Кушнір Сергій Миколайович Державний контроль у сфері вищої освіти в Україні: організаційно-правовий аспект

brief description

Кушнір Сергій Миколайович, проректор з адміністратив­но-господарської роботи Запорізького національного універ­ситету: «Державний контроль у сфері вищої освіти в Україні: організаційно-правовий аспект» (12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право). Спец- рада Д 26.001.04 у Київському національному університе­ті імені Тараса Шевченка

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
Кваліфікаційна наукова
праця на правах рукопису
КУШНІР СЕРГІЙ МИКОЛАЙОВИЧ
УДК 35.072.2: 37(477)
ДИСЕРТАЦІЯ
ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ ВИЩОЇ ОСВІТИ В УКРАЇНІ:
ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ
12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне
право
Подається на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук
Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей,
результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело
__________________________ С.М. Кушнір
Науковий консультант – Коломоєць Тетяна Олександрівна,
доктор юридичних наук, професор,
член-кореспондент НАПрН України,
заслужений юрист України
Київ – Запоріжжя – 2017

ЗМІСТ
ВСТУП..………………………………………………………………………….24
РОЗДІЛ 1. ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ ВИЩОЇ ОСВІТИ:
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ……………………………….37
1.1. Державний контроль як інтегрована категорія………………………..…..37
1.2. Державний контроль у сфері вищої освіти як правова категорія.……….58
Висновки до розділу 1……………………………………….……......................89
РОЗДІЛ 2. ВИЩА ОСВІТА ЯК ОБ’ЄКТ ДЕРЖАВНОГО
КОНТРОЛЮ……………………………………………………………………94
2.1. Вища освіта: доктринальне та нормативне визначення, ознаки,
співвідношення із суміжними поняттями.…………………………………......94
2.2. Вища освіта: системний аналіз…………………………………………....119
2.3. Освітнє право (право вищої освіти) – правовий вимір існування
вищої освіти…………………………………………………………………….154
Висновки до розділу 2…………………………………….………....................172
РОЗДІЛ 3. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВИЙ МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВНОГО
КОНТРОЛЮ У СФЕРІ ВИЩОЇ ОСВІТИ....................................................176
3.1. Принципи державного контролю у сфері вищої освіти………………...176
3.2. Мета, завдання й функції державного контролю у сфері
вищої освіти.........................................................................................................197
3.3. Суб’єкти державного контролю у сфері вищої освіти………………......212
3.4. Форми та методи державного контролю у сфері вищої освіти……...….249
Висновки до розділу 3……………………………………….……...………….287
23
РОЗДІЛ 4. ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ ВИЩОЇ ОСВІТИ:
КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ВДОСКОНАЛЕННЯ, МІЖНАРОДНІ
ТА ЄВРОПЕЙСЬКІ ВИМІРИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
Й ДОКТРИНАЛЬНОГО ДОСЛІДЖЕННЯ………………………………..298
4.1. Європейські правові засади державного контролю у сфері
вищої освіти…………………………………………………………………….298
4.2. Державний контроль у сфері вищої освіти в зарубіжних державах: досвід
адміністративно-правового регулювання та шляхи запозичення
для України………………………………………………………………..……315
4.3. Концептуальні засади реформування вітчизняного адміністративного
законодавства про державний контроль у сфері вищої освіти……………...340
Висновки до розділу 4…………………………………….………....................345
ВИСНОВКИ…………………………………………………………................349
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ…………………………...............357
ДОДАТКИ………………………………………………………….…………..395
24
ВСТУП
Обґрунтування вибору теми дослідження. Освіта є визначальним
фактором політичної, соціально-економічної, культурної та наукової
життєдіяльності держави й суспільства. Її потенціал полягає не тільки у
відтворенні, а й у нарощуванні інтелектуальних, духовних та економічних
можливостей держави. Освіта є стратегічним ресурсом поліпшення
добробуту конкретної людини, заможності суспільства загалом і зміцнення
авторитету й конкурентоспроможності України на міжнародному просторі.
Разом із тим сфера освіти в Україні переживає черговий етап
реформування, зумовлений наявністю роками не вирішуваних проблем
системного характеру та масштабного значення. У цьому аспекті цілком
об’єктивно можна вести мову про занепад матеріально-технічної бази значної
кількості навчальних закладів (у тому числі й вищих), зниження соціального
статусу працівників освіти, розпорошеність і, як наслідок, недосконалість
освітнього законодавства, надмірну комерціалізацію освітніх послуг,
погіршення якості освіти, застарілість методик навчання й зниження рівня
знань учнів і студентів, несистемне оновлення змісту освіти тощо. У свою
чергу, вища освіта як складник системи освіти вимагає своєї модернізації
відповідно до сучасних реалій, а законодавство у сфері вищої освіти
потребує не тільки подальшої адаптації до європейських і світових
стандартів, а і його пристосування до нових потреб економіки держави.
Окрім указаних проблем, останніми роками гострою перешкодою на
шляху сталого розвитку сфери вищої освіти є недостатньо ефективна система
публічного адміністрування, а саме відсутня досконала модель
збалансованого державного та громадського контролю як за якістю надання
освітніх послуг вищими навчальними закладами (далі – ВНЗ), так і у сфері
вищої освіти загалом. За інформацією Державної служби статистики
України, на початок 2016–2017 навчального року в Україні нараховувалося
25
657 вищих навчальних закладів (без урахування тимчасово окупованої
території Автономної Республіки Крим, м. Севастополя та частини зони
проведення антитерористичної операції). У цих ВНЗ навчалося 1 587 000
студентів (на початок 2015/16 навчального року – 659 та 1 605 000
відповідно). У 2016 році ВНЗ України випустили 387 000 фахівців, що на
61 000 осіб (13,6%) менше, ніж у 2015 році. Указані статистичні показники є
досить показовими, оскільки підтверджують структурну складність сфери
вищої освіти, свідчать про значну кількість суб’єктів освітнього процесу й
обсяги освітніх послуг, що надаються ВНЗ, а також підкреслюють важливість
перегляду наявних правових та організаційних засад контролю в цій сфері.
Водночас трансформаційні процеси в такій стратегічній для державі сфері, як
вища освіта, вимагають якісно нових, зорієнтованих на утвердження
принципу верховенства права, наукових підходів до дослідження
проблематики публічного адміністрування у сфері вищої освіти загалом і
його окремих інститутів, що слугуватимуть науковою базою для
реформування вказаних суспільних відносин.
Додатковим свідченням наукової актуальності та практичної
необхідності такого дослідження є також і те, що в низці офіційних
документів чітко наголошено на тому, що нинішній рівень вищої освіти в
Україні не дає їй змоги повною мірою виконувати функцію ключового
ресурсу соціально-економічного розвитку держави. Зокрема, у Національній
стратегії розвитку освіти в Україні на період до 2021 року, схваленій Указом
Президента України від 25 червня 2013 року № 344/2013, наголошено, що
розроблення такої стратегії зумовлено необхідністю кардинальних змін,
спрямованих на підвищення якості й конкурентоспроможності освіти в нових
економічних і соціокультурних умовах, прискорення інтеграції України в
міжнародний освітній простір.
Отже, враховуючи викладене, дослідження організаційно-правових
засад державного контролю у сфері вищої освіти в Україні та визначення на
26
підставі розробленого наукового базису концептуальних векторів розвитку
вітчизняного законодавства в цій сфері набуває надзвичайної актуальності.
Варто підкреслити, що в різні історичні періоди становлення й
розвитку адміністративно-правової доктрини проблематика публічного
адміністрування (в тому числі державного контролю) у сфері вищої освіти
привертала увагу багатьох учених-юристів. Зокрема, цими питаннями
займалися В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчук, О.М. Бандурка,
Д.М. Бахрах, В.М. Бевзенко, Ю.П. Битяк, О.В. Бондаренко, В.В. Галунько,
В.М. Гаращук, Л.В. Головій, В.М. Горшенєв, Н.Л. Губерська,
І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, І.С. Гриценко, Є.В. Додін, Д.М. Лук’янець,
С.В. Ківалов, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, Н.О. Коротка,
М.Н. Курко, О.В. Кузьменко, А.Ю. Куріченко, В.К. Майборода,
Т.О. Мацелик, Р.С. Мельник, С.О. Мосьондз, Є.А. Огаренко,
В.М. Савіщенко, Н.Г. Саліщева, В.Ф. Сіренко, Ю.М. Старілов,
С.С. Студенікін, М.С. Студенікіна, Ю.О. Тихомиров, Є.М. Хриков,
О.М. Якуба, Ц.А. Ямпольська та інші.
Проте в поле наукового пошуку згаданих учених-юристів, як правило,
на монографічному й дисертаційному рівнях потрапляли загальні питання
публічного адміністрування в цій сфері (В.М. Савіщенко «Організаційне та
правове забезпечення освіти і науки в Україні»; Є.М. Хриков «Управління
навчальним закладом»), адміністрування вищої (М.Н. Курко
«Адміністративно-правове регулювання вищої освіти в Україні»),
післядипломної освіти (Н.О. Коротка «Організаційно-правові засади
публічного адміністрування у сфері післядипломної педагогічної освіти в
Україні») тощо, окремі адміністративні процедури у сфері вищої освіти
(Н.Л. Губерська «Адміністративні процедури у сфері вищої освіти»;
Є.А. Огаренко «Адміністративно-правове регулювання діяльності вищих
навчальних закладів в Україні»; О.О. Авдєєв «Контроль за діяльністю вищих
навчальних закладів України: адміністративно-правові засади організації та
функціонування»; Л.В. Головій «Організаційно-правові засади надання
27
освітніх послуг вищими навчальними закладами України») тощо. Однак
комплексно вказана проблематика ґрунтовно не вивчались, у зв’язку з чим
варто констатувати відсутність в адміністративно-правовій доктрині
загальновизнаних або бодай уніфікованих підходів до розкриття вказаної
наукової проблеми.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами,
грантами. Роботу виконано в рамках планів наукових досліджень
Запорізького національного університету на 2014–2018 роки, комплексних
наукових проектів «Основні напрямки удосконалення законодавства України
в умовах євроінтеграційних процесів» (номер державної реєстрації
0115U00710) та «Дослідження проблем теорії адміністративного права в
умовах глобалізаційних процесів» (номер державної реєстрації 0115U00711).
Тема дисертації має безпосередній стосунок до Національної стратегії
розвитку освіти в Україні на період до 2021 року, схваленої Указом
Президента України від 25 червня 2013 р. № 344/2013, і Стратегії сталого
розвитку «Україна – 2020», схваленої Указом Президента України від
12 січня 2015 р. № 5/2015; відповідає Основним науковим напрямам і
найважливішим проблемам фундаментальних досліджень у галузі
природничих, технічних і гуманітарних наук на 2014–2018 роки,
затвердженим Постановою Президії НАН України від 20 грудня 2013 року
№ 179 (п. 3.4.2.5), Перспективним напрямам кандидатських і докторських
дисертацій за юридичними спеціальностями, затвердженим Рішенням
Президії НАПрН України від 18 жовтня 2013 року № 86/11.
Мета й завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає в
тому, щоб на підставі узагальнення як раніше чинного, так і чинного
законодавства, аналізу вітчизняних, зарубіжних наукових, публіцистичних,
довідникових, навчальних та інших джерел виявити сутність, характерні
особливості, організаційно-правові аспекти державного контролю у сфері
вищої освіти і сформулювати концептуальні засади реформування
законодавства в цій сфері.
28
Для досягнення вказаної мети в дисертаційній роботі поставлено й
вирішено такі основні завдання:
 установити сутність і зміст поняття «Державний контроль» як
інтегрованої категорії;
 здійснити характеристику поняття «державний контроль у сфері
вищої освіти» як правової категорії;
 надати доктринальне та нормативне визначення вищої освіти,
окреслити її ознаки й з’ясувати співвідношення із суміжними поняттями;
 здійснити системний аналіз вищої освіти як об’єкта державного
контролю;
 охарактеризувати освітнє право (право вищої освіти) як правовий
вимір існування вищої освіти;
 окреслити принципи державного контролю у сфері вищої освіти й
установити їх зміст;
 визначити мету, завдання та функції державного контролю у сфері
вищої освіти;
 охарактеризувати систему суб’єктів державного контролю у сфері
вищої освіти;
 окреслити форми й методи державного контролю у сфері вищої
освіти;
 визначити європейські правові засади державного контролю у сфері
вищої освіти;
 узагальнити досвід адміністративно-правового регулювання
державного контролю у сфері вищої освіти у зарубіжних державах і
запропонувати шляхи його запозичення для України;
 визначити концептуальні пропозиції теоретичного та практичного
характеру, спрямовані на підвищення ефективності державного контролю у
сфері вищої освіти.
29
Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час
провадження державного контролю у сфері вищої освіти в Україні.
Предметом дослідження є організаційно-правові аспекти державного
контролю у сфері вищої освіти в Україні.
Методи дослідження. Обґрунтованість теоретичних положень,
рекомендацій щодо подальшого наукового розроблення теми, достовірність
результатів дослідження забезпечено використанням сукупності
філософських, загально- та спеціальнонаукових методів, які
використовуються в юридичних дослідженнях. Як основний
загальнонауковий метод використовувався діалектичний метод наукового
пізнання, завдяки якому здійснювалось дослідження розвитку доктрини
державного контролю (підрозділ 1.2). Метод семантичного аналізу
застосовано для з’ясування змісту безпосередньо пов’язаних із предметом
дослідження понять: «освіта», «вища освіта», «контроль», «державний
контроль», «система», «структура», «форма контролю», «метод контролю»,
«суб’єкт контролю», «об’єкт контролю» тощо (розділи 1, 2, 3, 4). За
допомогою історично-правового методу з’ясовано історіографію вчень про
державний контроль (підрозділ 1.2), охарактеризовано ретроспективний
аспект існування системи освіти та її підсистеми – вищої освіти
(підрозділи 2.1 і 2.2). За допомогою логіко-юридичного методу
сформульовано базові для дисертаційної роботи дефініції (розділи 1, 2, 3, 4).
Застосування методу системного аналізу дало змогу дослідити вищу освіту
як певну систему, окреслити систему суб’єктів державного контролю у сфері
вищої освіти, форми та методи їх діяльності (підрозділи 1.1, 2.2, 3.3 і 3.4).
Методи аналізу й синтезу – для розроблення пропозицій з удосконалення
законодавства (розділи 3, 4). Метод порівняльно-правового аналізу
використано для з’ясування європейських правових засад державного
контролю у сфері вищої освіти й відповідного зарубіжного досвіду
адміністративно-правового регулювання (підрозділи 4.1, 4.2). Метод
30
моделювання та прогнозування – для розроблення структури концепції
державного контролю у сфері вищої освіти (підрозділ 4.3).
Нормативну основу роботи становлять Конституція України, акти
Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України,
центральних органів виконавчої влади, міжнародні нормативно-правові акти,
згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України.
Емпіричну базу дослідження становлять узагальнення практичної
діяльності суб’єктів публічної адміністрації, політико-правова публіцистика,
довідкові видання, статистичні матеріали тощо.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що
дисертація є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці
цілісним комплексним дослідженням, присвяченим визначенню сутності,
характерних особливостей та організаційно-правових аспектів державного
контролю у сфері вищої освіти. У результаті проведеного дослідження
сформульовано нові наукові положення й висновки, запропоновані особисто
здобувачем, а саме:
уперше:
– здійснено розгляд державного контролю як є інтегрованої категорії.
Автором наголошено, що така категорія охоплює різні сфери суспільного
буття, пронизує фактично всі рівні суспільних відносин, має ознаки
гносеологічного об’єкта, об’єкта пізнання різноманітних наук соціальногуманітарного циклу. Доведено, що багатогранність контролю як явища
зумовлює існування розмаїття підходів до визначення сутності контролю не
тільки в юридичній літературі, а й у філософській, соціологічній,
політологічній літературах, різноманітних джерелах доктрини державного
управління тощо;
– доведено, що вищу освіту варто розглядати у вузькому (конкретні
правовідносини, що виникають між суб’єктами освітнього процесу щодо
певної галузі знань певної кваліфікації на конкретному рівні вищої освіти) та
широкому (сукупність знань, умінь, навичок, способів мислення, якостей,
31
компетентностей, що здобуває особа у ВНЗ чи науковій установі за
визначеними галузями знань, кваліфікаціями на рівнях вищої освіти)
розуміннях;
– обґрунтовано необхідність розроблення і прийняття Концепції
державного контролю у сфері вищої освіти, метою якої є уніфікація як
доктринальних, так і законодавчих положень про державний контроль у
сфері освіти, що дасть можливість системно та поетапно здійснити
модернізацію інституту державного контролю в цій сфері;
– окреслено систему суб’єктів державного контролю у сфері вищої
освіти в України крізь призму її зв’язків внутрішнього й зовнішнього
характеру; доведено, що вказана система суб’єктів державного контролю
побудована на стійких взаємозв’язках внутрішнього й зовнішнього
характеру, є сукупністю загальних і спеціальних державних контрольних
органів, які на принципах координації, субординації та підпорядкування
взаємодіють між собою для досягнення мети державного контролю у сфері
вищої освіти;
– сформульовано мету державного контролю у сфері вищої освіти –
реалізація державної політики у сфері вищої освіти, яка в тому числі полягає
в забезпеченні підготовки конкурентоспроможного людського капіталу для
високотехнологічного й інноваційного розвитку держави, самореалізації
особистості, забезпеченні потреб суспільства, ринку праці та держави у
кваліфікованих фахівцях;
удосконалено:
– теоретичні положення щодо формулювання дефініції «державний
контроль у сфері вищої освіти» як правової категорії, зокрема доведено, що
державний контроль у сфері вищої освіти – це об’єктивно зумовлена
діяльність спеціально уповноважених суб’єктів, що здійснюється на
постійній основі, передбачає оперативне втручання уповноважених
державних органів у діяльність підконтрольних об’єктів (закладів вищої
освіти), полягає у спостереженні за функціонуванням відповідного
32
підконтрольного об’єкта, в отриманні об’єктивної та достовірної інформації
про стан законності й дисципліни в ньому, застосуванні заходів щодо
запобігання порушенням законодавства та усунення їх, виявленні причин та
умов, що сприяли порушенням правових норм, наданні підконтрольним
структурам організаційної та правової допомоги, у разі необхідності в
застосуванні заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, винних у
порушенні норм чинного законодавства, в тому числі й освітнього, виявленні
фактичного стану справ у сфері вищої освіти, наданні об’єктивної інформації
про стан суспільних відносин у цій сфері тощо;
– доктринальні положення щодо сучасної системи права України та
місця в ньому освітнього права, зокрема доведено, що освітнє право є
самостійною галуззю національного законодавства, галуззю національної
правової науки, самостійною навчальною дисципліною й, відповідно,
самостійною комплексною галуззю національного права, яка
характеризується юридичною цілісністю, відособленістю в системі
національного права, відносною автономністю із самостійним предметом і
своєрідною комбінацією методів правового регулювання та унікальною
галузевою термінологією;
– наукові положення про принципи державного контролю у сфері
вищої освіти, зокрема автором окреслено їх систему і сформульовано
дефініцію (вихідні, керівні, основоположні ідеї, що концентрують у собі
досягнення науки та практики, виражають соціальні інтереси, виконують
функцію загальноправового орієнтиру здійснення контрольної діяльності
компетентних органів державної влади та їх посадових осіб у сфері вищої
освіти, спрямовані на вдосконалення й ефективність такої діяльності);
– характеристику завдань (основні орієнтири контрольної діяльності,
що в конкретних умовах уважаються етапами досягнення поставленої мети
державного контролю і цій сфері) та функцій (зумовлені досягненням мети й
підпорядковані вирішенню конкретних завдань, основні напрями
зовнішнього вияву діяльності суб’єктів державного контролю, пов’язані з їх
33
контролюючим впливом на вказану сферу загалом і діяльність вищих
навчальних закладів та інших підконтрольних об’єктів зокрема) державного
контролю у сфері вищої освіти, визначення їх змістового переліку;
– наукові положення щодо окреслення форм і методів відповідного
контролю, зокрема встановлено, що методи державного контролю у сфері
вищої освіти – це сукупність конкретних прийомів, засобів, дій, за
допомогою яких установлюється відповідність діяльності вищих навчальних
закладів та інших підконтрольних об’єктів вимогам чинного законодавства
України; форми державного контролю у сфері вищої освіти – це зовнішній
безпосередній вияв контрольної діяльності спеціально уповноважених
державних органів (посадових осіб) щодо спостереження за
функціонуванням вищих навчальних закладів та інших підконтрольних
об’єктів;
набули подальшого розвитку:
– теоретичні положення щодо визначення тенденцій наукових
досліджень, присвячених порушеній у роботі проблематиці. Зокрема,
з’ясовано, що основними сучасними тенденціями в дослідженні державного
контролю стали розгляд контролю як багатоаспектного, комплексного явища
(функції публічного адміністрування, його форми, методу, принципу
публічного адміністрування тощо) та спеціалізація наукових досліджень із
деталізацією організаційно-правових засад державного контролю в різних
сферах публічного адміністрування, таких як сільське господарство, митна
справа, освіта й наука, безпека дорожнього руху, господарська та
підприємницька діяльність, економічна конкуренція, сфера спеціального
водокористування, нотаріальна діяльність, автомобільні перевезення,
судноплавство, зв’язок, атомна енергетика, чорна металургія, нафтогазовий
сектор, паливно-енергетичний комплекс, будівництво, економіка тощо;
– узагальнення зарубіжного досвіду державного контролю у сфері
вищої освіти, зокрема встановлено, що в зарубіжних країнах існує три
основні моделі контролю в цій сфері: континентальна, американська і
34
змішана, які передбачають різний суб’єктний складі, ступінь втручання
контролюючих суб’єктів у діяльність вищих навчальних закладів,
деталізацію нормативних засад, у тому числі й процедурних, безпосередню
мету, оформлення підсумкових результатів; аргументовано, що задля
підвищення ефективності державного контролю у сфері вищої освіти в
Україні, удосконалення його правових засад можливим видається урахування
позитивного правотворчого та правозастосовного зарубіжного досвіду з
окресленням конкретних напрямів його запозичення;
– наукові положення щодо розгляду вищої освіти як певної системи,
зокрема окреслено ознаки системи вищої освіти: цілісність, комплексність,
ієрархічна організація, внутрішнє й зовнішнє функціонування, динамічність,
стабільність, відкритість, історична зумовленість. Систему вищої освіти
варто розглядати як підсистему системи освіти (її рівень).
Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що вони
становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес і можуть бути
використані в:
– науково-дослідній сфері – під час проведення наукових семінарів,
наукових досліджень (Бердянського інституту державного та муніципального
управління Класичного приватного університету від 19.04.2017; Запорізького
національного університету від 19.05.2017, Одеського національного
університету імені І.І. Мечникова від 08.09.2017);
– правотворчості – для підготовки пропозицій до чинного
законодавства України з питань оптимізації та підвищення ефективності
роботи контролюючих органів у вказаній сфері;
– правозастосовній діяльності – з метою вдосконалення діяльності
суб’єктів публічного адміністрування;
– навчальному процесі – під час підготовки навчальної літератури,
навчальних програм, навчально-методичних матеріалів, у процесі викладання
лекцій, під час проведення семінарських і практичних занять із дисциплін
«Адміністративне право України», «Адміністративно-правова реформа в
35
Україні», «Адміністративний процес», «Адміністративне право в умовах
реформування» (Дніпропетровського гуманітарного університету від
25.08.2017; Бердянського інституту державного та муніципального
управління Класичного приватного університету від 19.04.2017;
Університету митної справи та фінансів від 12.05.2017; Університету
сучасних знань України від 27.09.2017).
Апробація матеріалів дисертації. Результати дослідження, його
основні висновки й рекомендації оприлюднені на 10 міжнародних науковопрактичних конференціях: «Запорізькі правові читання» (м. Запоріжжя,
2014 рік), «Сучасні правові системи світу: тенденції та фактори розвитку»
(м. Запоріжжя, 2016 рік); «Пріоритети розвитку юридичних наук у
ХХІ столітті: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції»
(м. Одеса, 2017 рік); «Сучасні правові системи світу в умовах глобалізації:
реалії та перспективи» (м. Київ, 2017 рік); «Держава і право в умовах
глобалізації: реалії та перспективи» (м. Дніпро, 2017 рік); «Сучасне
державотворення та правотворення: питання теорії та практики» (м. Одеса,
2015 рік); «Реформування національного та міжнародного права:
перспективи та пріоритети» (м. Одеса, 2015 рік); «Нове міжнародне право та
національне законодавство – нові завдання юридичної науки» (м. Київ,
2015 рік); «Державне регулювання суспільних відносин: розвиток
законодавства та проблеми правозастосування», (м. Київ, 2015 рік);
«Чинники розвитку юридичних наук у ХХІ столітті» (м. Дніпро, 2015 рік).
Публікації. Основні положення та результати дисертації відображені в
монографії, 22 наукових статтях, із них 18 опубліковані у виданнях, що
визнані як фахові з юридичних наук, 4 статті – у зарубіжних наукових
виданнях і виданнях України, включених до міжнародних інформаційних і
наукометричних баз, а також у 9 тезах доповідей на науково-практичних
конференціях.
Структура й обсяг дисертації зумовлені метою і завданнями
дослідження. Дисертація складається зі вступу, чотирьох розділів, які містять
36
12 підрозділів, висновків, списку використаних джерел додатків. Загальний
обсяг дисертації становить 403 сторінки, у тому числі основний текст –
356 сторінок. Список використаних джерел налічує 380 найменувань.

bibliography

ВИСНОВКИ
У дисертації подано теоретичне узагальнення та нове вирішення
наукової проблеми: розкрито сутність, характерні особливості й
організаційно-правові аспекти державного контролю у сфері вищої освіти в
Україні та сформульовано концептуальні засади реформування
законодавства в цій сфері.
Виявлено, що в чинному законодавстві України, в тому числі й тому,
що регулює відносини в галузі вищої освіти, існує розмаїття дефініцій
державного контролю, що зумовлено специфікою тієї чи іншої сфери. При
цьому таке розмаїття не свідчить про якість, змістову наближеність і
логічність нормативного матеріалу, оскільки наявні визначення в більшості
згаданих законах і підзаконних нормативно-правових актах фактично
нівелюють правову сутність державного контролю і створюють
термінологічну неузгодженість, що істотно зменшує ефективність правового
регулювання відповідних суспільних відносин.
Установлено, що в працях вітчизняних учених-адміністративістів
державний контроль у сфері вищої освіти розглядається як комплексна
категорія, що охоплює різні сфери та напрями діяльності ВНЗ й інших
суб’єктів освітнього процесу. Разом із тим у більшості джерел вплив
контрольних повноважень зводиться лише до діяльності ВНЗ щодо надання
окремих освітніх послуг, а інші суб’єкти і процеси в цій сфері залишаються
поза увагою дослідників.
Виділено ознаки вищої освіти, а саме: 1) інтегративна сукупність
систематизованих знань, умінь, навичок, компетентностей, моральноетичних цінностей, способів мислення, світоглядних, громадських,
професійних якостей, що передбачає її теоретико-практичний (прикладний)
характер; 2) базове підґрунтя – наявність підготовки за рівнем не нижчим за
повну загальну середню освіту; 3) стандартизація й унормованість (наявність
350
нормативно визначених галузей знань, спеціальностей, напрямів, степенів,
рівнів, освітніх (освітньо-професійних чи освітньо-наукових) програм тощо);
4) цілеспрямованість; 5) наявність спеціалізованих учасників освітнього
процесу – «суб’єктів, що надають освітні послуги» (наукових, науковопедагогічних працівників, фахівців-практиків, що залучаються до освітньопрофесійних програм, інших працівників ВНЗ) та «осіб, що отримують
освітні послуги» (здобувачів вищої освіти й інших осіб, які навчаються у
вищих навчальних закладах); 6) наявність автономних спеціалізованих
установ надання освіти («освітніх послуг») – ВНЗ або наукові установи;
7) інтегративний зв’язок вищої освіти з науковою діяльністю (науковими
дослідженнями); 8) процедурна нормативна регламентованість із широкими
повноваженнями автономних ВНЗ та наукових установ; 9) формально
закріплена результативність; 10) наступність; 11) тривалість (термінова
визначеність); 12) динамізм (динамічність), відкритість, мобільність;
13) випереджальний характер; 14) новаційність; 15) системний характер;
16) рівень освіти.
Запропоновано визначення вищої освіти як систематизованої
сукупності знань, умінь, навичок, практичних компетентностей, способів
мислення й інших якостей, яку отримують здобувачі та інші особи, які
навчаються, у вищих навчальних закладах або наукових установах, наділених
автономією в нормативно визначених межах, на рівнях вищої освіти з
відповідної галузі знань за певною кваліфікацією, що підтверджується
відповідним документом. У цьому формулюванні запропоновано розглядати
вищу освіту і як об’єкт державного контролю.
Аргументовано, що вищу освіту доцільно розглядати як систему, в якій
умовно можна виділити підсистему «Базові установи», підсистему «Кадри»,
підсистему «Управління», підсистему «Організація, зміст, результати», що
охоплюють елементи й перебувають між собою у внутрішніх і зовнішніх
зв’язках. Кожна з підсистем являє собою упорядковану сукупність
взаємопов’язаних і взаємодіючих, взаємозумовлених елементів. Підсистема
351
«Базові установи» охоплює вищі навчальні заклади та наукові установи;
підсистема «Кадри» – наукових, науково-педагогічних працівників,
здобувачів вищої освіти, які навчаються в базових установах, фахівцівпрактиків, які залучають до навчального процесу на освітньо-професійних
програмах, інших працівників базових установ, роботодавців; підсистема
«Управління» – органи управління у сфері вищої освіти з усіма елементами
механізму їхньої діяльності; підсистема «Організація, зміст, результати» –
рівні, ступені (кваліфікації) вищої освіти, галузі знань і спеціальності, освітні
(освітньо-наукові, освітньо-професійні) програми, стандарти освітньої
діяльності, засади організації освітнього процесу. Саме тому це упорядкована
сукупність взаємопов’язаних і взаємодіючих структурованих інтегративних
елементів, об’єднаних у підсистеми.
В аспекті визначення місця освітнього права в системі вітчизняного
системи права автором наголошено на необхідності: 1) завершення
процедури розроблення та прийняття кодифікованого освітнього акта
(Кодексу про освіту) як основного галузевого джерела; 2) визнання як
пріоритетного напряму – наукового фахового, в тому числі й на рівні
дисертаційних досліджень, поглибленого вивчення проблемних питань
освітнього права (з формулюванням у межах напряму 081 «Право» окремої
спеціальності або ж доповнення до вже наявної 12.00.07) й у перспективі
відкриття на базі Національної академії правових наук України навчальнонаукової лабораторії з дослідження проблема освітнього права;
3) запровадження в навчальний процес для здобувачів рівня вищої освіти
бакалавр за напрямом 081 «Право» навчальної дисципліни «Освітнє право»
як дисципліни вибору ВНЗ з акцентом на праві вищої освіти і для здобувачів
рівня вищої освіти бакалавр (магістр) педагогічних напрямів навчальної
дисципліни «Освітнє право» як обов’язкової дисципліни (в обсязі 1 кредит
ЄКТС із формою підсумкового контролю – залік); упровадження практики
проведення літніх (зимових) шкіл з освітнього права для студентів ВНЗ під
егідою навчально-наукової лабораторії з дослідження проблема освітнього
352
права НАПрН України; 4) розгляду освітнього права як самостійної
комплексної галузі національного права із самостійним предметом,
комбінацією імперативно-диспозитивних методів правового регулювання,
понятійним апаратом, цілісністю й автономією. Право вищої освіти
пропонується розглядати як підгалузь освітнього права і як правовий вимір
існування вищої освіти в Україні.
Удосконалено наукові положення про принципи державного контролю
у сфері вищої освіти, зокрема автором окреслено їх систему та
сформульовано дефініцію (вихідні, керівні, основоположні ідеї, що
концентрують у собі досягнення науки і практики, виражають соціальні
інтереси, виконують функцію загальноправового орієнтиру здійснення
контрольної діяльності компетентних органів державної влади та їх
посадових осіб у сфері вищої освіти, спрямовані на вдосконалення й
ефективність такої діяльності).
Установлено, що до завдань державного контролю у сфері вищої освіти
можна зарахувати такі: налагодження гармонійної взаємодії національних
систем освіти, науки, бізнесу та держави; забезпечення належної якості
вищої освіти й освітнього процесу, систематичне її підвищення; створення та
забезпечення рівних умов доступу до вищої освіти, у тому числі
забезпечення осіб з особливими освітніми потребами спеціальним навчальнореабілітаційним супроводом і створення для них вільного доступу до
інфраструктури вищого навчального закладу з урахуванням обмежень
життєдіяльності, зумовлених станом здоров’я; розвиток автономії вищих
навчальних закладів; забезпечення реалізації прав учасників освітнього
процесу щодо їх академічної свободи; належна державна підтримка
підготовки фахівців серед осіб з особливими освітніми потребами на основі
створення для них вільного доступу до освітнього процесу й забезпечення
спеціального навчально-реабілітаційного супроводу; забезпечення
дотримання фінансового та податкового законодавства, правильності
розрахунку податкових зобов’язань, повноти і своєчасності сплати податків
353
до бюджету вищими навчальними закладами; виконання вищими
навчальними закладами вимог трудового законодавства, додержання гарантій
захисту соціально-економічних прав усіх учасників освітнього процесу,
встановлених вимог і нормативів у сфері охорони праці; виконання вищими
навчальними закладами вимог господарського та цивільного законодавства в
частині забезпечення повноти і якості надання освітніх послуг.
Серед функцій державного контролю у сфері вищої освіти окреслено
такі: виявлення фактичного стану справ у сфері вищої освіти й надання
об’єктивної інформації про стан суспільних відносин у вказаній галузі;
інформування громадськості про стан справ у сфері вищої освіти, проблеми
та перспективи її розвитку; наповнення державного й місцевих бюджетів,
отримання коштів для забезпечення в тому числі фінансування сектору
освіти й науки загалом; недопущення відхилень підконтрольними об’єктами
від виконання поставлених перед ними завдань, а в разі появи цих відхилень
усунення їх негативних наслідків; запобігання вчиненню правопорушень у
сфері вищої освіти й під час надання освітніх послуг; виявлення причин та
умов, що сприяли порушенням законодавства, застосування заходів щодо
запобігання вказаним порушенням та усунення їх; забезпечення притягнення
до відповідальності осіб, винних у порушенні норм права; надання допомоги
підконтрольній структурі в поновленні законності й дисципліни тощо.
Виходячи з аналізу адміністративно-правового статусу, обсягу та
значення контрольного впливу відповідних суб’єктів, автором здійснено їх
групування на суб’єктів зовнішнього державного контролю у сфері вищої
освіти (МОН України, ДІНЗ України, Акредитаційна комісія України,
НАЗЯВО, суб’єкти державного фінансового контролю) та суб’єктів
внутрішнього державного контролю у сфері вищої освіти (органи управління
закладами вищої освіти). Разом із тим наголошено, що органи громадського
самоврядування закладів вищої освіти, адміністративно-правовий статус яких
визначено здобувачем, не є суб’єктами державного контролю в цій сфері.
При цьому без детального дослідження автора залишилися суб’єкти
354
зовнішнього та внутрішнього контролю приватноправового походження
(керівництво й керівні органи приватних вищих навчальних закладів тощо).
Доведено, що формою державного контролю у сфері вищої освіти
доцільно вважати зовнішнє вираження відповідних контрольних заходів, що
здійснюються компетентними органами та посадовими особами за
встановленими законодавством адміністративними процедурами. Методом
державного контролю у сфері освіти є внутрішнє, змістове наповнення
контрольних заходів, що являє собою сукупність прийомів і способів
досягнення результатів контролю, які застосовуються у сфері вищої освіти
компетентними органами та посадовими особами за встановленими
законодавством адміністративними процедурами.
Установлено, що під час здійснення процедур ліцензування
виявляються дві форми державного контролю у сфері вищої освіти:
ліцензійна експертиза НАЗЯВО та видання ліцензії МОН України. Водночас
перевірка додержання ВНЗ вимог ліцензійних умов провадження освітньої
діяльності є формою державного контролю у сфері вищої освіти, яка
передбачає використання таких методів, як експертиза, одержання довідок,
документів, матеріалів, відомостей із питань, що виникають під час
державного нагляду (контролю); фіксація процесу здійснення планового або
позапланового заходу чи кожної окремої дії засобами аудіо- та відеотехніки,
не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; огляд територій або
приміщень, які використовуються для провадження господарської діяльності,
а також будь-яких документів чи предметів, якщо це передбачено законом,
без вилучення оригіналів їх фінансово-господарських, бухгалтерських та
інших документів, а також комп’ютерів, їх частин.
Державне інспектування навчальних закладів є формою державного
контролю у сфері вищої освіти, методами якого є безперешкодний доступ на
територію, в навчальні приміщення й гуртожитки навчального закладу;
одержання необхідних документів, пояснень та інформації з питань, що
виникають під час проведення перевірки; фіксація процесу здійснення
355
планового або позапланового заходу чи кожної окремої дії засобами аудіо- та
відеотехніки; огляд територій або приміщень, які використовуються для
провадження господарської діяльності, а також будь-яких документів чи
предметів.
Акредитація як форма державного контролю у сфері вищої освіти має
декілька різновидів, серед яких – акредитація вищих навчальних закладів і
спеціальностей у вищих навчальних закладах; акредитація освітньої
програми; інституційна акредитація; акредитація спеціалізованої вченої ради.
Головним методом акредитації, що забезпечує реалізацію завдань будь-якого
з різновидів цієї форми державного контролю у сфері вищої освіти, є
акредитаційна експертиза.
З’ясовано, що основною формою державного контролю у сфері освіти
щодо учасників освітнього процесу є атестація (атестація здобувачів освітніх
ступенів освіти; атестація здобувачів освітньо-наукових, освітньо-творчих і
наукових ступенів; атестація для визнання кваліфікацій, результатів навчання
та періодів навчання в системі вищої освіти, здобутих на тимчасово
окупованій території України після 20 лютого 2014 року; атестація
здобувачів учених звань професора й доцента), яка передбачає застосування
таких методів контролю, як тестовий державний іспит, захист
кваліфікаційної роботи і психометричний тест, співбесіда, комплексний
контрольний захід, публічний захист, експертиза дисертацій тощо.
Безумовною є необхідність запровадження правових засад взаємодії
органів державного контролю у сфері вищої освіти, у тому числі органів
(підрозділів) державного фінансового контролю, для забезпечення
одночасного проведення контрольних заходів і підвищення їх ефективності.
Значним кроком до викорінення академічної недоброчесності має бути
повсюдне регулювання питань запобігання конфліктам інтересів учасників
освітнього процесу закладів вищої освіти й усунення їх.
Узагальнений аналіз зарубіжного досвіду державного контролю у сфері
вищої освіти дав змогу резюмувати, що його вивчення є необхідним у
356
процесі докорінного перегляду правових засад контрольної діяльності
загалом і в окремих сферах суспільних відносин зокрема в Україні задля
уникнення прогалин, проблемних питань і запозичення позитивних
напрацювань. Відповідне запозичення має бути виваженим, аргументованим
з акцентом на його апробацію часом і практикою, а також з урахуванням
специфіки вітчизняної нормотворчості та правозастосування, потреб
сучасного періоду розвитку держави.
У результаті акумулювання всіх запропонованих у дослідженні
векторів реформування інституту державного контролю у сфері вищої освіти
в Україні з конкретними пропозиціями до чинного законодавства
запропоновано приблизний варіант структури й найбільш загальних і
важливих положень Концепції державного контролю у сфері вищої освіти.
Загальною метою Концепції є уніфікація як доктринальних, так і
законодавчих положень про державний контроль у цій сфері, що дасть
можливість поетапно здійснити реформування вітчизняного
адміністративного законодавства про державний контроль у сфері вищої
освіти. Строк такого реформування повинен становити п’ять – десять років, а
конкретні, передбачені Концепцією реформи мають здійснюватися
послідовно й із дотриманням установлених строків реалізації конкретного
заходу.