Правоохранительные органы в системе государственного контроля в сфере приватизации государственного и муниципального имущества :организационно-правовые аспекты

brief description

Год:

2006

Автор научной работы:

Скворцов, Дмитрий Владиславович

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Москва

Код cпециальности ВАК:

12.00.11

Специальность:

Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура

Количество cтраниц:

184

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Скворцов, Дмитрий Владиславович

ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ВСФЕРЕПРИВАТИЗАЦИИ КАК СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ И ПРАВОВАЯ ПРОБЛЕМА
1.1. Приватизация: понятие, виды. Особенности российской моделиприватизации.
1.2.Криминальныйаспект приватизационных процессов в
Российской Федерации.
1.3. Теоретико-методологические проблемы изучениягосударственногоконтроля в сфере приватизации.
ГЛАВА И. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХОРГАНОВ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЗАКОННОСТИ ИПРАВОПОРЯДКАВ СФЕРЕ ПРИВАТИЗАЦИИ
2.1. Особенностизаконодательногорегулирования государственного контроля в сфере приватизации.
2.2.Правоохранительныеорганы в системе государственногоконтроляв сфере приватизации.
2.3. Актуальные проблемы совершенствования организации деятельности правоохранительных органов в сфере приватизации.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Правоохранительные органы в системе государственного контроля в сфере приватизации государственного и муниципального имущества :организационно-правовые аспекты"

Актуальность темы исследования. Приватизация, как непременное условие перехода от общества с преимущественно централизованной системой экономики к обществу с рыночным хозяйством, стала едва ли не центральным событием реформационного периода в России. Процесс разгосударствления затронул интересы всех россиян без исключения, равно как и интересы страны, базирующиеся на национальном достоянии и национальных ценностях народов Российской Федерации.
Главными слагаемыми успеха проводимых преобразований, как показывает мировой опыт, являются, с одной стороны, наличие стабильной и внутренне непротиворечивой системы нормативных актов, регулирующих процесс приватизации, а с другой - строгое следованиепредписаниямправовых норм субъектами приватизационных отношений. Российская практика наглядно продемонстрировала, каковы последствия недоработки правовой базы процесса разгосударствления и насколько велик соблазн приобрести государственноеимуществов обход действующих правовых установлений.
С самого начала переходного периода реальная приватизация приобрела спекулятивные формы. Повсеместно распространились широкомасштабные действия понезаконномузавладению государственным и муниципальнымимуществом, обычным явлением стало занижение стоимости, продажаимуществабез конкурса, нарушение антимонопольного законодательства. В итоге, эта «ломка» отношений собственности модифицировалась в источник обострениякриминальнойситуации в стране, который сохраняет свое действие и на современном этапе, о чем свидетельствуют материалыпрокурорскихпроверок, уголовных дел, данные контролирующих иправоохранительныхорганов. По данным МВД России, в половине российских регионов к уголовной ответственности были привлечены либо руководитель ведомства по управлению государственным имуществом, либо его заместитель. Собираемость налогов в бюджет с приватизированных предприятий остается крайне низкой. Говорить же об эффективном собственнике приватизированного имущества вообще не приходится.
Сложившаяся ситуация во многом связана с тем, что общую концепцию проводимой руководством страны реформационной политики составляет тезис о модернизации экономики и либерализации рынка при сокращении вмешательства государства в хозяйственную деятельность. Несовместимость такого подхода с реализацией поставленных целей в условиях переходной экономики имели самые негативные последствия для российского общества, включая: потерю промышленного и научно-технического потенциала; деформацию социальной инфраструктуры;криминализациюхозяйственной деятельности, вызванную сращиванием части чиновников государственных органов с организованнойпреступностью, возможностью доступа криминальных структур к управлению производством и т.д.
Непосредственные результаты проводимой приватизации остаются недостаточно высокими и имеют для российского общества в большей степени деструктивный характер. Однако в необходимости дальнейшего проведения приватизационных процессов сомневаться не приходится. В этих условиях должна усиливаться роль государственного регулирования, прежде всего за счет формирования предельно четкого и функционального механизма контроля за происходящими процессами. Пока же реформирование отношений собственности в Российской Федерации происходит при отсутствии целостного механизма государственного контроля.
Имеющее место несовершенствозаконодательногообеспечения государственного контроля в сфере приватизации предопределяет сужение спектра возможностей защиты государственных и общественных интересов, а также прав изаконныхинтересов конкретного гражданина. В арсенале средств, используемых для борьбы спротивоправнымидеяниями в области приватизации, правовые способы представлены крайне неудовлетворительно.Правоохранительныеорганы лишены реальных рычагов воздействия на ситуацию.
Наряду с этим, недостаточная методологическая проработанность действующей системы контроля в означенной области влечет за собой отсутствие четкого разграничения сфер деятельности, неопределенность места и роли каждого субъекта государственного контроля в его целостной системе, что порождает многочисленныеколлизии, перекладывание ответственности с одного органа на другой. Государственные структуры, реализующие контрольные и правоохранительные функции, слабо взаимодействуют, связи между ними нерациональны, имеет место разобщенность и раздробленность в осуществляемой ими политике в отношении сферы приватизации.
В связи с вышеизложенным существует объективная потребность в реформировании действующей системы государственного контроля в рассматриваемой области, разработки научных основ ее организации. Организационно-правовой неопределенности, имеющей место в данной системе, низкой результативностиправоохранительнойдеятельности в сфере приватизации нужно противопоставить адекватные рыночному механизму и особенностям современного периода формы и методы реализации задач обеспечениязаконностии правопорядка.
Таким образом, выбор темы диссертационного исследования обусловлен продолжающимся процессом реформирования отношений собственности, высоким уровнемкриминализацииприватизационных процессов, неэффективностью государственного управления в данной сфере, необходимостью разработки комплекса теоретических и организационно-правовых вопросов деятельности правоохранительных органов в означенной области.
Степень разработанности темы в научной литературе. Проблема государственного регулирования приватизации на протяжении последних лет является объектом пристального внимания представителей различных областей знания.
Содержание, формы, цели и методы приватизации на различных ступенях общественного развития, проблемы разработки и реализации государственной политики в данной сфере глубоко и всесторонне освещались в отечественной научной литературе. При исследовании этих вопросов использовались труды как представителей юридической, так и экономической науки. Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали работы В.К.Андреева, B.C. Белых, А.П. Благова, В.И.Власова, В.А. Виноградова, В.В. Витрянского, С.Я.Веселовского, И.В. Ершовой, С.С. Зан-ковского, Н.Д.Колесова, Н.М. Коршунова, О.М. Крапивина, B.C. Мартемья-нова, В.А.Останина, Г.Д. Отнюковой, А.Д. Радыгина, О.Ю.Скворцова, В.М. Шупыро, B.C. Яковлевой и др.
В процессе изучения теневых форм приватизации автор опирался на труды Г.А.Аванесова, Н.И. Ветрова, Ю.И. Ляпунова и других видных российскихкриминологов.
Исследование теоретических проблем реализации государственного контроля инадзорастало возможным благодаря работам В.И.Баскова, Д.Н. Бахраха, В.Г. Бессарабова, В.М.Горшенева, В.Н. Карташова, Н.Д. Погосяна, A.M.Тарасова, Н.И. Химичевой, В.В. Черникова, И.Б.Шаховаи др.
В достаточно большом массиве работ, имеющих актуальность для темы исследования, необходимо также выделить блок общих, фундаментальных трудов, посвященных вопросам организации правоохранительной деятельности. Это работы А.И.Алексеева, А.Е. Андриевского, Л.Ш. Берикашвили, Б.С.Болотского, С.В. Бородина, В.Л. Бурмистрова, В.П.Верина, Б.В. Волженки-на, Л.Д. Гаухмана, В.М.Егоршина, В.В. Колесникова, А.И. Коннова, В.В.Лунева, В.В. Меркулова, С.Ф. Милюкова, Г.К.Синилова, B.C. Устинова и других. Многие теоретические и практические положения, разработанные указанными авторами, являясь общепризнанными в юридической науке и внедренными взаконотворческуюи правоприменительную практику, были использованы в процессе настоящего исследования.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что наличие обширной исследовательской литературы по изучаемой проблематике, часть из которой была упомянута выше, не снижает актуальности избранного направления научного изыскания, поскольку вопросы государственного контроля в сфере приватизации в целом и его правоохранительной составляющей в частности еще не являлись объектом самостоятельного изучения в отечественной науке. Восполнению данногопробелаи посвящена настоящая работа.
Объектом исследования является система государственного контроля, рассматриваемая с позиции решения задач обеспечения законности иправопорядкав процессе перехода государственного и муниципального имущества в частную собственность.
Предметом исследования выступает комплекс теоретических и организационно-правовых проблем, связанных с особенностями функционирования правоохранительных органов в системе государственного контроля в сфере приватизации.
Основная цель диссертации состоит в оценке соответствия сложившейся системы государственного контроля в сфере приватизации и места в ней правоохранительных органов задачам по обеспечению законности и правопорядка, а также выработке на этой основе предложений, направленных на повышение эффективности указанной системы за счет оптимизации правового и организационного обеспечения правоохранительной деятельности в указанной области.
Задачами, конкретизирующими вышеназванную цель диссертационного исследования, являются:
1 - изучение сущности и содержания приватизации как объекта государственного управления; - анализ криминальной составляющей процесса разгосударствления, йыявление причин и условий нарушения приватизационного законодательства;
- изучение сущности государственного контроля в сфере приватизации, а также разработка исходных концептуальных положений, необходимых для комплексного освещения изучаемой проблематики;
- характеристика системы государственного контроля в рассматриваемой области, определение места и роли правоохранительных органов в указанной системе;
- анализ законодательного обеспечения сферы приватизации в контексте реализации задач государственного контроля, включая меры юридической ответственности за нарушения законодательства о приватизации, а также разработка и обоснование предложений по совершенствованию нормативной правовой базы в данной области;
- исследование основных направлений, форм и методов осуществления правоохранительной деятельности в сфере приватизации объектов государственной и муниципальной собственности
- оценка современного состояния правоохранительной деятельности в сфере приватизации, выявление проблемных вопросов ее организации;
- определение основных направлений и форм организации взаимодействия правоохранительных и специализированных контрольных органов, входящих в систему государственного контроля в сфере приватизации.
Основная гипотеза исследования, выдвинутая в соответствии с его целью, заключается в предположении построения системы государственного контроля в сфере приватизации по модели контрольно-правоохранительного образования, охватывающего деятельность соответствующих государственных органов по всем направлениям и этапам приватизационного процесса. Ее центральным звеном, с учетом высокой подверженности данной сферыкриминальномувлиянию, должны выступать правоохранительные органы, что позволит более эффективно обеспечивать достижение конечных целей приватизации, минимизировать угрозу дальнейшего распространения теневых форм процесса разгосударствления.
Методологические, методические и эмпирические основы исследования. Методологическую базу работы составляют общенаучные, частно-научные и специальные методы научного познания объективной действительности, в том числе: диалектический метод, исторический и логический методы, системный подход, формально-юридический, сравнительно-правовой, правового прогнозирования. При проведении исследования автором были использованы концептуальные положения общей теории права, уголовного, гражданского,административногои иных отраслей права, теории правоохранительной деятельности и др. Особое внимание уделялось анализу нормативно-правовой базы, определяющей исходные, правовые начала осуществления правоохранительной и контрольной деятельности в рассматриваемой сфере.
В ходе работы над диссертацией автор применял следующие научные методики, методы и приемы: анализ нормативных документов, содержательный анализ работ российских и иностранных авторов по исследуемым проблемам; прогнозирование конечных результатов исследования; интервьюирование сотрудников органовпрокуратурыи внутренних дел, имеющих опыт практической деятельности в сфере приватизационныхправоотношений, а также должностных лиц органов государственной власти и местногосамоуправления.
Эмпирическую базу исследования составили: статистические данные, отчеты и обзоры о состоянии законности и правопорядка в сфере приватизации, материалы практики органов прокуратуры и внутренних дел, практики контрольных органов и органов управления государственным имуществом, обобщенные материалы уголовных дел попреступлениям, совершенным на территории Москвы и Московской области за период 2002-2005 гг. В процессе подготовки диссертации также были изучены результаты исследований, проведенных ранее другими авторами, выводы по которым были использованы для сопоставления и выявления тенденций исследуемых явлений.
Научная новизна диссертации определяется тем, что на основе достижений правовых и управленческих отраслей знания, результатов исследований в сопредельных заявленной проблематике научных областях предпринята попытка обосновать авторское видение путей повышения эффективности системы государственного контроля в сфере приватизации. Во многом новизна работы обусловлена самой постановкой проблемы, замыслом и гипотезой исследования; признаки и элементы новизны нашли свое отражение в результатах работы, обобщенная характеристика которых сводится к следующему:
- обоснована необходимость развития теоретических представлений о системе государственного контроля, в связи с чем предложены определение государственного контроля в сфере приватизации, данное с учетом того, что такая форма деятельности государственных органов представляет собой специальное юридическое средство обеспечения законности и правопорядка в рассматриваемой области, а также видовая классификация государственного контроля в означенной области;
- рассмотрены основные (типичные) виды нарушений приватизационного законодательства, а также предложена постадийная типология характерных способовсовершенияправонарушений со стороны сотрудников органов по управлению имуществом, которая может быть использована при выявлении ипредупрежденийфактов нарушения закона в сфере приватизации;
- обоснован вывод о том, что существующий уровень контроля со стороны государства в данной области, как и в начале перестроечного периода, по-прежнему остается неадекватным складывающейсякриминогеннойобстановке;
- аргументировано положение о том, система государственного контроля в сфере приватизации в существующем виде не обладает системными качествами и характеристиками;
- показаны место и роль правоохранительных органов в системе государственного контроля в сфере приватизации, обоснована объективная необходимость укрепления правоохранительной составляющей в рассматриваемой системе;
- предложены результаты всестороннего анализа и критической оценки ряда положений российского законодательства в части, касающейся реализации правоохранительной функции в сфере приватизации, а также варианты разрешения имеющихся правовых проблем;
-предложены перспективные направления совершенствования организации деятельности правоохранительных органов в рассматриваемой области. . .
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Сущность контроля как особого рода деятельности состоит в обеспечении соблюдения субъектами приватизационных отношений установленных правовых норм. Имохватываются: во-первых, непосредственно контроль за деятельностью субъектов приватизационных отношений и реализацией конкретных правовыхпредписанийв сфере отчуждения государственной и муниципальной собственности; во-вторых, обеспечение эффективности правового и организационного регулирования различных видов приватизационных отношений; в-третьих, восстановление состояния законности и правопорядка в случае нарушения нормы права, в том числеправоохранительнымисредствами
2.Криминогенныйпотенциал проводимой ныне государственной политики в сфере приватизации связан с: а) отсутствием законодательнозакрепленныхположений о государственном контроле в данной области и механизмов его реализации; б) доминированием концепции регулирования приватизационных отношений нормами частного права. Проводимая государством политика предопределила развитие неконтролируемых социальных процессов, включая вторжение в отношения собственностикриминальныхструктур и резкий рост масштабовкоррупции.
3. Правовое обеспечение государственного контроля в сфере приватизации должно осуществляться на системной основе права, в связи с чем в процессе развития отраслевого законодательства важно обеспечить комплексный правовой подход, основанный на взаимодействии различных отраслей права. При этом с учетом высокой общественной опасностиправонарушенийв сфере приватизации, влекущих за собой реальную возможность подрыва основ экономической безопасности страны, основополагающим рычагом государственно-управляющего воздействия в данной сфере следует рассматривать меры государственногопринуждения, в частности меры юридической ответственности, которые бы обеспечили выполнение субъектами приватизационных отношений своихобязанностейлибо, в случае правонарушения, были реализованы в качественаказания.
4. Масштабы, значимость и неординарность задач обеспечения законности и правопорядка в сфере приватизации предопределяют необходимость повышения управляемости системы органов государственного контроля и рационального использования ее возможностей, и, наряду с этим, переноса центра тяжести государственной деятельности на реализацию правоохранительной функции.
5.Правоохранительныйконтроль в сфере приватизации должен охватывать: а) контроль заправотворческойдеятельностью органов государства в данной области; б) контроль за субъектами приватизационного процесса, в том числе за исполнительно-распорядительной деятельностьюисполнительныхорганов государства, за формированием данных органов и назначением ихдолжностныхлиц; в) надзор за органами, осуществляющими контроль за сферой приватизации.
6. Оптимизация государственного контроля в сфере приватизации может быть достигнута в единстве двух направлений: совершенствовании организации деятельности отдельных субъектов, реализующих контрольные и правоохранительные функции в данной области; ориентации на обеспечение организационной целостности системы государственного контроля.
В рамках первого направления необходимо осуществить меры по: оптимизации структуры органов государственного контроля (в частности, укреплению подразделений, непосредственно осуществляющих деятельность по выявлению, документированию ирасследованиюприватизационных преступлений); активизации деятельности специализированных контрольных органов по реализации ими контрольно-ревизионных функций иполномочийпо пресечению правонарушений некриминального характера; совершенствованию методов и приемов деятельности; определению оптимального варианта контрольного процесса в каждом виде контрольной деятельности.
В рамках второго направления необходимо проведение мер по установлению режима взаимосогласованности и взаимной ответственности субъектов системы государственного контроля в рассматриваемой сфере.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость настоящего исследования заключается в том, что оно в определенной мере восполняет имеющийсяпробелв теории правоохранительной деятельности, дает достаточно целостное представление о правовых и организационных основах функционирования правоохранительных органов в сфере приватизации, позволяет более полно и объективно оценить нынешнее состояние и перспективы развития системы государственного контроля в данной области. В настоящей работе содержатся характеризующиеся научной новизной выводы, которые могут найти применение и получить развитие в последующих теоретических изысканиях, направленных на разработку общих проблем обеспечения законности и правопорядка в сфере приватизации.
Имеют важное значение и практические результаты, т.е. внесенные диссертантом предложения по модернизации организационно-правового инструментария, обеспечивающего деятельность правоохранительных органов в рассматриваемом направлении. Они могут быть реализованы в процессе дальнейшего совершенствования законодательства о приватизации, практике правоохранительных органов, в том числе при осуществлении мероприятий по координации действий правоохранительных и контрольных органов по борьбе с приватизационнымипреступлениями. Результаты предпринятого исследования могут быть использованы для дальнейшего, более углубленного теоретико-практического правового исследования данной проблематики, а также найти применение в системах юридического образования и повышения квалификации сотрудников правоохранительных органов.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается использованием методологии комплексного подхода к исследованию поставленной проблемы, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, что позволило обстоятельно изучить предмет исследования. Избранная процедура проведения исследования, использование многоплановой информации, характеризующей основные направления, формы и методы деятельности правоохранительных органов попротиводействиюправонарушениям в сфере приватизации, обеспечивают достаточную научную обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации положений, выводов и рекомендации.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения, выносимые на защиту, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, изложены в двух научных публикациях общим объемом около 3,3 п.л. Результаты исследования докладывалась в выступлениях на координационных совещаниях Истринской городской прокуратуры Московской области, на заседаниях научно-исследовательского отдела НЦИПУОВДи ВВ Академии управленияМВДРоссии.
Содержащиеся в диссертации выводы и положения прошли практическую проверку в деятельности органов прокуратуры России. Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.
Структура работы определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографии. Объем и оформление диссертационного исследования отвечает требованиям, предъявляемымВАКРоссии.

bibliography

Заключение диссертациипо теме "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Скворцов, Дмитрий Владиславович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог диссертационного исследования, представляется возможным сделать ряд выводов.
1. Вступление России в эпоху реформационных перемен привело к резкому ограничению влияния государства на экономическую жизнь страны. В итоге, оно не смогло сохранить свои ключевые позиции в тех областях, которые обеспечивают устойчивое развитие и внутреннюю безопасность общества, в том числе в сфере приватизации.
Неудовлетворительное состояние приватизационного процесса в современной России является результатом, во-первых, превалирования монетаристского пути реформ, во-вторых, упрощения подходов к приватизации и управлению сложным многоуровневым комплексом объектов государственной и муниципальной собственности, в-третьих, явной недооценки (возможно, преднамеренной) регулятивного воздействия в сфере отношений собственности посредством реализации функции приватизационного контроля.
2. Либерализация экономической деятельности в российском варианте перестроечных процессов не была подкреплена адекватным механизмом ее контроля и защиты отпротивоправныхпосягательств, и это стало одной из основных причинкриминализацииприватизационных отношений в нашей стране. Процесс приватизации государственной и муниципальной собственностью остается предметом устремленийкриминальногохарактера.
В настоящее время все также распространены случаисговорапокупателя с продавцом по существенным условиямсделки(в частности цены приватизируемогоимущества), незаконного предоставления льгот и преимуществ какому-либо покупателю, в том числе в таких грубых формах, как устранение конкурентов для покупателя при помощи манипуляций,совершаемыхв ходе регистрации заявок на участие в аукционах и конкурсах,предъявлениенезаконных требований к участникам и отказ в допуске к участию в аукционе (конкурсе) под надуманными предлогами, а также использование подставных лиц на аукционах и конкурсах. Наряду свзяточничествомдолжностных лиц, имеют местохищенияи иные злоупотребления с денежными средствами, полученными от приватизации; зачастую органы управления на местах оставляют в собственном распоряжении средства, вырученные от приватизации, вместо их распределения по нормативам между бюджетами различных уровней. Весьма распространены и нарушения процедуры определения дохода, который должен поступить в соответствующий бюджет от средств приватизации.
В большинстве своемпротивоправноеповедение субъекта приватизации приводит к необратимым последствиям - невосстановимым материальным и моральным издержкам как для физических и юридических лиц, так и для собственника (государства, муниципального образования), чьеимуществоотчуждается. При этом правоохранительными органами нередко фиксируются проявления таких форм отклоняющегося поведения субъектов в процессе приватизации, которые неподпадаютпод признаки конкретных правонарушений, прямо не связаны сзапретомзаконодателя под страхом административной, гражданско-правовой либо уголовной ответственности, однако, они носят нежелательный и даже общественно опасный характер.
3. Основной потенциалпреступностив сфере приватизации составляютдолжностныелица, задействованные в рассматриваемом процессе. При этом, как показываетправоохранительнаяпрактика, наиболее коррумпированной частью чиновничества являются властные структуры в регионах, деятельность которых подвержена серьезнойкриминальнойзараженности.
Характерными способамисовершенияпротивоправных деяний со стороны сотрудников органов по управлениюимуществомявляются: на стадии подготовки объекта к приватизации
- занижение стоимости приватизируемого объекта;
- намеренное доведение предприятия до банкротства в целях продажи по заниженной цене; на стадии подготовки документов к приватизации
- оформление договоров аренды с нарушением закона;
-фальсификациядокументов, подтверждающих заключение договора аренды; на стадии выбора способа приватизации
- принятиенезаконныхрешений с нарушением требований о выборе способа приватизации;
- внесение изменений в принятое решение о продаже объекта; на стадии подготовки и утверждения планов приватизации и инвестиционных программ, проведения аукционов и конкурсов
- обеспечение победы определенному покупателю, в частности, с использованием подставных лиц в целяхнезаконногополучения льгот при покупке государственного имущества; на стадии акционирования
- передача долей в уставные капиталы коммерческих юридических лиц в целях последующего получения прибыли от таких долей; на стадииисполненияприватизационных обязательств
-хищениеденежных средств;
- фальсификация документов о выполнении условий конкурса;
- использование государственных средств для финансирования затрат по выполнению конкурсной программы.
4. Контроль является закономерным и неотъемлемым атрибутом государственной власти в сфере приватизации. Он позволяет выявлять объективные или субъективные сбои в установленной процедуре управления и устранять их путем корректировки либопротивоправногоповедения, либо самой процедуры управления в случае ее несовершенства. Его значение обусловлено потребностью в создании условий для реализации нормативно-правовыхпредписанийв данной области, необходимостью отслеживания деятельности (поведения) субъектов приватизационных отношений и восстановления состояниязаконностии правопорядка в случае их нарушения.
5. Сложившаяся практика невыполнения либоненадлежащеговыполнение субъектами приватизации своихобязанностей, объективно требует подхода к рассмотрению приватизационного контроля как способа обеспечения законности иправопорядка. В таком аспекте в него включены: получение информации о подконтрольном объекте в плане состояния законности и правопорядка; принятие мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; принятие мер по привлечению к ответственности лиц,виновныхв нарушении законности и правопорядка. Отсюда следует, что субъектами контроля выступают не только специализирующиеся на непосредственно контрольной деятельностикомпетентныегосударственные органы, а такжеправоохранительныеорганы, которым государством делегированы соответствующиеполномочияи которые призваны противодействовать отклоняющемуся поведению людей во всех его проявлениях. Вычленение же из рассматриваемой системыправоохранительныхорганов ведет к сужению границ государственного контроля.
6. Реализация контроля на всех стадиях приватизационного процесса, включая как предварительную стадию приватизации (подача заявки, подготовка плана приватизации и др.), так непосредственный процесс приватизации (торги, составление и заключение договора купли-продажи, акционирование и др.) и постприватизационный период (выполнение условий договора, социальных условий или инвестиционных, распределение средств, полученных от приватизации и др.) способствует своевременному устранению допущенных недостатков,предупреждениюновых, общественно опасных и, главное,пресечениювыявленных правонарушений, привлечению виновных к ответственности.
7. В рамках приватизационного контроля выделяются следующие его виды: а) организационно-управленческий контроль; б) финансовый контроль; в)правоохранительныйконтроль. Функциональное назначение каждого из них, представляющее собой область его применения и ограниченную выполняемыми государственным контролем функциями, должно быть четко очерчено в нормативно-правовой базе, регулирующих осуществление приватизационного контроля. Это будет способствовать более точному определению предмета контроля, границ сферы его применения, реализации целей контроля.
8. Деятельность органов государства в сфере контроля за приватизационными процессами является в значительной мереправоохранительной, и должна рассматриваться именно с таких позиций. Как средство обеспечения законности функцияправоохранынаправлена на пресечение неправомерных действийдолжностныхлиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с применением к этим субъектам мер государственного воздействия, включая привлечение к юридической ответственности. Здесь заключено также и профилактическое, воспитательное значение правоохранительной составляющей государственного контроля, положительно воздействующее на подконтрольные объекты.
9. Эффективное использование оставшейся государственной собственности с необходимостью требует разработки полноценной системы государственного контроля в рассматриваемой сфере. В нынешних условиях необходима целенаправленная государственная политика, ориентированная на наиболее полное использование потенциальных возможностей контроля как одного из высокодейственных механизмов государственного управления. Значимость происходящих процессов в сфере приватизации должна исключить компромиссный подходзаконодателяк проблеме реализации задач государственного контроля в рассматриваемой области.
Активизация работы в данном направлении имеет своей целью обеспечить более высокий уровень защищенности национальных интересов. В такой специфической сфере, как приватизация, это является гарантом действенной реализации основополагающихконституционныхпринципов, закрепляющих права, свободы изаконныеинтересы личности, общества и государства.
10. Реализация государственного контроля в области приватизации должна получить своезаконодательноезакрепление. В частности, этот тезис следует отразить впреамбулек Федеральному закону от 21 декабря 2001 г.
О приватизации государственного и муниципального имущества», а также предусмотреть включение в указанный Закон самостоятельного раздела «Контроль инадзорв сфере приватизации».
Действующая сложная система контроля в рассматриваемой области может эффективно функционировать при условии создания единой организационно-правовой базы контроля. В этой связи целесообразно принятие в ближайшей перспективе Федерального закона о государственном контроле в сфере приватизации, в котором в том числе следует определить: а) основные виды контроля в рассматриваемой области; б) субъекты и объекты контроля; в) компетенцию субъектов контроля (на основаниистатутныхположений); г) основания разграниченияполномочиймежду органами, осуществляющими контроль; д) механизмы взаимодействия и координации их деятельности.
11. Механизм правового регулирования в сфере приватизационных отношений должен охватывать все правовые средства регулирования, упорядочивая их и создавая целостную структуру. Одним из них выступает юридическая ответственность. Без ее закрепления в праве вся совокупность элементов, связей и динамических закономерностей, необходимых для урегулирования поведения в рассматриваемой сфере, утрачивает логическое завершение.
На сегодняшний день гражданско-правовая ответственность - самый распространенный и законодательно разработанный вид ответственности за нарушения в сфере приватизации, в связи с чем справедливо утверждение о том, что адекватных механизмов защиты в сфере приватизации не создано.
С учетом природыправоотношенийв сфере приватизации существует необходимость в комплексном подходе к проблеме ответственности заправонарушения. В этой связи необходимо предусмотретьадминистративнуюи уголовную ответственность за нарушения приватизационного законодательства, и прежде всего в отношении противоправныхдеяний, совершаемых должностными лицами, обеспечивающими процесс приватизации. Наличие стабильной правовой базы, четко определяющей объем полномочий и компетенцию соответствующих субъектов приватизации - необходимое условие соблюдения законности в рассматриваемой сфере.
12. Решение назревших проблем в областиправоохранительногоконтроля за приватизацией во многом зависит от уровня государственного регулирования отношений собственности. И поскольку реализация компетенции правоохранительных органов неразрывно связана с действующим законодательством, а эффективность их работы находится в прямой зависимости от совершенства законодательства,урегулированностьсамого приватизационного процесса выступает одним из важнейших факторов обеспечения законности и правопорядка в рассматриваемой сфере.
В указанных целях в области приватизации государственного и муниципального в том числе необходимо:
- решить назаконодательномуровне проблему разграничения государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность;
-закрепитьза Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом РФ функции обеспечения оценки государственной регистрации федеральногонедвижимогоимущества и сделок с ним;
- принять типовое положение о территориальном органе по управлению федеральным имуществом, определив в нем пределы полномочий по управлению федеральными предприятиями, учреждениями,недвижимымимуществом, паями, долями, акциями, находящимися в федеральной собственности, их оценке, а также порядок их реализации;
- закрепить единую процедуру оценки федерального недвижимого имущества, государственной регистрации прав на него исделокс ним вне зависимости от ведомственной подчиненности, установив конкретные сроки проведения этой работы и меры ответственности за еененадлежащеевыполнение;
- определить четкую процедуру рассмотрения заявок, подготовки и утверждения планов приватизации, предусмотрев конкретный перечень условий, при которых допускается продление установленного законом срока, а также механизм контроля за сроками и соблюдением порядка приватизации объектов федеральной собственности;
- закрепить функцию контроля за целевым использованием средств, поступивших в качестве инвестиций, за продавцами приватизируемого имущества, а также установить административную ответственность за нецелевое использование средств, перечисленных в качестве инвестиций.
13. Развитие формпреступнойдеятельности при неурегулированности многих сторон приватизационного процесса, а также реализации функции государственного контроля в области отчуждения государственного и муниципального имущества, не дает оснований для вывода о высокой эффективности деятельности правоохранительных органов в рассматриваемой сфере.
14. При формировании единого организационного пространства правоохранительного контроля в сфере приватизации важно руководствоваться общими организационно-методическими и правовыми принципами. Необходимо создавать многоуровневую систему контроля, осуществлять планирование работ, добиваться высокой эффективности контрольно-надзорных мероприятий, обеспечиватьгласностьдеятельности и ее результатов, обеспечивать соблюдение сроков реагирования на сигналы, поступающие от средств массовой информации и общественности, отдельныхграждани организаций.
15. В соответствии с выявленными в ходе настоящего исследования тенденциями развития ситуации в сфере приватизации на ближайшую перспективу пристального внимания правоохранительных органов требуют: 1) деятельность органов по управлению государственным и муниципальным имуществом при учете, оценке, регистрации государственного и муниципального имущества и сделок с ним, реализации различных способов управления в данной сфере; 2) деятельность органов по управлению государственным и муниципальным имуществом при формировании и распределении средств от приватизации.
16. Анализ практики деятельности органов внутренних дел в данной области дает основание говорить о том, что в настоящее время существует острая необходимость в:
- совершенствовании контрольно-проверочной деятельности, которая должна быть ориентирована на вскрытие полной картиныпреступныхпосягательств в сфере приватизации, механизмапротивоправнойдеятельности, причин и условий ее осуществления;
- расширении практики привлечения специалистов (экспертов) других ведомств и организаций для проведения проверок иэкспертиз, дачи заключений по вопросам, не входящим в компетенцию контрольно-ревизионных органов Минфина РФ;
- формировании информационных досье на организованныепреступныесообщества и их коррумпированные связи с органами управления иму-ществам;
- создании на местах специализированных следственно-оперативных групп из опытных, прошедших необходимую подготовку сотрудников органов внутренних дел, владеющих методикой проведения неотложныхследственныхдействий и оперативных мероприятий поделамо нарушениях приватизационного законодательства;
- активизации оперативно-розыскной составляющей деятельности органов внутренних дел, их ориентации на документирование сложных много-эпизодных приватизационныхправонарушений, максимальное использование результатов оперативно-розыскных мероприятий в качестве поводов и оснований к возбуждению уголовных дел;
- ориентации на комплексное и рациональное использование сил и средств подразделений органов внутренних дел в сферепротиводействияприватизационным преступлениям, выработке единых тактических приемов документирования преступной деятельности илегализацииполученных материалов с целью принятия по ним соответствующегопроцессуальногорешения;
- перестройке информационно-аналитического обеспечения деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой сфере, направленной прежде всего на приведение приоритетов оперативно-служебной деятельности в соответствие с реально складывающейся оперативной обстановкой.
17. Приоритетным направлением организационно-штатной политики органов внутренних дел следует считать укрепление подразделений, непосредственно осуществляющих деятельность по выявлению, документированию ирасследованиюприватизационных преступлений, а также выполняющих другие основные задачи, отнесенные действующим законодательством к компетенции органов внутренних дел.
18. Для организационного обеспечения реализации всех возможностей упреждающегопресеченияпротивоправных посягательств в сфере приватизации, деятельности всех субъектов государственного контроля в режиме «единого механизма» представляется необходимым выделение государственной структуры, которая бы занималась общими вопросами управления. Основным субъектом управления многоуровневой и многофункциональной системой государственного контроля в рассматриваемой сфере должна стать Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по общественной безопасности, борьбе спреступностьюи коррупцией.
В сложившейся ситуации деятельность указанной комиссии должна быть нацелена на решение следующих задач:
- проведение инвентаризации икриминологическойэкспертизы законодательных, федеральных и региональных нормативных правовых актов для выявления условий, способствующихпреступлениями коррумпированным правонарушениям в ходе приватизации;
- комплексный анализ обращений изаявленийграждан о фактах злоупотреблений в процессе приватизации, поступивших в федеральные органы власти и управления;
- подготовка перечня наиболее подверженныхкриминогеннымвлияниям объектов приватизации;
- организация разработки научно обоснованных практических методик определения наиболеекриминогеннопораженных этапов процесса приватизации на региональном уровне;
- разработка перспективного плана ликвидации причин и условийкоррупционныхпроявлений в сфере приватизации;
- разработка целевых программ противодействия приватизационнымправонарушениями преступлениям, обеспечение их системного характера, социально-экономической обоснованности,надлежащегоресурсного обеспечения и контроля выполнения; разработка порядка составления целевых региональных программ борьбы с приватизационнымипреступлениями;
- анализ состояния взаимодействия, выработка мер по его совершенствованию, распространение практики передовых форм и методов взаимодействия как в рамках правоохранительных органов, так и в системе государственного контроля в сфере приватизации в целом;
- последовательное внедрение в практическую деятельность субъектов государственного контроля передовых методов и способов выявления преступныхпосягательствв сфере приватизации, документирования приватизационных правонарушений, установления упреждающего контроля в данной области.
19. При рассмотрении ролипрокуратурыв процессе координации деятельности органов государственного контроля в сфере приватизации, подчеркивается, в ходеправоприменительнойдеятельности осуществляется выявление и устранение правонарушенийнепреступногохарактера, поэтому данное направление не должно оставаться вне координационного процесса. В этой связи следует внести изменения в Федеральный закон от 17 января 1992 г. «ОпрокуратуреРоссийской Федерации», включив в координационный процесс по борьбе с преступностью специализированные контрольные органы.
20. Необходимым условием реального выявления нарушений закона в сфере отношений собственности и приватизации государственного и муниципального имущества является слаженная и согласованная деятельность органов прокуратуры, внутренних дел и специализированных контролирующих органов. Межведомственное взаимодействие должно обеспечиваться: взаимным знаниемвозложенныхзаконодательством задач, их уяснением и согласованием; систематическим уточнением содержания взаимодействия; организацией и поддержанием постоянных контактов и обмена информации; четко налаженными и постоянно поддерживаемыми контактами между представителями территориальных правоохранительных органов и органами управления имуществом; постоянным контролем за соблюдением установленного порядка согласованных действий. Степень важности этой деятельности одинакова на всех этапах деятельности.
21. В целях повышения эффективности реализации материалов, направленных в правоохранительные органы необходимы, с одной стороны, активизация деятельности контролирующих органов и закрепление за нимиобязанностиинформирования правоохранительных органов о выявленных нарушениях в сфере приватизации, а с другой - повышение ответственности правоохранительных органов за реагирование на предоставленную им информацию. В целом же для решения этой проблемы необходима детальнаярегламентацияпередачи материалов о нарушениях приватизационного законодательства специализированными контролирующими органами и органами Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, а также их дальнейшей реализацииправоохранительнымиорганами.
22. Важно принять во внимание как важнейшее условие эффективного осуществлениянадзораза исполнением законодательства о приватизации и противодействия приватизационным правонарушениям и преступлениям, высокую профессиональную квалификацию и должный уровень правовой культуры сотрудников правоохранительных органов, специализирующихся в данной области. Схема кадрового обеспечения правоохранительных органов в данном случае должна предусмотреть прием по конкурсу, курсы обучения специфике деятельности, непосредственно работу с периодическим обучением на курсах повышения квалификации.
О ^JLd^d-Л • р 168 ly, 5 ъ^^л^&'к

Список литературы диссертационного исследованиякандидат юридических наук Скворцов, Дмитрий Владиславович, 2006 год

1.Законодательныеи иные нормативные правовые акты
2.КонституцияРоссийской Федерации. М, 1993.
3.Арбитражныйпроцессуальный кодекс Российской Федерации. Принят Государственной Думой 21 июля 2002 г.
4.КодексРоссийской Федерации об административныхправонарушениях. Принят Государственной Думой 20 декабря 2001 г.
5. Гражданскийпроцессуальныйкодекс Российской Федерации. Принят Государственной Думой 23 октября 2002 г.
6. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Принят Государственной Думой 22 ноября 2002 г.
7. Уголовный кодекс Российской Федерации. Принят Государственной Думой 24 мая 1996 г.
8. О собственности вРСФСР: Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. Утратил силу.
9. Омилиции: Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г.
10. О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР: Закон РСФСР от 3 июля 1991 г.
11. ОпрокуратуреРоссийской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г.
12. О СчетнойпалатеРоссийской Федерации: Федеральный закон от 11 января 1995 г.
13. О государственной защитесудей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов: Федеральный закон от 20 апреля 1995 г.
14. Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный Закон от 31 июля 1995 г.
15. Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон от 12 августа 1995 г.
16. Об акционерных обществах: Федеральный Закон от 26 декабря 1995 г. J
17. О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации: Федеральный закон от 26 мая 1996 г.
18. О государственной регистрации прав нанедвижимоеимущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21 июля 1997 г.
19. О приватизации государственногоимуществаи об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации: Федеральный Закон от 21 июля 1997 г.
20. Об оценочной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 июля 1998 г.
21. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон от 30 марта 1999 г.
22. О принципах и порядке разграничения предметов ведения иполномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июня 1999 г.
23. Об экспортном контроле: Федеральный закон от 18 июля 1999 г.
24. Об общих принципах организациизаконодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный Закон от 6 октября 1999 г.
25. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора): Федеральный закон от 8 августа 2001 г.
26. О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный Закон от 21 декабря 2001 г.
27. О валютном регулировании и валютном контроле: Федеральный закон от 10 декабря 2003 г.
28. Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий:УказПрезидента РФ от 29 декабря 1991 г.
29. О продаже земельных участковгражданами юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий: УказПрезидентаРФ от 25 марта 1992 г.
30. Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества: Указ Президента РФ от 1 июля 1992 г.
31. Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа: Указ Президента РФ от 1 июля 1992 г.
32. О правовом регулировании в период поэтапнойконституционнойреформы в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 7 октября 1993 г.
33. Вопросы Российского Фонда Федерального имущества: Указ Президента РФ от 17 декабря 1993 г.
34. О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г.
35. Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.: Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г.
36. Положение о координации деятельностиправоохранительныхорганов по борьбе спреступностью: Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г.
37. О мерах по защите прав акционеров и обеспечению интересов государства, как собственника и акционера: Указ Президента РФ от 18 августа 1996 г.
38. О нормативах распределения средств, поступающих от приватизации: Указ Президента РФ от 18 сентября 1996 г.
39. Концепция национальной безопасности Российской Федерации:УказомПрезидента РФ от 17 декабря 1997 г.
40. Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по общественной безопасности, борьбе с преступностью икоррупцией: Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. s/
41. О взаимодействии Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества: Указ Президента РФ от 21 декабря 2001 г.
42. О системе и структуре федеральных органовисполнительнойвласти: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г.
43. Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. ^
44. О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности:ПостановлениеПравительства РФ от 10 февраля 1994 г. ^
45. Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества: Постановление Правительства РФ от 3 июля 1998 г.
46. О концепции управления государственнымимуществоми приватизации в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г.
47. Вопросы Министерстваимущественныхотношений Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 18 июля 2000 г. ^
48. Об утверждении Положения о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 3 июня 2002 г. J
49. О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита: Постановление Правительства РФ от 12 июня 2002 г.
50. Об утверждении Правил подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества: Постановление Правительства РФ от 9 июля 2002 г. у
51. Об утверждении положений об организации продажи государственного или муниципального имущества посредствомпубличногопредложения и без объявления цены: Постановление Правительства РФ от 22 июля 2002 г.
52. О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю: Постановление Правительства РФ от 7 августа 2002 г.
53. Об утверждении положения о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества: Постановление Правительства РФ от 12 августа 2002 г. n/
54. Об утверждении правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества: Постановление Правительства РФ от 19 августа 2002 г.v
55. О Российском фонде федерального имущества: Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2002 г.V
56. Положение о Федеральном казначействе: Постановление Правительств/ва РФ от 1 декабря 2004 г.
57. Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом: Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г.
58. Положение о Министерстве финансов Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. у
59. Положение о Федеральной налоговой службе: Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г.
60. О некоторых вопросах применения временных методических указаний по оценке стоимости объектов приватизации: Распоряжение Госкомимущества РФ от 13 ноября 1992 г.
61. Об утверждении методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств: Приказ Минфина РФ от 13 июня 1995 г.
62. Об организациипрокурорскогонадзора за исполнением законов, соблюдением прав исвободчеловека и гражданина: Приказ ГенеральногопрокурораРоссийской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30 .
63. Об усилении прокурорского надзора зазаконностьюправовых актов субъектов Российской Федерации: Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 18 июля 1997 г. № 42.
64. О состоянии прокурорского надзора заисполнениемзаконодательства в деятельности контролирующих органов в сфере экономики: решениеколлегииГенеральной прокуратуры РФ от 12 мая 1999 г.
65.Уставгорода Москвы: Закон г. Москвы от 28 июня 1995 г.1.. Монографии, пособия, учебники, методические рекомендации
66.Административноеправо России. Часть 1. Государственное управлениеи административное право: Учебник / Под ред. А.П.Коренева. М., 2002.
67. Административное право (общая иособеннаячасти) / Под ред. А.Е. Лунева. -М., 1970.
68.АлексеевС.С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999.АлексееваТ.А. Справедливость. Морально-политическая философия Д. Роулса. - М., 1992. С. 87-109.
69.АлехинЛ.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. -М., 2001.
70.ВикторовB.C., Власова Н.П., Бут НД. и др.Прокурорскийнадзор за исполнением законов органами контроля в сфере экономики: Методические рекомендации.-М., 1999.
71.ВиноградовВ.А., Веселовский С.Я. Приватизация в глобальном аспекте. -М., 1998.
72.ВинокурорвЮ.Е. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник.-М., 1998.
73. Даль В. Словарь живого великорусского языка. М., 1995. Т. 2.ГавриловО.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. -М., 1993.
74.Глазуно