Иванова Ольга Борисовна. Территориальные финансы России: теория, методология, практика : теория, методология, практика

brief description

Иванова Ольга Борисовна. Территориальные финансы России: теория, методология, практика : теория, методология, практика : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.10 Ростов н/Д, 2004 356 с. РГБ ОД, 71:05-8/237

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретико-методологические аспекты развития территориальных финансов 23
1.1. Гносеология сущности и содержания территориальных финансов 23
1.2. Генезис теорий финансового регулирования и территориального развития 45
1.3. Территориальные финансы в современной финансовой системе России: место, роль, трансформация 63
Глава 2. Концептуальные направления развития территориальных финансов в рамках российской модели бюджетного федерализма 88
2.1. Федерализация финансовых отношений как фактор государственного воздействия на процессы территориального развития 88
2.2. Принципиальные подходы к разграничению расходных обязательств органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации 104
2.3. Разграничение налоговых полномочий и распределение доходов между уровнями бюджетной системы в современных условиях 125
Глава 3. Организационно-экономические проблемы финансовой стабилизации территорий 147
3.1. Определение приоритетов финансовой стратегии территориального развития 147
3.2. Анализ состояния и развития финансового потенциала территории 166
Глава 4. Особенности реформирования муниципальных финансов в Ростовской области 196
4.1. Реорганизация территориальной системы местного самоуправления 196
4.2. Межбюджетное регулирование на субфедеральном уровне 214
Глава 5. Комплексно-системный подход к реформированию территориальных финансов 235
5.1. Перспективы долгосрочного выравнивания уровней социально-экономического развития и финансовой обеспеченности территорий 235
5.2. Обоснование стратегии управления территориальными финансами 255
5.3. Методические подходы к оценке уровня развития территорий в целях достижения их финансовой самодостаточности 272
Заключение 292
Библиографический список 304
Приложения 321

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Концептуальная разработка проблем, касающихся стабилизации и тенденций развития территориальных финансов России, предопределяется коренными изменениями во взаимоотношениях между органами государственной власти различного уровня и муниципальными органами власти при переходе от унитарной к федеративной модели российской государственности. Становление Российской Федерации как суверенного государства дало мощный толчок развитию реальных федеративных отношений, обеспечив трансформацию управления общественными финансами и выход их на траекторию качественно нового уровня функционирования.
На сегодняшний день насущно необходимым для российской государственности является осознание того, что сохранение и укрепление территориальной целостности страны и ее федеративной основы во многом определяются гармонизацией усилий и интересов Федерации, регионов и муниципальных образований в решении вопросов стабильного и долговременного социально-экономического прогресса. Становится вполне очевидным, что без серьезного продвижения в разработке и реализации новой, более совершенной модели российского федерализма невозможно эффективное обеспечение территориальной целостности государства, его внутренней и внешней безопасности. В целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федеративных отношений необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти различных терри-ториальных образований России, а также наличие особой политической культуры и последовательности властей всех уровней в отстаивании как общенациональных, так и региональных (территориальных) интересов.
В настоящий момент с определенной долей уверенности можно говорить о прохождении наиболее сложной точки реформационных процессов в стране, в том числе и в финансово-бюджетной сфере. Вместе с тем в России до настоящего времени нет достаточной ясности относительно научно обоснованных критериев и механизмов оптимизации финансовых потоков между федераль-
5ным центром и регионами. Не сложились и не закрепились в должной мере многие звенья государственного управления. Дальнейшие перспективы российского федерализма пока находятся в стадии значительной неурегулированности тех принципов и институциональных основ, которые могли бы лечь в основу модели реального федерализма в России.
Все это предопределяет необходимость переосмысления и выявления новых подходов к исследованию теоретических и практических проблем функционирования территориальных финансов.
Следует подчеркнуть, что совершенствование управления территориальными финансами все еще не отличается комплексностью и системностью решения проблемы. Отдельные ее аспекты носят фрагментарный характер, что не способствует достижению финансовой самодостаточности и финансовой стабилизации территориальных образований.
Логика экономических преобразований и реализация принципов территориальной самостоятельности выдвигают на первый план решение проблемы развития территорий в ракурсе их способности к самообеспечению. В данном контексте роль финансовых инструментов неизмеримо возрастает и приобретает особую значимость и актуальность.
Сложность решения проблемы управления территориальным развитием усугубляется неотработанностью механизмов учета территориального неравенства и территориальной дифференциации в укреплении финансового потенциала территорий. Вместе с тем как в целом по России, так и в рамках отдельных регионов эти вопросы являются недостаточно разработанными и не утрачивают своей актуальности.
Отдельной, особо важной проблемой является проведение реформ местного самоуправления в условиях укрепления федеративных отношений в России. Совершенно очевидно, что без необходимой апробации тех или иных схем организации местного самоуправления, а также системы межбюджетных отношений в различных субъектах Федерации нельзя рассчитывать на позитивный итог проводимых реформ. А это, в свою очередь, требует глубокого научного
осмысления предполагаемых новаций и нахождения наиболее оптимальных путей к их практической реализации.
Принципиально новыми и приоритетными для России являются реформирование бюджетного процесса, реструктуризация бюджетного сектора и отработка механизмов повышения качества управления территориальными финансами в рамках реализации принципов «лучших практик» и «бюджетирования, ориентированного на результат», что предполагает создание эффективных стимулов для проведения ответственной бюджетной политики органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Вместе с тем данные реформы находятся лишь на начальной стадии развития и требуют доведения их до практической реализации и логического завершения.
Степень разработанности проблемы.Анализ имеющейся научной литературы по исследуемой проблеме показал, что различные аспекты развития территориальных финансов и становления бюджетного федерализма в России достаточно обстоятельно освещены в трудах отечественных и зарубежных ученых.
Тенденции территориального развития представлены в фундаментальных теоретических разработках отечественных экономистов: Л.И.Абалкина, А.Г.Гранберга, А.Г.Грязновой, В.С.Золотарева, Б.Л.Лавровского, В.Н.Лексина, Ю.С.Колесникова, В.Ю.Наливайского, В.Н.Овчинникова, В.Е.Селиверстова, А.Н.Швецова, Б.М. Штульберга и др.
Территориальные финансы стали объектом научного исследования еще в ранний советский период и нашли отражение в трудах А.М.Александрова, Д.А.Аллахвердяна, Н.Н.Бельковича, В.П.Дьяченко, С.А.Котляровского, С.М.Ленского, В.Н.Твердохлебова, В.А.Шаврина и др. Однако исследования в этой области ограничивались лишь рамками функционирования местных бюджетов.
Существенный прорыв в активизации научных исследований территориальных финансов был сделан в 70-80-е годы XX столетия.
Проблемам теории финансовых основ государственного устройства, формирования и использования финансовых ресурсов территорий, их роли в социально-экономическом развитии страны посвящены работы видных ученых-экономистов: Э.А.Вознесенского, О.В.Врублевской, Ю.А.Данилевского, Л.А.Дробозиной, Е.В.Коломина, Г.Б.Поляка, Л.П.Павловой, В.Г.Панскова, В.М.Родионовой, М.В .Романовского, Б.М.Сабанти, В.К.Сенчагова, С.П.Солянниковой, Н.Г.Сычева, К.И.Таксира и др.
Переход к федеративным принципам построения государства с рыночной ориентацией функционирования экономики и территориального развития, произошедшие кардинальные изменения в сфере бюджетных отношений предопределили необходимость новых теоретических разработок и доведения их до уровня возможного прикладного использования.
Проблемы институциональных преобразований экономики регионов и развития территориальных финансов в условиях становления бюджетного федерализма исследованы в трудах отечественных ученых: В.А.Алешина, О.В.Богачевой, Е.М.Бухвальда, С.Д.Валентея, В.П.Горегляда, А.Г.Игудина, О.В.Кузнецовой, З.А.Клюкович, Г.В.Курляндской, А.М.Лаврова, СВ. Перфильева, И.В.Подпориной, Л.Н.Прониной, О.С.Пчелинцева, С.Г.Синельникова, Р.Г. Сомоева, В.И.Терехина, И.В.Трунина, В.Б.Христенко, С.Н.Хурцевича, А.К.Улюкаева и др.
Существенный вклад в разработку концепций построения бюджетных взаимоотношений в государствах с многоуровневым бюджетным устройством внесли зарубежные авторы, среди которых следует выделить: Р.Бёрда, Р.Боудвея, С.Брю, Д. Брюммерхоффа, Дж. Бьюкенена, А.Вагнера, К. Валлиха, Д. Кинга, Я. Корнай, Дж. Литвака, X. Мартинеса, Р.Масгрейва, Л. фон Мизеса, А.Оукена, У. Оутса, Ф. Ле Ру, Д.Трейзмана, Ч. Тибу, Я.Тинбергена, Дж. Стйг-лица, Ф. фон Хайека, Дж. Р. Хикса, К.Р. Макконнелла, X. Циммерманна и др.
Тем не менее, имеющийся научно-исследовательский потенциал, теоретические и эмпирические разработки, касающиеся повышения эффективности системы государственных финансов в странах с многоуровневой бюджетной
8системой, исследование их территориального аспекта, не только не исчерпывают возможностей решения данной многоаспектной проблемы, но напротив, предопределяют необходимость активизации научного поиска в этом направлении.
Актуальность теоретического, методологического и практического решения проблемы развития территориальных финансов в условиях становления российской модели бюджетного федерализма, наличие ряда нерешенных и дискуссионных проблем обусловили выбор направлений исследования.
Цель и задачи исследования.Цель диссертационной работы состоит в теоретико-методологическом обосновании и разработке концепции развития территориальных финансов России на основе дальнейшего укрепления федеративных отношений и формирования действенных механизмов повышения качества управления территориальными финансами.
Для достижения цели поставлены и решены в логической последовательности следующие задачи:
обосновать и расширить предметный ракурс теоретического исследования сущности территориальных финансов на основе систематизации различных методологических подходов;
исследовать и дополнить сложившиеся в экономической литературе представления о рыночной трансформации финансов и финансовой системы;
провести сравнительную оценку возможностей адаптации западных теорий финансового регулирования и территориального развития применительно к российским реалиям;
раскрыть роль и место территориальных финансов в современной финансовой системе России;
рассмотреть на концептуальном уровне основополагающие условия развития территориальных финансов в рамках российской модели бюджетного федерализма;
дать оценку состояния и развития финансового потенциала территорий с позиции ресурсно-результативного подхода;
исследовать механизм межбюджетного регулирования на субфедеральном уровне;
определить перспективы долгосрочного выравнивания уровней социально-экономического развития территорий с помощью бюджетного регулирования;
обосновать рекомендации по внедрению действенных инструментов управления территориальными финансами на основе использования принципов передовых практик и бюджетирования, ориентированного на результат;
разработать методические подходы к оценке финансового состояния и качества управления территориальными финансами.
Объект и предмет исследования.Объектом исследования являются финансовые потоки территориальных образований, их финансовый потенциал, система межбюджетного регулирования, а также механизмы повышения качества управления территориальными финансами.
Предмет исследования - финансово-экономические и организационно-правовые отношения, определяющие взаимосвязи и взаимодействия федерального центра с субъектами Федерации, а также на уровне муниципальных образований по поводу формирования и эффективного использования финансовых потоков территорий в условиях рыночно-трансформационных, институциональных и структурных изменений.
Теоретико-методологическую основуисследования составляют концептуальные положения фундаментальных и прикладных научных работ отечественных и зарубежных ученых в области макроэкономической теории, теории государственных и территориальных финансов, региональной экономики, теории факторов производства и экономического роста, территориального развития и финансового регулирования, теории управления.
В диссертации использовался методологический инструментарий исследования, включающий логику анализа и познания от сущностно-аналитического метода, создающего элементную базу теоретического знания, до системно-функционального, раскрывающего концептуально-целостную ди-
10намическую модель взаимосвязанного функционирования явлений и процессов на основе выявления генетических, структурных, функционально-воспроизводственных и причинно-следственных связей, позволяющий обеспечить эффект системного взаимодополнения поисковых возможностей различных исследовательских подходов.
Методологической основой диссертационной работы послужило также современное развитие системной парадигмы, являющейся одной из прогрессивных в исследовательской деятельности и предполагающей изучение взаимосвязи существующей территориальной организации общества и исторического процесса в условиях глубоких трансформационных изменений.
Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит, раздела 1 Теория и методология финансов, п. 1.7 Теоретические основы исследования влияния финансовой политики на результаты социально-экономического развития; раздела 2 Государственные финансы, п.2.1 Система государственных финансов, ее структура и роль в регулировании финансовых отношений и социально-экономического развития страны; п.2.3 Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике.
Инструментарно-методический аппарат.В процессе выполнения диссертационной работы и обоснования результатов исследования широко использованы общенаучные методы и инструментальные технологии научного познания, в том числе методы абстрагирования, историко-логического и сравнительного анализа, субъектно-объектный и функционально-структурный методы системного анализа, экономико-статистические методы, метод экспертных оценок, графической интерпретации, которые позволили адекватно оценить современное состояние и выявить основные тенденции развития территориальных финансов в условиях транзитивной экономики. Каждый из этих частных методов использовался адекватно его функциональным возможностям и позволил обеспечить репрезентативность результатов исследования, аргументированность оценок, достоверность выводов и положений диссертационной работы.
Информационно-эмпирическая база исследованияформировалась на основе законодательных и нормативных актов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений и программных документов Правительства РФ, Ростовской области и других регионов, данных официальной статистики России, аналитико-статистических обзоров, справочных материалов, а также монографических исследований отечественных и зарубежных ученых, материалов научно-практических конференций, общей и специальной литературы, материалов, размещенных в сети Интернет.
Концепция исследованияисходит из эволюционной трансформации территориальных финансов России, обусловившей новую парадигму управления финансовыми потоками территорий и способствующей определению стратегии их адаптации к рыночным условиям на основе качественных изменений во взаимоотношениях между всеми субъектами управления (федеральными, субфедеральными органами власти и управления и органами местного самоуправления). Территориальные финансы рассматриваются как отношения, органически встроенные в иерархическую единую финансовую систему России, обладающие специфическими признаками, обусловленными типом государственного устройства и административно-территориальной организацией страны, что предопределяет их самостоятельную и возрастающую роль в экономических и социальных процессах и преобразованиях в конкретных территориях, в системе межотраслевых и межтерриториальных связей, в формировании финансовых ресурсов и их использовании, главным образом, на повышение жизненного уровня населения и поступательное развитие территорий.
Выдвигается и обосновывается гипотеза об определении меры устойчивости территориальных финансов в режиме сбалансированности и социальной ориентации на основе комплексно-системного и функционально-управленческого подходов, что позволяет обеспечить гармонизацию интересов федерального центра и территориальных образований. Это требует: институционального 'обоснования и разработки эффективных мер воздействия на развитие территорий с позиции повышения результативности и качества управления территори-
12 альными финансами как необходимых условий обеспечения устойчивости развития территорий и их финансовой самодостаточности на базе внедрения новых методов формирования бюджетных процедур, ориентированных на результат, принципиально новой системы межбюджетных отношений, применения принципов территориального менеджмента и маркетинга, диагностики и мониторинга территориального развития.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1.Расширение границ сущностно-аналитического познания финансовых отношений связано с глубокими изменениями, предполагающими органическую встроенность финансовых отношений в систему рыночного конкурентного равновесия, а также соподчиненность обратных связей финансовой системы и национальной экономики. В основе управления территориальными финансами должна быть заложена концепция функциональных финансов, стратегически нацеленная на поддержание макроэкономической стабильности, обеспечение экономического роста как в целом по стране, так и в регионах, повышение качества жизни населения на долгосрочной основе.
2.Территориальные финансы, обусловленные типом государственного устройства и административно-территориальной организацией страны, в отличие от государственных финансов, функционируют в рамках определенной части общества, объединенной границами отдельной территории, и приближены к ее потребностям, что предопределяет относительно ограниченный масштаб территориального распределения и перераспределения финансовых ресурсов. При этом объем аккумулируемых финансовых ресурсов территориальными органами власти зависит от отведенных им полномочий и закрепленных обязанностей. Территориальное деление экономико-социального пространства государства происходит в рамках и в результате складывающихся в территориальных образованиях публично-властных управленческих функц