ПОДОЛЯКА СЕРГІЙ АНАТОЛІЙОВИЧ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ В УКРАЇНІ

brief description

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ імені ТАРАСА ШЕВЧЕНКА ПрАТ «ВИЩИЙ НАВЧАЛЬНИЙ ЗАКЛАД «МІЖРЕГІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ ПЕРСОНАЛОМ» Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису ПОДОЛЯКА СЕРГІЙ АНАТОЛІЙОВИЧ Прим. № ____ УДК 349.2 ДИСЕРТАЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ В УКРАЇНІ Спеціальність 12.00.07 адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право Подається на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук Дисертація містить результати власних досліджень. Використання ідей, результатів і текстів інших авторів мають посилання на відповідне джерело ___________________________ С. А. Подоляка Науковий консультант ГРИЦЕНКО ІВАН СЕРГІЙОВИЧ доктор юридичних наук, професор Київ 2019

ЗМІСТ ВСТУП.. 22 РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ В УКРАЇНІ.. 36 1.1 Новітнє концептуальне праворозуміння функціональної природи органів прокуратури.......................................................................................................... 36 1.2 Протидія корупції в органах прокуратури як об’єкт адміністративноправового наукового дослідження...................................................................... 64 1.3 Генезис протидії корупції в органах прокуратури України...................... 84 Висновки до розділу 1.. 111 РОЗДІЛ 2 СТРУКТУРА МЕХАНІЗМУ АДМІНІСТРАТИВНОПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ В УКРАЇНІ. 113 2.1 Сутність механізму адміністративно-правового регулювання протидії корупції в органах прокуратури в Україні....................................................... 113 2.2 Характеристика структури механізму адміністративно-правового регулювання протидії корупції в органах прокуратури................................. 131 2.3 Акти реалізації норм адміністративного права як важливий елемент механізму адміністративно-правового регулювання протидії корупції в органах прокуратури.......................................................................................... 147 Висновки до розділу 2.. 159 РОЗДІЛ 3 СУБ’ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОЇ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ В УКРАЇНІ... 162 3.1Адміністративно-правовий статус суб’єктів протидії корупції в органах прокуратури в Україні........................................................................................ 162 3.2 Мета, завдання, функції, принципи і гарантії діяльності суб’єктів протидії корупції в органах прокуратури в Україні........................................................190 3.3 Юридична відповідальність посадових осіб правоохоронних органів як суб’єктів протидії корупції в органах прокуратури.... 208 Висновки до розділу 3.. 231 21 РОЗДІЛ 4 ФОРМИ, МЕТОДИ, РІВНІ ТА НАПРЯМИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОЇ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ .. 236 4.1 Адміністративно-правові форми та методи протидії корупції в органах прокуратури в Україні........................................................................................ 236 4.2 Організаційні засоби забезпечення протидії корупції в органах прокуратури в Україні........................................................................................ 262 4.3 Рівні та напрями адміністративно-правової протидії корупції в органах прокуратури........................................................................................ 284 Висновки до розділу 4.. 300 РОЗДІЛ 5 КОНЦЕПТУАЛЬНІ АСПЕКТИ ВДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРИ В УКРАЇНІ. 304 5.1Оптимізація функціонально-організаційної структури суб’єктів протидії корупції в органах прокуратури та їх взаємодія.............................................. 304 5.2 Тенденції розвитку адміністративного законодавства, спрямованого на протидію корупції в органах прокуратури України та ключові напрями впровадження концепції її адміністративно-правового забезпечення.......... 336 5.3 Зарубіжний досвід організації та діяльності суб’єктів протидії корупції в органах прокуратури та можливості його використання в Україні................................................................................................................. 353 Висновки до розділу 5.. 379 ВИСНОВКИ... 385 СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ.. 393 ДОДАТКИ.. 435

bibliography

ВИСНОВКИ На основі комплексного дослідження науково-теоретичних підходів, а також аналізу чинного законодавства і практики його реалізації, наведено узагальнення та нове вирішення наукової проблеми щодо формування сучасної концепції адміністративно-правового забезпечення протидії корупції в органах прокуратури в Україні. У результаті проведеного дослідження сформульовано висновки і пропозиції, які мають теоретичне та практичне значення, зокрема: 1. У новітньому концептуальному праворозумінні функціональної природи прокуратури виділено три підходи: 1) обмеження практично усіх функцій прокуратури із залишенням основної функції підтримання державного обвинувачення в суді та координації органів досудового розслідування і оперативно-розшукової діяльності, а також окремих обмежених виняткових повноважень щодо представництва інтересів держави (превалюючий підхід); 2) відмова від загальнонаглядової функції із залишенням значного обсягу окремих її елементів, особливо у сфері захисту прав і свобод людини та державного інтересу, які можуть бути порушені органами публічної адміністрації; 3) повернення до попередньої моделі прокуратури із загальним наглядом (найменш поширений підхід). 2. Протидія корупції у прокуратурі, як об’єкт адміністративноправового наукового дослідження, нерозривно пов’язана з публічними правовідносинами в органах прокуратури, які мають внутрішнє та зовнішнє спрямування. У зовнішньому спрямуванні органи прокуратури мають становище координатора та виконують функції нагляду за діяльністю інших суб’єктів протидії корупції, а також реалізовують заходи державної антикорупційної політики. Щодо внутрішнього спрямування, то протидія корупції в органах прокуратури здійснюється уповноваженими відділами та прокурорами, які спеціалізуються на реалізації антикорупційних заходів у структурі самих органів прокуратури. 386 3. Основними етапами розвитку нормативно-правового регулювання протидії корупції в органах прокуратури України є: 1) зародження законодавства щодо протидії корупції в органах прокуратури України (19912004 рр.) характеризується відсутністю антикорупційного законодавства та несформованістю комплексного бачення того, як має здійснюватися протидія корупції у правоохоронних органах (зокрема, в прокуратурі); 2) постмайданний період розвитку законодавства України щодо протидії корупції в органах прокуратури України (20052014 рр.) характеризується визначенням протидії корупції серед працівників органів прокуратури України як пріоритетного напряму діяльності держави, проте декларативністю норм антикорупційного законодавства; 3) постреволюційний період розвитку законодавства щодо протидії корупції в органах прокуратури України (з 2014 року) характеризується реформуванням органів прокуратури України з метою зменшення корупційних ризиків і посиленням заходів щодо протидії корупції в органах прокуратури (люстрація, досудове розслідування корупційних злочинів, система е-декларування майна працівників прокуратури тощо). 4. Під механізмом адміністративно-правового регулювання протидії корупції запропоновано розуміти діяльність суб’єктів нормотворення та нормозастосування у сфері прийняття адміністративного законодавства та підзаконних нормативно-правових актів, їх застосування у публічноправових відносинах за допомогою відповідних засобів у сфері протидії корупції, що реалізується як у межах органів прокуратури України, та у процесі внутрішньовідомчої діяльності, так і у процесі виконання прокуратурою своїх безпосередніх функцій, що в результаті забезпечує реалізацію положень адміністративного, зокрема антикорупційного законодавства, та реалізації державної антикорупційної політики у діяльності органів прокуратури та суспільстві загалом. 387 5. Складовими механізму адміністративно-правового регулювання протидії корупції в органах прокуратури України, з урахуванням відповідних стадій, є: 1) на першій стадії адміністративно-правові норми та юридичні факти, які випливають із гіпотези останніх, з якими пов’язаний предмет правового регулювання такої норми; 2) на другій стадії акти реалізації норм адміністративного права; 3) на третій стадії адміністративні правовідносини; 4) на четвертій субсидіарній стадії засоби адміністративного примусу та юридичної відповідальності. 6. Значущість актів реалізації норм адміністративного права в механізмі адміністративно-правового регулювання протидії корупції в органах прокуратури в Україні зумовлена низкою факторів: 1) такі акти є одними з основних адміністративно-правових засобів механізму адміністративно-правового регулювання протидії корупції в Україні; 2) акти реалізації норм адміністративного права мають стійкий (незмінний) характер; 3) ці акти спрямовані на забезпечення, окрім загальних вимог, також сприяння здійсненню основних функцій та досягнення цілей прокуратури; 4) мають широку сферу впливу на врегульовані суспільні відносини; 5) особливим незалежним та самостійним місцем прокуратури в системі правоохоронних органів; 6) подвійною роллю управління в діяльності прокуратури. 7. Запропоновано класифікацію суб’єктів протидії корупції в органах прокуратури України за функціональним призначенням в механізмі протидії корупції в органах прокуратури: органи, що приймають антикорупційну політику на загальнодержавному рівні (ВРУ); органи, що реалізують антикорупційну політику на загальнодержавному рівні (НАЗК); органи з координаційними функціями та повноваженнями у сфері протидії корупції (КМУ, Президент України, місцеві органи загальної компетенції тощо); органи, що здійснюють безпосередню правоохоронну діяльність у 388 частині реалізації проваджень щодо корупційних адміністративних правопорушень чи злочинів (НАБУ, САП, прокурори як особи, що складають протокол про корупційне правопорушення чи державні обвинувачі, СБУ, Національна поліція України, ДБР); прокурори, що протидіють корупції як керівники органів прокуратури чи їх підрозділів; органи та особи, що сприяють протидії корупції в органах прокуратури; судові органи. 8. Основними сучасними завданнями протидії корупції в органах прокуратури, які стоять перед законодавцем та керівництвом прокуратури, є: 1) вияв корупційних правопорушень та притягнення до відповідальності осіб, які їх вчинили; 2) усунення негативного впливу корупції на діяльність в органах прокуратури, зокрема відновлення втраченої репутації; 3) усунення причин та умов корупційних виявів; 4) вироблення дієвого алгоритму внутрішнього моніторингу дотримання антикорупційного законодавства та виявлення корупційних ризиків; 5) створення умов для належної оплати праці та іншого забезпечення прокурорів; 6) ліквідація політичної заангажованості в органах прокуратури України; 7) забезпечення належної взаємодії прокурорів з органами досудового розслідування, зокрема щодо координації діяльності останніх. До основних принципів протидії корупції в органах прокуратури запропоновано віднести: верховенства права; законності; націленості на практичний результат; невідворотності покарання; поєднання заходів запобігання та боротьби з корупцією; пріоритетності усунення причин та умов виникнення корупції; негласного та гласного контролю за корупційними ризиками; інші принципи протидії корупції в системі органів прокуратури України. 9. Адміністративна відповідальність посадових осіб, як суб’єктів протидії корупції в органах прокуратури, характеризується значною суворістю. При цьому, адміністративним законодавством беруться під охорону не лише відносини з управління в органах прокуратури, які можуть 389 постраждати від корупційних корисливих злочинів, а й загальна система адміністративно-правової протидії корупції, так як особа, порушивши вимоги щодо протидії корупції, може підлягати аналогічній суворій мірі відповідальності та бути звільненою з органів прокуратури. Специфічну роль у системі адміністративно-правової протидії корупції відіграють адміністративні правопорушення, що пов’язані з корупцією (не корупційні безпосередньо), так як вони знижують латентність корупційних виявів і забезпечують ефективність системи протидії корупції загалом. Юридична відповідальність посадових осіб правоохоронних органів, як суб’єктів протидії корупції в органах прокуратури, є незамінним елементом забезпечення належних й ефективних адміністративно-правових відносин щодо протидії корупції як у самій системі органів прокуратури, так і у відносинах із зовнішніми суб’єктами. Саме юридична відповідальність відіграє функцію превенції вчинення корупційних правопорушень та злочинів. Крім того, система відповідальності забезпечує належну дисципліну посадових осіб, до повноважень яких тією чи іншою мірою належить здійснення протидії у сфері протидії корупції. Особлива увага у наведеній сфері має зосереджуватися на відповідальності прокурорів, які обіймають адміністративні посади в органах прокуратури. 10. До адміністративно-правових форм протидії корупції в органах прокуратури належать: 1) здійснення провадження щодо притягнення до адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення, складання протоколу тощо; 2) здійснення дисциплінарних проваджень щодо корупційних правопорушень; 3) передача відомостей про корупційні правопорушення компетентним органам; 4) відсторонення чи звільнення з посади за корупційні правопорушення; 5) представництво в суді у порядку кримінального провадження чи провадження щодо адміністративних правопорушень; 6) прийняття нормативно-правових актів щодо протидії корупції в органах прокуратури; 7) здійснення антикорупційної експертизи нормативно-правових актів; 8) прийняття актів щодо вчинення 390 організаційно-правових заходів із приводу реалізації антикорупційної стратегії у межах прокуратури України; 9) антикорупційна перевірка при прийнятті на роботу та просуванні по службі; 10) протидія корупції у процесі координації діяльності органів досудового розслідування; 11) інші адміністративно-правові форми протидії корупції в органах прокуратури України. 11. Виділено такі організаційні засоби забезпечення протидії корупції в органах прокуратури України: обмеження щодо використання службового становища чи своїх повноважень; обмеження щодо одержання подарунків; запобігання одержанню неправомірної вигоди або подарунка та поводження з ними; обмеження щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності; обмеження після припинення діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави; обмеження спільної роботи близьких осіб; достатнє матеріальне забезпечення, розмір якого визначений нормою закону; забезпечення фінансування прокуратури не нижче рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення її повноважень відповідно до закону, а також законодавче гарантування повного і своєчасного фінансування прокуратури; визначення на організаційному рівні прозорої процедури відібрання кадрів на конкурсній основі та порядку звільнення з адміністративної посади; антикорупційний моніторинг. 12. Визначено такі основні напрями протидії корупції в органах прокуратури України (за сферами): протидія корупції у сфері внутрішніх адміністративних питань (призначення на посади, преміювання, питання притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо); протидія корупції у сфері розслідування злочинів; протидія корупції у сфері підтримання державного обвинувачення в суді; протидія корупції у сфері координації діяльності органів досудового розслідування; протидія корупції у сфері притягнення до адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення; протидія корупції в інших сферах діяльності прокуратури. 391 13. Подальший розвиток законодавства з протидії корупції в органах прокуратури України має спрямовуватися на покращення адміністративноправового регулювання статусу суб’єктів протидії корупції в органах прокуратури, їх повноважень, взаємодії з іншими суб’єктами протидії та громадськістю. З іншого боку, розвиток законодавства має спрямовуватися на врегулювання системи аналізу стану запобігання та протидії корупційним і пов’язаним з корупцією правопорушенням в органах прокуратури, механізму здійснення розподілу справ між прокурорами, здійснення позапланових виїздів до прокуратур нижчого рівня, впровадження систематичного навчання працівників органів прокуратури щодо застосування та виконання положень антикорупційного законодавства. Для вирішення цього, обґрунтовано необхідність прийняття Наказів ГПУ «Про організацію та забезпечення притягнення до адміністративної та дисциплінарної відповідальності за неналежну протидію корупції в органах прокуратури України», «Про затвердження основних спеціальних методичних рекомендацій щодо протидії корупційним ризикам в органах прокуратури України», «Про моніторинг ЗМІ та соціальних мереж на предмет виявлення корупційних ризиків»; внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, до Кримінального Кодексу України; пропонуються зміни та доповнення до ст. 5 пп. 1-1 Закону України «Про запобігання корупції», ст. ст. 8, 81, абз. 6 ст. 39 Закону України «Про прокуратуру»; доповнення до Наказів ГПУ від 16.06.2016 р. № 204 «Про затвердження Положення про Генеральну інспекцію Генеральної прокуратури», від 12.04.2016 р. № 149 «Про затвердження Положення про Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру Генеральної прокуратури України». 14. Ключовими напрямами впровадження концепції адміністративноправового забезпечення діяльності з протидії корупції в органах прокуратури є: 1) посилення деталізації на рівні адміністративно-правового регулювання антикорупційної діяльності прокурорів; 2) визначення основних 392 організаційних та адміністративних заходів протидії корупції, що мають вживатися в органах прокуратури України; 3) розвиток системи регулювання діяльності окремих структурних антикорупційних суб’єктів у межах ГПУ; 4) акцент на адміністративно-організаційному забезпеченні антикорупційних програм в ГПУ; 5) розвиток об’єктивної системи контролю за діяльністю органів прокуратури в напрямах протидії корупції. 15. Узагальнено зарубіжний досвід організації та діяльності суб’єктів протидії корупції в органах прокуратури інших країн, що дозволило сформулювати пропозиції про можливість його запозичення для України. У зв’язку з чим, запропоновано: впровадити при ГПУ, САП, обласних прокуратурах громадські ради сприяння діяльності прокуратури та громадські ради із запобігання корупції в органах прокуратури України; наділити САП окремими повноваженнями щодо створення спеціального відділу, до складу якого входять спеціалісти в різних сферах, ведення прихованого спостереження; перехоплення комунікації; проведення розслідування під прикриттям; доступ до фінансових даних та інформаційних систем; проведення моніторингу фінансових операцій, з визначенням їх на нормативно-правовому рівні. З метою посилення незалежності САП, запропоновано прийняття Закону України «Про Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру» та наголошено на необхідності впровадження процедури призначення керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури України Президентом України, за поданням Генерального прокурора України після консультації з членами Ради прокурорів України, строком на п’ять років.