| summary: |
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її мету та завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, розкрито стан розробки наукової проблеми та її значущість для теорії державного управління. Визначено наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх упровадження та апробації.
У першому розділі «Теоретичні основи регіонального управління: ступінь наукової розробки проблеми» простежено динаміку наукової думки щодо формування категорійно-понятійного апарату проблематики регіонального управління, проаналізовано стан її наукової розробки вітчизняними і зарубіжними вченими в галузі державного управління, права, економіки, географії, історії, соціології, політології тощо. Це дало змогу більш чітко зафіксувати досягнуті результати та виявити напрями подальших наукових пошуків у регіональному управлінні, уточнено та визначено його основні дефініції, виявлено проблеми.
На рубежі ХХ - ХХІ ст., попри доволі значну кількість доробок з проблем регіонального розвитку в сучасній науці, ці питання залишаються актуальними та потребують подальшої розробки, особливо ті, що стосуються питань державного впливу на розвиток регіонів, які в першу чергу належать до предмета науки державного управління. Доведено, що домінує вивчення економічних та екологічних проблем регіонального розвитку і значно менше управлінських. Саме тому назріла необхідність системного комплексного дослідження трансформаційних процесів і вирішення проблем регіонального управління в період реформування владних відносин.
Доведено, що стратегічним напрямом удосконалення регіонального управління є формування механізмів, які б забезпечували ефективність управлінських рішень, чітке розмежування та збалансованість повноважень і функцій різних структур місцевої влади. Сьогодні найактуальнішим є формування цілісної державної регіональної політики та створення ефективної системи її реалізації.
У контексті дослідження трансформації регіонального управління в умовах реформування владних відносин актуальним є з’ясування взаємовідносин між органами публічної влади саме на територіальному рівні. Категорія «відносини між органами публічного управління» («іntergove
ment relations») виникла в американській науці державного управління, через реабілітацію в публічній системі політичного принципу розподілу влад. В основі «Нового курсу…» Ф.Д.Рузвельта була покладена Концепція міжурядових зв’язків, що визначала шляхи подолання економічного та суспільного занепаду США в період Великої депресії 30-х років ХХ ст., одним із яких було поєднання можливостей публічних органів влади різного статусу та рівня, чому заважали численні конституційні обмеження.
Уперше категорія «відносини між органами публічного управління» застосовується К. Снайдером під час дослідження державного управління на окружному і міському рівнях. У статтях спеціального випуску часопису «Annals»: «American Іntergove
ment Relations» за редакцією У. Гравса авторами були розглянуті відносини між федеральними; федеральними і штатними; штатними, федеральними і місцевими; штатними і місцевими рівнями управління.
Визначено, що існуюча модель державного управління на територіальному рівні в Україні характеризується численними внутрішніми суперечностями та неузгодженістю, організаційним і функціональним дуалізмом, що проявляються, з одного боку, у відносно широкій компетенції місцевих державних адміністрацій (далі - МДА) без їх відповідного організаційного забезпечення, а з іншого, - в дублюванні МДА повноважень територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади (далі - ТПЦОВВ) і навпаки. Конкуруюча компетенція призводить до протистояння управлінських структур різних рівнів, а іноді й до адміністративних конфліктів. У наслідок чого МДА не в повному обсязі забезпечують комплексний соціально-економічний розвиток відповідних територій, а ТПЦОВВ сповна не враховують інтереси регіонів. Тому вирішення питань щодо їх організаційно-правового вдосконалення обумовлює необхідність формування чіткої моделі регіонального управління в період реформування владних відносин.
Доведено, що в умовах реформування владних відносин в Україні необхідна більша чіткість і визначеність при регіоналізації держави і законодавче закріплення статусу регіону як об’єкта впливу з боку держави. У дослідженні під поняттям „регіональне управління” розуміємо взаємопов’язану діяльність органів місцевої влади (органів державної влади та місцевого самоврядування), інститутів громадянського суспільства щодо вироблення публічних рішень з метою ефективної реалізації державних і регіональних інтересів. Вважаємо, що трансформація регіонального управління - це перетворення в діяльності держави, спрямовані на адміністративно-економічну оптимізацію регіональної структури країни і відносин між центром і територіями з метою забезпечення збалансованого розвитку за рахунок максимально ефективного використання існуючих внутрішніх ресурсів і заохочення зовнішніх в умовах глобалізації міжнародної економіки.
Вважаємо, що важлива роль у сучасних процесах регіоналізації належить політиці децентралізації національних держав, які, таким чином, намагаються здолати соціально-економічну та політичну диспропорцію в суспільному розвитку, включаючись у процеси регіоналізації. При цьому доцільно виокремити два рівні регіоналізації: внутрішню (обумовлюється політикою держави) та транснаціональну (об’єднує регіони, що виходять за межі держав). Характер та масштаби регіоналізації в першу чергу залежать від адміністративно-територіального устрою національної держави, також від її соціально-економічного та політичного потенціалу.
У другому розділі «Методологічні засади регіонального управління в умовах реформування владних відносин» доведено, що регіональне управління є одним з напрямів державного управління, що здійснюється в країні, тому його дослідження має відбуватися із використанням у якості головного підґрунтя сучасної методологічної бази цієї науки.
Методологічні аспекти регіонального управління покликані пояснювати принципи регіонального демократичного врядування, давати наукове обґрунтування категорій, виводити нові категорії; аналізувати трансформаційні процеси в регіональному управлінні з метою напрацювання практичних заходів і рекомендацій щодо напрямів удосконалення регіонального управління в умовах реформування владних відносин.
Проаналізувавши принципи демократичного врядування засвідчено на наявній об’єктивній вимозі закономірностей і тенденціях розвитку регіональної влади. Вони визначають теоретичну сутність, побудову та функціонування регіонального самоврядування, виявляють його відмінні риси й особливості, являють собою критерії оцінки тієї чи іншої національної моделі регіональної влади, наскільки вона відповідає демократичним ідеям, а відображаючи ознаки і риси регіоналізму, сприяють збереженню наступності в розвитку регіональних інститутів. Нами з’ясовано, що принципи демократичного врядування не набули свого конституційного закріплення в Україні й здебільшого підміняються або ототожнюються з принципами місцевого самоврядування, які зафіксовані у Конституції та законах України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про службу в органах місцевого самоврядування», Бюджетному кодексі України та інших.
Поява Європейської хартії регіональної демократії була викликана посиленням євроінтеграції на регіональному рівні, що викликало необхідність зіставлення систем регіонального врядування у різних країнах і пошуку уніфікованих підходів до їх подальшого розвитку. У Рекомендації 1811 (2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи про регіоналізацію в Європі зазначалось, що такий розвиток є додатковою гарантією демократії, тому що розширює можливості громадян приймати участь у вирішенні політичних питаннях. Регіон внаслідок своїх розмірів і близькості до населення є ідеальним рівнем для здійснення владних повноважень у більшості держав-членів Ради Європи. Таким чином, Рада Європи як міжнародна організація створена для захисту та втілення принципів демократії, а відтак - інститут регіонального самоврядування є частиною демократичного стандарту європейських країн. Отже, категорії «регіональна демократія» та «регіональне самоврядування» пропонуємо вважати тотожними. Виходячи з цього, ігнорування або невизнання прав регіонів на самоврядування свідчить про проблеми з демократією в країні взагалі.
Проблема інституціоналізації регіонального самоврядування в Україні не вичерпується вирішенням питання стосовно виконавчих органів районних та обласних рад. Реалізація конституційних засад самоврядування ускладнюється, а в окремих випадках і унеможливлюється через фактичну відсутність його в Україні на районному та обласному рівнях.
Необхідно врахувати досвід Польщі, в якій існують три види місцевих громад: «самоврядна громада», яка існує у межах гміни; «локальна самоврядна громада» - у межах повіту і «регіональна самоврядна громада» - у межах воєводства. Хоча один мешканець є членом кожної з перелічених видів громад, між ними, однак, немає жодної залежності чи підлеглості.
У конституційному праві держав-членів Європейського Союзу визнається, що право на самоврядування на місцевому та регіональному рівнях гарантується шляхом чіткого визначення правових норм. Отже, забезпечується ефективне самоврядування шляхом зобов’язання законодавця визначати важливі завдання самоврядування, які повинні виконуватися на окремих рівнях держави. Подібна пропозиція міститься в проекті Європейської хартії регіонального самоврядування (ст. 3).
Регіональне управління, будучи політичним явищем у процесі реалізації державної влади, є одним із видів державної діяльності, який здійснюється системою органів виконавчої влади. При цьому функції цих органів є надзвичайно різноманітними і залежать від специфіки конкретного органу, його місця в управлінській ієрархії, а тому становлять його функціональну основу. Тому важливим фактором оптимізації функцій органів виконавчої влади є правильне їх встановлення окремим органам, структурним підрозділам, державним службовцям. Функції управління є основою для формування організаційної структури виконавчої влади. Її вибір залежить від цілей, які виходять з життєвих потреб об’єктів управління. На наш погляд, слід прагнути до створення такої організаційної структури, яка спроможна оптимально забезпечити виконання визначених для організації функцій. Отже, функціональний підхід є найбільш оптимальним при формуванні організаційних структур виконавчої влади.
З метою належного забезпечення проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади (далі - ФО) та надання консультативно-методичної допомоги цим органам щодо організації роботи з проведення ФО їх діяльності з урахуванням техніки проведення горизонтального ФО Головдержслужбою України було розроблено Порядок проведення ФО органів виконавчої влади та запропоновано Методичні рекомендації щодо проведення ФО місцевих органів виконавчої влади, які встановлюють процедуру проведення ФО на основі єдиного механізму збору, аналізу та узагальнення інформації щодо реалізації завдань і функцій органів виконавчої влади на предмет їх відповідності реальним потребам суспільства та вимогам актів законодавства, а також на предмет відповідності структури органів виконавчої влади покладеним на них завданням і функціям. Дія Порядку поширюється на органи виконавчої влади, а саме: міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, включаючи утворені в їх складі урядові органи державного управління, територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади, місцеві державні адміністрації. Головдержслужба, відповідно до Порядку, забезпечує контроль за проведенням ФО, аналіз та узагальнення його результатів, готує за результатами ФО та вносить Кабінету Міністрів України пропозиції щодо підвищення ефективності діяльності цих органів. Горизонтальне ФО – це інструмент аналізу діяльності місцевих органів виконавчої влади на предмет оцінки надлишковості (передбачається визначити типологічну, змістовну та потенційну) та дублювання (виявити пряме та потенційне) їх повноважень та функцій у відповідних галузях економіки та сферах діяльності, метою якого є розподіл повноважень та функцій між ТПЦОВВ і МДА.
Доведено, що механізм управління - це складова частина системи управління, що забезпечує вплив на фактори, від стану яких залежить результат діяльності управлінського об’єкту. Нами запропоновано «організаційно-правовий механізм реалізації державної регіональної політики», який на відміну від раніше виведених ученими, являє собою сукупність організаційно-правових, інституційних і кадрових компонент і забезпечує управління регіоном як єдиним цілим через владно-управлінське втручання із залученням територіальної громади, державних і недержавних структур на підставі нормативно-правових актів (рис. 1).
Нормативно-правове забезпечення формують діючі законодавчі акти та проекти з питань, що регламентують правила й умови реалізації державної регіональної політики; кадрове - статистичні, аналітичні й інші дані; інституційне - складають органи державної та місцевої влади з визначеними цілями, повноваженнями, функціями, структурою, принципами, формами та методами діяльності, державні та недержавні структури, які залучаються до участі у впровадженні програм регіонального розвитку. В основу даного механізму покладена взаємодія органів виконавчої та представницької влади різного ієрархічного рівня.
|
