Крымов, Вячеслав Борисович. Стратегическое планирование в системе управления социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации

brief description

Крымов, Вячеслав Борисович. Стратегическое планирование в системе управления социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.05 / Крымов Вячеслав Борисович; [Место защиты: Ин-т экономики РАН].- Москва, 2010.- 421 с.: ил. РГБ ОД, 71 11-8/79

Российская академия наук Институт экономики
Ub20i050881 КРЫМОВ Вячеслав Борисович
Стратегическое планирование
в системе управления
социально-экономическим развитием
субъекта Российской Федерации
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени
доктора экономических наук
Специальность - 08.00.05
«Экономика и управление народным хозяйством»
(специализация - региональная экономика)

Москва 2010

План
Введение 4
ГЛАВА 1.ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ФОРМ и МЕТОДОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В
СОВРЕМЕННОЙ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ 12
1.1. Стратегическое планирование: основные этапы теоретического
развития и практического воплощения 12
1.2. Особенности стратегического планирования в условиях
государства федеративного типа 57
1.3. Правовое и институциональное обеспечение стратегического
планирования 68
ГЛАВА 2. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК СОВРЕМЕННЫЙ
ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ
РАЗВИТИЕМ РЕГИОНА 89
2.1. Особенности стратегического планирования территориального развития 89
2.2. Усиление целевого начала и программно-целевых методов управления как системообразующий элемент стратегического планирования 133
2.3. Стратегическое планирование и совершенствование
бюджетного процесса в субъекте Федерации 164
2.4. Стратегическое планирование в регионе и решение
приоритетных задач социально-экономического развития
муниципальных образований 186
ГЛАВА 3. ИННОВАЦИОННАЯ ОРИЕНТАЦИЯ ЭКОНОМИКИ
РЕГИОНА КАК ОСНОВНАЯ ЗАДАЧА СТРАТЕГИЧЕСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ 203
3.1. Региональные инновационные системы и методы их государственного регулирования 203
3.2. Инновационный потенциал Московской области и пути его активизации в процессе стратегического управления экономикой территории 256
2

3.3. Специальные экономические зоны в стратегии
управления экономикой регионов 278
ГЛАВА 4. СОЦИАЛЬНЫЕ СЛАГАЕМЫЕ УСТОЙЧИВОГО
ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ В СИСТЕМЕ
СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РЕГИОНЕ 301
4.1. Активная социальная политика как компонент стратегического планирования 301
4.2. Заработная плата как фактор стимулирования и реструктуризации экономики региона 340
Заключение 364
Приложения 381
Список использованной литературы 411
3

Введение
Актуальность темы исследования. Экономический и финансовый кризис 2008-2009 гг. привел к необходимости известного уточнения курса социально-экономической политики страны, ее ориентации на целенаправ¬ленное формирование предпосылок модернизации, устойчивости и динамичного роста национальной экономики. Уроки кризиса вынуждают сконцентрироваться на достижении качественных изменений в эко¬номике, на обеспечении новых источников роста хозяйственной деятельности, инвестиций и, конечно, доходов населения и в целом - на постановке и решении долговременных задач развития производительных сил, совершенствования их отраслевой и территориальной структуры. Реализация этого курса требует совершенствования всей системы государ¬ственного управления, повышения качества работы ее основных инсти¬тутов, а также дальнейшего развития ее нормативно-правовой базы. При этом одним из наиболее востребованных ныне методов государственного управления экономикой становится система стратегического планирования, которая в различных формах практически используется большинством экономически развитых стран. Сказанное распространяется и на управление социально-экономическим развитием на уровне субъектов Российской Федерации.
В России система стратегического планирования, включая и ее территориальный уровень, переживает период становления, а ее методические основы нуждаются в существенном развитии, в том числе, на основе обобщения как зарубежного, так и отечественного опыта. Пока же, несмотря на значительное внимание со стороны исследователей и специалистов - практиков, не имеет четкой определенности сам термин «стратегическое планирование». Не сформулированы специфические
4

отличия, характеризующие «стратегичность» управления и его основной
инструментарий; не вполне ясно, как система стратегического
планирования, в которой заинтересованы российские регионы,
«вписывается» в экономико-правовые основы федеративных отношений, в
действующую управленческую вертикаль. Не определено потенциальное
влияние этой системы на разграничение полномочий Федерации, ее
субъектов и органов местного самоуправления по решению ключевых
вопросов экономического, социального и иного характера. Еще только
предстоит обозначить роль стратегического планирования как ключевого
инструмента решения задач модернизации российской экономики на
основе утверждения инновационного пути ее развития. В этих условиях
переход к системе стратегического планирования нуждается в тщательной
методической подготовке. На практике этот переход будет носить
достаточно длительный, поэтапный характер, осуществляясь по мере
формирования необходимых экономических, правовых,
институциональных, организационных и иных предпосылок.
С учетом перечисленных проблем, диссертационная работа нацелена на развитие ключевых теоретико-методологических и методических основ формирования современной системы стратегического планирования; опре-деления места и роли стратегического планирования в системе управления социально-экономическим развитием российских регионов.
Степень научной разработанности проблем, ставших предметом диссертационного исследования, имеет двойственный характер. С одной стороны, отечественная наука располагает значительным заделом исследо-ваний, касающихся различных сторон народнохозяйственного планирова-ния, в том числе, долгосрочного планирования и прогнозирования, имею-щего во многом те же или близкие исходные посылки, что и современная система стратегического планирования. Здесь следует указать на работы таких авторов, как Л.И. Абалкин, А.И. Амосов, А.И. Анчишкин, М.З. Бор,
5

Л.Я. Берри, Б.И. Брагинский, Н.А.Вознесенский, СЮ. Глазьев; А.Н. Ефи¬мов, В.М. Иванченко, А.Д. Курский, М.Я.Лемешев, Б.З. Мильнер, B.C. Немчинов, Г.М. Сорокин, Д.Е. Сорокин, С.Г. Струмилин, В.Н. Черковец, С.С. Шаталин и др.
Постоянно растет число публикаций по проблематике стратегического планирования, относящихся уже к этапу российских реформ и становления основ рыночной экономики в стране. Среди российских научных центров лидером разработки теории и методологии стратегического планирования выступает «Леонтьевский центр» в Санкт-Петербурге. Им выполнены на¬работки по стратегическому планированию в Санкт-Петербурге и ряде других регионов страны; инициировано создание Клуба городов и регио¬нов - «стратегов», проводятся общероссийские форумы по стратегиче¬скому планированию, издано значительное число научных работ и пр. Большая группа авторов по стратегическому планированию работает в Екатеринбурге. Значительный блок работ выполнен также в направлении исследования экономики российских регионов и муниципальных образо¬ваний, становления новых систем управления региональными и местными хозяйственными и социальными комплексами. Здесь следует указать на исследования таких авторов, как С.Д. Валентей, А.Г. Гранберг, В.А. Иль¬ин, В.В. Котилко, В.Н. Лексин, П.А. Минакир, Н.Н. Некрасов, А.И. Та-таркин А.Н. Швецов, Р.И. Шнипер и др.
С другой стороны, не достигнуто полной ясности относительно теоре¬тико-методологических и практических основ стратегического управления на региональном и местном уровнях. Это касается таких вопросов, как особенности целей и инструментов стратегического планирования на ре¬гиональном и местном уровне; характер взаимодействия стратегического планирования общегосударственного и территориального уровней, в част¬ности, с учетом специфики России как государства федеративного типа. Пока не дано обоснование всего круга экономических, правовых и инсти-
6

туциональных предпосылок, обеспечивающих результативность стратеги-ческого планирования как фактора устойчивого экономического развития территорий и пр. Нерешенность данного круга научных и научно-практи-ческих проблем определила направленность диссертационного исследова-ния.
Объектом исследования диссертационной работы выступает система основных форм и инструментов стратегического планирования, прежде всего, на уровне субъектов РФ, с учетом приоритетов развития российской экономики, а также интересов развития и модернизации экономики и со-циальной сферы российских регионов.
Предметом исследования являются современные тенденции и при-оритеты экономического развития субъектов РФ, а также их отражение в планах стратегического развития и в системе инструментов экономической политики региона (промышленная, инвестиционная и инновационная по-литика, налогово-бюджетная политика, социальная политика и пр.).
Цель исследования - развитие теории, методологии и практики стра-тегического планирования в субъекте Российской Федерации. Для реализа-ции указанной цели автором решались следующие методические, научные и научно-практические задачи:
* обобщение отечественной и зарубежной практики стратегического планирования как важной составляющей государственного регулирования современной рыночной экономики и, в частности, применительно к зада-чам и условиям, определяющим устойчивость социально-экономического развития России и ее регионов в начале XXI века;
* * исследование форм взаимодействия систем стратегического плани-рования общегосударственного и территориального уровня с учетом спе-цифики России как федеративного государства; анализ целей и инструмен-тов стратегического планирования на региональном и местном уровне;
7

* конкретизация экономических, правовых, институциональных и
иных предпосылок, обеспечивающих результативность стратегического
планирования как фактора устойчивого социально-экономического разви¬
тия субъектов РФ и муниципальных образований;
* обоснование приоритетного характера социальных задач, а также за¬дач инновационного обновления экономики как ключевых элементов в системе стратегического планирования развития региона;
* разработка предложений по совершенствованию системы управления социально-экономическим развитием Московской области и других регио¬нов России, а также ого институционального и законодательного обеспе¬чения, адекватных переходу субъекта РФ к модели стратегического плани¬рования.
Теоретической и методологической базой исследования явились представленные в исследованиях российских и зарубежных ученых кон¬цептуальные положения по теории централизованного управления и роли государства в современной экономике; по теории и практике региональ¬ного развития; по теории инвестиционного и инновационного процесса и практике его государственного регулирования и стимулирования, а также по теории федерализма и развития экономико-правовых основ федератив¬ных отношений.
В диссертационном исследовании были использованы методы исто¬рического и сравнительного анализа; системного подхода к объекту иссле¬дования; обработки статистической данных, экспертной оценки количест¬венных и качественных показателей исследуемых процессов и пр.
Информационная база диссертационного исследования. В ходе дис¬сертационного исследования использовались нормативно-правовые и про¬граммные документы Российской Федерации, а также ряда субъектов РФ. Базой исследования послужили материалы Росстата и его территориаль¬ных подразделений; информационно-аналитические материалы Прави-
8

тельства и Министерства экономики Московской области, Леонтьевского центра (г. Санкт-Петербург), ряда общероссийских Форумов по стратеги¬ческому планированию и иных научно-практических конференций.
Научная новизна диссертационного исследования и выносимые на защиту его основные положения заключаются в следующем:
* получило развитие научное понимание стратегического планирова¬ния как системы целей, институтов и инструментов управления, позво¬ляющих направить управленческую деятельность органов публичной вла¬сти всех уровней на достижение долговременных приоритетов социально-экономического развития, а также обеспечить необходимые ресурсы дос¬тижения этих приоритетов. Сформулированы основные признаки страте¬гического планирования - как на общегосударственном, так и на регио¬нальном уровне (расширение временных горизонтов плана, усиление роли прогнозных разработок и целеполагания в процессе управления и пр.). Оп¬ределены этапы становления системы стратегического планирования на уровне субъекта Федерации (апробационный, развернутый, зрелый) и ре-шаемые в их рамках экономические, институциональные, правовые и иные задачи;
* определены отличительные черты и предпосылки стратегического планирования в государствах федеративного типа, а также специфические признаки, характеризующие стратегическое планирование на территори¬альном (региональном и местном) уровне. Обоснована позиция, согласно которой переход к стратегическому планированию предполагает новый подход к разграничению полномочий Федерации и ее субъектов, исходя¬щий из необходимости гибкого регулирования данных полномочий, в ча¬стности, с учетом возможностей отдельных типов регионов России эффек¬тивно осуществлять дополнительные управленческие полномочия в соци-ально-экономической сфере и принимать на себя связанную с этим ответ¬ственность;
9

* обоснована позиция, что переход экономики региона на инновацион¬ный путь развития выступает одним из наиболее значимых аргументов в пользу использования инструментария стратегического планирования. Конкретизированы пути повышения роли региона как субъекта инноваци¬онной политики (формирование «инновационно-восприимчивой» среды региональной экономики, поддержка различных «точек инновационного роста», использование инструментов финансово-бюджетной политики и механизмов государственно-частного партнерства и пр.);
* аргументирована особая роль активной социальной политики регио¬на, в частности, в сфере занятости, воспроизводства трудового потенциала и регулирования оплаты труда работников. Обосновано положение, что в современных условиях эта политика обеспечивает не только достижение приоритетных социальных целей стратегического плана, но и формирует механизмы реализации его экономических задач, таких как структурная перестройка экономики субъекта РФ, опережающее развитие инновацион¬ного комплекса, усиление роли сферы потребления как «генератора» раз¬вития экономики региона и пр.
Практическая значимость исследования определяется следующим: * разработана схема основных последовательных этапов стратегиче¬ского планирования социально-экономического развития региона. В их числе выделены такие этапы, как определение приоритетов и целей разви¬тия; анализ внутренней и внешней экономической, правовой и институ-циональной среды; определение результатов ранее действовавших про-грамм; оценка имеющих ресурсов достижения поставленных целей; обос¬нование путей эффективного использования имеющихся и формирование новых региональных преимуществ; разработка стратегии (концепции) и программы социально-экономического развития региона; разработка плана действий и практическое осуществление стратегии; анализ результативно¬сти осуществляемых мер, корректировка целей и методов их достижения.
10

Разработан и реализован ряд практических мероприятий по использова¬нию инструментов стратегического управления на уровне Московской об¬ласти как субъекта РФ, включая предложения к доработке региональных законов о стратегическом планировании, об инновационной политике;
* предложено использование гибкой модели разграничения полномо¬чий Федерации и ее субъектов при решении вопросов экономического ха¬рактера (инвестиционная, инновационная политика и пр.), ориентирован¬ной на особые возможности каждого из типов регионов России наиболее эффективно использовать указанные дополнительные полномочия;
* сформулированы практические рекомендации по активизации инно¬вационной политики на уровне субъектов Федерации, включающие ком¬бинирование ресурсов государственного и частного финансирования НИ-ОКР; программное и грантовое финансирование инновационных проектов; использование методов налоговой политики, стимулирующих инноваци¬онную деятельность; развитие инновационной инфраструктуры; создание новых технопарков, бизнес-инкубаторов, Единой информационной сис¬темы инновационного развития экономики региона, в т.ч. разработку сис-темы показателей, развития инновационной деятельности в регионе, вклю¬чая разрез организаций муниципальных образований.
Апробация исследования. Положения диссертации были использо-ваны при подготовке таких документов, как «Стратегия социально-экономического развития Московской области до 2020 года»; «Средне¬срочная программа социально-экономического развития Московской об¬ласти до 2010 года»; методические материалы по вопросам организации инвестиционного процесса, социальной защиты населения; государствен¬ных закупок, регулирования социально-экономического развития муници¬пальных территорий в Московской области и пр.

bibliography

Заключение
В своем Послании Федеральному собранию за 2009 год Президент Российской Федерации Д.А.Медведев отметил: «Мы должны начать мо-дернизацию и технологическое обновление всей производственной сферы. По моему убеждению, это вопрос выживания нашей страны в современном мире....Отсюда и наш выбор приоритетов модернизации экономики и технологического развития. Они являются ключевыми для выхода Рос¬сии на новый технологический уровень, для обеспечения лидерских пози¬ций в мире». Это прямо означает, что стратегические приоритеты развития российских регионов на современном этапе должны быть основаны на идее перехода к экономике современно иного качественного типа, преоб-ладающее значение в динамике которой будут иметь факторы и механиз¬мы «инновационного прорыва».
Создание экономики такого типа не просто подчеркивает значимость усиления экономической роли государства, но и предполагает необходи-мость наполнения этой роли качественно новым содержанием, наиболее обобщающим выражением чего выступает система стратегического пла-нирования. Цель стратегического управления - направить сформулировать долговременные цели социально-экономического развития страны и ее ре¬гионов, а также обеспечить необходимые ресурсы и инструменты дости¬жения этих целей. Единая система стратегического планирования в Рос¬сийской Федерации, ее субъектах РФ и в муниципальных образованиях призвана сформировать предсказуемую, благоприятную среду для реали¬зации общегосударственных приоритетов развития экономики, для разви¬тия всех форм предпринимательства и инвестиционной деятельности, а также для последовательного решения вопросов социального характера.
364

Принципиальная особенность современной системы стратегического планирования состоит в том, что уже не просчеты и недостатки рынка, а ключевые, долговременные интересы развития рыночной системы хозяй-ствования настоятельно требуют широкого использования действенных рычагов государственного воздействия на долговременные тенденции социально-экономического развития, а также на источники экономиче¬ского роста и инструменты их использования. Временное вхождение эко¬номики России и ее регионов в фазу финансово-экономического кризиса не только не перечеркивает значимость всех ранее сделанных разработок в области стратегического планирования, но и, напротив, делает их как ни¬когда актуальными. Это, соответственно, требует дальнейшего осмысле¬ния научных и научно-методологических проблем стратегического плани-рования, в частности, и на уровне субъектов Российской Федерации.
Исследование показало, что модель стратегического планирования реализуема лишь в том случае, если оно осуществляет как вертикаль го-сударственного управления, «цементированная» едиными принципами целеполагания, единой правовой базой и методологией прогнозирования и формирования планов и программ, четким разграничением полномочий и взаимодействием всех уровней публичной власти в стране. Это означает большую значимость субфедерального или территориального звена управ¬ления в становлении системы стратегического планирования социально-экономического развития страны. Формирование системы стратегического планирования - как на федеральном, так и на территориальном уровне — возможно лишь на основе критического использования всего зарубежного и отечественного опыта такого управления, включая как позитивные, так и негативные стороны системы планирования советского периода.
Современные концепции стратегического планирования и управления имеют тесную историческую и логическую связь и преемственность с теоретико-методологическими основами долгосрочного планирования,
365

сложившимися и частично реализованными в модели «плановой экономи-ки» советского типа. В числе представляющих практическую важность элементов этого опыта такие слагаемые, как наличие системы согласован-ных плановых документов, отражающих различные временные горизонты планирования; необходимость выделения приоритетной задачи (цели) пла-на; согласованность отраслевого и территориального «разрезов» планиро-вания; сбалансированность целей плана и выделяемых для их достижения экономических ресурсов и пр. Все эти посылки существенно значимы и практически реализуемы в современной модели стратегического планиро-вания, имеющей преимущественно индикативный характер.
В настоящее время наиболее значимая группа посылок к формирова-нию системы стратегического планирования в стране формируются с уче-том качественно нового этапа развития российской экономики, когда воз-никает возможность и необходимость строить управление не на основе за-дач текущего выживания, а на основе целей и приоритетов стратегическо-го, в частности, среднесрочного и даже долгосрочного характера. При этом достижение стратегических целей должно быть основано не на восстанов¬лении экономических (воспроизводственных) характеристик и управлен¬ческого инструментария «планового хозяйства» советского типа, а на пе¬реходе к экономике качественного иного типа, преобладающее значение в которой будут иметь факторы и механизмы «инновационного прорыва».
Еще одна группа факторов развития практики стратегического плани-рования опирается на тенденции децентрализации функций экономиче-ского управления. Последнее связано не только и не столько с соблюдени¬ем конституционно-правовых основ России как государства федеративного типа, сколько с необходимостью более полно реализовать специфические механизмы подъема, свойственные каждому региональному звену россий-ской экономики.
В настоящее время федеральный уровень управления не располагает
366

нормативно-правовым или программно-методическим документом, рас-крывающим содержание, цели и инструменты системы стратегического планирования. Действующая «Концепция 2020» также не исчерпывает со-бой все необходимые посылки к формированию методологической базы системы стратегического планирования, в том числе, на региональном уровне, особенно, с учетом экономико-правовой специфики России как го-сударства федеративного типа. Это подчеркивает необходимость парал-лельного, а в отдельных случаях - даже опережающего становления прак-тики стратегического планирования на уровне субъектов РФ, особенно тех регионов, которые располагают необходимым ресурсным, кадровым, ин-новационным и иным потенциалом для того, чтобы сделать стратегическое планирование эффективно действующим механизмом формирования в ре-гионе экономики нового типа.
Основными признаками системы стратегического планирования, в т.ч. и на региональном уровне являются следующие:
* стратегическое планирование не замещает собой действующие сис-темы управления, а как бы «вырастает» над ним, образуя как закономер-ную ступень развития форм и методов государственного участия в опреде-лении целей роста и средств их достижения; переход к системе стратегиче-ского планирования имеет поэтапный характер;
* переход к системе стратегического планирования предполагает су-щественное усиление функций целеполагания в процессе управления эко-номикой и социальной сферы на среднесрочном и долговременном рубе-же, что увязывает методические основы стратегического планирования с теоретико-методологическими подходами к обоснованию приоритетных задач социально-экономического развития субъекта Федерации. В системе стратегического планирования управление осуществляется на основе целе-вых задач, описываемых как количественными, так и качественными пока-
367

зателями. Эти целевые установки могут задаваться не только индикативно, но и вариантно (сценарный вариант стратегического управления);
* переход к системе стратегического планирования предполагает рас-ширение и совершенствование практики экономического и социального прогнозирования; расширение круга прогнозируемых показателей;
* выдвижение экономических, социальных и иных предпосылок пере-хода к инновационному пути развития в качестве ключевого приоритета стратегического плана;
* усиление роли программно-целевых методов управления; переход к преобладающему значению программно-целевых методов управления и бюджетирования на основе системы программ, обладающих необходимой степенью согласованности и соподчиненности в рамках единой стратегии;
* выбор наиболее эффективной модели институционализации страте-гического планирования, связанной с созданием специального органа управления или осуществления данной задачи путем координации усилий различных органов исполнительной власти, предпринимательских сооб-ществ, общественных институтов, научных коллективов и пр.;
* повышение требований к информационно-аналитическому и норма-тивно-правовому обеспечению системы централизованного управления; расширение статистической базы стратегического планирования;
* активное и четко регламентированное использование механизмов го-сударственно-частного партнерства, в сферу которого должен быть вклю-чены представители малого и среднего предпринимательства.
Стратегическое планирование на региональном уровне можно опре-делить как самостоятельное определение местным сообществом и его представительными (законодательными и исполнительными) органами власти целей и основных направлений социально-экономического разви-тия территории в динамичной конкурентной среде на долговременную перспективу. Стратегический план субъекта Федерации не только разраба-
368

тывается, но и реализуется всеми участниками процесса стратегического планирования с учетом интересов и при участии населения. Вместе с тем, использование системы стратегического планирования в виде широкого общественного диалога и консенсуса не означает, что полномочные орга-ны государственной власти субъекта РФ неким образом снимают себя хотя бы частично возложенные на них полномочия и ответственность на устой-чивое социально-экономическое развитие региона.
«Стратегичность» централизованного руководства экономическим и социальными процессами на всех уровнях публичной власти должна ин-тегрировать качественные улучшения в текущем управлении, включая его высокий профессионализм, мотивированность и системность принимае¬мых решений, информативность, открытость, межведомственную согласо-ванность управленческих действий, оперативность и пр.
Вертикаль стратегического планирования в российских условиях должна не только соответствовать современным представлениям о целях и средствах централизованного воздействия на экономику, но и отвечать специфике России как государства федеративного типа. Таким образом, переходу к системе стратегического планирования должна соответствовать более гибкая система полномочий органов субрегионального управления, в частности, адаптированная к специфике условий и возможностей различ-ных типов регионов России. Таким образом, переход к единой вертикали стратегического планирования — это и качественно новый взгляд на эконо-мико-правовые основы федеративных отношений, в частности, на пробле-му разграничения полномочий Федерации и ее субъектов. Специфика это¬го подхода к развитию экономико-правовых основ федеративных отноше¬ний - акцент не просто на достаточность или недостаточность соответст-вующего круга полномочий субъектов РФ, а на необходимость более гиб-кого регулирования данных полномочий с учетом возможностей отдель-ных регионов эффективно осуществить дополнительные полномочия и
369

принять на себя связанную с этим ответственность. В этом смысле переход к системе стратегического планирования должен дать дополнительные им-пульсы продолжения федеративной реформы в стране.
Процедура стратегического планирования на региональном уровне не допускает единообразного подхода, поскольку российские регионы суще-ственно отличаются друг от друга по многим признакам: по уровню эко-номической активности в регионе; по географическим характеристикам и природным ресурсам; по основным направлениям и результатам деятель-ности агентов экономической активности; по социальной организации жизнедеятельности населения и пр. Центральным моментом всех преобра-зований в регионе, предусматриваемых стратегическим планом его разви-тия, должно быть создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека, уровень и качество его жизни. Но и уровень жизни населения, в конечном счете, определяется эффективностью, конкурентоспособностью экономики региона. Поэтому в первую очередь стратегическое планирова-ние должно ориентироваться именно на устойчивое экономическое разви-тие, учитывающее все перспективные изменения в структуре хозяйствен¬ной деятельности и совокупного спроса, в возможных ресурсных и эколо-гических ограничениях и пр. Ключевыми вопросами стратегического пла-нирования экономического развития региона являются: привлечение в ре-гион инвестиций, для возникновения достаточного круга новых произ-водств, а также инновационного обновления действующих; обновление структуры производства; комплексное развитие инфраструктуры жизне-обеспечения и жизнедеятельности населения; создание новых высокоопла-чиваемых рабочих мест.
Основную последовательность действий стратегического планирования экономического развития региона можно представить в следующем виде:
* определение целей развития: цели развития должны быть ранжирова-ны по степени общности и по приоритетам. Они должны содержать пока-
370

затели развития и опираться на социально-экономические стандарты функционирования всей инфраструктуры;
* анализ внешней экономической, правовой и институциональной сре¬ды социально-экономического развития региона. Оценка внешних факто¬ров развития - одна из отличительных характеристик стратегического пла¬нирования. Анализируются ключевые социально-экономические парамет¬ры внешней среды (динамика ВВП, инвестиционный климат, разнообраз¬ные риски, инфляция, перспективы экономического роста), осуществляет¬ся сравнительный анализ социально-экономического развития аналогич¬ных регионов;
* определение результатов осуществления предшествующих программ социально-экономического развития региона. Выявляются причины успе¬хов и неудач в рамках предыдущих шагов по управлению региональным экономическим развитием. Затем проводится анализ внутренних преиму¬ществ и слабых сторон региона; анализируются данные о ресурсах региона и определяются характеристики предпринимательского климата;
* оценка имеющих ресурсов достижения поставленных целей; обосно¬вание путей эффективного использования региональных преимуществ; вы¬явление возможности того, как максимально использовать сильные сторо¬ны региона, а слабые - максимально нейтрализовать;
* разработка программы социально-экономического развития региона. В ее основе лежит выявление приоритетных направлений развития кон¬кретного региона, анализ ресурсов этого развития, а также их конкурент¬ных преимуществ. На этом этапе уже можно делать окончательные выво¬ды о целях социально-экономического развития региона, факторах и меха¬низмах этого развития, а также о методах управления им.
* разработка плана конкретных действий и практическое осуществле¬ние стратегии как системы программ;
371

* анализ эффективности и результативности осуществляемых мер, кор-ректировка целей и методов их достижения. На этом этапе используются методы мониторинга и оценки деятельности, помогающие удостовериться в том, что проекты эффективны и их реализация идет нормальным темпом, а также устанавливающие, есть ли необходимость в корректировке.
Стратегическое планирование в рамках субъекта Федерации позво-ляет:
* обоснованно осуществить выбор системы приоритетов социально-экономического развития территорий и механизмов их достижения; реа-лизовать эти приоритеты, выраженные как конкретные цели, как системо-образующий элемент управления на долговременном экономическом гори¬зонте, подчиняющем себе цели и средства решения задач текущего харак¬тера;
* гибко, вариативно выбирать пути и средства достижения постав-ленных целей и приоритетов через сценарный характер вариантов плана, увязанных с действием факторов эндогенного и экзогенного характера;
* обеспечить учет и взаимосвязанное использование централизован-ных ресурсов, обеспечивающих достижение целей стратегического плана -экономических (бюджетные средства, государственная и муниципальная собственность), административно-правовых, институциональных и иных;

* реализовать формирование системы экономических, социальных и иных предпосылок перехода к инновационному пути развития в качестве ключевого приоритета стратегического планирования, по отношению к ко-торому все остальные управленческие задачи приобретают подчиненный и строго согласованный характер;
* полномасштабно и на длительном временном рубеже осуществить учет и последовательное обеспечение «обратного воздействия» факторов социального характера на устойчивость экономического развития региона, т.е. обеспечить существенное повышение значимости социальных факто-
372

ров и предпосылок экономического развития, а также их активной роли в ускорении прогрессивных структурных, инновационно - ориентированных преобразований в экономике региона;
* на промежуточных и итоговых рубежах планирования соотносить поставленные цели и задачи для каждого субъекта системы стратегиче-ского планирования с достигнутыми им результатами.
Перечень стратегических целей развития субъекта Федерации целесо-образно закрепить в региональном законе с тем, чтобы создать правовые условия для единообразного применения норм о стратегическом управле-нии в субъекте РФ. При этом в программных документах и нормативно-правовых актах о стратегическом управлении желательно предусмотреть положения о необходимости обмена органами исполнительной власти ин-формацией и опытом работы в области стратегического управления, мони-торинга, оценки реализации стратегии и программ. Также целесообразно организационно обособлять исполнение функций стратегического управ-ления, создавая специальный орган управления и контроля в структуре ор-ганов исполнительной власти субъектов РФ.
Вместе с тем, существенным моментом стратегического планирования выступает не только документарное выражение целей развития в виде по-казателей плана и пр., но и наличие ресурсной, институциональной, орга-низационной и пр. базы для практической реализации плана и достижения его целей, что обобщенно может быть охарактеризовано как «потенциал стратегического планирования». Это акцентирует внимание на том, что одной из основ стратегического планирования выступает «прорыв» в пол-ноте оценки располагаемого потенциала социально-экономического разви-тия региона, а также и эффективности использования этого потенциала -как в целом, так и по отдельным составляющим.
Публичные или общественные финансы составляют собой важнейший экономический ресурс стратегического планирования. В этой связи пере-
373

ход к системе стратегического планирования тесно связан с новациями в бюджетном процессе, в частности, использованием методов среднесрочно-го и даже долгосрочного бюджетного планирования, использования мето-дов «бюджетирования, ориентированного на результат», в связи с чем воз-никает задача интеграции системы среднесрочного бюджетного планиро-вания в общую систему стратегического планирования, в том числе, с ис-пользованием системы «БОР». Переход к системе стратегического плани-рования также предполагает активное, но в то же время четко регламенти-рованное использование механизмов государственно-частного партнерст-ва, проистекающего из строго законного понимания социальной ответст-венности частного бизнеса. Важно, чтобы в сферу подобного партнерства попал не только крупный бизнес, но и представители малого и среднего предпринимательства.
Формирование экономики инновационного типа, обладающей значи-тельными «резервами» роста конкурентоспособности и антикризисной ус-тойчивости, выступает в настоящее время ключевым фактором, обуслав-ливающим значимость практического использования методов страте-гического планирования, согласованно интегрирующего все уровни пуб-личной власти в государстве федеративного типа - федеральный центр, субъекты РФ и органы местного самоуправления. Несмотря на определен-ные усилия и расширение масштабов финансирования, полноценно реали-зовать роль государства как мощного катализатора инновационных про-цессов в российской экономике пока не удается. Во многом эта ситуация связана с тем, что принятые на федеральном уровне решения в области го-сударственной инновационной политики не генерировали дополнительные возможности и интерес участия субъектов РФ в реализации модели инно-вационного развития национальной экономики.
Это не только противоречит федеративной природе государства, но и игнорирует региональную специфику социально-экономических процес-
374

сов, в том числе, и инновационного характера. Сложность и масштабность формирования предпосылок экономики инновационного типа ныне стано-вятся одним из наиболее значимых аргументов в пользу широкого исполь-зования инструментария стратегического планирования. Стратегическое планирование позволяет четко определить инновационные ресурсы и при-оритеты каждого региона, а также сделать эти ресурсы и приоритеты ре-ально «работающим» инструментом управления социально-экономическим развитием территорий.
В настоящее время эффективное управление инновационным процес-сом на региональном уровне как один из важнейших слагаемых системы стратегического управления предполагает решение двух задач. Одна из них - формирование адекватных нормативно-правовых, институциональ-ных, налогово-бюджетных и иных условий осуществления стимулирую¬щей функции государства в инновационном процессе, ее инструменталь¬ного аппарата и ир. Вторая задача - более четкое выделение в рамках этой функции места и роли субъектов РФ с учетом их возможностей и прямой заинтересованности в решении этой задачи, что подтверждается и опытом инновационного развития экономики Московской области.
Предпосылками ускорения инновационного развития экономики ре-гиона на основе стратегического планирования станет следующее:
* выделение и последовательное продвижение (поддержка) несколь¬ких основных конкурентоспособных высокотехнологичных отраслей эко-номики региона. Научно-инновационный потенциал этих точек роста мо-жет стать базой создания кластеров производств, основанных на знаниях;
* формирование такой общей среды региональной экономики, которая по своим институциональным, социальным и иным признакам является «инновационно-благоприятной» и «инновационно-восприимчивой» с уче-том того широкого смысла, который вкладывается в понятие «инновации» современной экономической теорией и практикой управления;
375

* активное использование тех форм и механизмов государственно-частного партнерства, которые характерны именно для инновационного процесса в современной экономике.
Исследования показывают, что стратегическое планирование будет развиваться параллельно и на основе постоянного усиления «социальной нагрузки» стратегий развития субъектов РФ, на основе постоянного со-вершенствования социальной политики региона. Такая политика в совре-менных условиях заключает в себе не только приоритетные цели (задачи) стратегического планирования (рост уровня и качества жизни населения региона), но и - что очень важно - очевидные механизмы реализации его экономических составляющих. Речь идет о механизмах «обратного воздей-ствия» социальных изменений на достижение таких целей стратегического плана, как структурная перестройка экономики, опережающее развитие ре¬гионального инновационного комплекса, усиление роли сферы потребле¬ния работников как «генератора» развития экономики региона и пр.
Социальная политика субъекта Федерации в современных условиях заключает в себе не только приоритетные цели (задачи) стратегического планирования (рост уровня и качества жизни населения региона), но и -что очень важно - очевидные, эффективные механизмы реализации его экономических составляющих. Речь идет о механизмах «обратного воздей-ствия» социальных изменений на достижение таких целей стратегического плана, как структурная перестройка экономики, опережающее развитие ре¬гионального инновационного комплекса, усиление роли сферы потребле¬ния работников (объема розничных продаж) как «генератора» развития экономики региона, роста производства, инвестиций и пр.
Таким образом, социально-экономическая политика субъекта Федера-ции в современных условиях отражает систему как прямых, преимущест-венно краткосрочных взаимодействий экономических и социальных фак-торов (рост производства дает возможность увеличения потребления и
376

иных источников социального развития), так и возникающих здесь «об-ратных» связей, преимущественно долговременного характера. Суть по¬следних состоит в том, что рост потребления и «качества» жизни населе¬ния формирует социальные посылки и стимулы (как для работников, так и для работодателей и инвесторов) к устойчивому экономическому разви¬тию, прежде всего, на основе различных инноваций. Акцент в рамках стра¬тегического планирования должен быть сделан именно на «обратные» свя¬зи, что расширяет возможности региона по обеспечению своего устойчи¬вого социально-экономического развития.
В этом плане правомерно говорить о такой задаче стратегического планирования как формирование совокупности социальных предпосылок формирования и эффективного использования экономического и иннова¬ционного потенциала субъекта РФ. Ее компоненты - вопросы развития об¬разования, подготовки и социального обустройства кадров, развития адек¬ватных новой экономике систем социального обслуживания. Важное зна¬чение должны иметь меры по ориентации средней заработной платы не на «прожиточный минимум», а на реальную стоимость жизни и издержки воспроизводства высококвалифицированной рабочей силы, а также по бо¬лее широкому использованию «гибких» графиков работы в условиях ин¬новаций, по расширению практики «дистанционной» занятости. Сюда от¬носится и формирование социальных предпосылок для внутрирегиональ¬ной миграции рабочей силы, усилия по оптимизации объемов и направле-ний «внешней», в т.ч. «маятниковой» трудовой миграции и пр.
Акцент на усиление значимости социальных предпосылок реализации целей стратегического планирования делает необходимым существенную активизацию политики субъекта Федерации в сфере формирования и по¬вышения эффективности использования трудового потенциала области. Это включает в себя меры по развитию систем образования и профессио¬нальной подготовки, здравоохранения и борьбы с различными профессио-
377

нальными заболеваниями, формирование долговременной стратегии ми-грационной политики и ее социальных предпосылок. Становление эконо¬мики инновационного типа потребует привлечения наиболее активной час¬ти трудоспособного населения региона в сферу развивающихся инноваци¬онных производств. Это требует решения ряда проблем в инвестиционной и образовательной сфере, в т.ч. по развитию высшего и профессионального образования, социального обустройства перспективных точек «инноваци-онного развития» экономики региона и пр.
Установка Правительства Московской области на существенное по-вышение средней оплаты труда, прежде всего, с целью стимулирования инновационных и инвестиционных процессов, более быстрого обновления основного капитала и структурных изменений в экономике региона, может быть охарактеризована как одна из наиболее важных стратегических ини-циатив, которые в последнее время были сформированы на уровне субъек¬тов РФ. Данный курс реализуется руководством области с учетом не толь¬ко возможностей современного рыночного хозяйства и методов централи-зованного регулирования, но и существующих экономических и социаль¬ных ограничителей по росту цены труда.