Марченко Микола Валерійович Конституційно-правове регулювання участі глави держа­ви у законодавчому процесі

brief description

Марченко Микола Валерійович, тимчасово не працює: «Конституційно-правове регулювання участі глави держа­ви у законодавчому процесі» (12.00.02 - конституційне право; муніципальне право). Спецрада Д 26.001.04 у Київ­ському національному університеті імені Тараса Шевченка

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
Кваліфікаційна наукова
праця на правах рукопису
МАРЧЕНКО МИКОЛА ВАЛЕРІЙОВИЧ
Прим № ________
УДК 342.515(477)
ДИСЕРТАЦІЯ

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ УЧАСТІ ГЛАВИ
ДЕРЖАВИ У ЗАКОНОДАВЧОМУ ПРОЦЕСІ
12.00.02 – конституційне право;
муніципальне право
Подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,
результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело
_____________ М.В. Марченко
Науковий керівник:
доктор юридичних наук,
професор О.В. Марцеляк
Київ – 2018

ЗМІСТ
ВСТУП....................................................................................................... 14
РОЗДІЛ 1 КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ
ЗАКОНОДАВЧОГО ПРОЦЕСУ…………………………………….….……..23
1.1 Поняття й ознаки законодавчого процесу як одного з напрямів
функціонування сучасної держави……………………………..
……………….23
1.2 Конституційно-правова природа стадій законодавчого процесу.
…………………………………………………………………...……....37
Висновки до розділу 1…………………………………………………….73
РОЗДІЛ 2 МІСЦЕ ГЛАВИ ДЕРЖАВИ У ЗАКОНОДАВЧОМУ
ПРОЦЕСІ: ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД………………………………………....76
2.1 Система суб’єктів права законодавчої
ініціативи………………..76
2.2 Місце і роль глави держави у законодавчому процесі в
зарубіжних
країнах………………………………………………………….……92
Висновки до розділу 2.............................................................................108
РОЗДІЛ 3 КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ
ПОВНОВАЖЕНЬ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ У ЗАКОНОДАВЧІЙ
СФЕРІ…………………………………………………………………………...110
3.1 Конституційно-правові аспекти реалізації Президентом України
права законодавчої ініціативи………………………………………………....110
3.2 Вето Президента України як елемент системи його
конституційних повноважень у законодавчій сфері..………………………..131
3.3 Специфіка конституційно-правового механізму промульгації
Президентом України законів ………………………………………………...152
Висновки до розділу 3............................................................................173
ВИСНОВКИ........................................................................................... 176
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ............................................186
15
ДОДАТКИ………………………………………………………………..204

bibliography

ВИСНОВКИ
У дисертації наведено правові позиції та теоретичні узагальнення щодо
місця і ролі глави держави у законодавчому процесі, знайдено нове
вирішення поставленого наукового завдання – удосконалення конституційноправового регулювання форм участі Президента України у законодавчому
процесі, визначено систему засобів впливу глави Української держави на
законодавчий процес, досліджено сучасний стан правового забезпечення
реалізації Президентом України права законодавчої ініціативи, права вето та
промульгації прийнятих Верховною Радою України законів. У результаті
здійсненого наукового дослідження сформульовано низку висновків,
пропозицій і рекомендацій. Основними серед них є наступні:
1. У вузькому розумінні законодавчий процес – це упорядкована
конституційно-правовими нормами послідовність юридично значимих дій
(процедур) спеціально уповноважених суб’єктів з внесення, розгляду
(обговорення), прийняття закону та надання йому загальнообов’язкової
юридичної сили (чинності).
2. Основними критеріями класифікації сучасного законодавчого
процесу є суб’єкти законодавчого процесу, його предмет та тривалість
окремих стадій й процесу загалом.
Залежно від суб’єктів законодавчий процес доцільно поділити на:
- народний (референдний або позапарламентський) законодавчий
процес стосовно актів, які приймаються всеукраїнським референдумом
(регламентується Конституцією України та Законом України «Про
всеукраїнський референдум»);
- парламентський законодавчий процес стосовно законів, які приймає
Верховна Рада України.
За предметом сучасний законодавчий процес поділяється на:
179
- ординарний, під час якого приймаються чи скасовуються звичайні
(ординарні) закони, у тому числі й органічні, а також вносяться до них зміни
і доповнення;
- ревізійний, результатом якого є перегляд окремих положень
конституції шляхом прийняття відповідних конституційних законів;
- конституційний (установчий), внаслідок якого з’являється новий
основний закон держави.
У залежності від тривалості його окремих стадій та процесу загалом, а
також послідовності стадій законодавчого процесу, останній можна
класифікувати наступним чином:
- звичайний (класичний), коли законопроект проходить усі стадії за
встановленою (звичайною) процедурою без застосування главою держави
права вето;
- усічений (скорочений), коли проект закону проходить певну стадію
в дещо усіченому вигляді, тобто за скороченою процедурою;
- повторний (бланкетний), коли глава держави застосовує до
прийнятого парламентом закону право вето та спрямовує його знову до
парламенту для повторного розгляду.
3. Враховуючи складність і багатоступеневість законодавчого
процесу, остаточно його структура повинна мати наступний вигляд:
5)здійснення уповноваженим суб’єктом права законодавчої ініціативи;
6) попередній розгляд внесеного уповноваженим суб’єктом
законопроекту:
1) надходження законопроекту до керівника парламенту та
спрямування його до відповідного (профільного)
парламентського комітету (комісії);
2) попередній (підготовчий) розгляд законопроекту
відповідним (профільним) парламентським комітетом
(комісією);
7) легітимізація законопроекту:
180
1) розгляд законопроекту на пленарному засіданні
парламенту;
2) остаточне голосування за законопроект у цілому;
3) візування (підписання) закону головою парламенту та
спрямування його на підпис главі держави;
8) набуття законом чинності (легалізація):
a. підписання закону главою держави чи відхилення
(ветування);
b. офіційне оприлюднення (опублікування) закону.
4. У залежності від категорії проектів законодавчих актів, які може
вносити від свого імені суб’єкт, право законодавчої ініціативи можна умовно
поділити на два види:
1) абсолютне;
2) вибіркове (обмежене).
У першому випадку суб’єкт може подавати на розгляд парламенту
законопроект з будь-якого питання. Натомість, у другому випадку, він має
право подавати законопроекти лише з чітко визначеного кола питань,
наприклад стосовно внесення змін до конституції.
5. Суб’єкт права законодавчої ініціативи – це орган публічної влади
(його посадова особа), який наділений конституційним правом вносити від
свого імені на розгляд парламенту проекти законодавчих актів з подальшим
обов’язковим їх розглядом в рамках законодавчого процесу.
6. Надання парламентським комітетам (комісіям) права від свого імені
вносити на розгляд парламенту законопроект в порядку законодавчої
ініціативи має сенс лише в тому випадку, якщо подальший його розгляд
одразу відбуватиметься безпосередньо в сесійній залі, тобто буде пропущена
стадія попереднього розгляду проекту закону відповідним (профільним)
парламентським комітетом (комісією), що видається цілком логічним,
раціональним кроком.
181
7. Одним із шляхів посилення ролі носія суверенітету – народу – у
законодавчій діяльності є запровадження механізмів народної законодавчої
(правотворчої) ініціативи та народного вето. Народна законодавча ініціатива
– це форма безпосередньої участі народу як носія суверенітету і джерела
публічної влади у реалізації законодавчої функції держави шляхом внесення
від свого імені законопроектів до парламенту з подальшим обов’язковим їх
розглядом законодавчим органом у першочерговому порядку. Натомість,
народне вето – форма безпосередньої участі народу як носія суверенітету і
джерела публічної влади у реалізації законодавчої функції держави шляхом
відхилення (або заперечення) законопроекту (закону), попередньо
прийнятого парламентом.
8. Систему суб’єктів права законодавчої ініціативи у світі складають:
1) за місцем і роллю у законодавчому процесі його суб’єкти
поділяються на:
- основні (домінантні) суб’єкти права законодавчої ініціативи. До них
належать уряд і парламентарії;
- другорядні (субсидіарні) суб’єкти права законодавчої ініціативи. До
їх числа доцільно віднести главу держави, парламентські комітети (комісії),
судові органи, органи представництва інтересів територіальних громад
(суб’єктів федерації, автономних утворень, адміністративно-територіальних
одиниць);
- нетипові суб’єкти права законодавчої ініціативи. Цю категорію
складають усі інші суб’єкти, які не увійшли до перших двох груп
(прокуратура, економічні і соціальні ради, центральний (національний) банк,
церква тощо;
2) за колом питань, які можуть порушувати суб’єкти у своїх
законопроектах, умовно їх можна поділити на:
- суб’єктів із необмеженим правом законодавчої ініціативи;
- суб’єктів із обмеженим правом законодавчої ініціативи.
182
9. Наразі, у світі за ступенем впливу на законодавчий процес умовно
можна виокремити дві групи країн: до першої належать країни з «сильним»
главою держави, до другої – зі «слабким» главою держави.
10. Вето глави держави умовно можна поділити:
1) залежно від можливості подальшої легітимізації (юридизації)
законопроекту на:
а) абсолютне (резолютивне) вето;
б) бланкетне (відносне, відкладальне, суспензивне);
в) «кишенькове» (інколи його вважають різновидом абсолютного
вето);
2) залежно від предмету закону, що ветується, на:
а) загальне (повне);
б) вибіркове (часткове), коли предметом ветування виступають
лише окремі положення або норми;
3) залежно від виду закону, що ветується, на:
а) повне;
б) обмежене.
12. Вважаємо більш коректним використання замість дефініції
«відносне вето» терміну «бланкетне вето». Адже, результатом його
застосування є відсилання главою держави ветованого закону назад до
парламенту для повторного розгляду.
13. Юридичний інструментарій впливу Президента України у
законодавчій сфері (форм участі у законодавчій діяльності) складається з
тріумвірату його конституційних прав: 1) право законодавчої ініціативи; 2)
право вето; 3) право підписання та офіційного оприлюднення (промульгації)
законів. Ці повноваження характеризуються високим ступенем дискреції,
слабо обмеженої конституційними нормами.
14. На наш погляд, необхідно уточнити предмет законодавчих
ініціатив Президента України, обмеживши його лише тими питаннями, які,
згідно з чинною Конституцією України, належать до сфер його
183
відповідальності як глави держави, Верховного Головнокомандувача
Збройних Сил України, гаранта державного суверенітету, територіальної
цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і
громадянина (зовнішні зносини, національна безпека, оборона, охорона
державного кордону, громадянство, амністія та/або помилування, державні
нагороди тощо).
Вважаємо за доцільне передбачити за Президентом України право
законодавчої ініціативи у зазначених вище сферах із застосуванням нового,
раніше невідомого не тільки вітчизняній, а й зарубіжній конституційній
теорії і практиці, інституту законодавчої контрасигнації. Останній варто
визначити як скріплення проектів законів, що подаються главою держави у
порядку законодавчої ініціативи, підписом глави уряду та керівника
міністерства, до завдань і компетенції якого належить виконання такого
закону.
15. Наразі, в рамках реалізації Президентом України права
законодавчої ініціативи суттєво звужено коло ініціаторів законопроекту, яке
обмежується виключно посадовими особами Адміністрації Президента
України. На практиці це може означати лише одне: ніхто, крім працівників
його канцелярії не має можливості подати Президентові України свій
законопроект для його подальшого внесення на розгляд Верховної Ради
України в порядку законодавчої ініціативи. Відтак, ані відповідні профільні
наукові установи, ані громадські організації, ані громадяни України не
зможуть реалізувати свій законодавчий потенціал, що, врешті-решт, можна
вважати одним з факторів, котрі згодом справляють негативний вплив на
стан забезпечення режиму законності в Україні.
16. Запропоновано внесення змін до Положення про порядок роботи з
законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом
України на розгляд Верховної Ради України, які б передбачали обов’язкову
правову експертизу (узгодження) підготовленого в Адміністрації Президента
України законопроекту з профільними академіями наук, науковими, науково-
184
дослідними установами, вищими навчальними закладами рівня університету
або академії та зацікавленими громадськими організаціями (у форматі
громадських слухань).
17. Видається більш логічним і правильним затвердження процедур
розгляду проектів законів, що надійшли на розгляд парламенту від
уповноважених суб’єктів права законодавчої ініціативи, зокрема й
Президента України, не розпорядженням керівника парламенту, а нормою
Регламенту Верховної Ради України або принаймні парламентською
постановою. У першому випадку можливості обійти закріплені у Регламенті
парламенту (а він, як відомо, наразі має силу закону) процедурні аспекти
законодавчого процесу з боку керівника законодавчого органу, були б
суттєво обмежені, якщо взагалі можливі. Натомість, контроль за
дотриманням положень розпорядження Голови Верховної Ради України,
вочевидь, здійснює він сам, а не безпосередньо парламент, що аж ніяк не
сприяє прозорому проходженню президентських законопроектів у
відповідності до Конституції України та Регламенту Верховної Ради України.
18. Враховуючи те, що Україна за формою державного правління є
парламентсько-президентською республікою, реформа інституту
законодавчої ініціативи має відображати наступне бачення: по-перше,
законодавець повинен змістити пріоритет серед суб’єктів права законодавчої
ініціативи з Президента України на Кабінет Міністрів України, змінивши
порядок їх згадування у ч. 1 ст. 93 на: «…Кабінет Міністрів України, народні
депутати України, Президент України». По-друге, виходячи з принципу
розподілення сфер відповідальності в Україні між главою держави і урядом,
доцільно було б екстраполювати такий підхід і на інститут законодавчої
ініціативи. По-третє, Президент України повинен мати можливість
звернутися до Кабінету Міністрів України з вимогою внести протягом трьох
місяців законопроект з питання, яке належить до сфери відповідальності
Уряду України.
185
19. Будь-який закон, який Президент України підписав невчасно, тобто
з порушенням встановлених Конституцією України строків, гіпотетично, в
разі надходження до Конституційного Суду України відповідного
конституційного подання, може бути визнаний неконституційним.
Враховуючи наявну в Україні практику порушення конституційно
встановлених строків підписання главою держави прийнятих парламентом
законів у зоні ризику скасування знаходиться не один десяток законів.
Відтак, існує цілком реальна перспектива одночасної втрати значної частини
національного законодавства, що спричинить виникнення правового вакууму
у державі і суспільстві. А це, у свою чергу, може становити вже загрозу
національній безпеці України і тому потребує свого законодавчого
вирішення.
20. Досить часто в практиці взаємовідносин Президента України з
Верховною Радою України мала місце ситуація, коли глава держави всупереч
вимогам Основного Закону України і не підписує прийнятий закон, але й не
застосовує до нього право вето та не повертає його до парламенту для
повторного розгляду. Обійти таку неконструктивну позицію глави держави
наразі у конституційний спосіб не видається можливим. Відтак, по суті,
Президент України може заблокувати у зазначений спосіб в рамках
законодавчого процесу будь-який закон. У зв’язку з цим, вважаємо за
доцільне поширити дію положень ч. 4 ст. 94 чинної Конституції України і на
закони, щодо яких Президент України не застосував право вето, але й не
підписав у встановлені терміни.
21. Президент України повинен мати здатність (сформульованої у
вигляді обов’язку) підписання законів, прийнятих на всеукраїнському
референдумі, та їхнього офіційного оприлюднення, але без права їх
ветування.
22. Виходячи зі статусу Президента України як гаранта додержання
Конституції України, закріпленого у ч. 2 ст. 102 Основного Закону України,
та наявних конституційних повноважень, його роль в рамках
186
конституційного положення «беручи до виконання» має зводитися до
забезпечення та, певною мірою, до створення належних умов для виконання
прийнятих відповідно до Конституції України законів іншими державними
органами, насамперед органами виконавчої влади та виконавчими органами
органів місцевих рад.
23. Оприлюднення закону – це доведення до загального відома всіх
суб’єктів права змісту прийнятого парламентом та підписаного главою
держави закону у будь-який спосіб (публікація у друкованих та/або
електронних засобах масової інформації, шляхом індивідуального
розсилання повідомлень абонентам телефонних та інших мереж зв’язку,
надсилання безпосереднім виконавцям листом, телеграмою,
телефонограмою, факсимільним чи іншим зв’язком, поширення в місцях
масового скупчення людей тощо).
Опублікування закону можна визначити як дії уповноваженого суб’єкта
влади з доведення змісту прийнятого парламентом та підписаного главою
держави закону до загального відома шляхом його відображення у
друкованих засобах масової інформації, яким в установленому законом
порядку надано статус офіційних.
24. У Конституції України має бути передбачена заборона
(неможливість) застосування Президентом України права вето стосовно
законів про державні символи, а також будь-яких інших ординарних законів,
прийнятих двома третинами від конституційного складу Верховної Ради
України, оскільки прийнявши такі закони кваліфікованою більшістю,
український парламент вже апріорі подолав можливе (потенційне) вето
Президента України на них.
25. Лист, у якому глава держави висловлює своє бажання відмовитися
від підписання закону не можна вважати конституційним актом Президента
України, що має юридичні наслідки і може бути оскаржений у судовому
порядку. Вирішенням цього юридичного казусу могло б стати розширення
187
кола актів Президента України за рахунок додавання до нього ветувального
акту.
26. Мотиви відмови Президента України у підписанні прийнятого
Верховною Радою України закону мають бути чітко визначені та зафіксовані
у перспективному Законі України «Про закони та законодавчу діяльність».
До них, на наше глибоке переконання, доцільно віднести наступні:
невідповідність прийнятого закону загалом або його окремого положення чи
окремих положень Конституції України; прийнятий парламентом закон
вимагає додаткових фінансових витрат з Державного бюджету України, що
не були заплановані під час ухвалення Державного бюджету країни на рік;
прийнятий закон порушує основні права і свободи людини або суттєво і
безпідставно звужує їх обсяг чи зміст; прийнятий закон становить загрозу
національній безпеці і обороні України або сприяє їх послабленню;
прийнятий закон порушує умови міжнародних договорів України, які уклала
Україна та ратифікувала Верховна Рада України, зокрема у частині взятих на
себе нашою державою міжнародних зобов’язань; прийнятий закон у цілому
або окремі його положення суперечать іншим законам чи окремим їх нормам
(за винятком Конституції України).
27. Вважаємо за необхідне надати Президентові України право
часткового ветування прийнятих Верховною Радою України законів. У
зв’язку з цим, було б доцільним передбачити в Конституції України та
майбутньому Законі України «Про закони та законодавчу діяльність»
можливість підписання Президентом України закону, щодо якого він
застосував вибіркове вето, та набуття ним чинності, за винятком тих його
положень, які потрапили під дію вибіркового вето.
28. Перелік спеціальних принципів застосування Президентом України
права вето доцільно було б доповнити принципами формально-юридичної
визначеності, об’єктивної необхідності, передбачуваності (прогнозованості)
та диспозитивності застосування.