ФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ НАСЕЛЕННЯ В УМОВАХ МАКРОЕКОНОМІЧНОЇ НЕРІВНОВАГИ Автореферат

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається стан наукової розробки проблеми, з’ясовується зв’язок роботи з науковими програмами, планами і темами Національної академії державного управління при Президентові України, розкривається її мета, завдання, об’єкт, предмет, методи дослідження, формулюється наукова новизна отриманих результатів та їх значення, наводяться відомості щодо апробації результатів дослідження.

Наукове значення роботи визначається тим, що одержані результати і висновки дисертаційного дослідження створюють передумови для обґрунтування теоретико-методологічних засад формування державної політики соціального захисту населення та актуальних напрямів підвищення її ефективності в умовах макроекономічної нерівноваги.

1. У першому розділі „Теоретичні основи державної політики соціального захисту населення” визначено теоретичні засади сутності державної політики соціального захисту населення та її особливості, роль державної політики соціального захисту населення в забезпеченні національної безпеки, впровадженні суспільних організаційних форм соціального захисту населення соціальноорієнтованого розвитку України.

Суспільно-економічні трансформації, що пов’язані з переходом України від патерналістської до ринкової моделі соціально-економічного розвитку, зумовлюють його соціальну „ціну” – руйнування попередньої системи, фактичну відсутність нової. Тенденції до послаблення ролі держави в процесі її перебудови призвели до кризи самої державності, а саме: фактичної втрати регулюючого впливу держави як на характер і динаміку економічних процесів, так і на суспільне життя в цілому. При цьому механізми саморегулювання в економіці та суспільстві не запрацювали. Усі фактори та елементи, що складають функціональноспроможну ринкову економіку, а саме – конкуренцію дій та результатів як інструмент координації, практично відсутні.

Дослідження сутнісних ознак загального поняття „державна політика” та її складових – „соціальної політики” та „політики соціального захисту населення” – показує, що такі видатні вітчизняні вчені, як М.М.Білинська, В.Г.Бодров, В.І.Куценко, Л.М.Ліпіч, О.Ф.Новікова, Г.С.Одинцова вважають, що модель соціально-економічного розвитку в Україні відноситься до пом’якшеного варіанта соціальної політики лібералізму, яким є модель державної політики соціального забезпечення. Провідні зарубіжні вчені Т.Ганслі та Е.Елгар розглядають соціальну політику як основу держави «загального добробуту». Сучасні тенденції щодо трактування зазначених понять повинні враховувати взаємодію та врегулювання соціальної і економічної складових відповідно до комплексного підходу щодо витрат і вигод державної політики, де система соціального захисту може розглядатися як „продуктивний фактор”, а також витрат і ефективності державної політики у врахуванні специфічних впливів економіко-інституціональних факторів у забезпеченні соціальної безпеки та захисту населення в формуванні відповідної політики.

Аналіз теоретичних здобутків сучасних зарубіжних вчених М.Абрамовиця, Дж.Блау, М.Мюлларда, Л.Сандерструма, П.Страйкера показав, що існуюча система соціального захисту населення виступає не як додаткове джерело та стимулятор суспільного розвитку, а, скоріше, як дестимулятор, через переважання патерналістського, а не продуктивного підходу до неї з боку держави. Соціальний захист має розглядатися як такий, що виконує пряму роль соціального обмежувача та модифікатора ринкового механізму, як умова життєздатності моделі соціально-економічного розвитку та гарант її збереження.

2. Аналіз позитивних сторін світового соціального досвіду, основними характеристиками якого є забезпечення соціальної стійкості (Японія), надання соціальних гарантій (Швеція), додержання принципу тісної солідарної відповідальності всіх економічних суб’єктів за соціальний розвиток при наявності персональної відповідальності за ефективність праці (Німеччина), свідчить, що зарубіжні країни значно просунулися уперед у напрямі підвищення якості життя і демонструють значний прогрес у вдосконаленні способу життя. Не дивлячись на концентрацію багатства у небагатьох, в розвинених країнах світу серед основної маси населення майно та доходи розподіляються відносно равномірно, загальна картина життєвого рівня визначається не стільки відривом багатої частини суспільства, скільки відносно прийнятним рівнем задоволення потреб більшості населення при розвинутих системах соціального захисту. На цих засадах існує досить значна консолідація суспільства. В різних формах проявляється соціальна солідарність: як через діяльність держави, так і в роботі приватних структур і у вигляді масової доброчинності. Позитивний досвід зарубіжних країн є відображенням сучасних тенденцій моделі соціального захисту населення, який має впроваджуватися в українські реалії з урахуванням національної специфіки.

Зроблено висновок, що саме в умовах макроекономічної нерівноваги зміна підходів до формування державою політики соціального захисту населення та внесення змін в цикл політики є можливими та доречними. Хвильовий характер макроекономічних циклів в умовах нерівноваги актуалізує вирішення проблеми визначення ролі держави та її регулюючого впливу на соціальну сферу економіки, необхідності перегляду самої концепції формування політики соціального захисту населення. Модифікація концепції потребує визначення якісних параметрів державного регулювання соціального захисту населення, держава виступає як головний гарант життєдіяльності та ефективного функціонування економічної системи, одночасно активного організатора та координатора економічних зусиль, який визначає оптимальні цілі та параметри суспільного розвитку, створюючи умови та механізми їх досягнення. Доведено можливість та необхідність вироблення перехідної моделі, яка б витікала з об’єктивних потреб суспільства та спиралася на провідний світовий досвід. Підгрунтям її розробки виступає сама природа розвинутого ринку, який здатен створювати матеріальні передумови для соціальної орієнтації економіки і вирішення соціальних завдань. Існуюча модель здатна враховувати прогресивні тенденції суспільного розвитку, проте на практиці вступає в протиріччя з ним.

Основним завданням державної політики соціального захисту стає формування ефективної системи соціального захисту та її функціонування. Для забезпечення подальшого розвитку системи соціального захисту населення державі необхідно додержуватися динамічної рівноваги економічних і соціальних цілей, яка в сучасних умовах не забезпечується ринковим саморегулюванням, тим більше в державному секторі економіки. Для держави важливо визначити межі взаємодії соціального економічного, та їх врегулювання. Порушення балансу між ними стає руйнівним для досягнення стратегічної мети держави – побудови соціально спрямованого ринкового господарства та забезпечення соціальної орієнтації економіки, збереження людського, трудового та інтелектуального потенціалу, їх розвитку, захисту соціальних інтересів громадянина, суспільства, держави.

Інтегральним показником балансу соціальної і економічної складових державної політики соціального захисту населення виступає рівень соціальної безпеки. У Стратегії національної безпеки України зазначено, що життєво важливі національні інтереси України реалізуються у складному внутрішньому та зовнішньому середовищі, яке характеризується низкою викликів та загроз. Стратегія спрямована на вирішення проблем, визначення яких впливає на формування стратегічних цілей державної політики. Головним критерієм розвитку економіки стає рівень забезпечення соціальної безпеки, достатність якого досягається через підвищення: ступеня функціонування елементів системи соціального захисту населення; ролі та функцій держави в гарантуванні законодавчих, нормативно-правових і організаційних умов стабілізаційного розвитку суспільства. Дестабілізуючим чинником соціального розвитку є наповнене ризиками суспільство, яке і детермінує майбутнє. Виробництво ризиків поступово витісняє виробництво благ. Як результат, ризики стають рутинною щоденністю, тому безпека, а не розвиток, стає нормою та організує структуру поведінки суспільства.

В умовах суспільно-економічних трансформацій виникає необхідність запобігання виникненню критичного стану небезпеки. Розв’язання проблем, які стосуються соціальної безпеки, має здійснюватись за такими основними напрямками державної політики, а саме: забезпечення соціального захисту населення; регулювання його доходів, рівня та якості життя; податкове і фінансово-бюджетне регулювання соціальної сфери економіки; державне регулювання цін і тарифів; соціальне партнерство. Дослідження соціальної безпеки дозволяють визначати найвагоміші загрози з огляду на те, що завчасне їх попередження ефективніше, ніж ліквідація наслідків. Апробовані методи державного управління сектором соціальної безпеки в умовах суспільно-економічних трансформацій, що пов’язані з переходом України від патерналістської до ринкової моделі соціально-економічного розвитку, виявились неефективними через наявність протиріч між системами забезпечення безпеки і соціально-економічними відносинами, а саме: характером впливу зовнішнього та внутрішнього середовища, що змінюється з високою швидкістю і ускладнює прогнозування стану сектора безпеки; реакцією соціальної сфери економіки, що є неадекватною макроекономічним процесам.

Попри існування нерівноважного макроекономічного стану рамковими умовами зменшення амплітуди коливань стають рівень розвитку громадянського суспільства і ступінь участі неприбуткових організацій у формуванні політики соціального захисту населення, соціальне партнерство. Ключовими принципами у реалізації зазначеної політики виступають забезпечення соціальної справедливості та посилення державності.

Аналіз суспільних організаційних форм соціального захисту населення показав, що в Україні вироблення державної політики соціального захисту населення потребує застосування „змішаної” моделі розробки державної політики, яка поєднує централізовану та демократичну моделі за критерієм відносини по лінії „центр – регіони” і приорітерної ролі громадянського суспільства у висуненні цілей та завдань такої політики.

„Змішана” модель є оптимальною в українських реаліях, оскільки містить механізми залучення до вироблення політики суспільних груп та організацій, що беруть участь у розробці та реалізації різноманітних програм та проектів, при сильному централізованому управлінні. Необхідна соціальна орієнтація економічних реформ, розширення економічних основ соціальної діяльності неприбуткових організацій, перш за все, за рахунок становлення і активної підтримки середнього класу, який може стати рушійною силою економічного зростання, побудови громадянського суспільства. Некомерційні неприбуткові організації виступатимуть інституційними інвесторами, що не належать до державного або комерційного секторів, проте є суб’єктами і невід’ємними елементами нормально функціонуючого ринкового господарства.

Зроблено висновок, що прогресивною є така модель соціального захисту, яка базується на приватному інтересі, приватній власності, функціонує на засадах конкуренції ринкових відносин, поєднує соціальні гарантії та економічний примус, ринкові механізми та державне регулювання, свободу індивіда, упорядкованість і організованість суспільного життя.

Формування механізмів соціального захисту повинно відбуватися не на основі державної добродійності, а як сукупність державних гарантій, що надаються кожному і що забезпечують дотримання прав людини. Система соціального захисту має бути інтегрованою, багаторівневою, дієвою на всіх рівнях з чітким визначенням прав, відповідальності та функцій кожного.

У другому розділі „Методологічні засади формування державної політики соціального захисту населення в умовах макроекономічної нерівноваги” визначено вихідні методологічні передумови формування політики соціального захисту населення з позиції розуміння масштабів, характеру та меж державного регулювання; сформулювано та обгрунтувано наукові принципи функціонування системи соціального захисту населення; досліджено функції держави у формуванні визначеної системи в умовах макроекономічної нерівноваги.

Визначено, що стан нерівноваги як етап макроекономічного циклу ініціював відтворення важливих задач, що характерні для даного періоду, але з урахуванням цілої низки ускладнюючих обставин, головним з яких є ситуація системної кризи у всіх сферах суспільного життя. Наявність цих обставин зумовила дослідження вихідних методологічних передумов розробки перехідної моделі соціального захисту населення як такої, що створює необхідні та розширювальні передумови для етапу соціального прогресу. Така модель носить універсальний характер при наявності ознак стану макроекономічної нерівноваги, що об’єктивно та періодично повторюється. .

Проведене дослідження показало, що вихідними методологічними передумовами формування політики соціального захисту населення в умовах макроекономічної нерівноваги є розуміння масштабів, характеру та меж державного регулювання відповідними процесами. Загострення протиріч між зростаючими потребами людей і обмеженістю ресурсів для їх задоволення потребує: залучення державних і недержавних суб’єктів забезпечення соціального захисту населення з метою підвищення рівня функціонування відповідної системи, посилення ролі та функцій держави в гарантуванні законодавчих, нормативно-правових і організаційних умов стабілізації та забезпечення суспільно-економічного розвитку.

Методологія пізнання циклу політики удосконалюється та трансформується відповідно до зростання обсягу та ускладнення характеру об’єкта, що досліджується. Як наслідок, вирішення наукової проблеми формування державної політики соціального захисту населення потребує обґрунтування загальнотеоретичних та методологічних аспектів суті соціальної сфери та інфраструктури, специфіки їх регулювання, функціонування та розвитку з метою підвищення ефективності суспільного виробництва і поліпшення життя людей. Визначення, які дають цим поняттям різні автори, суперечливі. Досліджено, що найбільшого поширення в науковій літературі набули погляди на виділення соціальної сфери як цілісної системи, що забезпечує життєдіяльність суспільства і орієнтована на задоволення потреб у матеріальних і духовних благах. Відповідно до інституційного підходу, функції і відносини соціальної сфери реалізуються через діяльність соціальних інститутів малого та великого рівня формалізації. Інститути великого рівня формалізації, регулювання яких здійснюється через спеціальні органи управління (організації та установи соціальної сфери і відповідні органи їх управління), утворює соціальну сферу як сукупність народногосподарських і управлінських галузей. Тому соціальну сферу необхідно визначити як сукупність галузей, програм і заходів, спрямованих на досягнення соціальних цілей і результатів, покликаних підвищити суспільний добробут і поліпшити якість життя населення.

Виходячи з цього, обґрунтовано концепцію формування державної політики соціального захисту населення, яка відповідає перехідній моделі соціального захисту і здатна враховувати наступні принципові положення.

Надійний та оптимальний механізм здійснення державної політики соціального захисту населення в Україні ще не є сформованим. Умовою підвищення його ефективності є перехід від централізації до децентралізації у здійсненні соціальної політики і фінансово-економічному забезпеченні соціального захисту населення країни відповідно принципу субсидиарності. Проте зарубіжний досвід показує, що соціальне забезпечення може бути достатньо ефективним не тільки при солідарній, а і при накопичувальній системі, але за умов достатньо високих трудових доходів.

Роль державного регулювання в період загострення кризових явищ в економіці країни полягає у визначенні ефективних пропорцій централізованого планування ринку, державної і приватної власності. Досвід країн світу свідчить про існування різноманітних систем щодо надання фінансово-економічної підтримки установам, що забезпечують соціальний захист населення. Комбінування елементів державного регулювання і участі приватного підприємництва дозволяють дійти поєднання економічної результативності і соціальних гарантій.

Становлення структури установ соціального захисту населення в Україні проходить дуже складно, що пояснюється нестачею ресурсів та відсутністю належної соціально-економічної результативності від діяльності органів соціального захисту населення, потребує розробки концептуальних основ їх функціонування. Механізм реалізації цього завдання включає нормативно-правові, організаційно-управлінські, фінансово-економічні та соціальні засоби та методи впливу на керований об’єкт, передбачає наявність необхідних ресурсів, створення управлінських структур та вироблення відповідних рішень.

Визначено, що регулюючі функції держави в системі цілей, засобів та пріоритетів державної політики соціального захисту населення досить ґрунтовно вивчені у вітчизняній та зарубіжній літературі, власне, як і вплив держави на визначення циклу політики. Значний внесок у дослідження масштабів та меж державного втручання в економіку зробили видатні зарубіжні вчені (Л.Бальцерович, Л.Ерхард, Дж.Кейнс, Я.Корнаї, К.Макконел, К.Маркс, Л.Мізес, А.Сміт, Дж.Стиглиць, Ф.Хайек) та вітчизняні дослідники (В.Бодров, Г.Губерна, М.Корецький, А.Стеченко та інші). Водночас в цих дослідженнях недостатньо виділеним є значення соціальної сфери як цілісної системи, що забезпечує життєдіяльність суспільства і орієнтована на задоволення потреб в матеріальних і духовних благах.

Досліджені державні методи формування системи соціального захисту населення, до яких віднесено три напрями державного регулювання: адміністративне, економічне і соціальне. Цілі адміністративного державного регулювання полягають у забезпеченні правового і соціального середовища, яке сприяє ефективному функціонуванню ринкових відносин, відповідальності за підтримку ринкової конкуренції, перерозподіл доходу за допомогою системи податкових і трансфертних платежів. Цілями економічного державного регулювання є захист суспільства від ринкової влади природних монополій шляхом регулювання цін, якості обслуговування. Серед інструментів, що широко застосовуються в системі державного управління, виділено розробку та реалізацію цільових програм, що потребує постійного моніторингу, як процесу регулярного збирання та аналізу інформації з метою спостереження та контролю. Оцінка процесу реалізації програм державного регулювання системи соціального захисту населення включає вивчення методів управління, їх ефективності, здатності та можливостей організаційних структур вирішувати поставлені завдання, здатність мобілізовувати наявні ресурси.

Встановлено, що існує значний розрив між програмами та планами щодо соціального захисту населення і надання якісних соціальних послуг особам, які їх потребують, та їх практичним втіленням. Проведено класифікацію принципів функціонування системи соціального захисту населення, на яких будується система соціального захисту населення в Україні, а саме: диференційований підхід до різних соціально-демографічних прошарків і груп населення; комплексність гарантій та норм; інтегрованість системи; суттєву роль особистих доходів у підвищенні рівня життя населення та його захищеності.

Для успішного функціонування перерахованих механізмів пропонується проводити соціально-економічну експертизу законодавства з метою встановлення меж регулятивного втручання держави в соціально-економічні процеси та відмовитися від заходів, що не мають чітко вираженого цільового характеру, а також оптимізувати структуру виконавчих органів влади на всіх рівнях через підсилення програмно-цільового підходу до планування і фінансування їх діяльності.

Формування державної політики може відбуватися з урахуванням існуючих підходів, а саме: превентивного; реагуючого; кризового. Зроблено висновок, що в умовах макроекономічної нерівноваги в Україні необхідним є застосування кризового підходу в державному інструментарії з метою активізації населення на локальному рівні для поповнення місцевих бюджетів.

Оцінка різноманітних аспектів державної політики в межах макроекономічних циклів, а також дій учасників, що включені в процес її реалізації на усіх етапах, виходить з визначення суспільних проблем та цілей політики (ініціювання політики); розробки та легітимації (формування політики); реалізації та моніторингу (реалізація політики); оцінки та регулювання (оцінки політики). До основних типів оцінок державної політики відносяться: оцінка процесу реалізації програм; оцінка результатів політики; оцінка наслідків програм; оцінка економічної ефективності. До державних методів формування системи соціального захисту населення відносяться три напрями державного регулювання: адміністративне, економічне і соціальне. Серед інструментів, що широко застосовуються в системі державного управління, розробка та реалізація цільових програм. Ефективна їх реалізація потребує постійного моніторингу, як процесу регулярного збирання та аналізу інформації з метою спостереження та контролю за розвитком будь-якого соціального явища або процесу.

Оцінка процесу реалізації програм державного регулювання системи соціального захисту населення включає вивчення методів управління, їх ефективності, здатності та можливостей організаційних структур вирішувати поставленні завдання, здатність мобілізовувати наявні ресурси. Спостерігається значний розрив між програмами та планами щодо соціального захисту населення, надання якісних соціальних послуг особам, які їх потребують, та їх практичним втіленням. Оцінка результатів політики передбачає вивчення того, якою мірою були виконані поставлені завдання та цілі. Оцінка наслідків програми є найбільш складним типом оцінки, хоча її часто використовують на практиці, особливо при вивченні наслідків економічного регулювання. Державні економічні програми при їх розробці повинні проходити соціальну адаптацію, тобто бути дослідженими на предмет соціального попиту. Подібна експертиза може проводиться фахівцями з соціальної політики, представниками неприбуткових організацій. Оскільки соціальний захист є суспільним явищем, то, як у будь-якого суспільного феномена, його сутність міститься не в ньому самому, а в суспільстві. Тому сутність соціальної оцінки полягає в розкритті характерних ознак суспільства, етапів його розвитку, взаємозв’язків системи соціального захисту та суспільства, висвітленні ролі держави та існуючих протиріч. В умовах макроекономічної нерівноваги сама існуюча система соціального захисту населення виявляє виділення соціальної сутності від самого суспільства. Відбувається розподіл суті соціальної послуги на соціальну та економічну, що дозволяє розглядати її як соціальне благо і як товар. Саме на етапі переходу до ринкової моделі соціально-економічних відносин цей розподіл може бути встановлений.

Оцінка економічної ефективності державного регулювання з урахуванням принципу “витрати-вигоди”, показала, що реальна практика функціонування системи соціального захисту населення свідчить про необхідність доповнення її принципом державності, недодержання якого унеможливлює самостійне забезпечення ефективного перевиробництва. Цей принцип, на відміну від виділених, забезпечує ефективне функціонування системи соціального захисту населення через визначення ролі держави як головного гаранта, активного організатора та координатора економічних зусиль за рахунок встановлення оптимальних цілей, об’єктивних пропорцій централізованого планування і ринку, державної і приватної власності; створення умов та механізмів їх досягнення в умовах макроекономічної нерівноваги.

3. У третьому розділі „Аналіз впливу макроекономічної нерівноваги на систему соціального захисту населення” проведено оцінку сучасного стану розвитку системи соціального захисту населення, проаналізовано конкурентоздатність зазначеної системи, визначені особливості формування та розподілу фінансових ресурсів установ соціального захисту населення для ефективного використання результатів їх економічної діяльності.

Розробка концепції формування державної політики соціального захисту населення в межах перехідної моделі соціально-економічного розвитку передбачає виділення стратегічних напрямів зазначеної політики. Диверсифікація цілей політики держави в забезпеченні соціального захисту населення може бути забезпечена шляхом розвитку соціальної сфери з урахуванням регіональних особливостей. В основу стратегії соціального захисту населення запропоновано покласти методологію розрахунку інтегральної оцінки розвитку системи соціального захисту через оцінку забезпеченості регіонів України об’єктами інфраструктури (соціального призначення, соціального захисту та фінансування соціального забезпечення) та застосування методу багатомірної класифікації на підставі кластерного аналізу.

Виділені напрями рекомендацій та етапи їх впровадження, а саме: аналітичний етап, який містить інтегральну оцінку розвитку системи соціального захисту населення, кластерний аналіз системи соціального захисту населення в регіональному контексті з метою виявлення можливостей для формування інноваційного потенціалу, формулювання довгострокового бачення, визначення та пріоритизації ключових бар’єрів, що обмежують конкурентоздатність соціальної сфери; аналіз та визначення пріоритетності кластерів за критерієм ступеня забезпеченості регіонів України об’єктами інфраструктури, ключовими цілями яких стають віділення конкурентоздатних кластерів, визначення бар’єрів, що обмежують розвиток кластерів, пріоритизацію кластерів для детального аналізу; розвиток кластерів, ключовими цілями якою стають оцінка ефективності пріоритетних кластерів через застосування методу багатомірної класифікації на підставі кластерного аналізу, виявлення ключових бар’єрів, що обмежують конкурентоздатність кластерів, визначення пріоритетних ініциатив для підвищення конкурентоздатності кластерів. Етап впровадження рекомендацій містить визначення методів та оптимальних механізмів державного управління соціальним захистом населення.

За результатами аналізу виявлено можливості для формування інноваційного та економічного потенціалу соціальної інфраструктури, зроблено висновок, що вона має спроможність виконувати покладені на неї державою та відображені в законодавстві функції щодо задоволення потреб населення у відповідних послугах. Встановлено, що у процесі формулювання довгострокового бачення розвиток соціальної сфери орієнтовано на формування у людини особистісних потреб та якостей як головної мети постіндустріального суспільства. Визначено, що в якості ключових бар’єрів, що обмежують конкурентоздатність соціальної сфери, слід назвати економічний спад кінця 2008 року, який внаслідок світової фінансової кризи призвів до: зменшення обсягу реальних доходів та загострення розбіжностей у їх величині для різних верств населення, звуження кола потреб населення, дестимулюючи в остаточному підсумку послаблення і подальший занепад матеріально-технічної бази установ соціальної сфери. Визначення пріоритетності ключових бар’єрів дозволило зробити висновок, що втрата значної частини накопиченого в минулому ресурсного потенціалу створює передумови для структурних деформацій галузей соціального призначення.