Безикова, Екатерина Витальевна. Особые экономические зоны в Российской Федерации : финансово-правовое регулирование

brief description

Безикова, Екатерина Витальевна. Особые экономические зоны в Российской Федерации : финансово-правовое регулирование : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.04 / Безикова Екатерина Витальевна; [Место защиты: Ин-т государства и права РАН].- Москва, 2014.- 220 с.: ил. РГБ ОД, 61 14-12/312
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из направлений
современной финансово-экономической политики российского государства является выведение страны и ее территорий из кризисного состояния. Стратегическая задача изменения существующей системы заключается в переходе на новый этап инновационного развития экономики путем формирования дополнительных механизмов, учитывающих особенности экономического, научного и природного потенциала регионов. Одним из таких инструментов стал институт особых экономических зон (далее по тексту ОЭЗ)1.
Создание и функционирование особых экономических зон в
Российской Федерации является перспективным направлением для
привлечения инвестиций, активизации предпринимательского потенциала,
повышения конкурентоспособности страны на мировой арене.
Осуществление предпринимательской деятельности в пределах зональных
территорий предполагает предоставление хозяйствующим субъектам ряд
преимуществ финансово-правового характера: государственное
финансирование инфраструктуры, финансовые гарантии, налоговые и фискальные преференции, а также льготы по уплате страховых взносов. Обеспечение оптимального и эффективного правового регулирования данных процессов способствует достижению высокого уровня финансовых возможностей региона.
С точки зрения финансово-правовой науки можно констатировать отсутствие комплексного теоретического подхода к обоснованию финансово-правового режима особых экономических зон в Российской Федерации. Более того, в законодательстве, регламентирующем финансирование особых экономических зон, и регулирующем финансовые отношения по
1 Понятия «особая экономическая зона», «зональная структура», «зональный институт», «зональная территория» будут использоваться в качестве синонимов во избежание повторений в тексте.
осуществлению хозяйственной деятельности на данных территориях,
существуют противоречия и пробелы. Особенно ярко это наблюдается на
примере несогласованности, нечеткости и непоследовательности
нормативных предписаний, закрепляющих финансово-правовые гарантии и стимулы резидентов ОЭЗ как субъектов инвестиционной деятельности. Отдельные правовые положения, направленные на обеспечение исполнения финансовых обязательств (в том числе с целью гармонизации частных и публичных финансовых интересов), отличаются декларативностью и внутренней противоречивостью, что создает условия для легитимности коррупционных деяний и влечет недостаточную защиту нарушенных прав участников отношений, складывающихся в особых экономических зонах.
Актуальность темы исследования усиливается в связи с недостаточно
тщательным теоретическим и практическим анализом финансово-правовой
модели создания особых экономических зон в конкретном регионе.
Несовершенство финансово-правового регулирования создания и
функционирования зональных институтов, применимого к особенностям российской действительности, не только препятствует достижению целей ОЭЗ, негативно влияет на мобилизацию инвестиций в экономику региона и страны в целом, но и может привести к ошибкам, характерным для прошлых лет.
Необходимость решения указанных проблем и проработки
обоснованных теоретических положений относительно финансово-правового
регулирования особых экономических зон в Российской Федерации
предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В рамках современной
юридической науки вопросы функционирования особых экономических зон
исследовались учеными различных отраслей права. Вопросы правового
регулирования предпринимательской деятельности на территориях особых
экономических зон в Российской Федерации и использование правового
режима зональных институтов нашли свое отражение в диссертационных
работах Д.Р. Арутюнова, М.В. Батырова, Д.А. Благова, А.В. Гасумяновой, А.А. Гариб, К.С. Свинцовой, Е.Е. Серебряковой, О.В. Флоря, О.Е. Якимовой и др.
Изучению финансово-правового аспекта функционирования особых экономических зон посвящены работы Д. А. Савосика. В своем исследовании автор охарактеризовал правовое регулирование таможенного обложения ОЭЗ, выделил особенности административно-правового регулирования ОЭЗ и специфику налогового режима особых экономических зон в Российской Федерации.
Наряду с этим вопросы финансово-правового регулирования
отношений, складывающихся в сфере функционирования особых
экономических зон, не получили достаточно глубокого и полного
выражения. Существует необходимость дальнейшего теоретического изучения и осмысления правового регулирования финансирования зональных структур и финансового стимулирования предпринимательской деятельности резидентов особых экономических зон, а также выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства. Освещение указанной темы ранее не предлагалось в качестве цели диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования
является разработка и обоснование теоретических положений относительно
финансово-правового режима особых экономических зон в Российской
Федерации и выработка предложений и рекомендаций по
совершенствованию законодательства, регулирующего отношения,
возникающие на территориях особых экономических зон.
Для достижения поставленной цели исследования необходимо решить следующие взаимосвязанные задачи:
- исследовать сущность особых экономических зон как объекта
финансово-правового регулирования, определить понятие особых
экономических зон;
определить основные тенденции и выявить проблемы становления и развития законодательства об особых экономических зонах в России;
провести комплексный анализ правового регулирования мероприятий и способов создания и функционирования особых экономических зон в субъектах Российской Федерации;
- выявить специфику правового регулирования финансирования
особых экономических зон в Российской Федерации и рассмотреть
особенности государственной поддержки резидентов ОЭЗ как субъектов
предпринимательской деятельности;
- сформулировать и охарактеризовать систему финансово-правовых
стимулов осуществления хозяйственной деятельности на территориях
особых экономических зон в Российской Федерации;
- выработать предложения по совершенствованию законодательства в
сфере финансово-правового регулирования особых экономических зон в
Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования выступают
правоотношения, возникающие в сфере финансово-правового регулирования особых экономических зон.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие
отношения, возникающие при создании и функционировании особых
экономических зон в Российской Федерации, и осуществлении
предпринимательской деятельности на данных территориях.
Теоретическую основу исследования составляют научные работы ученых-специалистов в области финансового, бюджетного и налогового права: Л.Г. Барановой, М.А. Благовещенской, О.В. Болтиновой, С.Г. Верещагина, О.Н. Горбуновой, С.В. Запольского, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, В.Е. Кузнеченковой, Н.Н. Лайченковой, Е.В. Покачаловой, Э.Д. Соколовой, Л.К. Терещенко, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и др.
Межотраслевой характер функционирования особых экономических
зон в РФ потребовал обращения к исследованиям ученых в сфере
административного, гражданского и иных отраслей права: И.Л. Бачило, И.Г. Богданова, М.М. Богуславского, В.Г. Вишнякова, Н.Н. Вознесенской, Н.Г. Дорониной, И.В. Ершовой, С.С. Занковского, А.Н. Козырина, В.В. Лаптева, В.Н. Лисицы, С.П. Мороз, А.В. Пушкина, Ю.Н. Старилова, Е.В. Тереховой, М.А. Цириной и др. Теоретическое обоснование данной категории основано на исследованиях конституционалистов и ученых-теоретиков права: С.С. Алексеева, В.М. Баранова, Н.В. Витрука, Р.З. Лившица, А.В. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, А.В. Мелехина, С. В. Мирошник, Ю.А. Тихомирова и др.
Экономическая сущность института особых экономических зон
обусловила необходимость научного анализа выводов ученых-экономистов:
В.Д. Андрианова, А.И. Егорова, А. Капустина, А.Н Кузнецова, М.Ю.
Неучевой, Н.А. Орловой, П.В. Павлова, Р.И. Присяжной, С.А. Рыбакова и др.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный
диалектический метод познания, а также частнонаучные методы познания, в
том числе: историко-правовой, сравнительно-правовой, технико-
юридический, формально-логический.
Нормативно-правовая и эмпирическая основа исследования. Правовые нормы, регулирующие отношения в области функционирования ОЭЗ составляют: международные нормативные акты, Конституция РФ, федеральные и региональные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы Министерства экономического развития России и Министерства финансов России.
В работе использовались акты Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также практика налоговых органов, органов государственной власти РФ и субъектов РФ, публикации в средствах массовой информации, интернет-ресурсы.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в
том, что оно является монографической работой, построенной на
комплексном подходе к формированию и обоснованию научных положений
относительно сущности финансово-правового режима особых
экономических зон в Российской Федерации.
В рамках данного исследования представлена авторская интерпретация
понятий «особая экономическая зона», «финансово-правовой режим особых
экономических зон в Российской Федерации». Диссертантом проведен
правовой анализ мер и способов создания и функционирования особых
экономических зон для наиболее эффективного финансово-правового
регулирования указанных процессов со стороны органов государственной
власти; исследованы правовые механизмы государственного финансирования
функционирования особых экономических зон в Российской Федерации,
государственной поддержки предпринимательской деятельности резидентов
ОЭЗ; предложена и проанализирована система финансово-правовых
стимулов ведения предпринимательской деятельности на указанных
территориях, а также выявлены проблемы такого стимулирования.
Определенной новизной отличаются сформулированные положения по
развитию механизма финансово-правового регулирования
функционирования особых экономических зон и научные рекомендации по
дальнейшему совершенствованию действующего российского
законодательства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Диссертантом обосновано, что специфика финансово-правового
режима особых экономических зон в Российской Федерации заключается во
введении особого правового режима финансирования экономического
развития этих территорий; в закреплении комплекса взаимосвязанных мер
финансового стимулирования предпринимательской деятельности
резидентов ОЭЗ, дифференцированных в зависимости от типа и вида
конкретного зонального института; в установлении ответственности
субъектов правоотношений, возникающих на территориях ОЭЗ, за
неправомерное использование бюджетных и иных инвестиций.
2. Особый правовой режим финансирования ОЭЗ состоит в
формировании финансовых обязательств субъектов отношений в сфере
функционирования ОЭЗ; определении оснований и источников
финансирования; установлении специальных способов предоставления
бюджетных и частных инвестиций; определении направления и порядка
использования предоставленных денежных средств и других экономических
ресурсов.
3. Содержательным элементом правового механизма финансирования
особых экономических зон выступает система финансовых обязательств. С
учетом субъектного состава автором выделены следующие виды финансовых
обязательств участников отношений в сфере функционирования особых
экономических зон: расходные бюджетные обязательства публично-
правовых образований по финансированию объектов инфраструктуры ОЭЗ;
денежные обязательства Минэкономразвития РФ, исполнительных органов
власти субъектов РФ, исполнительно-распорядительных органов
муниципальных образований по внесению взноса в уставной капитал
управляющей компании ОЭЗ; обязательства управляющей компании по
финансированию объектов инфраструктуры ОЭЗ; обязательства резидентов
ОЭЗ по осуществлению инвестиций (в том числе капиталовложений).
Утверждается, что четкая регламентация финансовых обязательств не только со стороны резидентов, но и со стороны органов управления ОЭЗ (защита инвестиций, передача платы или иное встречное предоставление в целях осуществления хозяйственных мероприятий) позволит сформировать условия, обеспечивающие баланс частных и публичных интересов.
4. Отсутствие в законодательстве об особых экономических зонах в
Российской Федерации условий бюджетного финансирования создает
неоправданную ситуацией широту дискреционных полномочий органов
власти всех уровней и является в известном смысле коррупциогенным
фактором. К условиям бюджетного финансирования предлагается отнести:
экономное, целевое и результативное использование бюджетных инвестиций;
переход в четко определенные сроки на использование механизма государственно-частного партнерства; привлечение управляющей компанией достаточного круга инвесторов; неукоснительное соблюдение органами управления ОЭЗ финансовых обязательств по соглашениям о создании и об управлении ОЭЗ.
5. Комплексный сравнительно-правовой анализ российского
законодательства в сфере ОЭЗ, соглашений о создании ОЭЗ и соглашений об
управлении ОЭЗ позволил выявить пробелы и декларативность норм,
предусматривающих финансово-правовые гарантии и ответственность
органов государственного управления разных уровней за неисполнение
(ненадлежащее исполнение) обязательств по финансированию зональных
территорий, что, в свою очередь, дестимулирует активность частных
инвесторов.
Избыточная бланкетность предписаний, устанавливающих границы
ответственности управляющей компании ОЭЗ за неправомерное
использование бюджетных средств, а также средств, полученных из внебюджетных источников финансирования, создает предпосылки для нецелевого и неэффективного их расходования. Нечетко сформулированные обязанности управляющей компании в области ведения раздельного финансового учета государственных и частных инвестиций препятствует обеспечению прозрачности, повышению достоверности информации об использовании этих ресурсов.
6. Автор приходит к выводу о несовершенстве правового
регулирования отношений в сфере защиты инвестиций резидентов ОЭЗ в
связи с отсутствием в законе и соглашениях об осуществлении
предпринимательской деятельности в ОЭЗ арбитражной оговорки и
конкретных положений об ответственности органов управления ОЭЗ
(оснований возмещения ущерба, условий и порядка исчисления и выплаты
компенсации) в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения)
финансовых обязательств. Указанное обстоятельство создает неоправданно
рискованные ситуации для участников в функционировании ОЭЗ, что существенно снижает эффективность инвестиционной политики государства.
7. Несовершенство механизма финансово-правового стимулирования субъектов предпринимательства в особых экономических зонах во многом связано с отсутствием периода предоставления льготного режима в виде максимального снижения налогового бремени предприятия-резидента ОЭЗ; льгот по страховым взносам для резидентов портовых ОЭЗ; положений, предусматривающих ответственность органов исполнительной власти, игнорирующих предоставление денежных средств или льгот на их получение под новые и эффективные инвестиционные проекты, в первую очередь, для резидентов ОЭЗ, которые находятся на начальном периоде (на стадии «startup»); согласования законодательства об особых экономических зонах с законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные
автором выводы могут быть использованы для дальнейших научных
исследований, посвященных правовому регулированию особых
экономических зон, а также процессов, происходящих на указанных
зональных территориях. В определенной степени данная работа способствует
познанию закономерностей развития финансово-правовых явлений,
разработке новых научных направлений.
Практическая значимость исследования. В диссертации нашли отражение предложения по совершенствованию механизма финансово-правового регулирования ОЭЗ, в связи с чем автором разработаны положения о внесении изменений и дополнений в российское законодательство, а также представлены практические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию и дальнейшему развитию особых экономических зон. Выводы диссертационной работы могут быть использованы в нормотворческой
деятельности и правоприменительной практике федеральными и
региональными органами власти, органами управления ОЭЗ.
Материалы диссертации могут быть применены в рамках преподавания
учебных дисциплин «Финансовое право», «Налоговое право»,
«Инвестиционное право», а также для разработки методической литературы, ориентированной на практических работников управляющих органов и организаций ОЭЗ, предпринимателей-резидентов ОЭЗ.
Апробация результатов диссертационного исследования состоит в
применении их в учебном процессе при чтении лекций и проведении
семинарских занятий по дисциплинам «Финансовое право», «Налоговое
право» в Национальном исследовательском Томском государственном
университете, Томском государственном университете систем управления и
радиоэлектроники, Западно-Сибирском филиале Российской академии
правосудия г. Томск. Некоторые выводы параграфа 2 гл. 2 были включены в учебное пособие по налоговому праву (ч. 2), разработанное автором для студентов Томского государственного университета систем управления и радиоэлектроники. Концептуальные идеи исследования нашли свое отражение при выполнении технических заданий Департамента инвестиций Томской области «на выполнение научно-исследовательских работ и оказанию услуг по изучению лучших практик и совершенствованию инвестиционного законодательства Томской области в целях создания благоприятного инвестиционного климата на территории региона».
Основные результаты исследования опубликованы в сборниках научных
трудов, в том числе в журналах, входящих в перечень рецензируемых
научных журналов и изданий. Положения диссертации прошли апробацию в
выступлениях на международных, всероссийских, межрегиональных и
региональных научно-практических конференциях в Москве, Томске,
Красноярске, Юрге.
Выводы и рекомендации, сформулированные в работе, рассмотрены,
обсуждены и одобрены на заседании сектора административного права
Федерального государственного бюджетного учреждения науки Института государства и права Российской академии наук.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы и целями исследования. Работа включает введение, две главы, содержащие шесть параграфов, заключение, библиографический список использованной литературы и приложение