ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

Розділ 1. Теоретико-методологічні основи дослідження взаємодії цілепокладання та прогнозування в державному управлінні. Здійснено теоретичне обґрунтування побудови механізмів взаємодії цілепокладання та прогнозування в державному управлінні. Для цього визначено сутність процесів цілепокладання, прогнозування та планування в системі державного управління. Виокремлено основні різновиди конструктивного та деструктивного функціонування процесів цілепокладання та прогнозування в політико-адміністративній системі держави. Запропоновано критерії для оцінки реалістичності зазначених процесів. Проаналізовано взаємозв’язок державних механізмів цілепокладання, планування та прогнозування з аналогічними механізмами на рівні індивіда, соціальної групи та суспільства. Обґрунтовано необхідність врахування взаємозв’язку механізмів державного, суспільного, соціально-групового та індивідуального цілепокладання, планування та прогнозування.

Процес цілепокладання є визначенням суб’єктом державного управління ключових параметрів бажаного стану об’єкта політико–адміністративного впливу у найближчому або віддаленому майбутньому і відмежування їх від спектру небажаних станів на тлі сталості або певного напрямку динаміки зовнішнього середовища, в контексті якого функціонують об’єкт і суб’єкт державного управління. Залежно від сфери змістовної спрямованості цілепокладання, виокремлюють такі види цілей державного управління, як політичні, соціальні, економічні, духовні. За тривалістю часового упередження розмежовують стратегічний, тактичний та оперативний рівні цілепокладання, на яких повинні генеруватися цілі, що пов’язані між собою в аспектах вертикальної субординації та горизонтального координування. Внаслідок цього система цілей, яка породжується державою, повинна набувати ієрархічної форми, що задовольняє ідеалам моделі «дерева цілей», яке повинно співвідноситися з ієрархічною, функціональною та галузевою структурою політико-адміністративної системи держави в цілому та внутрішньою структурою кожного з органів державної влади.

Класична бюрократична модель організації державного управління, яка сформувалася в державах в часи розгортання індустріальної хвилі цивілізаційного розвитку, здобула чіткий розподіл праці в сфері державного цілепокладання між посадами, підрозділами та органами державної влади і рух процесу цілепокладання зверху вниз. При цьому, за демократичної системи організації державної влади, цілеутворення на найвищих політичних рівнях детермінується знизу вверх, шляхом голосування виборців за тих лідерів, які або висувають більш прийнятні для виборців цілі, або викликають у них більшу довіру щодо реалізації бажаного для народу майбуття. Задавання цільових настанов для влади з боку суспільства може здійснюватися й через референдуми, де виборці шляхом голосування фактично здійснюють стратегічне цілепокладання, задаючи подальший розвиток підпорядкованих йому процесів цілепокладання на всіх рівнях політико-адміністративної системи держави. При цьому цілепокладання як найважливіший системоутворюючий елемент управлінського впливу держави, заданий з буденного рівня суспільної свідомості, повинно далі розгортатися як науково обґрунтований процес постановки цілей в інтересах, насамперед, народу, якому повинна служити влада в умовах демократичної системи державного управління.

Науково обґрунтований процес державного цілепокладання обов’язково повинен враховувати, що зазначений процес функціонує в контексті системної взаємодії суб’єктів та об’єктів державного управління на тлі певного зовнішнього соціального та природного середовища і передбачає, що елементи системи мають світогляд, заснований на сприйнятті системи як невід’ємної частини зовнішнього середовища. Тому формулювання цілепокладання з необхідністю передбачає здійснення аналізу і прогнозу розвитку зовнішнього середовища як метасистеми, а також узгодження довгострокового вектора розвитку взаємодії суб’єкта та об’єкта державного управління із зовнішнім середовищем. За умов стаціонарного середовища цілепокладання є значно простішим процесом, ніж за наявності його динаміки, при цьому темпи змін середовища особливо прискорюються та набирають неоднозначного характеру. Тоді, якщо цілепокладання продовжує бути заснованим на світогляді, який свідомо або підсвідомо припускає незмінність середовища або автономність від нього цілепокладання, то державною владою починають генеруватися все більше цілей, неадекватних динаміці зовнішнього середовища. Таким чином, раціональний тип цілепокладання повинен ґрунтуватися на його взаємодії з процесами прогнозування, де динаміка розвитку зовнішнього середовища розглядається як обмеження та можливості в процесі постановки і досягнення цілей державного управління.

Запропоновано розглядати процес прогнозування в державному управлінні як визначення спектру можливих і неможливих змін об’єкту державного впливу та середовища, в якому він функціонує. Оперуючи майбутнім в аспекті бажаності-небажаності й можливості-неможливості, цілепокладання і прогнозування є взаємозалежними та взаємодоповнюючими процесами в цілісному процесі державного управління і лише за умови їх органічного поєднання можуть підвищити його ефективність. Односторонність державного моделювання майбутнього або низький рівень координованості діяльності органів державної влади у зазначених вимірах тягне за собою й низьку результативність творення гідного майбутнього для народу як головної місії держави. Особливо деструктивних форм прогностично-цільова діяльність держави набирає, коли утопічні моделі майбуття починають розглядатися в якості остаточного варіанта конструювання державної мети, а не як евристично вельми корисний ідеальний орієнтир, граничний варіант оптимістичного сценарію, що потребує подальших поправок на реальність. Іншою деструктивною деформацією дослідження та творення майбуття для суспільства як провідної функції держави є ігнорування антиутопічних сценаріїв майбутнього як концептуального інструменту для виявлення реальних загроз суспільному розвитку.

Аргументовано, що реалістичне творення державою майбутнього для свого народу повинно ґрунтуватися на принципі багатоальтернативного, розширеного та біполярного моделювання для суспільства бажаних і небажаних варіантів його подальшого розвитку, що створює підґрунтя для розробки реалістичних стратегій уможливлення реалізації цільового та унеможливлення небезпечного для держави й народу майбуття.

Концепція держави щодо творення потрібного майбутнього, з одного боку, ґрунтується на діагностуванні наявної в суспільстві ситуації та ретроспективному аналізі історії державотворення, а, з іншого боку – задає гностичні координати для пізнання державою свого теперішнього і минулого. У зв’язку з цим виділено чотири основних типи функціонування та взаємодії цілепокладання й прогнозування в процесі формування, прийняття та реалізації державноуправлінських рішень: індиферентні, коли органи державної влади мало уваги приділяють аналізу майбутнього як в цільовому, так і прогностичному аспекті; прогностично мало виважене цілепокладання; безцільове прогнозування; реципрокна (синергетична) взаємодія цілетворчої та прогностичної складових функцій державного управління.

Реалізація творчої місії держави щодо майбуття суспільства здійснюється через розв’язання протиріччя між бажаним та можливим у формі планування, яке полягає в моделюванні потрібного у майбутньому порядку дій щодо переведення бажаного в реальне й уникнення небажаного майбуття або підготовки захисних заходів на випадок його реалізації. Обґрунтовується похідний характер функції державного планування від цілепокладаючої та прогностичної функцій держави. Зазначається, що поряд з вузьким тлумаченням планування в науковій літературі є настільки широкі його трактування, що планування може поглинати цілепокладання і визначення майбутніх дій, потрібних для досягнення цілей, а також оцінку необхідних ресурсів для їх реалізації. Аргументується доцільність використання вузького значення терміну «планування», який у такому разі є механізмом взаємоузгодження цілей та прогнозів і переведення їх у реальні дії або утримання від таких. Виокремлюється відрив планування від прогнозування, а інколи й цілепокладання, що породжує неефективність планів і державного управління, яке на них ґрунтується.

Розділ 2. Сучасний стан функціонування державного механізму взаємодії цілепокладання та прогнозування в державному управлінні розвитком інформаційного суспільства в Україні. Реалізовано аналіз особливостей взаємодії цілепокладання і прогнозування в сфері формування та реалізації державної політики розвитку інформаційного суспільства в сучасній Україні, загальну концептуальну модель функціонування і взаємодії цілепокладання та прогнозування в державному управлінні на матеріалі розбудови інформаційного суспільства в Україні. Проаналізовано прогностичне підґрунтя та цільову структуру формування й реалізації постіндустріального державотворення. Обґрунтовано, що в процесі розгортання інформаційної хвилі цивілізаційного розвитку державні механізми цілепокладання та прогнозування повинні зазнати істотних трансформацій, щоб відповідати викликам нових реалій.

Важливою особливістю державного цілепокладання є те, що його об’єктам, як і суб’єктам, притаманна здатність до цілеутворення, внаслідок чого як суспільство, так і окремі його підсистеми можуть не тільки асимілювати моделі майбуття, висунуті владою, але й генерувати цілі альтернативні, а в деяких випадках - протилежні державним, створюючи ситуацію владно-підвладного цільового консонансу та владно-підвладного цільового дисонансу. Останній, як свідчить аналіз історичної практики державотворення, може розв’язуватися трьома шляхами: шляхом силового примусу, який змушує підвладних, попри їх незгоду, реалізовувати бажане для влади майбутнє; зацікавлення підвладних до цілездійснення за допомогою винагороди, невинагороди або покарання у матеріальній чи фінансовій формі; переконання та сугестії владою привабливості цілей для підвладних та повної відповідності їх інтересам. На всіх етапах державотворення в Україні і світі має місце поєднання у різних пропорціях всіх способів подолання владно-підвладного дисонансу. Однак домінування першого типу його розв’язання є характерним для державотворення на аграрній стадії цивілізаційного розвитку, другий - на індустріальній, а третій - на постіндустріальній. При цьому для радянського варіанту індустріального державотворення економічна стимуляція асиміляції соціумом державних цілей грала істотно меншу роль, ніж для капіталістичного. Натомість більшої ваги набував силовий примус та ідеологічно-сугестивна обробка громадян. Однак у будь-якому випадку мейнстрімом історичного розвитку державотворення була тенденція перенесення зусиль влади від переборення владно-підвладного цільового дисонансу на формування владно-підвладного цільового консонансу, зростання часових масштабів цілепокладання, прогнозування та планування.

У контексті командно-адміністративної системи державного управління відбувся природній історичний експеримент гіпертрофії функції державного цілепокладання, яке мало свій вияв, по-перше, у надмірній жорсткості та детальності стратегічного цілепокладання і планування, а також у надмірній підпорядкованості оперативного цілепокладання стратегічному, по-друге, у тотальному його характері й недооцінці важливості самоцілепокладання об’єктів державного управління. У західних варіантах розбудови індустріального суспільства вдалося уникнути гіпертрофії державного цілепокладання та планування шляхом надання більшої свободи в сфері суспільного самоцілепокладання за рахунок створення умов для розвитку ринкової економіки, де господарюючі суб’єкти мали достатньо простору для самостійного цілеутворення в економіці, а також розвитку громадянського суспільства, інституції якого мають простір для самостійного цілеутворення та планування своєї діяльності в політичному та громадському аспектах. У пострадянській Україні, навпаки, відбулася гіпертрофія державного цілепокладання та планування, порівняно з оптимальними його формами в розвинених країнах.

Аргументовано: ще однією важливою деформацією в радянському державному управлінні є те, що гіпертрофія цілепокладання та планування поєднувалася з браком уваги до прогностичної функції. У другій половині ХХ сторіччя в західних країнах спостерігався сплеск в дослідженнях майбутнього і стрімкий розвиток інституцій та осіб, зайнятих футурологічними розвідками, в яких майбутнє вивчалось в широкому спектрі варіантів, а, головне, не тільки в бажаних, але й у небажаних сценаріях. Тому вплив прогнозування у цих державах був домінуючим щодо цілепокладання та планування. Радянська ж прогностика була не лише інституційно менш розвиненою, але й односторонньою, підпорядкованою гіпертрофованому, ідеологічно заангажованому цілепокладанню та плануванню, при цьому державному прогнозуванню відводилася субдомінантна роль. У пострадянській Україні хоч і з’явився плюралізм в державному прогнозуванні, але ведеться воно поки що менш активно, ніж у розвинених країнах.

Розділ 3. Основні напрямки розвитку механізмів цілепокладання, прогнозування та оптимізації їх взаємодії на постіндустріальному етапі українського державотворення. Присвячений обговоренню шляхів вдосконалення механізмів взаємодії цілепокладання та прогнозування на різних рівнях функціонування політико-адміністративної системи держави у постіндустріальну епоху. Особливу увагу приділено реципрокному узгодженню цілепокладання й прогнозування на глобальному, національному та місцевому рівнях, а також футурологічному (метастратегічному), стратегічному, тактичному та оперативному рівнях державного управління. Запропоновано методичні підходи до відбору, підготовки та організації експертних футурологічних груп при Кабінеті Міністрів та місцевих органах державної влади. Особливу увагу приділено формуванню експертних груп у сфері державного управління розвитком інформаційного суспільства в Україні.

У сучасній Україні однією з вершинних цілей державотворення та державного управління є розбудова інформаційного суспільства, яка, фактично, асимільована з практики державотворення розвинених країн та у рамках приєднання до міжнародних інституцій, які опікуються розвитком глобального інформаційного суспільства. Однак запозичення цілей в державному управлінні повинно бути адаптованим до специфіки національної ситуації, а також особливостей кожного регіону країни. При цьому зазначається, що при просуванні на стадію розвитку інформаційного суспільства істотним чином змінюється акцепція державного цілепокладання, прогнозування і планування соціуму. Завдяки розвитку ЗМІ та електронному врядуванню, у громадян різко збільшуються можливості для доступу до цілей, планів та прогнозів не лише своєї країни, але й зарубіжних держав, а також футурологічних розвідок недержавних організацій. В інформаційному просторі відбувається різке збільшення розмаїття моделей майбуття, яке часто не стільки зорієнтовує, скільки дезорієнтує громадян й породжує їх розгубленість перед майбутнім. Особливу проблему складає накопичення останніми десятиліттями випадків невиконання задекларованих перед народом державних цілей як на національному, так і місцевому рівні, взаємна критика державних цілей різними політичними силами, часта зміна цільових орієнтирів держави та політичної еліти після виборчих перегонів. Обґрунтовується, що однією з головних причин недостатньої ефективності державного управління в Україні є саме криза державних механізмів цілепокладання.

В умовах ускладнення соціуму та прискорення темпів соціальних змін, які спостерігаються на постіндустріальному етапі державотворення в Україні, державне цілепокладання повинно набути прогностично виваженого характеру, що реалізується по наступних основних етапах: 1) цілепокладанню обов’язково повинна передувати прогностична підготовка щодо вивчення динаміки середовища, в якому буде реалізовуватися модель бажаного майбутнього, оскільки стаціонарність соціального контексту навіть на коротких проміжках часу в інформаційному суспільстві відходить у минуле; 2) опис змісту бажаного майбутнього повинен доводитися його аксіологічною оцінкою, прогнозом імовірності його досягнення в окреслених просторово–часових межах та передбаченням імовірних як позитивних, так і негативних побічних результатів реалізації мети, бо масштабність, неоднозначність та багатомірність наслідків дій на постіндустріальній стадії різко зростають, зростає також ризик як цілездійснення, так і ціленездіснення; 3) процес цілепокладання повинен також обов’язково завершуватися прогнозуванням віддалених наслідків цілереалізації другого, третього і навіть більшого порядку, приділяючи чільну увагу тим наслідкам, шкода від яких у віддаленому майбутньому може звести нанівець користь досягнення даної мети.

При цьому прийняття остаточного цільового державноуправлінського рішення доцільно здійснювати не як лінійний, а як циклічний процес, що складається, як мінімум, із кількох періодів. Такий механізм взаємодії цілепокладання та прогнозування висуває значно більш високі вимоги до суб’єктів державного управління всіх рівнів, починаючи від державного службовця і закінчуючи політико-адміністративною системою держави в цілому, які повинні враховуватися в процесі відбору, підготовки і підвищення кваліфікації персоналу державної служби та комп’ютеризації системи державного управління до рівня розвитку «електронних нервових систем» органів державної влади.

Зазначено, що наявність значного масиву цілей державного управління постіндустріальним розвитком українського суспільства породжує завдання встановлення пріоритетів і розробки критеріїв їх прогнозної оцінки та селекції цілей–проектів, а також оцінки результатів реалізації цілей та рішень. Кількість таких критеріїв повинна бути оптимальною. Здійснення цілепокладання у випадку непопадання одного критерію чи звуженої їх кількості негативно впливає на якість прийняття цільових рішень. Деструктивний вплив має й орієнтація на надмірно широку кількість критеріїв, особливо якщо їх сукупність слабко впорядкована.

Процес планування в державному управлінні як похідний процес від цілепокладання та прогнозування повинен слідувати за прогностично–цільовою підготовкою, яка потім переходить у саме планування як моделювання можливих варіантів дій, спрямованих на досягнення бажаного й уникнення небажаного майбутнього, і ресурсне та результатне прогнозування реалізації планів. У разі нестачі ресурсів або виявлення надмірного ризику в реалізації планів державноуправлінський процес повинен повертатися на прогностично-цільову стадію до тих пір, поки не буде розроблений план, який вдовольняє ресурсним обмеженням та має прийнятний ризик реалізації. Цілепокладання, прогнозування та планування в державному управлінні разом повинні становити збалансовану органічну єдність функцій державного управління, спрямованих на пізнання та творення майбуття, які, в свою чергу, повинні становити збалансовану органічну єдність моніторингових і ретровертованих управлінських функцій держави та єдність державного управління і державотворення в часовому вимірі щодо модулів: «минуле – теперішнє – майбутнє».

Практичний вихід концептуальних здобутків дисертаційного дослідження щодо аналізу особливостей взаємозв’язку цілепокладання та прогнозування в державному управлінні на етапі розгортання інформаційної хвилі цивілізаційного розвитку було втілено у формування спеціальних експертних груп для наукового забезпечення цілепокладання, прогнозування та планування в державному управлінні. Автором сформована систематизована сукупність методів отримання та обробки експертних оцінок для наукового обґрунтованого здійснення процесів цілепокладання, прогнозування та планування в державному управлінні, встановлено також можливості поєднання таких методів. Запропонована схема поєднання експертних процедур в цілісний процес, що має у собі кількісні та якісні, індивідуальні та колегіальні оцінки, анкетування, опитування, множинні та парні порівнювання, ранжування, метод фокус-груп, мозкового штурму (брейнстромінг), комісій, Делфі-груп, ділових ігор тощо. Проаналізовано сильні та слабкі сторони кожного із зазначених методів та розроблено цілісний підхід щодо синтезування переваг та нейтралізації недоліків кожної з технологій моделювання майбутнього в державноуправлінській діяльності. Окрім того, ефективність роботи експертів та експертних груп визначає результати динаміки досягнення цілей розвитку інформаційного суспільства в Україні, крос–аналіз системи цілей органів державної влади.