МІЛІЦІЯ В МЕХАНІЗМІ УКРАЇНСЬКОЇ ДЕРЖАВИ Автореферат

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, ступінь наукового розроблення проблеми, вказано на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету й завдання дослідження, його об’єкт, предмет і методи дослідження, показано наукову новизну роботи, практичне значення одержаних результатів, наведено дані про апробацію і публікації результатів дослідження, відображено структуру та обсяг роботи.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні основи дослідження механізму української держави» складається з трьох підрозділів і висновків, у яких здійснено історіографічний огляд головних методологічних підходів інтерпретації поняття «механізм держави», запропоновано авторську дефініцію та структуру механізму української держави, показано генезис української міліції в системі механізму держави.

У підрозділі 1.1. «Історико-методологічний аналіз категорії «механізм держави» здійснено історіографічний огляд головних методологічних підходів науковців щодо визначення поняття «механізм держави». Зазначено, що в радянському державознавстві ХХ ст. поняття «механізм держави» уперше було застосовано у 20–30-х рр. після висунення тези про механізм диктатури пролетаріату, згідно з якою партія разом із громадськими об’єднаннями мала реалізовувати державну владу. У 60–80-ті рр. таке розуміння механізму держави замінила концепція політичної системи суспільства. Згідно з теорією, запропонованою В. Копєйчиковим у 1968 р., існує два, хоча й пов’язаних між собою, але різних і самостійних поняття: поняття механізму держави як сукупності всіх державних організацій, і поняття державного апарату, що об’єднує самі лише державні органи. Такі правознавці, як М. Байтін, В. Власов, А. Лашін та ін., ототожнюють поняття «державний механізм» з поняттями «державний апарат» або «державна машина», визнають їх ідентичними за обсягом та змістом, уважаючи, що термін «механізм» лише підкреслює цілісність апарату (машини), його спрямованість на результативну діяльність. Державний механізм у таких випадках нерідко називають державним апаратом у широкому розумінні слова, а систему державних органів – апаратом у вузькому розумінні слова. Такий підхід був загальноприйнятим у радянській науковій думці 50–80-х рр. і є домінуючим у наукових працях правників Російської Федерації останніх років. Починаючи з 80-х рр. ХХ ст. подеколи розрізняють поняття «механізм держави» та «механізм функціонування держави», оскільки, як писав відомий учений Л. Юзьков, існують два підходи до визначення поняття «механізм» – структурно-організаційний та структурно-функціональний. Відповідно до першого підходу, «механізм» характеризується як сукупність певних складових елементів, що створюють організаційну засаду певних явищ, процесів. Відповідно до другого, при визначенні механізму того чи іншого державно-правового інституту (процесу, явища) увага акцентується не тільки на організаційній засаді його побудови, а й на його динаміці, реальному функціонуванні.

Наведений історіографічний огляд головних методологічних підходів дослідження поняття «механізм держави» свідчить про генезис організаційної структури механізму держави, але не дає відповіді на запитання: «Чому в певний історичний період розвитку державності правники застосовують ті чи інші наукові підходи (методи) для вивчення та практичної побудови матеріальної (інституційної) основи держави, і чому механізм держави в різні епохи розвитку цивілізованого суспільства мав неоднакову побудову, у його складі містилися різні за назвою, строками повноважень та їх обсягом державні організації?» Відповідь на другу складову питання автор шукав у площині діалектики взаємовідносин (взаємовпливу) категорій «держава» – «сутність держави» – «механізм держави» і дійшов висновку про те, що всі різноманітні підходи науковців стосовно визначення держави можна звести до двох головних: або державу розглядають із класових позицій як організацію класового насильства, або в соціологічному аспекті – як організацію загального блага.

Стосовно співвідношення понять «сутність держави» – «механізм держави», то сутність держави у практичному вимірі реалізується за посередництвом діяльнісної характеристики, що виявляється в практичній реалізації завдань держави через функціонування спеціально утвореної для цього багатогалузевої ієрархічної системи державних організацій. Механізм держави є її атрибутом, відображає інституціональний аспект державності. На цьому засноване розуміння сутності та змісту державності в аспекті інституціонального підходу, головною особливістю якого є те, що державу тлумачать насамперед як механізм влади в суспільстві.

У підрозділі 1.2. «Сучасні інтерпретації механізму української держави» зазначено, що, на переконання сучасного науковця О. Ракул, аналіз усіх різноманітних підходів до визначення поняття «механізм держави» дає підстави для виокремлення трьох основних концепцій: механістичної, діяльнісної та організаційної. Відповідно до першої, механізм держави визначають як метод, спосіб функціонування державних органів. Згідно з діяльнісною концепцією, це сукупність станів і процесів, послідовність дій, процес функціонування держави. Відповідно до третьої, механізм держави можна розглядати як систему державних органів, установ й організацій, об’єднаних метою реалізації функцій держави. На нашу думку, на сучасному етапі державотворення, окрім вищенаведених концепцій, механізм держави доцільно тлумачити в людському вимірі, у контексті виконання певним прошарком людей окремого виду суспільно корисної праці – управлінської діяльності на засадах професійності. У такому аспекті механізм держави виступає своєрідним фізичним (людським) її втіленням як відносно відокремлений, конституйований в окремий інститут і структурно організований прошарок осіб, який склався на етапі формування держави внаслідок суспільного розподілу праці на тих, хто керує, і тих, ким керують. Такий підхід дасть змогу відійти від традиційного для юридичної науки акценту лише на формальній схемі здійснення державної влади в суспільстві до дослідження «людських чинників» управлінської діяльності.

Незважаючи на окремі позитивні аспекти вищезазначених концепцій, уважаємо, що найбільш адекватно та комплексно підійти до вивчення сучасного стану організації публічної влади в суспільстві дасть змогу системний підхід. Розглядаючи механізм держави в контексті теорії державно-правової організації соціальних систем, тобто як взаємопов’язаних соціальних систем, можна висвітлити структурні елементи (елементний склад) механізму держави, їх взаємообумовленість (взаємодію), підпорядкованість (субординацію), горизонтальні зв’язки (координацію) і закономірності розвитку системи загалом та її структурних елементів (генезис) у перехідний дезорганізований період, що не піддаються дослідженню з використанням традиційних методів, у межах традиційних наукових напрямів. Стосовно до України зазначений підхід, без сумніву, є актуальним, оскільки державний механізм України перебуває на етапі свого активного розвитку (реформування), спостерігається процес системних перетворень в організації роботи всіх державних інститутів.

Отже, механізм сучасної української держави – це упорядкована сукупність елементів (підсистем), які утворюють певну організаційну засаду функціонування держави: організаційно-політичну, організаційно-економічну, організаційно-соціальну, організаційно-культурну (духовну), організаційно-охоронну, за допомогою яких держава створює і підтримує у «працездатному» стані організаційні та правові умови для розвитку і функціонування матеріальних, соціальних, духовних потреб громадянського суспільства.

У підрозділі 1.3. «Генезис української міліції в системі механізму держави» здійснено ретроспективний огляд трансформації організаційно-функціональної побудови міліції в механізмі держави, з моменту здобуття Україною незалежності в серпні 1991 р. й до сьогодні.

У межах відповідного історичного періоду дисертантом визначено стратегічні напрями реформування правових, організаційних, структурних засад функціонування міліції в механізмі української держави. Головні з них полягають у такому:

– керівництво незалежної держави Україна ґрунтувалося на тому, що обов’язковою умовою ефективного функціонування правоохоронних органів у державному механізмі є чітка правова регламентація їх діяльності. До того часу Україна не мала національного законодавства, вона користувалася законами та підзаконними актами СРСР;

– відповідно до набутого чинності з 1 січня 1991 р. Закону України «Про міліцію», остання стала складовою системи правоохоронних органів, які здійснюють державну виконавчу владу у сфері охорони громадського порядку;

– після утворення МВС України було створено нову організаційно-штатну структуру міліції. Керівництвом МВС України було вироблено правові, організаційні, структурні та інші засади функціонування міліції відповідно до нових умов її діяльності й розвитку;

– діяльність кожної ланки системи органів внутрішніх справ (міліції) була обмежена масштабом територіальної діяльності й компетенції. Систему було поділено на центральні органи МВС України й місцеві головні управління, управління внутрішніх справ МВС України в Криму, в областях, містах, районах і лінійні відділи (управління) внутрішніх справ;

– у процесі формування нормативної засади діяльності міліції України було переглянуто питання проходження служби, фінансового та матеріально-технічного забезпечення, соціального захисту працівників міліції, обов’язкового державного страхування особи.

З моменту здобуття Україною незалежності й донині на рівні держави було здійснено окремі зрушення в напрямі реформування діючої системи міліції, але й досі відсутня єдина державна концепція реформування української міліції в механізмі держави.

Розділ 2 «Організаційні основи міліції в механізмі української держави» присвячено дослідженню трансформації сучасних напрямів діяльності міліції в контексті забезпечення реалізації організаційно-охоронною підсистемою механізму держави правоохоронної функції держави, а також
встановленню організаційно-структурної побудови, форм і методів діяльності міліції в механізмі української держави.

У підрозділі 2.1. «Трансформація функцій міліції в механізмі української держави» наголошено на тому, що складність і водночас значущість функцій міліції зумовлені тим, що як елемент механізму держави міліція є інструментом реалізації політики держави в питаннях реалізації правоохоронної функції, окремим суб’єктом організаційно-охоронної системи держави. Але, на жаль, у чинному законодавстві не зазначено, які саме функції державних органів є правоохоронними, оскільки воно взагалі не містить такого поняття, як «правоохоронна функція». Відповідна правова прогалина, напевно, є наслідком жорсткого поділу функцій держави на матеріальні, або головні напрями діяльності держави, і формальні, тобто функції певних груп органів. До того ж у законах, що визначають правовий статус окремих правоохоронних органів, відсутній єдиний підхід до розуміння сутності самого поняття «функція». Воно переплутане з компетенцією, завданнями, повноваженнями, обов’язками. На думку дисертанта, правоохоронні функції доцільно виділяти за їх соціальним значенням, розподіливши на головні, забезпечувальні й функції загального керівництва. Зазначені функції мають відображати головні напрями діяльності міліції у процесі вирішення поставлених перед нею завдань, охоплювати собою сукупність методів, способів, прийомів, дій, за допомогою яких будуть виконуватися завдання і досягатимуться цілі, що ставляться перед органами міліції.

Зміни, що відбуваються як у державно-політичних структурах українського суспільства, так і в його правоохоронних органах, свідчать про те, що переосмислення пріоритетів у їх діяльності ще не відповідає запитам і масштабам демократизації країни. Донині органи правопорядку часто розглядають як інструмент силового впливу на певні групи суспільства, що порушують закон. Таке бачення надзвичайно звужує дійсну роль цих органів, призначення яких полягає не стільки в тому, щоб придушувати та припиняти правопорушення, скільки в тому, щоб запобігати правопорушенням, забезпечувати правопорядок, захищати права та свободи громадян. На противагу мілітаризованому типу міліції, має бути запроваджено соціалізований тип, головним механізмом функціонування якого є, з одного боку, обмеження присутності сферою забезпечення правопорядку і громадської безпеки соціуму, а з другого – використання примусу як засобу ефективного обслуговування соціуму. Названа ж непогодженість між закоренілими поглядами на правові інститути і запитами розвитку органів правопорядку призводить до певних суперечностей між законодавчими засадами їх діяльності й теоретичними поглядами на зміст цієї діяльності.

У підрозділі 2.2. «Інституційні моделі міліції в механізмі української держави» зазначено, що реалізація окреслених у підрозділі 2.1 функцій вимагає докорінної реорганізації організаційної побудови міліції. Однією з головних цілей удосконалення системи міліції в механізмі української держави є пошук її збалансованої моделі, у якій має бути враховано інтереси органів державної влади, правоохоронців і громадян, водночас системність і комплексність проведення реформування є запорукою його успіху. Стосовно можливих варіантів системних змін інституційної структури міліції в науковій літературі та на рівні окремих законопроектів висловлено різні ідеї, за таких умов актуальною теоретичною і практичною проблемою є аналіз можливих варіантів організаційних моделей побудови системи МВС України.

Перший варіант – це посилення ролі міліції в механізмі державного управління, шляхом розширення обсягу виконуваних нею функцій. Така модель, без сумніву, буде підтримана прибічниками жорсткого курсу щодо наведення порядку в країні. Проте такий варіант моделі системи МВС України не можна визнати прийнятним ні з теоретико-правового погляду, ні з точки зору соціальних і демократичних перебудов суспільства, яке не побажає повернутися до постійного та всеохоплюючого втручання держави та її правоохоронних органів у регулювання його власної діяльності.

Другий варіант – залишення діючої організаційної структури, шляхом часткового спрощення та уточнення обсягу і змісту функцій, що виконуються. Цей варіант не потребує кардинальних змін, тому є безпечним щодо можливих соціальних наслідків і потрясінь для системи, забезпечуючи її загалом стабільне функціонування. Такий варіант акцентує увагу на мінімізації обсягу реалізуємих функцій, їх конкретизації і раціональному розподілі між різними ланками системи. Однак він навряд чи є прийнятним для нашої ситуації: те, що прийнятно для міліції, ще не означає, що це прийнятно для суспільства, оскільки існуюча організаційно-функціональна модель побудови системи МВС України надто громіздка. Вирішити всі ці проблеми тільки шляхом «косметичного ремонту», мабуть, не вдасться.

Третій варіант – кардинальне реформування системи МВС України і міліції зокрема шляхом передачі низки її функцій іншим органам виконавчої влади. Цей варіант реформування системи міліції передбачає оптимізацію структури правоохоронних органів України загалом шляхом: реформування структурних ланок правоохоронних органів відповідно до сформованих світовою практикою засад функціонування; чіткого визначення функціональних обов’язків і повноважень усіх правоохоронних органів та їх структурних підрозділів; усунення дублювання та паралелізму в роботі окремих правоохоронних органів, а також залучення працівників до виконання не властивих їм функцій; визначення оптимальної та обґрунтованої штатної чисельності служб і підрозділів кожного правоохоронного органу; оптимізації навантаження на працівників усіх рівнів системи правоохоронних органів.

Підрозділ 2.3. «Форми і методи діяльності міліції в механізмі української держави» присвячено класифікації та дослідженню головних ознак правових й організаційних форм та методів діяльності міліції. Так, аналізуючи поняття «форма діяльності», дисертант звертає увагу на його етимологію та взаємозв’язок з такими категоріями, як «зміст діяльності» та «функції діяльності».

Аналіз правових форм діяльності міліції показав, що найбільш доцільно їх поділяти на три групи: видання правових актів, укладення договорів та вчинення інших юридично значущих дій. У свою чергу, організаційні форми слід поділяти на дві групи: громадсько-організаційні та організаційно-технічні заходи. Здійснено аналіз поняття, головних ознак та властивостей виділених підгруп. Наведено визначення форм діяльності міліції. Досліджено можливі шляхи удосконалення правових форм діяльності міліції. Зокрема, окрім видання актів, укладення договорів і вчинення інших юридично значущих дій запропоновано доповнити систему правових форм діяльності міліції такою правовою формою, як участь у нормотворчій діяльності вищих органів державної влади. Проведено аналіз сутності, мети, ознак, принципів, функцій та стадій відомчої нормотворчості, а також моделі правового регулювання, у яких міліція може брати безпосередню участь.

Окрему увагу приділено розробленню головних напрямів удосконалення неправових форм діяльності міліції. Зокрема, акцентовано увагу на необхідності більш активного використання таких форм роботи з населенням: проведення пропагандистської роботи; здійснення правового виховання; проведення роз’яснювальної роботи про чинне законодавство та відповідальність за його порушення; організація постійного інформування громадян про стан громадського порядку та ін.

Досліджено етимологію поняття методу, а також його співвідношення з метою, формами та функціями правової діяльності. З’ясовано їх призначення та головні риси й властивості. На підставі проведеного дослідження сформульовано таке визначення методів правової діяльності міліції: це прямо закріплені в нормативно-правових актах або опосередковано обумовлені ними способи, засоби, прийоми безпосереднього та цілеспрямованого впливу підрозділів міліції на суспільні відносини, що складаються у сфері охорони та захисту правопорядку з метою практичного здійснення поставлених перед ними цілей, завдань і функцій.

На основі аналізу сутності та головних властивостей методів переконання, що застосовує міліція, дисертант пропонує таке їх визначення: це комплекс здійснюваних міліцією виховних, роз’яснювальних і заохочувальних заходів правового та неправового характеру, що виражаються в моральному, психологічному чи матеріальному впливі на громадян з метою формування в них розуміння необхідності добровільного та сумлінного дотримання правових норм, виховання в них внутрішньої потреби та стійкої звички до правомірної поведінки.

Проаналізувавши сутність методів примусу, запропоновано таке їх визначення: це безпосередньо закріплені правовими нормами заходи впливу фізичного, морального, майнового, особистісного та іншого характеру, що застосовують працівники міліції з метою охорони та захисту суспільних відносин шляхом попередження та припинення правопорушень, а також застосування заходів юридичного примусу за їх вчинення.

Розділ 3 «Реформування міліції в механізмі української держави» присвячено формулюванню мети, стратегічних напрямів розвитку, а також принципам, на яких мають ґрунтуватися реформування і подальша діяльність міліції в механізмі української держави.

У підрозділі 3.1. «Мета та пріоритетні напрями реформування української міліції в механізмі держави» зазначено, що глибинні зрушення в усіх сферах суспільного життя, обраний курс на євроінтеграцію детермінують перехід від «репресивної» до демократичної «охоронно-сервісної» моделі побудови міліції в механізмі української держави. Громадянське суспільство очікує створення принципово нової демократичної інституції, яка відмовиться від надмірної централізації, мілітаризації, бюрократизму, авторитарної моделі управління. Потрібен системно-функціональний підхід реформування міліції в Україні, що надасть змогу вдосконалити її діяльність шляхом оптимізації завдань та функцій, структури й чисельності, фінансового, матеріально-технічного, організаційно-правового та кадрового забезпечення, а отже, розв’язати такі проблеми у практичній діяльності міліції, як: низький рівень довіри населення; вияви насилля та інші випадки необґрунтованого обмеження прав і свобод громадян під час здійснення правоохоронної діяльності; відсутність позитивної динаміки практично за всіма головними показниками роботи; висока плинність кадрів; корумпованість особового складу; протекціонізм та ін.

На нашу думку, процес формування мети і пріоритетів розвитку української міліції в механізмі держави повинен будуватися з дотриманням низки теоретико-методологічних принципів.

По-перше, процес формування мети і пріоритетів має ґрунтуватися на фундаменті узагальненого досвіду (як позитивного, так і негативного) функціонування системи міліції в Україні.

По-друге, діяльність міліції нерозривно пов’язана з життєдіяльністю суспільства й держави. Тому формування мети і пріоритетів розвитку та вдосконалення функціонування системи міліції повинно ґрунтуватися на загальному процесі розвитку української державності та спрямовуватися на перетворення України на зріле громадянське суспільство.

По-третє, головним завданням цього процесу має бути забезпечення ефективності діяльності міліції, показником якої є її здатність забезпечувати порядок, безпеку й надійність суспільних відносин, захист яких віднесено законодавством до компетенції міліції в Україні.

Проведений аналіз світового досвіду правоохоронної діяльності свідчить, що чим цивілізованіша держава, тим гуманніша й місія її органів правоохорони, тим більш вона орієнтована на дотримання законів і прав людини. На таких позиціях і має бути закладено філософську та нормативно-правову засади розвитку і вдосконалення системи міліції в механізмі української держави.

Концептуально стратегія реформування та розвитку міліції в механізмі держави повинна формулюватися на державному рівні шляхом прийняття Концепції реформування міліції в Україні. Її мета полягає в забезпеченні формування досконалої системи міліції шляхом оптимізації її завдань і функцій, структури та чисельності, фінансового, матеріально-технічного, організаційно-правового й кадрового забезпечення.

Для досягнення мети реформування міліції має бути розв’язано низку завдань: формування сучасної ефективної системи міліції; запровадження нової ідеології функціонування системи міліції, що відображатиме гуманістично орієнтовані, засновані на міжнародному законодавстві прав людини потреби українського суспільства; встановлення форм і методів повсякденної роботи, соціальну етику і професійну мораль, кадрову політику, тобто відбір тільки людей певного типу, готових, після отримання відповідної освіти, до реалізації сформульованої місії розвитку; запровадження дієвої системи державного та громадського контролю за діяльністю міліції.

Для вирішення поставлених завдань запропоновано стратегічні напрями реформування міліції в механізмі української держави, а саме: визначення принципів реформування і подальшої діяльності міліції; створення нормативно-правового забезпечення їх діяльності; удосконалення організаційної структури та кадрового забезпечення міліції; організація наукового забезпечення функціонування міліції; формування позитивного іміджу міліції серед населення; фінансове та матеріально-технічне забезпечення міліції.

Надано пропозиції із зазначених питань, а також наголошено, що така Концепція має бути законодавчо прийнята, в основі якої повинна лежати ідея повернення міліції до її історичної назви «поліція», надання міліції організаційної цілісності й системності.

У підрозділі 3.2. «Принципи реформування діяльності міліції в механізмі української держави» зазначено, що їх формулювання є одним із стратегічних напрямів державної політики у відповідній сфері, від змісту яких залежать усі наступні напрями розвитку міліції.

Принципами реформування і подальшої діяльності міліції в механізмі української держави названо: законність; дотримання прав і свобод людини та громадянина; деідеологізованість; гласність; колегіальність під час прийняття рішень та єдиноначальність в їх реалізації; наукова обґрунтованість; професіоналізм, чесність, справедливість, моральність працівників міліції; взаємодія з державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями.

Розкрито їх сутність і значення в процесі реформування та діяльності міліції в механізмі української держави.