Бочкарева Екатерина Александровна. Правовая модель сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации

brief description

Бочкарева Екатерина Александровна. Правовая модель сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.04 / Бочкарева Екатерина Александровна;[Место защиты: Институт государства и права].- Москва, 2014.- 401 с.
Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы построения правовой модели сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации .19
1. Правовое моделирование как метод познания бюджетной системы в Российской Федерации 19
2. Комплексная научно-правовая характеристика бюджетной системы в Российской Федерации 31
3. Принципы построения и функционирования бюджетной системы: правовая природа и соотношение с принципами бюджетного права 53
4. Правовое содержание сбалансированности национальной бюджетной системы 65
Глава 2. Бюджет публично-правового образования как элемент бюджетной системы и ее правовой модели 77
1. Доктринирование бюджета как финансово-правовой категории и элемента бюджетной системы в Российской Федерации .77
2. Тенденции правового регулирования и результативность формирования бюджетов публично-правовых образований 92
3. Финансово-правовые методы достижения сбалансированности бюджетов на современном этапе развития российской экономики .120
Глава 3. Влияние межбюджетных отношений на сбалансированность бюджетной системы в Российской Федерации 142
1. Проблемы разграничения доходных источников и расходных полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований 142
2. Структурные особенности и направления оптимизации межбюджетных трансфертов как финансово-правового инструмента обеспечения сбалансированности бюджетной системы .165
Глава 4. Факторы построения и функционирования сбалансированной бюджетной системы и ее правовой модели 187
1. Индикативность правового регулирования бюджетной системы в Российской Федерации.. 187
2. Роль бюджетной классификации в формировании правовой модели бюджетной системы в Российской Федерации 207
3. Налоговый потенциал публично-правовых образований как фактор построения и функционирования сбалансированной бюджетной системы .220
Глава 5. Механизмы обеспечения сбалансированности бюджетной системы в режиме обратной связи 230
1. Бюджетный контроль как механизм обеспечения сбалансированности бюджетной системы в режиме обратной связи: понятие, значение, соотношение с другими правовыми категориями 230
2. Проблемы совершенствования правовых и организационных основ бюджетного контроля в условиях внедрения программно-целевого метода бюджетной деятельности 253
3. Юридическая ответственность в бюджетной сфере как гарантия сбалансированности национальной бюджетной системы 273
4. Судебные гарантии сбалансированности бюджетной системы в Российской Федерации 293
Заключение .307
Библиографический список использованных источников и литературы .320
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена значением бюджетной системы, которая выступает важнейшей гарантией суверенитета любого современного государства, подтверждает и обеспечивает его способность осуществлять свои внутренние и внешние функции. Опосредуя перераспределение обобществленных денежных средств, бюджетная система в Российской Федерации является финансовой базой деятельности всех уровней государственной власти и местного самоуправления, определяет качественное состояние национальной социально-экономической системы и, в конечном итоге, становится важной гарантией реализации основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина.
Трансформация государственности России, начавшаяся в конце прошлого века, проходила весьма болезненно и сопровождалась значительными преобразованиями содержания, внутренней организации и механизма институционального регулирования бюджетной системы. Существенно изменились бюджетные отношения с участием Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, появились новые субъекты бюджетного права, модернизировалась система бюджетных учреждений.
Изменение роли государства в регулировании социально-экономических отношений, поиск адекватной состоянию российского общества модели экономического р азвития, активизация внедрения методов стратегического планирования обусловили потребность разработки и применения новых бюджетно-правовых механизмов, способных обеспечить перераспределение финансовых ресурсов в рамках бюджетной системы страны в целях повышения качества жизни населения и роста российской экономики. Возникшая в связи с этим необходимость углубления и расширения научных исследований закономерностей развития рассматриваемой сферы общественных отнош ений повлекла за собой актуализацию вопросов совершенствования их правового регулирования.
Обновление концепции бюджета публично-правовых образований, являющегося основным источником финансирования их потребностей , имеет стратегическое значение для организации бюджетной деятельности на всех уровнях в ласти и управления. При этом в условиях отсутствия единого бюджетного фонда как явления,
целостность государства, установленная Конституцией России, в финансовой сфере должна быть гарантирована единством и сбалансированностью бюджетной системы.
Однако законодательно бюджетная система страны представлена как
суммативная система, не предполагающая взаимосвязей составляющих ее элементов.
Закрепленное Бюджетном кодексе РФ определение бюджетной системы
легитимирует право ублично-правового образования, определяющего объем поступлений в бюджет другого публично-правового образования, не принимать в расчет остояние бюджетной беспеченности олучателя. Между тем, оде бюджетного процесса, бюджеты в бюджетной системе выступают как «сообщающиеся сосуды»: расходы одного уровня становятся доходами другого уровня и наоборот. В этой связи необходимо правовое акрепление бюджетной системы в Российской Федерации как целостной совокупности элементов, которые не могут существовать изолированно, и только в комплексе обеспечивают реализацию полномасштабного и достаточного финансирования функций Российского государства.
Любая бюджетная система подвижна и подвержена рискам несбалансированности. Минимизация этих рисков возможна путем рационального и экономически боснованного азграничения доходных источников и расходных обязательств. Следовательно, публично-правовые образования в лице уполномоченных органов обязаны осуществлять акое равовое егулирование разграничения распределения бюджетных средств по уровням бюджетной системы, которое не только основывалось бы на ее сбалансированности, но и обеспечивало баланс этих уровней. Однако закрепленное Конституцией РФ полномочие субъекта Российской Федерации выполнять самостоятельно финансовое правотворчество угубляет проблему соотношения и взаимного соответствия федерального и регионального финансового законодательства. При этом противоречивые положения Бюджетного кодекса РФ и других правовых актов в бюджетной сфере ведут к противоречивой практике их применения и, как следствие, к бюджетным правонарушениям и преступлениям.
Таким образом, в качестве промежуточного вывода следует констатировать объективность потребности теоретического исследования и разработки оптимальных правовых средств повышения эффективности бюджетных расходов ублично-правовых образований контроля х осуществления, а также комплексной систематизации и предложения научно-обоснованных рекомендаций
совершенствованию методов бюджетного регулирования «по горизонтали» и «по вертикали» бюджетной системы в целях достижения итоговой сбалансированности всех ее уровней.
Один из аргументов актуальности избранной темы связан с непрекращающимися
спорами ученых о природе и сущности российского федерализма, о статусе и объеме
полномочий органов государственной власти местного самоуправления,
совершенствовании механизмов государственного управления. Возникающие научные разногласия, имеющие непосредственное продолжение во всех сферах правового регулирования, в том числе бюджетной деятельности публично-правовых образований, не всегда способствуют поиску оптимальных вариантов решения проблем совершенствования бюджетной системы акого сложного осударства, каковым является Россия.
Незавершенность дискуссии о предмете, методе, источниках финансового права экстраполируется на правовое ргулировни финансовой дятльноти и уровни финансовой системы, предопределяя актуальность ответа на вопросы относительно правовых характеристик и методов научного познания бюджетного права, понятия, сущности бюджетной системы и бюджетной сбалансированности ак правовых категорий. Расширение применения гражданско-правовых механизмов и институтов в традиционно публично-правовой сфере бюджетных отношений предопределяет необходимость научного обоснования их апробации.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о существенном теоретическом и
практическом значении формирования развития правового учения
сбалансированной бюджетной системе, исследования и осмысления ее как объективно
обусловленной овокупности ерархических элементов связей между ними,
отвечающих признакам целостности и единства. При этом наиболее перспективным
способом научного познания сущности системообразующего качества
сбалансированности бюджетной системы в Российской Федерации, ак реально существующего объекта правовой действительности, выступает построение е правовой модели, которая позволит не только изучать и совершенствовать внутреннюю структуру, закономерности существования, развития и взаимодействия элементов и уровней бюджетной системы с другими правовыми и неправовыми явлениями, но и эффективно ей функционировать.
Изложенное дает основание полагать, что научный анализ и доктринирование правовой модели сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации является актуальным, а ее финансово-правовое исследование будет способствовать решению важной научной проблемы, имеющей существенное социально-экономическое значение.
Степень научной разработанности темы исследования. Концептуальные положения бюджете, бюджетной системе, бюджетном регулировании всегда разрабатывались в рамках базовых направлений как отечественной, так и зарубежной финансовой и финансово-правовой мысли.
Вопросам правового регулирования бюджетной сферы в науке финансового права дореволюционного периода были посвящены работы таких выдающихся российских ученых, как: В. П. Безобразов, Э. Н. Берендтс, М. И. Боголепов, Ю. А. Гагемейстер, П.П. Гензель, И. Я. Горлов, С. И. Иловайский, А. А. Исаев, В. А. Лебедев, Д. М. Львов, Ф. Б. Мильгаузен, Н. П. Огарев, И. Х. Озеров, Е. Г. Осокин, И. И. Патлаевский, Д. А. Толстой, В. Н. Твердохлебов, Н. И. Тургенев, И. И. Янжул.
Исследованию правового регулирования бюджетных отношений, элементов бюджетной системы и межбюджетного распределения финансовых есурсов, бюджетного процесса, финансового контроля и ответственности посвящены труды представителей советской и современной российской науки финансового права: Н. М. Артемова, Е. М. Ашмариной, К. С. Бельского, В. В. Бесчеревных, С. Я. Боженка, О. В. Болтиновой, А. В. Брызгалина, Т. А. Вершило, Д. В. Винницкого, Л. К. Вороновой, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, А. Г. Грязновой, Ю. В. Друговой, С. В. Запольского, М. Ф. Ивлиевой, В. А. Карасева, М. В. Карасевой (Сенцовой), А. Н. Козырина, Д. Л. Комягина, Т. В. Конюховой, Ю. А. Крохиной, М. В. Кустовой, А. С. Матненко, О. А. Ногиной, А. Г. Пауля, В. А. Парыгиной, Г.В. Петровой, Х. В. Пешковой, Е. В. Покачаловой, Е. Г. Писаревой, М. И. Пискотина, Е. А. Ровинского, М. Б. Разгильдиевой, И. В. Рукавишниковой, Н. А. Саттаровой, А. Д. Селюкова, Э. Д. Соколовой, А. Д. Соменкова, А. А. Тедеева, Г. А. Тосуняна, Д. Е. Фадеева, Н. И. Химичевой, А. И. Худякова, И. А. Цинделиани, С. Д. Цыпкина, С. О. Шохина, А. А. Ялбулганова.
Фактически единственным концептуальным исследованием правового регулирования бюджетной системы России является диссертационная абота
Н. А. Шевелевой «Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ» (2005 год), в которой был представлен системный анализ развития федерального и регионального бюджетного законодательства после принятия Бюджетного кодекса РФ, выявлены основные закономерности в развитии системы правового регулирования межбюджетных отношений ого периода, установлены отклонения положений бюджетных законов от требований Бюджетного кодекса РФ и предложены способы преодоления несоответствий1 .
Развитию теории бюджетного права и правовых основ отдельных институтов бюджетной системы способствовали кандидатские диссертации, посвященные правовым проблемам формирования доходной части бюджетов различных уровней бюджетной системы (Е. Л. Васянина, Р. М. Мутушев, И. В. Петрова), осуществления бюджетных расходов (Н. В. Астафуров, Ю. Б. Бабкова), межбюджетных отношений (СА. Шмакова, М. Е. Федоров), финансово-правовому регулированию системы внебюджетных региональных юджетных фондов (И. В. Бит-Шабо, Д. А. Мусабирова), проблемам бюджетного процесса (Д. А. Никончук, Е. В. Рябова), бюджетного контроля (Э. С. Карпов, А. О. Гусейнов) и ответственности (А. З. Арсланбекова, О. М. Гейхман).
Теоретическое исследование категории «сбалансированность» в бюджетном праве и определение сущности принципа сбалансированности бюджета как правового принципа построения бюджетной системы Российской Федерации представлено в кандидатской диссертации Ж. С. Кузнецовой (2010 год).
Однако ученые, занимающиеся бюджетно-правовой проблематикой, объективно не могли учитывать олной мере современные условия функционирования бюджетной системы Российской Федерации, детерминированные процессами глобализации и объективными неблагоприятными дл России еополитическими факторами.
Экономические характеристики бюджета и бюджетной системы являлись предметом исследований представителей российской экономической науки таких, как: Л. Д. Андросова, А. М. Бабич, Ю. А. Беляев, Ю. Я. Вавилов, О. В. Врублевская, Л. И. Гончаренко, Л. А. Дробозина, А. М. Лавров, В. Н. Лексин, С. И. Лушин, Н. С.
См. : Шевелева Н. А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ : дис.. … д-ра. юрид. наук. СПб., 2005.
Максимова, Л. П. Окунева, Л. Н. Павлова, Б. Г. Поляк, И. В. Подпорина, В. М. Родионова, М. В. Романовский, Б. М. Сабанти, а также классиков мровой экономической теории - А. Смита, Дж. М. Кейнса, П. Самуэльсона, М. Фридмена и современных зарубежных ученых - Р.У. Рефьюза, Дж. Литвака, Дж. Ю. Стиглица, Х. Циммермана.
Цель диссертационного исследования состоит в азработке научно-обоснованной правовой модели сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации в качестве самостоятельного научного направления, способного стать базой для дальнейшего развития бюджетно-правовой доктрины, а также в аргументации на основе методов системного анализа и моделирования совокупности положений, направленных на совершенствование финансово-правового регулирования исследуемой сферы общественных отношений.
Поставленная цель предопределила следующие задачи исследования:
- установить нучн-правовое содержание понятия бюджетной системы и
охарактеризовать ее как финансово-правовую категорию;
- разработать доктринальное понятие, определить элементы, свойства и функции
правовой модели бюджетной системы Российской Федерации на основе
вариативности понимания правового моделирования;
- установить правовую природу основных положений, исходных начал
построения функционирования национальной бюджетной системы степень
соответствия им практики бюджетной деятельности;
исследовать правовое содержание сбалансированности бюджетной системы как свойства, принципа и условия ее построения и функционирования;
исследовать доктринальную характеристику базового элемента бюджетной системы - бюджета публично-правового образования;
выявить тенденции правового регулирования финансовых отношений в сфере формирования бюджетов пуличн-правовых образований на современном этапе развития российской экономики;
- систематизировать финансово-правовые методы и инструменты достижения
сбалансированности бюджетов;
установить закономерности внутрисистемного пределения и перераспределения доходных источников расходных полномочий ублично-правовых образований в условиях реформы бюджетного процесса;
определить структурные собенности аправления совершенствования правового механизма межбюджетных трансфертов;
установить сущность значение правового регулирования, бюджетной классификации налогового потенциала как факторов, обусловливающих сбалансированное и эффективное функционирование бюджетной истемы и е правовой модели;
рассмотреть правовые механизмы и юридические гарантии обеспечения сбалансированности бюджетной системы в режиме обратной связи;
разработать предложения по совершенствованию правового регулирования бюджетных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования всех уровней и элементов национальной бюджетной системы.
Объектом исследования является сфера общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования бюджетной системы в Российской Федерации, сбалансированность которой обеспечивается целостностью и относительной самостоятельностью иерархически соподчиненной совокупности взаимосвязанных элементов - бюджетов публично-правовых образований и связей между ними, объединенных необходимостью решения задач повышения качества жизни населения и темпов роста российской экономики.
Предметом исследования являются финансово-правовые иные нормы, регулирующие устройство и организацию бюджетной системы на федеральном, региональном (субъектов Российской Федерации) и муниципальном уровнях, практика их реализации, в том числе при обеспечении ее сбалансированного функционирования, а также доктринальные подходы и концепции, содержащиеся в научной литературе по избранной проблематике.
Автор, разделяя точку зрения ряда представителей финансово-правовой науки о том, что система государственных внебюджетных социальных фондов представляет собой самостоятельный институт финансовой системы и бюджетного права, не включает предмет сследования нормативные положения, характеризующие правовой режим указанных фондов.
Теоретической основой исследования стали классические и современные концепции и подходы, изложенные в трудах вышеуказанных отечественных ученых в области теории финансового, в том числе бюджетного права, а также научные работы, посвященные теории государства права, теории финансов, политэкономии регионального развития.
Исходной базой для определения методологических начал исследования выступили положения общей теории права, разработанные в трудах С. С. Алексеева, М.И. Байтина, Л. В. Бутько, А. Б. Венгерова, Н. В. Витрука, В. В. Ершова, В. В. Лазарева, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, О. Э Лейста, Н. И. Матузова, А. В. Малько, Т. Н. Радько, И. Н. Сенякина, В. В. Сорокина, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомирова, А. Ф. Черданцева, В. А. Четвернина, В. Е. Чиркина, В. Н. Хропанюка.
Исключительно важными, теоретической точки зрения, стали разработки представителей науки управления, конституционного, информационного, административного и муниципального права, а также исследования специалистов в иных отраслях права, по проблемам функционирования федеративных государств, развития институтов местного самоуправления: А. Б. Агапова, Г. В. Атаманчука, И. Л. Бачило, М. И. Брагинского, С. Н. Братуся, В. В. Витрянского, Г. А. Гаджиева, М. В. Глигич-Золотаревой, А. Г. Игудина, С. А. Комарова, О. Е. Кутафина, В. С. Нерсесянца, А. С. Пиголкина, Е. А. Суханова, В. А. Тархова, Р. О. Халфиной, Б. С. Эбзеева.
При построении правовой модели бюджетной системы в Российской Федерации были востребованы концепции теории систем, системного анализа, теории моделирования, воспринято общее понимание системы и системного подхода как направления методологии научного познания, разработанные трудах видных отечественных и арубежных ученых: П. К. Анохина, В. Г. Афанасьева, В. Н. Беклемишева, К. Л. фон Берталанфи, А. А. Богданова, И. Р. Пригожина, В. Н. Садовского, А. И. Уемова, У. Р. Эшби, Э. Г. Юдина.
Методологическую основу исследования составили общенаучные философские методы научного познания: моделирование, анализ, синтез, сравнение, аналогия, гипотеза, метод классификации, диалектический и системный методы.
Рассмотрение отдельных структурных элементов правовой модели осуществлялось с помощью структурно-функционального подхода.
При исследовании эволюции развития бюджетных взаимосвязей и правового
регулирования устройства организации ациональной бюджетной системы
использован исторический метод.
Финансово-правовые механизмы обеспечения сбалансированности бюджетной системы и факторы построения ее правовой модели были исследованы с помощью комплекса специально-научных методов: формально-юридического, метода сравнительного правоведения, а также финансово-социологического метода.
Нормативную основу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты федерального и регионального уровней, акты органов местного самоуправления, а также положения концептуальных и программных документов, принятых в ходе бюджетной реформы, определяющие направления развития и отражающие объективность существования и юридическую природу бюджетной системы в Российской Федерации.
Эмпирическую базу настоящей работы составили: систематизированные и проанализированные акты правоприменения уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления; материалы судебной практики по делам, связанным с рассмотрением споров, возникающих из бюджетных и связанных с ними правоотношений (решения Конституционного Суда РФ, акты судов общей юрисдикции и арбитражных судов, в т.ч. высших судебных инстанций); заключения и отчеты Счетной палаты РФ; аналитические материалы Министерства финансов РФ об исполнении бюджетов бюджетной системы; экспертные заключения, статистические справки и прогнозы исполнения бюджетных показателей; сведения информационных агентств о результатах контрольных мероприятий в бюджетной сфере.
Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном
характере финансово-правового исследования национальной бюджетной системы,
итогом которого стала разработанная правовая модель сбалансированной бюджетной
системы в Российской Федерации, детерминированная современным состоянием
российской экономики объективными неблагоприятными геополитическими
факторами, совокупность знаний о которой позволяет обособить ее в самостоятельное научное направление.
Выявлены прямые и обратные связи регулятивных и обеспечительных
финансово-правовых механизмов, опосредующих сбалансированное
функционирование уровней бюджетной системы в целях достижения эффективного,
удовлетворяющего отребностям общества аспределения ерераспределения
публичных ресурсов.
Сформулированы положения, направленные на решение проблем обеспечения финансово-правовыми средствами сбалансированности всех уровней национальной бюджетной системы, и предложены сновные аправления совершенствования правового регулирования общественных отношений сфере ее организации функционирования, нацеленные на законодательное стимулирование модернизации указанных отношений.
Положения, выносимые на защиту:
1. Бюджетная система определена как урегулированная правовыми нормами исторически сложившаяся, целостная, находящаяся состоянии подвижного равновесия, ерархически порядоченная овокупность бюджетов (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований), а также отношений, возникающих в связи и в целях внутрисистемного распределения и перераспределения доходов и публичных асходов, обеспечивающая удовлетворение потребностей общества достижение эффективности осударственного муниципального управления.
2. Правовая модель бюджетной системы в Российской Федерации представляет собой комплекс структурно взаимосвязанных финансово-правовых конструкций и обслуживающих го правовых факторов, ринципов, атегорий онятий, характеризующий устройство и функционирование национальной бюджетной системы на современном этапе развития российской государственности. Выступая инструментом бюджетно-правовой науки, правовая модель бюджетной системы в Российской Федерации способствует познанию закономерностей развития бюджетных правоотношений, возникающих в процессе организации и функционирования уровней и элементов бюджетной системы федеративного государства.
3. Предложена дефиниция сбалансированности как интегрального принципа
бюджетной системы, согласно которому закрепленная нормами финансового права
организация, структура и динамика доходов и расходов всех уровней бюджетной
системы в Российской Федерации, также бюджетных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивает согласованное, паритетное, эффективное функционирование публично-правовых образований, соответствующее конституционным характеристикам Российского осударства и интересам гражданского общества.
4. Элементами правовой модели сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации являются:
- финансово-правовая конструкция «публичный бюджет», суть котороо в
государстве федеративным устройством состоит правовом закреплении
специального порядка достижения взаимной договоренности между федерацией,
субъектами федерации, муниципальными образованиями и гражданами (населением) о
рациональном, взаимовыгодном и равноправном использовании публичных ресурсов в
фиксированный период времени;
- финансово-правовая конструкция межбюджетных отношений, включающая в
себя финансово-правовые механизмы, приемы и инструменты (трансферты, резервные
фонды, бюджетные кредиты и др.), обеспечивающие реализацию бюджетной политики
публично-правовых образований по поддержанию устойчивости и сбалансированному
функционированию бюджетной системы в Российской Федерации;
целеполагание кумулятивный положительный результат объединения бюджетов бюджетную систему,состоящие в достижении эффективного, удовлетворяющего птребности общества и соответствующего конституционным характеристикам российской государственности распределения и перераспределения публичных ресурсов;
принципы бюджетной системы, правовое значение которых в силу их актуальности для бюджетного права в целом выходит за рамки легально закрепленного и доктринально обоснованного подинститута бюджетной системы;
факторы, обусловливающие построение и сбалансированное
функционирование бюджетной системы Российской Федерации (правовое
регулирование, бюджетная классификация, налоговый потенциал);
- механизмы обеспечения сбалансированности бюджетной системы в режиме
обратной связи (финансовый онтроль, бюджетная тветственность, удебная
деятельность).
5. Предложены критерии классификации основных финансово-правовых
методов и инструментов сбалансированности бюджетной системы в Российской
Федерации. Первый критерий - характеристики бюджета, выступающие объектом
сбалансирования. В соответствии с ним выделены инструменты сбалансированности
бюджета по доходам и инструменты сбалансированности бюджета по расходам.
Второй критерий - временной фактор. В соответствии ним определены
превентивные методы и инструменты достижения сбалансированности (методы
правовых рекомендаций и поощрений, программно-целевое бюджетное планирование,
государственно-частное пртнерство, резервные фонды) и чрезвычайные методы
сокращения несбалансированности (кредитование, эмиссия, секвестр).
6. Особое значение правового закрепления и применения превентивных методов достижения сбалансированности бюджетной системы в условиях современного этапа развития российской экономики заключается в том, что в процессе их использования в первую очередь может быть реализована возникшая у государства потребность (интерес) в обеспечении целевого расходования бюджетных средств.
7. Содержание элементов правовой модели бюджетной системы в Российской Федерации отражает обогащение предмета финансово-правового регулирования отношениями, возникающими в сфере участия публично-правовых образований в государственно-частном партнерстве, смещение акцентов с налоговых на неналоговые источники формирования бюджетов, расширение применения договорного метода регулирования в сфере бюджетного кредитования и предоставления межбюджетных трансфертов; подтверждает переход на сех уровнях национальной бюджетной системы к программно-целевому методу бюджетной деятельности, позволяющему обеспечить прямую взаимосвязь между распределением бюджетных редств фактическими или планируемыми результатами их использования и устранить риски финансовой несбалансированности в целом бюджетной системы и отдельных бюджетов, обусловленные дуализмом «формы содержания» - стабильностью правовых норм и динамичностью экономических планов и прогнозов.
8. Установлены структурные преобразования финансово-правового механизма
межбюджетных трансфертов, состоящие в изменении приоритетов использования
отдельных видов финансовой помощи, трансформации процессуального порядка их
распределения, корректировке существующих бюджетно-правовых требований с учетом новых методов управления публичными финансами.
9. Противоречия между официальным провозглашением принципа бюджетного
федерализма как базового принципа бюджетной системы и реальным состоянием
финансово-правового регулирования бюджетной практики обусловили
декларативность го характеристик. В связи с этим нормативно закрепленное
требование сбалансированности бюджетной системы на всех ее уровнях становится
основополагающим принципом публичной бюджетной деятельности.
10. Установлены закономерности развития правового регулирования бюджетных
отношений на современном этапе развития Российского государства, состоящие в
сочетании публичного и индивидуального правового регулирования, осуществляемого
непосредственно адресатами права форме экономического саморегулирования;
объективном расширении пределов финансово-правового регулирования; активизации
применения методов поощрения, стимулирования, согласования интересов сторон
бюджетных правоотношений.
11. Уточнены финансово-теоретические дефиниции и содержание правовых
механизмов братной связи юридических арантий, обеспечивающих ценку
характера и иогов распределения средств бюджетной системе (финансового
контроля, юджетной ответственности, судебной деятельности). Причинами
качественного изменения характера финансово-контрольных отношений и правового
статуса их участников стали внедрение программно-целевых методов бюджетной
деятельности и повышение требований к эффективности расходования бюджетных
средств.
12. Определен комплекс финансово-правовых проблем, препятствующих
сбалансированному функционированию бюджетной системы современного этапа
развития российской экономики:
- непоследовательная политика распределения доходов между бюджетами,
отсутствие сформулированных в законодательстве целей и задач такого распределения;
- концентрация бюджетных ресурсов и налоговых полномочий на федеральном
уровне при перманентном дефиците бюджетов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований и значительной социальной нагрузке на их бюджеты;
недостаточность инвестиционной составляющей бюджетной деятельности публично-правовых образований на фоне провозглашения инвестиционной ориентации бюджетной политики и недостаточно активное использование стимулирующего потенциала межбюджетных трансфертов;
несогласованность взаимодействия субъектов бюджетного процесса ри составлении и исполнении целевых программ, неконкретность правового закрепления целей и отсутствие обоснованных сценариев реализации программных мероприятий.
13. Обоснована необходимость дополнительного правового регулирования
отношений, возникающих процессе реализации модели сбалансированной
бюджетной системы в Российской Федерации, путем:
- правового закрепления принципа субсидиарности и принципа соответствия
доходов объему расходных обязательств публично-правовых образований в качестве
основ сбалансированной бюджетной системы;
- совершенствования форм участия ублично-правовых образований
отношениях государственно-частного артнерства, возникающих ри реализации
долгосрочных инвестиционных и иных проектов, в том числе методом нормативного
закрепления ограничения объема обязательств и инвестиций, перераспределяемых
между сторонами в процессе исполнения инвестиционных соглашений;
- расширения и упорядочения финансово-контрольных отношений и отношений,
возникающих при применения мер юридической ответственности в бюджетной сфере.
14. Совершенствование правового регулирования бюджетных отношений на
региональном муниципальном ровнях бюджетной системы редлагается
осуществить путем:
- предоставления Правительству РФ полномочий по утверждению перечня
направлений субсидирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований на определенный срок в целях упорядочения бюджетных
отношений в сфере предоставления межбюджетных трансфертов;
дополнения бюджетно-правовой компетенции субъектов Российской Федерации полномочием п управлению ресурсами своего резервного фонда соответствии с принципами эффективности и прозрачности использования бюджетных средств, обязанностью по разработке и принятию специальных законодательных актов
по вопросам межбюджетных трансфертов, а также программ предупреждения и ликвидации несбалансированности бюджетов соответствующих территорий;
- дополнения бюджетно-правовой компетенции муниципальных образований полномочиями по учреждению и управлению муниципальными внебюджетными фондами социального арактера; становления обязательности рассмотрения материалов внешнего государственного бюджетного контроля при проведении публичных слушаний в муниципальных образованиях.
Теоретическая и практическая значимость полученных в ходе исследования результатов опрделятся вкладом, внесенным в теорию финансового права при решении актуальных проблем правового регулирования сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации и бюджетной деятельности публично-правовых образований в условиях современного этапа развития национальной экономики и проводимых бюджетных реформ.
Теоретические выводы и предложения, сделанные и обоснованные в работе, способны обеспечить повышение научного уровня нормативно-правовой регламентации орядка функционирования бюджетной системы Российской Федерации. На их базе возможна разработка новых и модернизация закрепленных действующими источниками норм российского бюджетного права.
Содержащиеся в диссертации положения и практические рекомендации могут быть учтены соответствующими органами осударственной власти и местного самоуправления при реформировании межбюджетных отношений кк на уровне «Российская Федерация - субъект Российской Федерации», так и на уровне «субъект федерации - муниципальное образование». Они могут найти применение в законотворческой деятельности при совершенствовании правовых механизмов защиты бюджетных прав публично-правовых образований, а также в практике судебных органов при рассмотрении финансово-правовых споров.
Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий по финансовому, бюджетному, муниципальному и налоговому праву, в методических разработках для научных семинаров и конференций, а также в преподавании дисциплин конституционного, финансового, муниципального и налогового права, магистерских программах по финансовому и бюджетному праву.
Апробация результатов исследования. Основные положения проведенного диссертационного исследования рецензировались и обсуждались на заседаниях секторов финансового и банковского права, административного права и налогового пр