Административно—правовая организация таможенной службы Российской Федерации

brief description

Содержание
ВВЕДЕНИЕ...

ГЛАВА I. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Система таможенных органов

Российской Федерации...11

1.2. Цели, задач и функции таможенных органов Российской Федерации...29

1.3. Понятие таможенной службы Российской Федерации

как особого вида государственной службы...52

ГЛАВА П. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Правовое обеспечение принципов деятельности таможенной службы Российской Федерации ...80

2.2. Классификация личного состава таможенных органов Российской Федерации...107

2.3. Правовое регулирование прохождения службы сотрудниками и федеральными государственными служащими таможенных органов

Российской' федерации...123

ЗАКЛЮЧЕНИЕ...145

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

И ЛИТЕРАТУРЫ...155
Введение

3 ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Происходящие в Российской Федерации социально-экономические и политические изменения влекут необходимость глубокого осмысления и совершенствования наиболее важных ее государственных институтов, к числу которых с полным основанием можно отнести таможенную службу, осуществляющую как правоохранительные, так и фискальные функции. Только в 2003 году доля таможенных платежей в доходной части бюджета России составила около 40 %\ В связи с этим первоочередной задачей должно стать ^ эффективное функционирование системы таможенных органов, где

существенная роль должна быть уделена развитию и совершенствованию таможенного законодательства, регулирующего административно-правовой статус таможенных органов, порядок прохождения и осуществления государственной службы в них.

С принятием Федерального закона «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти и других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов на иные условия службы (работы)»2 все сотрудники таможенных органов оказались разделены на три категории с различным правовым статусом, порядком поступления на службу и ее прохождения, социальными гарантиями и т.д. Однако в основу данного разделения не были положены какие-либо четко сформулированные критерии, что привело к искусственному дроблению таможенной службы и нарушению принципа единства государственной службы. Принятый Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»3,

'Выступление Председателя ГТК России М.В. Ванина на III Всероссийском совещании руководителей таможенных органов 26-27 февраля 2004 года. 2Собрание законодательства РФ. 2002. № 27. Ст. 2620. 3 Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063

4 должностей различного вида государственной службы при отсутствии

* критериев их разграничения, не обозначил четких перспектив решения возникшей в таможенной службе проблемы.

Сегодня прохождение таможенной службы регулируется большим количеством нормативных правовых актов как административного, так и трудового права, многие из которых не учитывают специфики таможенной службы, порождая серьезные практические проблемы, включая усложнение комплектования профессиональными кадрами, нездоровую морально-психологическую обстановку в таможенных

* органах.

Принятый Таможенный кодекс,2 внеся существенные изменения во взаимоотношения между таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности, придав им характер партнерских, упростив таможенные процедуры, не затронул многих вопросов правового регулирования таможенной службы, ее прохождения, правового статуса должностных лиц, не охарактеризовал таможенные органы как правоохранительные, военизированные.

Таким образом, в организации и функциональной направленности таможенной службы накопилось немало проблем, в том числе связанных с ее административно-правовым статусом, которые требуется исследовать.

Степень научной разработанности темы исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составили труды таких ученых -правоведов, как: Г.В. Атаманчука, С.С. Алексеева, АЛ Алехина, ДН. Бахраха, Н.М. Блинова, О.Ю. Бакаевой, Т.И. Байтина, А.Б. Венгерова, В.В. Витюка, Б.Н. Габричидзе, Е.И. Горбатова, В.Г. Драганова, С.Э. Жилинского, В.Е. Зобова, СИ. Истомина, Н.М. Казанцева, у Н.М. Конина, А.Н. Козырина, JLB. Коваля, А.Г. Кабальнова,И.В. Кулешова,

1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2066

5

Д.А. Керимова, Ю.Г. Кисловского, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, ВМ Манохина, В А Максимцева, АФ. Ноздрачева, ИБ. Новокшонова, ДМ Овсянко, АВ. Оболонского, СВ. Пирогова, ИВ. Тимошенко, ЕВ. Труниной, BJi Хропанюка, С Л Чернышова, ТМ Шамбы, В А Юсупова и др., в которых затрагиваются определенные аспекты таможенной службы, но нигде не проводится ее комплексный анализ, основанный на публичном характере таможенной службы. До сих пор отсутствуют специальные монографические исследования современных проблем таможенной службы, что объясняется происходящими структурными и функциональными изменениями в ее деятельности, стремительным обновлением таможенного законодательства. Из вышеизложенного следует, что уровень разработки административно-правовой организации таможенной службы не удовлетворяет запросам современной науки, что делает актуальной проблему системного исследования вопросов организации таможенной службы.

Объектом_____исследования являются правоотношения,

складывающиеся в ходе административно - правовой организации таможенной службы Российской Федерации.

Предметом_____диссертационного_____исследования является

административно-правовая организация таможенной службы Российской Федерации.

Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании административно-правовой организации таможенной службы, выявлении проблем, связанных с ее организационно-правовым обеспечением, разработке научно обоснованных предложений по ее совершенствованию.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи: - проанализировать систему таможенных органов с учетом произошедших изменений в структуре федеральных органов

6

исполнительной власти, показав механизм государственного управления *. данной системой и раскрыв технологию руководства ею;

- выявить и показать иерархию целей и задач таможенных органов в современных политико-правовых условиях, а также проанализировать возложенные на таможенные органы функции и провести разграничение данных понятий;

- исследовать концептуальные подходы к содержанию «таможенной службы и рассмотреть признаки таможенной службы как особого вида государственной службы;

^ - выявить и проанализировать принципы деятельности таможенной

службы с учетом ее специфики;

- провести разграничение понятий, относящихся к личному составу таможенных органов;

- показать особенности правового регулирования прохождения службы сотрудниками и федеральными государственными служащими таможенных органов;

- выявить имеющиеся правовые проблемы, препятствующие эффективному функционированию таможенной службы, и предложить действенные механизмы, направленные на совершенствование ее организационно-правового обеспечения.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили положения, идеи и выводы, содержащиеся в работах отечественных ученых, посвященных различным аспектам организации и функционирования таможенной службы. Для достижения поставленной цели использовались следующие методы: - формально-логический, позволивший исследовать правовой аспект таможенной службы, а также выявить противоречивость правовых у актов, регулирующих ее;

7

- исторический, который позволил рассмотреть предназначение » таможенной службы, ее функции, правовой статус должностных лиц

таможенных органов в различные исторические периоды;

- системный, позволивший рассмотреть проблемы функционирования таможенной службы в системе «государство - система таможенных органов - таможенный орган - государственная должность -государственный служащий - гражданин»;

- правового моделирования, с помощью которого сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования ^ таможенной службы.

Источниковедческую базу диссертационного исследования составили Конституция России, международные правовые акты, федеральные конституционные законы и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, ведомственные правовые акты Государственного таможенного комитета (ГТК) и иных федеральных органов исполнительной власти.

В работе использовались материалы судебной практики, практики таможенных органов, научно-практических конференций, статистических и социологических исследовании.

Эмпирическая база диссертационного исследования основана на анализе практики таможенных органов, опыта реализации программ развития таможенной службы.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что данная работа является первым комплексным исследованием административно-правовой организации таможенной службы, основанном на анализе объективных предпосылок ее создания и функционирования, v соответствия таможенного законодательства современным социально-

экономическим и политическим условиям, в котором выявлены имеющиеся правовые проблемы, даются предложения и практические

8

рекомендации по совершенствованию правового регулирования таможенной службы.

На защиту выносятся следующие положения:

- для эффективного функционирования системы таможенных органов, основанной на принципах единства, целостности и иерархичности и включающей в себя федеральный таможенный орган, уполномоченный в области таможенного дела, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты, в ней должны быть четко определены субъекты и объекты государственного управления, отлажен механизм прямых и обратных связей между ними, для чего предлагается ввести понятие «государственное таможенное управление»;

- произошедшие изменения в организации таможенной службы, связанные с преобразованием ГТК России в Федеральную таможенную службу и подчинением последней Министерству экономического развития и торговли, противоречат Таможенному кодексу, предусматривающему прямое подчинение федерального органа, уполномоченного в области таможенного дела, Правительству России. Принимая во внимание, что указанные изменения вступят в силу после

принятия закона о Федеральной таможенной службе, необходимо

ft*

разрешить в нем имеющееся противоречие и определить

административно-правовой статус системы таможенных органов при ее подчинении указанному Министерству;

- термин «таможенная служба» является многоаспектным явлением и используется как для обозначения самой системы таможенных органов, так и порядка прохождения службы в них. Однако, исходя из правовой природы таможенной службы как особого вида государственной службы, следует считать правомерным использование данного понятия лишь для

у обозначения профессиональной и практической деятельности граждан

России, занимающих государственные должности в системе таможенных органов, по обеспечению целей, задач и функций этих органов;

9

- государственная должность в таможенных органах представляет собой правовое установление в системе таможенных органов, определяющее объем возможностей или участия в осуществлении стратегических задач таможенного дела, направленных на таможенное регулирование общественными процессами;

- основными принципами организации таможенной службы являются законность, демократизм, профессионализм и компетентность, социальная и правовая защищенность должностных лиц таможенных органов;

- представляет практическую необходимость четкое разграничение понятий, относящихся к личному составу таможенных органов: «государственный таможенный служащий», «служащий федеральных таможенных органов», «федеральный государственный служащий таможенных органов», «таможенный служащий», «должностное лицо таможенного органа», «сотрудник таможенного органа», «таможенник», «работник таможенного органа», так как каждому из них соответствует определенный правовой статус;

обоснована необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о таможенной службе, предусматривающего: v закрепление целей и задач таможенных органов, пересмотр возложенных

на них функций, разграничение понятий «таможенное регулирование» и «таможенное дело», четкое определение субъекта руководства системой таможенных органов России, регулирование порядка прохождения государственной службы должностными лицами таможенных органов единым нормативным правовым актом.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования

состоит в том, что его результаты дополняют научные познания в

у, области административно-правовой организации таможенной службы и

могут быть использованы: при исследовании проблем

административного и таможенного права; для дальнейшего

10 совершенствования административного и таможенного

д. законодательства, нормативных правовых актов ведомственного уровня;

в преподавании учебных курсов «Таможенное право» и «Таможенное дело»; при разработке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных служащих; в практике таможенных органов.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации одобрены на учебно-методических семинарах и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в выступлениях на научно-практических конференциях, в научных публикациях автора и на лекциях по таможенному и административному праву в Мордовском государственном университете. Многие выводы и предложения явились результатом опыта работы в таможенных органах и используются в практической деятельности Мордовской таможни, органов исполнительной власти Республики Мордовия.

^ Структура диссертации определена, исходя из целей и задач

исследования, и состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка использованных источников и литературы.

II

ГЛАВА I

. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

чк

ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

1.1. Система таможенных органов Российской Федерации.

В условиях стремления России к созданию и развитию прогрессивных экономических и социальных форм жизни, адекватных современным рыночным отношениям и соответствующих уровню развития международной практики, возрастает роль и значение системы таможенных органов Российской Федерации.

Хотелось бы отметить, что впервые законодательное понятие таможенных органов России дано в новом Таможенном кодексе, на основании которого (ст. 11) под таможенным органом понимают федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, и подчиненные ему таможенные органы. Однако фактически охарактеризован лишь центральный орган системы таможенных органов Российской Федерации - Государственный таможенный комитет Российской Федерации. А понятие «подчиненные ему таможенные органы» законодателем не раскрывается.

v В научных трудах и публикациях можно встретить следующие

определения таможенных органов. Так, И.В. Тимошенко определяет их как «органы исполнительной власти, регулирующие правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере таможенного дела»1. Е.В. Трунина характеризует их как «федеральные органы исполнительной власти со статусом правоохранительных, выполняющие задачи и функции государства по осуществлению таможенного дела на территории Российской Федерации и наделенные государственно -

1 Тимошенко И.В. Компетенция таможенных органов Российской Федерации в сфере правоохранительной деятельности (теоретические и административно-правовые аспекты). Диссерт. ... к. ю. н. М., 1999. С. 3.

12

властными полномочиями для их реализации»1. О. Ю. Бакаева определяет таможенные органы как «федеральный орган исполнительной власти, наделенный специальной компетенцией и исполняющий фискальную и правоохранительную функции в области таможенного дела» , то есть ею указывается на синтез административно-правового и финансово-правового статуса таможенных органов России.

Приступая к анализу таможенных органов как органов исполнительной власти, обратимся к общему определению органов исполнительной власти, которое дается Д.Н. Бахрахом. Исполнительный орган государственный власти — «это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентирована правом»3. То есть, органы исполнительной власти:

- осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, властные полномочия;

- образуются вышестоящими органами, им подотчетны и подконтрольны;

- наделены самостоятельностью в решении оперативных задач;

- их структура, порядок деятельности регламентированы нормами административного права.

Следует отметить, что эти признаки взаимосвязаны, присущи органам исполнительной власти в совокупности. Рассмотрим проявление

1 Трунина Е.В. Административная ответственность за нарушения таможенных правил в Российской Федерации. Диссерт. ... к. ю. н. Волгоград, 2002. С. 19-20.

2 Бакаева О.Ю. Вопросы финансовой деятельности таможенных органов в проекте нового Таможенного кодекса РФ// Юрист, 2003. № 7. С. 40 - 43.

3 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.: НОРМА, 2002. С. 176.

13

обозначенных признаков органов исполнительной власти применительно к деятельности таможенных органов.

Таможенные органы, используя различные формы и методы работы, осуществляют задачи и функции в области таможенного дела: контролируют перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, осуществляют таможенное оформление, взимают таможенные платежи, борются с административными правонарушениями в таможенной сфере и др. Таможенные органы проводят в жизнь предписания таможенного законодательства, организуют его исполнение, обладая всеми необходимыми полномочиями распорядительного характера. Конкретные формы исполнительной и распорядительной деятельности таможенных органов весьма разнообразны, начиная с принятия правовых актов и заканчивая научно-практическими конференциями, рабочими встречами, семинарами должностных лиц таможенных органов Российской Федерации.

Организующий характер деятельности таможенных органов, как органов исполнительной власти, осуществляется в трех направлениях. Первое - практическая реализация и осуществление таможенного дела на территории Российской Федерации. Второе — руководство, координация и контроль вышестоящих таможенных органов деятельностью нижестоящих. Третье - руководство собственным аппаратом, так как каждый таможенный орган имеет свою типовую структуру, и функциональные подразделения необходимо сконцентрировать на выполнении задач и реализацию функций, стоящих перед конкретным таможенным органом.

Деятельность таможенных органов также характеризуется

У подзаконностью, повседневностью, непосредственностью и

оперативностью в решении задач. В процессе осуществления своей

14

деятельности таможенные органы исполняют прямые веления таможенного законодательства.

Таким образом, рассмотренные признаки таможенных органов позволяют отнести их к органам исполнительной власти.

Таможенные органы также относятся к федеральным. Хотелось бы отметить, что некоторые административисты, например Д. Н. Бахрах, разделяют федеральные административные ведомства на общефедеральные и совместные. По его мнению, «общефедеральные представлены отраслями и сферами деятельности, которые полностью находятся в ведении федеральных органов. Совместные федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности в тех отраслях и сферах управления, которые являются предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов»1. Внесение ясности в вопрос отнесения таможенных органов Российской Федерации к одной из этих категорий позволит раскрыть механизм подчиненности и характер руководящего воздействия внутри системы ведомства, а также порядок финансирования. В «совместном» ведомстве имеет место двойное подчинение: по вертикали - центральному аппарату ведомства (функциональное подчинение), а по горизонтали - администрации субъекта федерации (горизонтальное подчинение). Иной порядок наблюдается в «общефедеральном» административном ведомстве. В нем, по утверждению И.Б. Новокшонова, «территориальные федеральные органы подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и содержатся за счет федерального бюджета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными. Именно таким образом организована российская таможенная служба»2.

' Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М., 1996. С. 98. 2 Новокшонов И.Б. Административно-правовой статус таможенных органов Российской Федерации. Диссерт... к. ю. н., М., 1999. С.9.

15

Однако при осуществлении своей деятельности таможенные органы тесно взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Как отмечает А.Ф. Ноздрачев, «взаимодействие таможенных органов с субъектами Российской Федерации есть (например, при решении вопросов инфраструктуры, материально-технического обеспечения, бытового обеспечения сотрудников, осуществлении внешнеэкономических связей и т.д.), а необходимой конституционной основы такого взаимодействия нет, и ее надо создавать»1. На неизбежность и необходимость решения данной _ проблемы также указывает А.Г. Кабальнов2.

На основании изложенного, с учетом приведенных выше определений, можно охарактеризовать таможенный орган как федеральный орган исполнительной власти, наделенный государственно-властными полномочиями и непосредственно осуществляющий таможенное дело Российской Федерации посредством практической реализации возложенных на него задач и функций, направленных на достижение таможенного регулирования.

Таможенные органы, на основании ст. 401 нового Таможенного кодекса Российской Федерации, составляют единую федеральную централизованную систему.

Рассмотрим системообразующие факторы (принципы) построения системы таможенных органов. Заметим, что в юридической литературе количество их варьирует. Например, по мнению М.В. Ванина «единая система таможенных органов, созданная в РФ, основывается на общих принципах построения структур управления - целостности,

1 Ноздрачев А.Ф. Таможенное законодательство России: в каком направлении ему развиваться? (Материалы «Круглого стола» в ИЗ и СП)// Журнал Российского права. 5/6.1999. С. 169-175.

Кабальнов А.Г. Совершенствование административно-правового статуса таможен РФ. Диссерт. ... к. ю. н. М., 1998 С. 120.

16

иерархичности и взаимозависимости»1. В.Г. Драганов дополняет *, приведенные принципы еще одним - принципом «структурности»2.

Встречаются и такие принципы как «целенаправленность и целесообразность»3. По нашему мнению, таких признаков три -единство, целостность и иерархичность. Все остальные являются производными от них.

Первым и основным признаком является единство системы таможенных органов России. Принцип единой системы таможенных органов неразрывно связан с однородными принципами, на которых _ основываются организация и осуществление таможенного дела: единой

таможенной территории, единого таможенного законодательства, единого тарифного регулирования и сочетание его с мерами экономической политики, которые, взятые в целом, конкретизируют содержание одного из основополагающих принципов конституционного устройства Российской Федерации - ее единого экономического пространства. С этой точки зрения каждый из перечисленных таможенных органов на своем уровне в определенном законодательством \ объеме активно участвует в таможенном регулировании, то есть в

достижении целей, задач, функций и правомочий таможенных органов. «Отсюда единая функциональная общность, единство системы, в основе которой находятся функционально-материальные факторы, условия и предпосылки»4.

1 Ванин М.В. Повышение эффективности управления таможенной службой России. Диссерт... к. э. н. М., 2000. С. 39.

г Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. М.: НОРМА, 2002. С. 176.

3 Ершов А.Д. Основы управления и организации в таможенном деле. Учебное пособие. С. - Петербург, 1999. С. 68.

4 Комментарий к Таможенному кодексу РФ / Под ред. В.А. Максимцева, Б.Н. Габричидзе. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 35.

17

Функциональное единство неразрывно связано с организационным единством - принципом целостности таможенных органов. Как отмечает Н.А. Суслов, «эта целостность не нечто искусственное, навязанное извне, а признак, качество, обусловленные самим характером таможенного дела и органов, осуществляющих таможенные задачи и функции; взаимосвязанностью и взаимодействием всех без исключения элементов таможенной системы, без которых невозможно обеспечить названную целостность, которая есть объективная закономерность состояния и развития совокупности таможенных органов»1. Таким образом, каждый таможенный орган - это не обособленная единица, действующая автономно, а часть единой и целостной системы, элемент, неразрывная составляющая целого организма, которым можно назвать систему таможенных органов. Целостность системы означает зависимость таможенных органов друг от друга при достижении общих целей.

Принцип иерархичности системы характеризует отношения субординации по вертикали и координации действий по горизонтали, базирующиеся на распределении задач и функций таможенных органов в осуществлении таможенного дела. Объединяет, направляет и координирует деятельность нижестоящих органов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела -Государственный таможенный комитет Российской Федерации. Именно по данной причине, на наш взгляд, Таможенный кодекс Российской Федерации назвал систему таможенных органов централизованной, то есть в ней существует система управления, при которой нижестоящие таможенные органы подчинены вышестоящим, управляемым, в свою очередь, из единого центра.

1 Суслов Н.А. Система таможенных органов Российской Федерации: Административно-правовой статус и проблемы его совершенствования. Диссерт. ... к. ю. н. М., 1999. С. 63.

Список литературы