспільствах;

-        розробити концептуальні засади вдосконалення парламентського права;

-        виявити системні характеристики механізмів державного управління в органах народного представництва;

-        розкрити сутність внутрішньопарламентського політичного структурування;

-        запропонувати структуру комплексного механізму врегулювання внутрішньопарламентських конфліктів;

-        систематизувати концептуальні засади двопалатного устрою парламентів;

-        дослідити та обґрунтувати комплекс механізмів управління організацією та діяльністю парламентських комітетів (комісій);

-        виробити науково-практичні рекомендації щодо вдосконалення механізмів організації та діяльності українського парламенту на засадах представницької демократії.

Об'єктом дослідження є процес реалізації державного управління засобами парламентської демократії.

Предметом дослідження визначено державно-управлінський аспект організації та діяльності парламентів.

Методологія та методи дослідження. Дисертаційне дослідження базується на розумінні методології як складної інтегральної системи сприйняття дійсності та наукового пізнання, що охоплює фундаментальні загальнотеоретичні концепції, загальні філософські закони й категорії, загальні й конкретні методи.

Для реалізації мети й завдань дослідження було використано комплекс підходів і методів, а саме: метод системного аналізу (для тлумачення державного управління з охопленням усіх гілок державної влади, дослідження парламентів як складної організації та системи взаємодій); системно-функціональний та структурно-функціональний методи (для дослідження механізмів державного управління в парламентах та внутрішньопарламентського структурування); інституціональний метод (для опрацювання інституціональних та неінституціональних компонентів парламентаризму, формальної та неформальної інституалізації); метод порівняння (для зіставлення особливостей організації роботи парламентів в різних країнах); підходи політичних мереж, синергетичний та біфуркаційний підходи (для поглибленого розуміння суті міжфракційної взаємодії в парламентах, обґрунтування комунікативного механізму в діяльності парламентських комітетів); конфліктологічні підходи (для розкриття суті конфліктної взаємодії в парламентах та опрацювання механізму врегулювання внутрішньопарламентських конфліктів); концепцію дискурс-аналізу (для систематизації окремих висловлювань з проблематики парламентаризму та авторського визначення категоріального апарату); моделювання та теорію ігор (для окреслення шляхів розвитку сучасного парламентаризму й опрацювання висновків).

Наукова новизна одержаних результатів полягає, насамперед, у тому, що в галузі науки державного управління дисертаційна робота є першим комплексним дослідженням організації та діяльності парламентів як складової системи державного управління, проблем теорії та практики сучасного українського парламентаризму.

У межах здійсненого дослідження:

вперше:

-        обґрунтовано засади концепції державного управління, відповідно до яких управлінська діяльність властива всім органам державної влади і в парламентах здійснюється переважно засобами їхніх організації та внутрішньоорганізаційної діяльності, відзначається менш жорсткими, порівняно з виконавчо-розпорядчими структурами, суб'єкт-об'єктними відносинами та гнучкістю ієрархічних зв'язків;

-        розкрито зміст поняття "парламентаризм", яким, на відміну від традиційних тлумачень (як причетність парламентів до розподілу гілок влади), охоплюються основні прояви системи народного представництва та надається термінологічна основа для синтезування всіх суспільних явищ, пов'язаних з діяльністю парламентів (зокрема, у державно-управлінському значенні - як організації та внутрішньоорганізаційної діяльності в парламентах, спрямованої на вдосконалення роботи в межах відведених функцій і повноважень);

-        розроблено концептуальні засади вдосконалення парламентського права, зміст якого полягає в регулюванні організації та діяльності парламентів, а структура складається не лише з нормативно-правових актів, а й з політичних компромісів та домовленостей (в авторському тлумаченні, такі регулятори складають основу "політичного парламентського права"). Це дає можливість гармонізувати процеси регулювання роботи парламентів, що повною мірою відповідає сучасним критеріям демократичного врядування та забезпечує врахування інтересів всіх зацікавлених осіб;

-        запропоновано структуру комплексного механізму врегулювання внутрішньопарламентських конфліктів, що ґрунтується на критеріях "гри з ненульовою сумою", характеризується гармонійним поєднанням організаційно-правових та суто політичних регуляторів, а також частковою зміною суб'єктів з посиленням ролі парламенту як єдиного цілого на завершальних стадіях конфліктної взаємодії, що дає можливість врахувати інтереси всіх "конфліктантів" та зацікавлених осіб;

удосконалено:

-        методологічні підходи до розуміння сучасного стану представницької демократії, зокрема щодо посилення взаємозв'язків між прямим і представницьким врядуванням, вихідних положень та принципів сучасного народного представництва, властивих парламентаризму недоліків й суперечностей (передусім, щодо формального неузгодження представництва з принципами "чистої" демократії);

-        системні характеристики механізмів державного управління в органах народного представництва, що ґрунтуються на розумінні діалектичної єдності управління як складної системи та неможливості жорсткого відмежування механізмів від їхньої реалізації;

-        положення про сутність політичного структурування в парламентах, яке базується на гармонійному співвідношенні формальної та неформальної інституалізації, а також на соціокомунікативних ресурсах, що складає основу ефективної діяльності коаліцій, а також цивілізованих відносин між парламентською більшістю та опозицією;

-        структуру комплексного механізму управління організацією та діяльністю парламентських комітетів (комісій), який охоплює тісно пов'язані між собою правовий, організаційний, політичний, інформаційний та комунікативний регулятори;

дістало подальший розвиток:

-        положення про особливості розвитку народного представництва в умовах глобалізації та демократизації, що відзначаються сплетінням процесів звуження функціонального навантаження парламентів і збільшенням їхньої політичної ваги, а також посиленням тиску на них з боку структур виконавчої влади та різнобічних груп інтересів;

-        концептуальні засади двопалатного устрою парламентів, який суттєво впливає на характер внутрішньопарламентської управлінської діяльності, зокрема, надаючи додатковий канал для політичного представництва й ускладнюючи процес здійснення парламентських функцій;

-        науково-практичні рекомендації щодо вдосконалення механізмів організації та діяльності українського парламенту шляхом уточнення правових засад, а також гармонізації співвідношення організаційно-правових та суто політичних регуляторів.

Практичне значення одержаних результатів полягає у визначенні перспективних напрямків та суто практичних заходів, спрямованих на системне реформування організації та діяльності Верховної Ради України, а саме: щодо гармонійного співвідношення правових і політичних засад; скасування норми про виборчі міжпартійні блоки; прийняття рішень у парламенті простою більшістю, окрім чітко обумовлених випадків; створення належних умов для повноцінного внутрішньопарламентського політичного дискурсу; запровадження дієвих механізмів урегулювання конфліктів; удосконалення механізмів формування та взаємодії парламентських комітетів (зокрема, щодо вдосконалення здійснення комітетами контрольної та комунікативної функцій).