Ключковський Юрій Богданович Принципи виборчого права: доктринальне розуміння, стан та пер­спективи законодавчої реалізації в Україні

brief description

Ключковський Юрій Богданович, кандидат юрид. наук, доцент, доцент кафедри загальнотеоретичного правознавства і публічного права Національного уні­верситету «Києво-Могилянська академія»: «Принципи виборчого права: доктринальне розуміння, стан та пер­спективи законодавчої реалізації в Україні» (12.00.02 - конституційне право; муніципальне право). Спецрада Д
у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка МОН України

Зміст
ВСТУПНЕ СЛОВО. ДЕМОКРАТІЯ І КОНСТИТУЦІЯ: МАЙБУТНЄ
ОДНІЄЇ ІДЕЇ. О. ВОДЯННІКОВ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
ВСТУП. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
РОЗДІЛ 1. ПРИНЦИПИ ВИБОРЧОГО ПРАВА УКРАЇНИ: ЗАГАЛЬНИЙ
ПІДХІД. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
1.1. Принципи виборчого права як галузеві принципи права . . . . . . . . . . 34
1.1.1. Місце виборчого права у системі права. . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
1.1.2. Місце принципів виборчого права як галузевих принципів. . . . . . . 43
1.1.3. Сутність і роль принципів права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
1.1.4. Регулятивна функція принципів права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
1.1.5. Принципи права і норми-правила . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .57
1.1.6. Принципи явні і неявні. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
1.1.7. Принципи-твердження і принципи-назви. . . . . . . . . . . . . . . . . 64
1.2. Систематизація принципів виборчого права. . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
1.2.1. Критерії класифікації принципів виборчого права. . . . . . . . . . . . 67
1.2.2. Вимоги, які не можуть вважатися окремими принципами виборчого права . 79
1.2.3. Система принципів виборчого права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
1.3. Міжнародні правові стандарти як принципи права. . . . . . . . . . . . . . 84
1.3.1. Поняття міжнародних правових стандартів. . . . . . . . . . . . . . . . 85
1.3.2. Зобов’язальні та рекомендаційні (авторитетні) міжнародні стандарти. 89
1.3.3. Співвідношення міжнародно-правових стандартів і національного
права держави. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
1.4. Міжнародно-правові виборчі стандарти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .104
1.4.1. Поняття міжнародних виборчих стандартів. . . . . . . . . . . . . . . 104
1.4.2. Класифікація міжнародних виборчих стандартів . . . . . . . . . . . .110
1.5. Верховенство права і його складові
як загальноправові засади демократичних виборів. . . . . . . . . . . . . 117
1.5.1. Зміст принципу верховенства права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
1.5.2. Складові матеріального аспекту принципу верховенства права. . . . 122
1.5.3. Складові формального аспекту принципу верховенства права . . . . .127
1.6. Принцип представництва та характер представницького мандата . . . . 136
1.6.1. Типи публічно-правового представництва . . . . . . . . . . . . . . . .136
1.6.2. Характер мандата члена парламенту. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
1.6.3. Проблема партійного імперативного мандата. . . . . . . . . . . . . . 144
1.6.4. Природа представництва депутатів місцевих рад та їх мандата. . . . 146
РОЗДІЛ 2. ПРИНЦИП ЗАГАЛЬНОГО ВИБОРЧОГО ПРАВА. . . . . . . . . . 154
2.1. Зміст суб’єктивних виборчих прав. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
2.1.1. Поняття субʼєктивних виборчих прав. . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
2.1.2. Зміст активного виборчого права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
2.1.3. Зміст пасивного виборчого права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .160
2.1.4. Зміст номінаційного виборчого права. . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
4
2.2. Принцип загального виборчого права як принцип виборчого права. . . 170
2.3. Принцип загального виборчого права стосовно права голосу. . . . . . . 175
2.3.1. Ценз громадянства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
2.3.2. Віковий ценз. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
2.3.3. Ценз дієздатності . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .184
2.3.4. Ценз осілості щодо права голосу на загальнонаціональних виборах. 188
2.3.5. Ценз осілості щодо права голосу на місцевих виборах та критерій
належності до територіальної громади . . . . . . . . . . . . . . . . . .195
2.3.6. Моральні цензи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .205
2.3.7. Право голосу і статус публічно дієздатного громадянина . . . . . . . 211
2.3.8. Реєстрація виборців як засіб забезпечення права голосу . . . . . . . .214
2.4. Принцип загального виборчого права стосовно права бути кандидатом .230
2.4.1. Суб’єкт пасивного виборчого права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
2.4.2. Ценз громадянства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
2.4.3. Віковий ценз. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
2.4.4. Ценз дієздатності . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .243
2.4.5. Ценз осілості. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
2.4.6. Моральні цензи . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .251
2.4.7. Ценз грамотності . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .259
2.4.8. Майновий ценз і виборча застава . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .262
2.4.9. Інші обмеження пасивного виборчого права . . . . . . . . . . . . . . .266
2.4.10. Обмеження пасивного виборчого права при його реалізації. . . . . . 276
2.5. Принцип загального виборчого права стосовно номінаційного
виборчого права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .282
2.5.1. Суб’єкт номінаційного виборчого права. . . . . . . . . . . . . . . . . 282
2.5.2. Реалізація номінаційного виборчого права та проблема його
загальності. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
2.5.3. Співвідношення пріоритетності пасивного та номінаційного
виборчих прав . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
2.6. Виборчі права, похідні від основних виборчих прав. . . . . . . . . . . . . 301
РОЗДІЛ 3. ПРИНЦИП РІВНОГО ВИБОРЧОГО ПРАВА. . . . . . . . . . . . . 309
3.1. Рівність у виборчих правах як прояв загальноправового принципу
рівності. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
3.2. Принцип рівного виборчого права стосовно права голосу. . . . . . . . . 319
3.2.1. Формальна рівність права голосу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .319
3.2.2. Матеріальна рівність права голосу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .332
3.3. Принцип рівного виборчого права стосовно права бути кандидатом:
рівний статус і рівні можливості. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
3.3.1. Рівність правового статусу кандидатів. . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
3.3.2. Рівність можливостей суб’єктів пасивного виборчого права . . . . . .352
3.3.3. Проблеми ґендерного аспекту рівності . . . . . . . . . . . . . . . . . .365
3.4. Рівність суб’єктів номінації кандидатів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369
3.4.1. Правова природа суб’єктів висування і проблема рівності. . . . . . . 370
3.4.2. Рівність можливостей партій як суб’єктів номінаційного права. . . . 372
3.4.3. Рівність правового статусу партій як суб’єктів виборчого процесу. . 376
5
3.4.4. Рівність можливостей діяльності партій у виборчому процесі . . . . .379
3.4.5. Проблема рівності результатів виборів . . . . . . . . . . . . . . . . . .382
РОЗДІЛ 4. ПРИНЦИП ВІЛЬНИХ ВИБОРІВ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
4.1. Свобода виборів як вияв загальноправового принципу свободи . . . . . .387
4.2. Вільне формування волі виборців. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
4.2.1. Основні суб’єкти впливу на формування волі виборців . . . . . . . . .395
4.2.2. Суб’єкти, вплив яких на формування волі виборців заборонений чи
обмежений. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397
4.2.3. Суб’єкти інформаційної діяльності та поняття передвиборної агітації 401
4.2.4. Суб’єкти агітаційної діяльності . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .413
4.3. Вільне вираження волі виборців. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418
РОЗДІЛ 5. ПРИНЦИП ЧЕСНИХ ВИБОРІВ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
5.1. Широке і вузьке розуміння принципу чесних (справедливих) виборів. . 422
5.2. Вимога справедливих виборів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .426
5.2.1. Законодавчі засоби забезпечення принципу справедливих виборів. . 426
5.2.2. Нейтральність (безсторонність) влади. . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
5.2.3. Проблема зловживання виборчими правами . . . . . . . . . . . . . . .440
5.2.4. Спостереження за виборами. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442
5.2.5. Ефективна система оскарження . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .457
5.3. Принцип чесних виборів у вузькому сенсі . . . . . . . . . . . . . . . . . . .466
5.4. Оскарження результатів виборів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 476
РОЗДІЛ 6. ПРИНЦИПИ ПРЯМИХ, ПЕРІОДИЧНИХ ТА СПРАВЖНІХ
ВИБОРІВ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499
6.1. Принцип прямих виборів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499
6.2. Принцип періодичних виборів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509
6.3. Принцип справжніх (альтернативних) виборів . . . . . . . . . . . . . . . .516
РОЗДІЛ 7. ІНСТИТУТ ГОЛОСУВАННЯ ТА ЙОГО ІНСТИТУЦІЙНІ
ПРИНЦИПИ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523
7.1. Процедура голосування. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 523
7.2. Принцип таємного голосування. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525
7.2.1. Зміст принципу таємного голосування та його місце у системі
виборчого права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525
7.2.2. Сильна та слабка форми принципу таємного голосування. . . . . . . 530
7.2.3. Забезпечення принципу таємного голосування у різних способах
голосування . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .532
7.2.4. Збирання підписів виборців у контексті принципу таємного
голосування . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .536
7.3. Принцип особистого голосування. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538
7.3.1. Місце вимоги особистого голосування серед принципів виборчого
права. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538
6
7.3.2. Забезпечення принципу особистого голосування у різних способах
голосування . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .541
7.4. Принцип одноразового голосування. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 544
7.5. Принцип факультативного голосування. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 548
7.5.1. Зміст принципу факультативного голосування. . . . . . . . . . . . . 549
7.5.2. Принципи факультативного та обов’язкового голосування . . . . . . .550
7.5.3. Факультативність голосування та бар’єр участі. . . . . . . . . . . . . 553
7.5.4. Проблема таємності участі виборців у голосуванні . . . . . . . . . . .555
РОЗДІЛ 8. ВИБОРЧИЙ ПРОЦЕС ТА ПРИНЦИПИ ІНСТИТУТУ
ВИБОРЧОГО ПРОЦЕСУ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 558
8.1. Виборчий процес як вид юридичного процесу. . . . . . . . . . . . . . . . 559
8.2. Суб’єктний аспект виборчого процесу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .565
8.2.1. Критерії визначення і класифікації суб’єктів виборчого процесу. . . 565
8.2.2. Суб’єкти виборчого процесу. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 568
8.2.3. Статус інших учасників виборчих правовідносин . . . . . . . . . . . 575
8.3. Процедурний аспект виборчого процесу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .579
8.3.1. Виборчі процедури . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .579
8.3.2. Етапи виборчого процесу. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 584
8.4. Темпоральний аспект виборчого процесу . . . . . . . . . . . . . . . . . . .587
8.4.1. Поняття процедурних строків . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .587
8.4.2. Початок виборчого процесу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .589
8.4.3. Обчислення виборчих строків . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .591
8.4.4. Закінчення виборчого процесу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 594
8.4.5. Строки набуття і припинення статусу суб’єкта виборчого процесу . .596
8.5. Принципи інституту виборчого процесу . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .603
8.5.1. Природа та місце інституційних принципів виборчого процесу в
системі виборчого права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .603
8.5.2. Законність як принцип виборчого процесу . . . . . . . . . . . . . . . .606
8.5.3. Публічність (відкритість) виборчого процесу. . . . . . . . . . . . . . 609
8.5.4. Інші пропоновані засади виборчого процесу. . . . . . . . . . . . . . 611
РОЗДІЛ 9. ІНСТИТУТ ОРГАНІВ АДМІНІСТРУВАННЯ ВИБОРІВ ТА
ЙОГО ПРИНЦИПИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .614
9.1. Правовий статус органів адміністрування виборів. . . . . . . . . . . . . 615
9.1.1. Повноваження органів адміністрування виборів, їх повнота
і виключність . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .615
9.1.2. Органи адміністрування виборів як державні органи . . . . . . . . . .621
9.1.3. Місце виборчих комісій у системі поділу влади . . . . . . . . . . . . .626
9.1.4. Статус виборчої комісії як юридичної особи . . . . . . . . . . . . . . 630
9.2. Принципи інституту органів адміністрування виборів . . . . . . . . . . .631
9.2.1. Нормативні джерела принципів інституту органів адміністрування
виборів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 631
9.2.2. Доктринальні підходи до формулювання принципів інституту
органів адміністрування виборів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 632
7
9.3. Принципи незалежності та безсторонності. . . . . . . . . . . . . . . . . . 635
9.3.1. Незалежність (автономність) органів адміністрування виборів. . . . 635
9.3.2. Безсторонність виборчої адміністрації . . . . . . . . . . . . . . . . . .638
9.4. Принципи колегіальності та відкритості. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 639
9.4.1. Принцип колегіальності. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 640
9.4.2. Принцип відкритості та оприлюднення рішень органів
адміністрування виборів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .645
9.4.3. Принцип відкритості та право присутності на засіданнях виборчих
комісій . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .648
9.4.4. Вимога законності стосовно органів адміністрування виборів . . . . .655
9.5. Принцип професіоналізму та право бути членом виборчої комісії . . . . 657
9.5.1. Зміст вимоги професіоналізму. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 657
9.5.2. Основні способи формування складу органів адміністрування виборів 658
9.5.3. Особливості партійного способу формування складу виборчих комісій662
9.5.4. Право бути членом виборчої комісії і спроможність суб’єкта
подання в аспекті вимог професіоналізму. . . . . . . . . . . . . . . . 670
9.5.5. Підготовка членів комісії як засіб забезпечення їх професіоналізму . .679
РОЗДІЛ 10. КОДИФІКАЦІЯ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА ЯК СПОСІБ
РЕАЛІЗАЦІЇ СИСТЕМИ ПРИНЦИПІВ ВИБОРЧОГО ПРАВА
ТА СТАБІЛЬНОСТІ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА. . . . . . 683
10.1. Передумови кодифікації виборчого законодавства України. . . . . . . . 683
10.1.1. Ґенеза ідеї кодифікації виборчого законодавства України. . . . . . . 683
10.1.2. Кодифікація як форма систематизації законодавства. . . . . . . . . . 687
10.1.3. Об’єкт і предмет кодифікації законодавства. . . . . . . . . . . . . . . 690
10.2. Мета кодифікації виборчого законодавства . . . . . . . . . . . . . . . . . .691
10.2.1. Постановка цілей кодифікації виборчого законодавства. . . . . . . . 691
10.2.2. Уніфікація регулювання. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 693
10.2.3. Повнота регулювання. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 696
10.2.4. Новелізація регулювання та кодифікація . . . . . . . . . . . . . . . . 697
10.3. Принцип стабільності виборчого законодавства . . . . . . . . . . . . . . .700
10.4. Виборче законодавство України як предмет кодифікації. . . . . . . . . . 705
10.4.1. Загальна характеристика джерел виборчого права України . . . . . . .705
10.4.2. Конституція як джерело виборчого права. . . . . . . . . . . . . . . . 709
10.4.3. Міжнародно-правові акти як джерела виборчого права України . . . 713
10.4.4. Виборчі закони. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 716
10.4.5. Кодекси, що містять положення, які безпосередньо стосуються
виборів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 717
10.4.6. Суміжні закони . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .718
10.4.7. Підзаконні акти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .722
10.4.8. Рішення Конституційного Суду України. . . . . . . . . . . . . . . . . 730
10.4.9. Практика судів загальної юрисдикції . . . . . . . . . . . . . . . . . . .735
10.5. Обсяг та загальна характеристика кодифікації виборчого
законодавства України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .740
10.6. Структура проекту Виборчого кодексу України. . . . . . . . . . . . . . . 747
8
10.7. Окремі особливості законодавчої техніки при кодифікації виборчого
законодавства України . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .755
10.7.1. Детальність викладу як засіб забезпечення повноти та визначеності
регулювання. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 756
10.7.2. Термінологічна визначеність та роль нормативних дефініцій. . . . . 758
10.7.3. Особливості постатейної структури кодексу . . . . . . . . . . . . . . .762
ВИСНОВКИ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 764
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 785
ДОДАТОК. ПОСТАТЕЙНА СТРУКТУРА ПРОЕКТУ ВИБОРЧОГО
КОДЕКСУ УКРАЇНИ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .885

bibliography

ВИСНОВКИ
Формування цілісної галузі вітчизняного виборчого права як складової європейського виборчого права, спільного для держав – носіїв цінностей європейської цивілізації,
повинне відбуватися на основі єдиної сукупності загальних базових принципів права, що
складають систему основних постулатів – узагальнених імперативних правових вимог,
які відображають основні цінності сучасної представницької демократії, верховенства
права і поваги до прав людини і закріплені не лише у національному праві, але й (що
найважливіше) у формі обов’язкових міжнародно-правових стандартів. Тому дослідження принципів виборчого права у їх повноті і системних взаємозв’язках між собою
та з принципами права вищого ієрархічного рівня – це шлях до побудови послідовної
доктрини виборчого права у цілому і до заснованої на цій доктрині системи виборчого
законодавства, оформленої у вигляді єдиного законодавчого акта – Виборчого кодексу.
Проведені дослідження дозволяють дійти низки висновків.
Завдяки своєму чітко окресленому предмету регулювання, особливостям методу
правового регулювання та розвинутій інституційній структурі виборче право слід кваліфікувати як окрему галузь у складі системи конституційного права. Така галузь обов’язково
засновується на системі фундаментальних положень – галузевих принципів, якими є
принципи виборчого права. Будучи вираженням певних суспільно-політичних цінностей,
ці принципи мають базовий, аксіоматичний характер стосовно системи виборчого права
в цілому. Принципи виборчого права є імперативними вимогами і здатні безпосередньо
регулювати виборчі правовідносини; вони мають пріоритет порівняно із звичайними
нормами виборчого права, які повинні відповідати цим принципам.
Принципи виборчого права, прийняті у вітчизняній системі права, в основному
явно закріплені в Конституції та виборчому законодавстві України. Окремі принципи
виборчого права (наприклад, принципи справжніх чи чесних виборів) не сформульовані
безпосередньо у нормативно-правових актах; вони мають неявний характер і виводяться
індуктивно із відповідної сукупності норм виборчого права, формулюються судовою
практикою чи правовою доктриною або привносяться актами міжнародного права.
Особливістю принципів виборчого права є те, що внаслідок своєї загальності вони
закріплюються (проголошуються) на конституційному рівні як принципи-назви. Це породжує проблему розкриття їх загальновизнаного регулятивного змісту. Важливу роль
методологічної основи підходу до розуміння змісту «принципів-назв», якими є галузеві
принципи виборчого права, відіграє «спектральний» метод, вперше застосований для
розкриття регулятивного змісту принципу верховенства права. Подібно до принципу
верховенства права, такі принципи, як правило, мають складну структуру, і їх зміст розкривається через систему правових вимог-складових, які закріплюються нормативно у
виборчому законі, у правових позиціях судових рішень, у міжнародних виборчих стандартах або формулюються доктринально.
Зміст принципів виборчого права як достатньо загальних вимог може змінюватися
у деяких окремих випадках (гнучкість принципів права).
По-перше, зміст принципу права (як і розуміння суспільної цінності, яку він виражає)
може еволюціонувати в історичному контексті (так, наприклад, розуміння принципу
загального виборчого права сьогодні істотно відрізняється від загальноприйнятого у
середині ХІХ чи на початку ХХ століть).
По-друге, принцип права, спільний для багатьох (чи хоча б декількох) національних
систем права, може в рамках кожної такої національної системи дещо відрізнятися за
765
своїм змістом (приклад – форми морального цензу як вираження одного з припустимих
обмежень суб’єктивного виборчого права).
По-третє, гнучкість принципів права знаходить свій вияв у разі конфлікту принципів.
У такому випадку обидва принципи є зобов’язальними, але обсяг реалізації одного з них
підлягає обмеженню настільки, наскільки необхідною є реалізація іншого (компроміс
принципів шляхом відносного визначення першості). Виборче право неодноразово демонструє ситуації конфлікту різних принципів (наприклад, принципи вільних і чесних
виборів і свобода вираження поглядів; принципи загального виборчого права й одноразового голосування).
Принципи виборчого права (як галузеві, так принципи окремих інститутів виборчого
права) можуть мати різне походження. Деякі з них є проявами в рамках галузі виборчого
права чи на відповідний інститут принципів вищого рівня («проекції» більш загальних
принципів на галузь чи інститут права); інші не мають такого походження і є принципами,
характерними для галузі чи окремого інституту.
Систему принципів виборчого права доцільно розглядати як у широкому, так і у
вузькому сенсі. Система принципів виборчого права у широкому розумінні включає
не лише галузеві принципи виборчого права, які визначають зміст і спрямування норм
виборчого права, та принципи окремих інститутів виборчого права (зокрема, принципи
інституту голосування, виборчого процесу, органів адміністрування виборів, передвиборної агітації, інформаційного забезпечення виборів, реєстрації виборців і т. п.), які
доцільно розглядати як принципи виборчого права у вузькому сенсі, але й деякі більш
загальні принципи права. Сюди доцільно віднести передусім загальноправовий принцип
верховенства права та його складові, а також групу конституційно-правових принципів
представницької демократії, в основі якої лежать демократичні вибори представницьких органів (як, наприклад, принципи суверенітету народу, поділу влади, політичного
плюралізму, народного представництва, а також принципи прямих і періодичних виборів).
Серед принципів, які складають систему принципів виборчого права у вузькому
сенсі, центральне місце займають галузеві принципи виборчого права. До неї належать,
зокрема, принципи загального виборчого права, рівного виборчого права, вільних виборів, справжніх виборів, чесних виборів. Принципи інституту голосування (у тому числі
принцип таємного голосування), як і принципи інших інститутів виборчого права, хоча
й належать до системи принципів виборчого права, не можуть розглядатися як галузеві.
Важливим джерелом принципів виборчого права є міжнародні виборчі стандарти,
які мають трирівневу структуру. Міжнародний виборчий стандарт – це певний принцип
виборчого права, сформульований у міжнародно-правовому акті зобов’язального або
(рідше) авторитетного характеру як принцип-назва (перший рівень); його невіддільною
частиною є загальновизнаний мінімальний зміст принципу, викладений в акті «м’якого»
права (другий рівень). Ці два рівні становлять обов’язкову частину стандарту. Третім
рівнем стандарту є зразки заходів («належної практики»), запозичені з національного
досвіду різних держав, які рекомендуються до використання з метою якнайповнішої
реалізації відповідного принципу у виборчому законодавстві та практиці проведення
виборів (рекомендаційна частина стандарту).
Міжнародні виборчі стандарти реалізуються у національному праві держави у першу
чергу через механізми імплементації законодавчим шляхом – через їх перенесення до національних нормативних актів – або правозастосовним – через безпосереднє застосування
міжнародних стандартів у юрисдикційній діяльності (судами та виборчими комісіями).
Важливу роль при проведенні виборів відіграє також третій шлях – через усвідомлену
діяльність невладних суб’єктів виборчого процесу (зокрема, кандидатів, політичних
партій, офіційних спостерігачів), які безпосередньо керуються принципами-стандартами
766
під час виборчого процесу, дотримуючись їх у своїй поведінці. Ефективність реалізації
міжнародних виборчих стандартів на цьому шляху пов’язана з підвищенням рівня правової культури громадян.
Визнання обов’язкових міжнародних стандартів принципами права має наслідком
можливість безпосереднього застосування цих стандартів у національній системі права на
основі розуміння принципів права окремим видом джерел права. Такі принципи, зафіксовані у міжнародно-правових документах, можуть використовуватися у правозастосовній
діяльності та практиці без спеціальної законодавчої імплементації.
Рекомендаційні складові стандартів типу «належної практики», які не є обов’язковими
для держав і реалізуються у межах широкого «поля розсуду», можуть бути імплементовані лише законодавчим шляхом. Формування правових позицій юрисдикційних органів,
насамперед судів, на основі такого типу стандартів, не закріплених у національному законодавстві, може призвести до порушення деяких принципів – складових верховенства
права (зокрема, законності, юридичної визначеності та правової безпеки).
Серед конституційно-правових принципів представницької демократії важливу роль
відіграє принцип народного представництва, відповідно до якого кожен член парламенту
(його нижньої палати) є представником усього народу-суверена незалежно від способу
та місця обрання. Будь-які види групового чи територіального представництва слід
кваліфікувати як історично минулі форми парламентського представництва, несумісні з
сучасним розумінням демократії та конституціоналізму.
Партійний характер представництва відображає важливу суспільну роль політичних
партій в умовах демократичного державного режиму, зокрема, у здійсненні народного
представництва. Проте ця роль не має абсолютизуватися, і партійний характер представництва не повинен юридизуватися. Правові уявлення про членів парламенту як представників політичних партій порушують принцип суверенітету народу, перетворюють
народне представництво на різновид групового із заміною груп виборців на суб’єктів
номінації кандидатів.
Принцип народного представництва має наслідком вільний представницький мандат
члена парламенту, в умовах якого член парламенту не пов’язаний жодними правовими
зобов’язаннями з виборцями, чиїми голосами він обраний, чи з суб’єктом його висування;
такі відносини мають виключно політичний характер. Будь-які форми правової залежності
члена парламенту від виборців (імперативний мандат) чи партії – суб’єкта його висування (партійний імперативний мандат), які передбачають вказівки з боку цих суб’єктів
щодо способу голосування депутата в парламенті, обов’язковість належності до певної
парламентської фракції (групи) чи можливість відкликання (дострокового припинення
повноважень) з боку виборців чи партії – суб’єкта висування, суперечать принципам
сучасної представницької демократії, перш за все – принципу суверенітету народу.
Представництво народу здійснюється також через органи місцевого самоврядування.
Проте таке представництво є опосередкованим, оскільки реалізується через уповноваження на формування виборних органів місцевого самоврядування територіальної громади,
тобто спільноти громадян – мешканців відповідної адміністративно-територіальної
одиниці (села, селища, міста або об’єднаної територіальної громади). Представницький
мандат депутата місцевої ради, сільського, селищного, міського голови слід оцінити як
імперативний відносно територіальної громади. Водночас не відповідає природі представництва у місцевому самоврядуванні мандат депутата місцевої ради, імперативний
відносно частини територіальної громади (окремого виборчого округу). Тим більше порушує природу місцевого самоврядування мандат, імперативний щодо політичної партії.
У зв’язку з цим слід визнати неприйнятним механізм відкликання депутатів місцевих рад,
передбачений чинним Законом «Про статус депутатів місцевих рад».
767
Дослідження принципів загального та рівного виборчого права змушує звернутися
до розгляду змісту та суб’єкта виборчих прав. Основними виборчими правами є: активне
виборче право (право голосу), пасивне виборче право (право бути кандидатом на виборах) і номінаційне виборче право (право висувати кандидатів). До похідних виборчих
прав, пов’язаних з основними, належать суб’єктивні права, які набуваються у виборчому
процесі у разі реалізації (наміру реалізації) відповідним суб’єктом одного з основних виборчих прав. Суб’єктивні виборчі права належать до політичних прав, які здійснюються
у публічноправовій сфері. Ці права породжують, зокрема, відповідні обов’язки держави
щодо забезпечення належних умов для повноцінної реалізації цих прав.
Зміст активного виборчого права полягає не у праві обирати, а у праві голосувати
(подавати свій голос) на виборах. Сутність цього права не залежить від об’єкта голосування – окремого кандидата, списку кандидатів чи поєднання цих опцій. Реалізація активного
виборчого права полягає у поданні суб’єктом права свого голосу (вкидання виборчого
бюлетеня до виборчої скриньки чи іншої еквівалентної процедури) на відповідних виборах.
Зміст пасивного виборчого права полягає не у праві бути обраним, а у праві бути
кандидатом (балотуватися) на виборах, офіційно претендувати на представницький мандат. Пасивне виборче право є індивідуальним суб’єктивним правом. Реалізація пасивного
виборчого права полягає у реєстрації кандидата та його подальшій участі у відповідних
виборах. Кандидат, який бере участь у виборах (реалізує власне пасивне виборче право),
має законний інтерес – бути обраним.
Реалізація пасивного виборчого права, окрім дискреційного волевиявлення суб’єкта
цього права, потребує незалежного додаткового дискреційного волевиявлення іншого
суб’єкта – суб’єкта висування кандидата. Суб’єкт висування кандидата реалізує при
цьому власне номінаційне виборче право. Зміст номінаційного виборчого права полягає
у правовій можливості висувати кандидатів для участі у виборах. Реалізація номінаційного виборчого права полягає в офіційному висуванні кандидата (кандидатів) та його (їх)
подальшій реєстрації і, як наслідок, у подальшій участі суб’єкта номінації у виборчому
процесі. Суб’єкт номінації має законний інтерес – домогтися реєстрації висунутих ним
кандидатів, а після їх реєстрації – домогтися їх обрання.
Таким чином, акт висування кандидата можливий внаслідок узгодженого волевиявлення двох суб’єктів, кожен з яких реалізує своє право – пасивне виборче право та
номінаційне виборче право відповідно. Специфіка пасивного і номінаційного виборчого
права, яка вимагає їх узгодженої реалізації через незалежні волевиявлення двох суб’єктів,
не є винятковою; подібні властивості мають деякі похідні виборчі права, які реалізуються
двома суб’єктами узгоджено, зокрема, право бути членом виборчої комісії і право пропонувати кандидатури до складу виборчої комісії.
Виборчі права не є абсолютними. Принцип загального виборчого права, будучи принципом об’єктивного виборчого права, здійснює функцію окреслення суб’єкта відповідного
суб’єктивного права. Загальність відповідного суб’єктивного виборчого права означає
раціональне поширення кола носіїв цього виборчого права і встановлення відповідних
кваліфікаційних вимог (виборчих цензів) для володіння відповідним правом. Активне і
пасивне виборчі права є конституційними суб’єктивними правами громадян України; їх
конституційні зміст та обсяг не можуть бути обмежені законом. Таким чином, усі кваліфікаційні вимоги (цензи), які визначають суб’єктів цих прав, повинні встановлюватися
виключно Конституцією. Номінаційне виборче право не є конституційним; його суб’єкт
має визначатися законом.
Принцип загального виборчого права визначає виборчі цензи, які визнаються природними або прийнятними. Інші цензи, які не кваліфікуються подібним чином, є дискримінаційними; їх застосування порушує принцип загального виборчого права.
768
Принцип загального виборчого права стосовно права голосу встановлює природні
цензи залежно від типу виборів. Для загальнонаціональних виборів це: ценз громадянства,
віковий ценз, ценз дієздатності. Для місцевих виборів з’являються додаткові пов’язані
цензи: ценз належності до територіальної громади (варіант цензу осілості) та ценз перебування на території громади, в якій проводяться вибори. Таким чином, суб’єкт права
голосу, визначений природними цензами відповідно до принципу загального виборчого
права, залежить від типу виборів.
У контексті цензу громадянства щодо права голосу заслуговує на увагу проблема
голосування біпатридів. На відміну від регулювання, передбаченого Законом «Про громадянство України», пропонується застосовувати норму, передбачену Європейською
конвенцією про громадянство, згідно з якою біпатрид має право голосу лише за умови
проживання на території відповідної держави.
Віковий ценз щодо права голосу не можна пов’язувати з набуттям повної цивільної
дієздатності, оскільки при достроковому набутті останньої право голосу не набувається.
Водночас виборча правосуб’єктність, пов’язана з правом голосу, може набуватися достроково – з початком виборчого процесу, якщо до дня голосування особа досягне віку,
визначеного віковим цензом. При такому достроковому набутті виборчої правосуб’єктності
повна цивільна дієздатність не набувається.
Відсутність права голосу в осіб, визнаних недієздатними (ценз дієздатності), достатньо
поширена, хоча й не загальновизнана. Відмову у праві голосу особам, над якими у зв’язку
з їх недієздатністю встановлена опіка, слід визнати природним обмеженням, оскільки
характер суб’єктивних виборчих прав не передбачає можливості здійснення їх опікуном
від імені недієздатної особи. Водночас збереження права голосу для осіб з обмеженою
цивільною дієздатністю (щодо яких встановлюється піклування) з підстав психічного
розладу, є спірним. Доцільно запровадити категорію публічноправової дієздатності і
при вирішення обсягу обмеження цивільної дієздатності тим же судовим рішенням встановлювати обсяг публічної дієздатності, в основі якої лежить володіння правом голосу.
Ценз осілості може застосовуватися у різних формах. У сильній формі він вимагає
для користування виборчим правом проживання у певній адміністративно-територіальній одиниці протягом встановленого строку. У слабкій формі ценз осілості передбачає
передумовою володіння правом голосу лише наявності конкретного місця проживання.
На відміну від цих форм, загальна форма цензу осілості вимагає проживання на території держави (у сильній формі – протягом певного часу). Визнання принципу загального
виборчого права має наслідком кваліфікацію цензу осілості у будь-якій формі для права
голосу на загальних загальнонаціональних виборах як дискримінаційного.