Теоретико-методологічні засади реформування адміністративно-територіального устрою та територіальної організації влади

summary

У першому розділі «Теоретико-методологічні засади дослідження та здійснення державного управління в Україні в контексті проведення реформи адміністративно-територіального устрою» розглянуто проблеми становлення та розвитку державного управління в Україні, визначено адміністративно-територіальний устрій як об’єкт державного управління, розглянуто методологічні підходи щодо реформування адміністративно-територіального устрою держави.

Як відомо розвиток науки державного управління неможливий без напрацювання її методологічних засад. Методологія науки державного управління за своєю суттю являє собою вчення про спосіб дослідження державного управління, послідовний шлях всебічного пізнання цього явища з метою напрацювання практичних заходів та рекомендацій щодо вдосконалення системи, процесів і засобів здійснення державного управління. У той же час сутність методології практики державного управління полягає у всебічному теоретико-методичному забезпеченні відповідної діяльності,  у даному випадку діяльності посадових осіб щодо здійснення реформування адміністративно-територіального устрою.

Створення системи державного управління територіальним розвитком повинно враховувати принцип відповідності системи, яка управляє, до системи, якою управляють. Зважаючи на це, виникає потреба в докладному дослідженні структури територіальної системи. Територіальні формування різних рівнів мають розглядатися як складні системи, бо їхні елементи самі являють собою складноорганізовані системи з розгалуженими підсистемами.

За системою класифікації регіонів NATS (номенклатура територіальних спілок для статистичних цілей), яку прийнято в Європейському Союзі, виділяється п'ять рівнів, серед яких три -регіональні, а два - місцеві. При цьому до рівня NATS 1 віднесено території з чисельністю населення від 3 до 7 млн. осіб, до NATS 2 - від 800 тис. до 3 млн. осіб, до NATS 3 - від 150 до 800 тис. осіб,  що, за винятком другого рівня, більш-менш відповідає ієрархічній системі, запропонованій раніше російськими вченими. У той же час, враховуючи те, що середня чисельність населення адміністративного регіону України (за винятком міст Києва та Севастополя) складає 1,77 млн. осіб, то це якраз вкладається в межі NATS 2, тоді як середня чисельність мешканців адміністративного району в Україні у 70 тис. осіб відносить його за однією системою до низового рівня, а за іншою - до місцевого.

У складі функціональної структури територіальної соціально-економічної системи виділяється чотири сфери, а саме: виробнича сфера, невиробнича сфера, населення, навколишнє середовище. Така кількарівнева функціональна структура надає цілісне уявлення про цільові складові розвитку регіону та складність побудови системи управління, що має забезпечити результативну взаємодію всіх елементів територіального комплексу.

Визначено, що майбутнє України залежить від рівня й перспектив розвитку її регіонів, створення сприятливих умов для результативного використання, відтворення та подальшого нарощування соціально-економічного потенціалу всіх адміністративно-територіальних одиниць та впровадження дійового механізму державного управління регіональним розвитком.

Уточнено принципи побудови механізму державного управління регіональним розвитком, сутність яких полягає в тому, що, по-перше, більшу допомогу отримуватимуть ті проблемні регіони, що докладають більше власних зусиль до виходу з кризи, і по-друге, відрахування дотаційним регіонам такої частки, щоб потужні регіони не втратили стимулів до власного розвитку, бо їм належить найбільший внесок до валового внутрішнього продукту країни і переважно від них залежить реальне наповнення державного бюджету.

Проведене наукове обґрунтування адміністративно-територіальної реформи передбачає, насамперед, точне вживання відповідних категорій і термі­нів, а саме: адміністративно-територіальний поділ - це внутрішній поділ території держави на адміністративно-територіальні одиниці з метою раціональної організації державного та громадського управління регіонами, народним господарством, загалом політичним і культур­ним життям; адміністративно-територіальна одиниця - це частина єдиної території країни, що є просторовою основою для організації та діяль­ності місцевих органів державної влади й органів місцевого самовря­дування. За географічними ознаками адміністративно-територіальні одиниці України поділяються на населені пункти і регіони.

Доведено, що систему територіального устрою держави слід роз­глядати як „каркасну" частину системи організації держави і суспільства загалом та системи державного управління зокрема. Таке розуміння важливе з методологічної точки зору, оскіль­ки воно дозволяє виявити специфічні об'єктивні закономірності та особливості формування й функціонування системи територіального устрою держави, що важливо для правильного вибору методик його реформування. Водночас таке розуміння територіального устрою передбачає, що його слід розглядати в тісному взаємозв'язку з систе­мою організації влади в державі. Виходячи з цього, адміністративно-територіальна реформа повинна передбачати зміну обох цих складо­вих: і системи територіального устрою, і системи територіальної орга­нізації влади в державі.

Визначено особливості територіального устрою, врахування яких має важливе значення при його реформуванні, а саме: тривалість процесу формування територіального устрою, наявність універсальних системних ознак, необхідність державного управління процесом реформ територіального устрою, необхідність змін у всіх інших системах держави, зміна принципу „економічної доцільності”, стійкість системи територіального устрою, що забезпечується, насамперед, структурними взаємозв’язками, зміна принципу побудови органів державної влади, реформування державної служби.

З’ясовано також, що вирішення питань адміністративно-територіального устрою регулюється Конституцією України, частково - Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", іншими законами, а також Положенням про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України в частині, що не суперечить Консти­туції України.

У другому розділі «Аналіз основних проблем існуючого адміністративно-територіального устрою» визначено основні проблеми існуючого адміністративно-територіального устрою, а також майбутні шляхи розвитку міст. Здійснено аналіз наслідків нереформування адміністратив­но-територіального устрою України.

Наявна система державного управління і територіальна організа­ція влади в Україні є надмірно централізованими, внутрішньо супе­речливими та не дозволяють розв'язувати проблеми економічного і соціального розвитку регіонів.

Особливої актуальності ця проблема набуває для специфічних міських адміністративно-територіальних утворень, на території яких діють кілька інших адміністративно-територіальних одиниць, але які не складають єдиної територіальної громади. Відомості про адміністративно-територіальний устрій України наведено на рис.1 та в табл. 1.

Визначено основні проблеми адміністративно-територіального устрою, які є сьогодні такі: недосконалість існуючої схеми адміністративно-територіального устрою Укра­їни (являє собою складну неупорядковану чотириступеневу ієрар­хічну структуру. Одні й ті ж адміністративно-територіальні одиниці: міста районно­го значення, селищні та сільські ради можуть належати як до третьо­го, так і до четвертого рівня ієрархії.  Особливої актуальності ця проблема набуває для специфічних міських адміністративно-територіальних утворень, на території яких діють кілька інших адміністративно-територіальних одиниць, але які не складають єдиної територіальної громади. Це передусім стосується 64-х міст обласного значення, на території яких знаходяться ще 202-і інші адміністративно-територіальні одиниці, в яких діють органи міс­цевого самоврядування. Наприклад, місто Севастополь включає 30 населених пунктів, у тому числі місто Інкерман, селище міського типу Кача, селище Соняч­ний та 28 сіл; місто Олександрія Кіровоградської області включає 4 села; місто Єнакієве Донецької області - 14 населених пунктів, у тому числі 3 селища та 11 сіл. Усього майже 350 сіл входять до складу міських громад, у тому числі в Донецькій області - 92 (зокрема, до міської громади Макіївки - 15), в Автономній Республіці Крим - 62 (Алушти - 24, Судака - 14), в Луганській області - 53 села. Це пояснюється тим, що незалежній Україні дістався у спадок адмі­ністративно-територіальний устрій, який склався майже 70 років тому за часів радянської влади.

Цей устрій обумовлено наявністю таких проблем, як: недосконалість понятійного апарату, яка полягає у відсутності узагальненої назви для кожного з рівнів ієрархії територіальних одиниць;  збереження всупереч Конституції України серед адміністра­тивно-територіальних одиниць таких категорій, як селище міського типу, сільрада, а також селищна та міська ради; розташування у багатьох випадках на території міст інших міст, сіл, селищ як окремих адміністративно-територіальних оди­ниць, а також існування населених пунктів, територія яких відокре­млена від основної (титульної) території адміністративно-територі­альної одиниці, тобто порушено принцип компактності адміністра­тивно-територіальної одиниці; невизначеність чіткої процедури та відсутність чітких критері­їв для утворення районів, віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ та міст. Крім того великою проблемою  є  також  надмірна   подрібненість  адміністративно-територіальних оди­ниць на базовому рівні; великі диспропорції між регіонами в Україні та між районами в межах регіону, між сільськими, селищними радами. Нерівномірний ступінь доступності та віддаленість до адміністративного центру адмінтеродиниці,  відсутність у багатьох випадках визначених у натурі меж адміністративно-територіальних одиниць або встановлення значної частини меж таких одиниць без урахування місцевих природних, історичних та інших факторів заважають перспективам розвитку регіонів та насе­лених пунктів.