ЦІЛЕНКО Валерій Анатолійович. ГОСПОДАРСЬКО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ БУДІВЕЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ

brief description

ЦІЛЕНКО Валерій Анатолійович. Назва дисертаційної роботи: "ГОСПОДАРСЬКО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ БУДІВЕЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ"

НАЦІОНАЛЬНИЙ ЮРИДИЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ЯРОСЛАВА МУДРОГО
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
Кваліфікаційна наукова
праця на правах рукопису
ЦІЛЕНКО ВАЛЕРІЙ АНАТОЛІЙОВИЧ
УДК-346.544.4
ДИСЕРТАЦІЯ
ГОСПОДАРСЬКО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОЇ
БУДІВЕЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ
Спеціальність 12.00.04 – господарське право; господарсько–процесуальне право
Юридичні науки
Подається на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей, результатів
і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело
____________ В.А. Ціленко
Науковий керівник – Задихайло Дмитро Вітольдович , доктор юридичних наук,
професор
Київ – 2018

ЗМІСТ
ПЕРЕЛІК УМОВНИХ ПОЗНАЧЕНЬ………………………..……..………………..3
ВСТУП…………………………………………….………………..……………………4
РОЗДІЛ 1. ЕКОНОМІКО-ПРАВОВА ХАРАКТЕРИСТИКА БУДІВЕЛЬНОГО
РИНКУ УКРАЇНИ…………………………………..……………………………....14
1.1. Економічна характеристика будівельного ринку
України……..………….……..14
1.2. Стан сучасної будівельної політики Української держави…………………….40
1.3. Система джерел правового регулювання відносин на будівельному ринку
України………………………………………………………..........................................69
Висновки до розділу 1 …………………………………………………..……………88
РОЗДІЛ 2. ГОСПОДАРСЬКО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
СТИМУЛЮВАННЯ БУДІВЕЛЬНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ………….……….….……96
2.1. Господарсько-правові засоби стимулювання господарської діяльності……...96
2.2. Система організаційно-господарського забезпечення будівельної політики
держави………………………………………………………..……………………….129
2.3. Систематизація будівельного законодавства України.………..……………….151
Висновки до розділу 2 ……………………………………………..………………..173
ВИСНОВКИ…………………………………………………………..………………178
СПИСОК ВИКОРИСТАННИХ ДЖЕРЕЛ………………………………………..190

bibliography

ВИСНОВКИ
У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового
завдання, що полягає у визначенні особливостей здійснення господарськоправового забезпечення державної будівельної політики в Україні. У результаті
проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і
рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети. Основні з них такі:
1. З господарсько-правової точки зору будівельний ринок складається з
окремих ринків, а саме: 1) ринку промислового будівництва, що в свою чергу
поділяється на ринок: гідротехнічного, енергетичного, транспортного, сільського
будівництва; 2) ринку житлового будівництва, що поділяється на ринок:
багатоповерхових будинків та індивідуального будівництва; 3) похідного ринку від
ринку промислового та житлового будівництва, це ринок проектно-вишукувальних
робіт; 4) ринку ремонтно-будівельних робіт, поточного будівельного ремонту,
реконструкції об’єктів; 5) ринку будівельних матеріалів, що поділяється на ринок:
видобувної промисловості та ринок промислового виробництва будівельних
матеріалів; 6) ринку будівельного машинобудування, обладнання та будівельного
транспорту.
3. З господарсько-правової точки зору будівельний комплекс – це комплекс
господарських правовідносин, що виникають в процесі надання будівельних послуг
та проектно-пошукових робіт суб’єктами господарювання іншим учасникам
господарських відносин, а також відносини, що забезпечують процеси будівництва
матеріалами, обладнанням, технікою, будівельними конструкціями, фінансовими
ресурсами, які мають виступати як єдиний комплексний об’єкт державного
програмування та регулювання. Зазначенні правовідносини складаються: 1) з
підсистеми механізмів державного регулювання будівництва; 2) ринку будівельних
послуг; 3) ринку виробництва будівельних матеріалів; 4) ринку фінансових послуг;
188
4) ринку логістичної діяльності пов’язаної з існуванням інфраструктури по
зберіганню та перевезенню будівельних матеріалів та будівельної техніки.
4. Будівельний ринок як об’єкт господарсько-правового регулювання
потребує:1. розробки механізмів макроекономічного регулювання зовнішніх та
внутрішніх чинників, а саме: 1.1. до внутрішніх чинників належать правові,
соціальні, організаційні та техніко-економічні; 1.2. до зовнішніх належить система
економічних регуляторів з боку органів державної влади, а саме: податкова
політика (ставки, пільги, об’єкти оподаткування), цінова політика, дотації та
субвенції тощо. Така система економічних регуляторів повинна мати стимулюючий
та цілеспрямований характер, а також певні конкретні строки використання. 2)
забезпечення програмної діяльності будівництва по його окремим ринкам. 3)
систематизації законодавства у будівельній сфері. 4) забезпечення державного
регулювання діяльності.
5. На сьогодні статика будівельного ринку характеризується, по-перше,
наявністю на ньому: виробників та імпортерів будівельних матеріалів та
будівельного машинобудування; будівельно-проектних організацій; будівельномонтажних організацій (забудовників); інвестиційних фондів; замовників;
По-друге, наявністю особливих об’єктів майнових прав – будівельної
продукції (будови, споруди тощо); будівельних машин та механізмів; транспортних
засобів; матеріалів, виробів, конструкцій; інвестиційного капіталу; земельних
ділянок.
По-третє, системою , системою державного регулювання з метою захисту
публічних інтересів, наприклад, забезпечення прав замовників – фізичних осіб на
доступне житло.
6. Існуючи концептуальні та програмні документи в сфері будівництва,
носять фрагментарний характер в окремих випадках дублюють одне одного та
розраховані лише на розвиток окремих напрямів будівельного ринку. При цьому,
189
взагалі відсутні програми щодо стимулювання будівельного ринку або його
окремих складових, зокрема виробництва будівельних матеріалів тощо.
Суспільний запит на потужну економічну політику держави у сфері
будівництва є невід’ємною частиною правового господарського порядку, який
згідно із ст. 5 ГК України, формується на основі оптимального поєднання
ринкового саморегулювання економічних відносин та державного регулювання
макроекономічних процесів, виходячи з конституційної вимоги відповідальності
держави перед людиною за свою діяльність та визначення України як суверенної і
незалежної демократичної, соціальної, правової держави.
7. Зважаючи на таку високу суспільну значимість будівельного ринку як
невід'ємною складовою економічного розвитку країни, а відтак і її життєвої
перспективи – високою є і суспільна ціна ефективного правового механізму
формування та реалізації економічної політики у сфері будівництва, її зв’язок із
станом та напрямками розвитку поточного законодавства в сфері будівельної
діяльності. Сьогодні в вітчизняному законодавстві існує певний комплекс правових
норм у вигляді цілої низки нормативно-правових актів, що присвячені правовій
регламентації будівельної діяльності. Проблема ж полягає у необхідності
перетворення цього комплексу на ефективний, системний правовий механізм
досконало законодавчо забезпечений.
8. Вважаємо за доцільне включити у розробку державної будівельної
політики України складові, які сприяли б розвитку кластерів у цій сфері, зокрема:
допомога регіонам у підтримці та заохоченні до створення кластерів шляхом
належного інформування і навчання; визначення пріоритетних напрямів розвитку
кластерів у всіх регіонах та запровадження політики сприяння їх формуванню;
створення сприятливих умов та політики залучення малих підприємств до участі у
кластерах і заохочення досліджень та інновацій у будівельній сфері.
9. Необхідно констатувати про відсутність стрижневої національної
будівельної стратегії, що мала б максимально узгоджений соціальний характер,
190
максимальний рівень юридичної сили свого правового закріплення, максимально
можливий за тривалістю реальний період розвитку, що є об’єктом визначеної
економічної політики.
Систематизація будівельної політики держави, як складова господарської
діяльності в будівництві потребує розширення та удосконалення кластерних
господарсько-правових механізмів.
10. Будівельна політика держави – це комплекс господарсько-правових
заходів щодо реалізації будівельного потенціалу держави в частині задоволення
публічних та приватних інтересів, спрямованих на підвищення ефективності
функціонування сфери будівництва на його окремих складових, а саме: ринку
промислового будівництва; ринку житлового будівництва; ринку ремонтнобудівельних робіт, поточного будівельного ремонту, реконструкції об’єктів; ринку
будівельних матеріалів; ринку будівельного машинобудування, обладнання та
будівельного транспорту.
Завданням будівельної політики є здійснення державного регулювання
діяльності у сфері будівництва з метою забезпечення рівноваги публічних та
приватних інтересів.
11. Враховуючи особливе місце будівельної політики держави в системі
економічної політики, вона потребує окремої фіксації серед інших основних
напрямів економічної політики держави.
12. В широкому розумінні суб'єктами будівельного ринку є, по-перше,
інвестори; замовники; підрядники; проектно-дослідні організації; науково-дослідні
інститути; підприємства промисловості будівельних матеріалів, виробів,
конструкцій; підприємства будівельного та дорожнього машинобудування;
підприємства-виготовлювачі технологічного, енергетичного та іншого обладнання.
По-друге, в контексті, архітектурної діяльності, архітектори, інші особи, які
беруть участь у підготовці і розробленні містобудівної документації, проектної
документації для будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту
191
будинків і споруд, благоустрою, ландшафтних та садово-паркових об'єктів,
науково-дослідній і викладацькій роботі, замовники проектів та будівництва
об'єктів архітектури, підрядники на виконання проектних і будівельних робіт,
виробники будівельних матеріалів, виробів та конструкцій, власники і користувачі
об'єктів архітектури, а також органи влади, що реалізують свої повноваження у
сфері містобудування.
По-третє, в контексті житлового будівництва, управитель, установник
управління, забудовник і страховик.
Спеціальними суб’єктами будівельної діяльності є: проектні організації та
експертні організації.
13. Дозвільна діяльність суб’єктів містобудування полягає в наступному, поперше, у отриманні замовником дозволу: на виконання підготовчих робіт та
виконання будівельних робіт. По-друге, у забезпеченні замовником реєстрації
декларації про початок виконання підготовчих робіт. По-третє, у забезпеченні
замовником прийняття в експлуатацію об’єктів будівництва. По-четверте,
забезпечення замовником здійснення технічного нагляду та авторського нагляду.
Крім ліцензування, при здійсненні будівельної діяльності, зокрема, щодо
виготовлення будівельних матеріалів важливим є забезпечення сертифікації
будівельної продукції, а також дотримання державних норм, стандартів або
технічних умов.
14. У сфері будівництва можна визначити основні державні органи, що
безпосередньо виконують функції управління, контролюючі функції, в тому числі
авторський та технічний нагляд, експертизи проектів будівництва та функції з
застосування адміністративно-господарських санкцій: Держархбудінспекцією,
місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.
До компетенції вищезазначеної системи органів державного регулювання у
сфері будівництва із застосуванням засобів державного регулювання входить, поперше, функція управління, яка здійснюється прямими засобами шляхом
192
впровадження: 1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної
документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов,
інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт,
архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування
будівельної продукції; 2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду,
ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт,
виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та
пусконалагоджувальні роботи; 3) містобудівної документації, вихідних даних для
проектування об'єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і
правил, у тому числі за нестворення безперешкодного життєвого середовища для
осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп
населення, незабезпечення приладами обліку води і теплової енергії, а також за
заниження категорії складності об'єкта будівництва; 4) сертифікації; ліцензування,
та непрямими засобами шляхом впровадження інжинірингової діяльності у сфері
будівництва, тобто, проведення попередніх техніко-економічних обґрунтувань і
досліджень, експертизи проекту, розробка програм фінансування будівництва,
організація виготовлення проектної документації, проведення конкурсів і торгів,
укладання договорів підряду, координація діяльності всіх учасників будівництва, а
також здійснення технічного нагляду за будівництвом об'єкта архітектури та
консультації економічного, фінансового або іншого характеру отримання
спеціального дозволу на початок будівництва та на отримання земельної ділянки.
По-друге, функція контролю, в тому числі авторський та технічний нагляд,
експертизи проектів будівництва через попередній контроль, який забезпечується
діяльністю Держархбудінспекцією та авторами проекту який полягає у перевірці
факту виконання вимог законодавства відповідно до договорів та приписів
контролюючих органів.
193
По-третє, функція застосування адміністративно-господарських санкцій
шляхом позбавлення права на провадження зазначеного виду діяльності;
притягнення до відповідальності.
15. Засоби державної підтримки в сфері будівництва необхідно
класифікувати, по-перше, в залежності від ринку у сфері будівництва: 1) ринку
промислового будівництва, що в свою чергу поділяється на ринок: гідротехнічного,
енергетичного, транспортного, сільського будівництва; 2) ринку житлового
будівництва, що поділяється на ринок: багатоповерхових будинків та
індивідуального будівництва; 3) похідного ринку від ринку промислового та
житлового будівництва, це ринок проектно-вишукувальних робіт; 4) ринку
ремонтно-будівельних робіт, поточного будівельного ремонту, реконструкції
об’єктів; 5) ринку будівельних матеріалів, що поділяється на ринок: видобувної
промисловості та ринок промислового виробництва будівельних матеріалів; 6)
ринку будівельного машинобудування, обладнання та будівельного транспорту.
По-друге, за змістом, що поділяється на засоби підтримки: 1) економічного
характеру використання: 1.1. податкових пільг; 1.2. пільгове кредитування; 1.3.
застосування компенсаторних механізмів погашення відсотків при кредитуванні
або сплати частини вартості житла; 1.4. збільшення статутних капіталів державних
банків та Державної іпотечної установи для надання кредитів на завершення
будівництва багатоквартирних житлових будинків; 1.5. викупу державою у
кредиторів іпотечних кредитів, отриманих фізичними особами на будівництво та
придбання житла; 1.6. здешевлення іпотечних житлових кредитів шляхом
здійснення рефінансування уповноважених банків НБУ або Державною іпотечною
установою під заставу облігацій, емітованих такою установою під державну
гарантію; 1.7. зменшення податкового навантаження на громадян через поширення
механізму податкового кредиту на видатки, понесені ними для будівництва
(придбання) доступного житла; 2) соціального характеру шляхом: 2.1. викупу в
забудовників та/або фінансових установ нереалізованого житла в об'єктах
194
будівництва, що споруджувались із залученням коштів фізичних осіб у разі
неспроможності забудовників продовжувати будівництво житла у зв'язку з
недостатнім обсягом коштів для формування фондів соціального та службового
житла; 2.2. отримання громадянами житла в оренду з викупом за рахунок власних
коштів громадян та коштів державної підтримки; 2.3. будівництво житла за
державні кошти; 3) дозвільного характеру: 3.1. захисту прав власності на землю,
майно об’єкти будівництва та результати своєї праці; 3.2. державної підтримки
наукових досліджень по створенню та впровадженню нових ресурсозберігаючих
технологій вирощування; 3.3. проведення державних закупівель об’єктів
соціального будівництва; підтримки інфраструктури ринку видобування та
виробництва будівельних матеріалів, спрямованих на забезпечення екологічної
безпеки держави; 3.4. формування цінового, податкового і кредитного механізмів з
урахуванням специфіки надання будівельних послуг та виконання робіт;
здешевлення вартості будівництва доступного житла: 3.4.1. надання органами
місцевого самоврядування в користування забудовнику земельної ділянки під
будівництво доступного житла без проведення аукціону з установленням річного
розміру плати за користування земельними ділянками на рівні розміру плати за
землю, що встановлюється Податковим кодексом України; 3.4.2. звільнення
будівництва житла від пайової участі (внеску) на розвиток інженерно-транспортної
та соціальної інфраструктури населених пунктів; 3.4.3. визначення архітектурнопланувальних та технічних норм і вимог до доступного житла; 4) організаційного
характеру в частині: 4.1. вдосконалення системи розселення для забезпечення
додержання гарантованих державою соціальних стандартів проживання: 4.1.1.
обмежувального характеру, шляхом заборони в рекреаційних зонах будівництва
нових і розширення діючих промислових підприємств, не пов'язаних із
задоволенням потреб відпочиваючих і місцевого населення, або таких, що можуть
негативно вплинути на природні лікувальні фактори; 4.1.2. заохочувального
характеру шляхом створення в малих містах цехів та філій промислових
195
підприємств, що виносяться з центрів; 4.2. використання економічних і
теплоефективних проектів житлових будинків масового застосування на основі
проектів повторного використання; 4.3. застосування раціональних конструктивних
та інженерних рішень, запровадження енергоефективних інноваційних технологій,
у тому числі нанотехнологій; 4.4. використання місцевої сировини, матеріалів і
виробів вітчизняного виробництва; 4.5. створення мережі житлових асоціацій,
(операторів), які б безпосередньо отримували бюджетні кошти, що виділяються в
рамках інвестиційно-житлової політики, а також мали змогу залучати кошти
приватних інвесторів; 4.6. реформування систем будівельної індустрії, включаючи
виробників будматеріалів і будівельні компанії, з метою підвищення їх
ефективності; створення умов для виробництва інноваційних екологічно безпечних
будівельних матеріалів та устаткування для житлового будівництва; 4.7.
розширення мережі спеціалізованих будинків для тимчасового проживання
громадян (гуртожитків, будинків-інтернатів, готелів-притулків); 4.8.
переорієнтування будівельних організацій та підприємств будівельних матеріалів
на нові методи спорудження житла, випуск сучасних екологічно безпечних та
енергозберігаючих конструкцій, виробів та устаткування в необхідних обсягах,
розширення використання місцевих будівельних матеріалів; 4.9. створення ринку
будівельних послуг, будівельних матеріалів, виробів, технологій, проектної
документації; 4.10. залучення підприємств машинобудування, оборонної
промисловості до випуску машин, механізмів, устаткування та засобів малої
механізації для будівельних організацій, промисловості будівельних матеріалів;
4.11. розвиток іпотечного кредитування; 4.12. створення нових архітектурнобудівельних систем та використанні швидкозбірних конструкцій будинків; 4.13.
збільшення обсягу вітчизняного виробництва ефективних утеплювальних та
покрівельних матеріалів, автономних систем інженерного забезпечення різної
потужності, нових типів санітарно-технічного обладнання підвищеної
економічності та надійності, будівельних виробів та матеріалів.
196
Також, на нашу думку варто розглядати серед засобів державного
стимулювання такий засіб як лізинг будівельного обладнання ,будівельної техніки
тощо.
16. До засобів державного стимулювання діяльності у сфері будівництва слід
віднести створення або використання можливостей спеціальних режимів
господарювання, а саме заохочувально-обмежувального спеціального режиму
господарювання, шляхом надання відповідних податкових та митних пільг та
заохочувального спеціального режиму господарювання, шляхом залучення
інвестицій на певну територію держави, надання різного роду заохочень для
суб'єктів господарювання, що віднесенні до окремих ринків будівництва.
17. Стан організаційно-господарського забезпечення будівельної політики
держави протягом років незалежності України мав варіативний характер, без
наявності постійно діючої Концепції розвитку будівельної сфери народного
господарства.
18. В зв'язку з запровадженням в країні протягом останніх років нових
будівельних технологій, в тому числі оновлених будівельних матеріалів на порядку
денному виникає питання проведення ревізії будівельних норм та правил, в тому
числі, що стосуються запровадження дозвільної системи на постачання
електроенергії, водопостачання та теплопостачання. В зв'язку з чим виникає
необхідність підготовки та запровадження Державної програми модернізації та
дерегуляції будівельного комплексу України.
19. Актуальним стає питання щодо створення єдиного організаційногосподарського механізму державного регулювання господарської діяльності в
будівельному комплексі України. Якщо підсумувати основні засоби регулюючого
впливу держави на господарську діяльність в будівництві, а саме: 1) дозвільні
процедури, що включають надання дозволів: на будівництво, отримання земельної
ділянки, отримання вихідних даних необхідних для затвердження проекту, на
виконання будівельних робіт, прийняття в експлуатацію об’єкта будівництва; 2)
197
діяльність з авторського та технічного нагляду, експертизи проектів будівництва
через попередній контроль та державного контролю у сфері будівництва; 3)
забезпечення стимулювання будівельної діяльності в її окремих ринках різними
органами та установами.
Вищенаведене свідчить про існування системи органів, що впливають на
діяльність будівельного комплексу України, в зв'язку з чим логічним буде
створення єдиного державного органу у сфері будівництва з широкими
повноваженнями, з метою, з одного боку, уникнення дублювання функцій, з
іншого, забезпечення дерегуляції будівельної діяльності.
20. На підставі вищевикладеного можна зробити висновок про необхідність
створення Будівельного кодексу України. Який повинен складатися з двох частин.
По-перше, з загальної частини, предметом регулювання якої повинні стати
господарсько-виробничі та організаційно-господарські відносини, що виникають в
процесі будівельної діяльності.
По-друге, з особливої частини, яка повинна включати в себе глави: 1) щодо
процесів будівництва, а саме, проектування, дозвільних процедур, порядок
відведення земельних ділянок для будівництва, будівельні норми та правила; 2)
щодо механізмів державного стимулювання будівельної діяльності в цілому; 3)
порядок приймання в експлуатацію об’єктів будівництва.