Правовые и организационные основы деятельности федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности

brief description

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Кузякин, Сергей Викторович

ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1.Правовыеосновы привлечения банков кадминистративнойответственности за правонарушения в сфере антимонопольного законодательства.
§1. Формирование и развитие антимонопольного законодательства в
России.
§2. Нарушение банками норм антимонопольного законодательства.^
§3. Ответственностьбанковза нарушение Федерального закона «О защите конкуренции».
Глава 2.Организационныеосновы привлечения и освобождения от административнойответственностибанков за правонарушение в сфере антимонопольного законодательства.
§1.Предписаниеантимонопольного органа как форма реагирования на нарушение банками антимонопольного законодательства.
§2. Особенности порядка возбуждения и рассмотрения дел о нарушении банками^ антимонопольного законодательства ~и привлечения их к административной ответственности.
§3. Особенности организацииосвобождениябанков от административной ответственности за участие в антиконкурентныхсоглашениях.

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Правовые и организационные основы деятельности федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности"

Актуальность темы исследования. Исследование правовых и организационных основ деятельности Федеральной антимонопольной службы по привлечению банков кадминистративнойответственности является малоисследованным направлением научной деятельности в областиадминистративногоправа. За двадцатилетний период применения банковского и антимонопольного законодательства в основном сформировалась банковская система в России, ее способы взаимодействия не только с экономическими институтами страны, но и с органами государственной власти и местногосамоуправления.
В настоящее время Российская Федерация переживает последствия мирового финансового кризиса, которые проявляются в замедлении экономического роста и уменьшения спроса на товары и услуги. В связи с этим все более активной становится конкурентная борьба на соответствующих рынках. По мере укрепления позиций хозяйствующих субъектов происходит усиление их возможностей влияния на рынок.
Значительная часть денежного потока в государстве проходит через банковский сектор рынка финансовых услуг. За последние два года на этом рынке сложилась крайне неблагоприятная ситуация для хозяйствующих субъектов, связанная!; финансовым кризисом, который нанес серьезный ущерб экономике и бюджету страны в целом. На это обстоятельство указывает факт нехватки денежных средств уграждани юридических лиц, резкое сокращение инвестирования практически во все отрасли экономики, а также сокращение мер государственной поддержки юридических лиц, специализирующихся на оказании финансовых услуг населению.
На этом фоне дискуссионный характер приобретают поправки кстатье11 Федерального закона от 2 декабря 1990 года «О банках и банковской деятельности», принятые 28 февраля 2009 года и предусматривающие увеличение минимального размера уставного капитала банковской кредитной организации с 1 января 2010 года до 90 миллионов рублей* а с 2012 года до 180 миллионов рублей.
В результате названных обстоятельств на рынке банковских услуг сложилась ситуация когда каждый хозяйствующий субъект пытается не обанкротиться, что обычно удается только крупным компаниям с солидным запасом денежных средств, кредитным организациям, получившим поддержку от государства и тем субъектам рынка, которые стали объединять свои усилия, заключаянегласныесоглашения, ограничивающие конкуренцию и затрудняющие свободный доступ на соответствующий рынок. Подобные действия осуществляются с целью получения максимальной выгоды, нарушая при этомконституционныеправа и законные интересы остальных конкурирующих на рынке хозяйствующих субъектов.
УказомПрезидента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органовисполнительнойвласти» была создана Федеральная антимонопольная служба (ФАСРоссии), основными функциями которой является выявление,предупреждениеи пресечение нарушений антимонопольного законодательства, а также привлечение к ответственности за такиеправонарушения. Всесторонний анализ организации и деятельности ФАС России по привлечению банков к административной ответственности за нарушение законодательства о конкуренции и является темой представленного диссертационного исследования. "
В отечественной юридической литературе, по существу, не проводилось комплексного исследования правовых и организационных аспектов деятельности антимонопольного органа по привлечению к административной ответственности банковских организаций. Большинство российскихправоведов, так или иначе работавших над проблемами конкурентного законодательства, акцентировали внимание, в основном, на анализе норм, посвященныхпресечениюмонополистической деятельности и ограничению конкуренции. Проблемы и спорные вопросы, возникающие в процессе работы Федеральной антимонопольной службы, освещались, главным образом, в публикациях на страницах периодических изданий, либо в учебных пособиях, где анализ носил фрагментарно-ситуативный характер.
Изложенное делает актуальным и назревшим системное исследование вопросов правовых и организационных основ деятельности Федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности, анализ проблем и дискуссионных теоретико-правовых вопросов выбранной темы, выработку предложений по уточнению и дополнению современного законодательства, регулирующего общественные отношения в исследуемой сфере.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы правовых и организационных основ деятельности Федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности являются достаточно новыми для российской административно-правовой науки.
Ранее в научной литературе рассматривались лишь отдельные аспекты выбранной темы диссертационного исследования.
Несмотря на большое количество научных работ, посвященных теоретико-правовым проблемам антимонопольного регулирования и конкурентной политики в России, многие из них освещают лишь общие вопросы работы федерального антимонопольного органа России, не уделяя
--—особого внимания его деятельности на рынке банковских услуг и привлечению банковских кредитных организаций к административной ответственности за нарушение конкурентного законодательства.
В этой связи, проблема научного осмысления сложившейся ситуации в рассматриваемой сфере остается открытой и заслуживает серьезного системного исследования, имеющего научно-практическое значение.
Выработка конкретных предложений на основе анализа обширного фактического материала по совершенствованию действующего антимонопольного законодательства в банковской сфере является чрезвычайно востребованной, научно и практически значимой.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе реализации Федеральной антимонопольной службой своихполномочийпо привлечению банков к административной ответственности.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические административно-правовые концепции, доктрины, научные труды ученых, публикации работников антимонопольных органов, касающиеся общих и частных вопросов избранной темы исследования; нормативно-правовая база, регламентирующая особенности деятельности Федеральной антимонопольной службы России, и практика ее применения.
Целью представленной диссертационной работы является комплексное теоретико-правовое исследование, основанное на анализе действующего законодательства Российской Федерации и практики его применения, актуальных проблем правовых и организационных основ деятельности Федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности. Формулирование предложений по уточнению и дополнению законодательства действующего исследуемой сфере.
Для достижения поставленной автором цели в работе решаются следующие задачи:
• изучить научные работы, посвященные теории и практике антимонопольного "регулирования банковской деятельности в Российской Федерации;
• определить правовые основы привлечения банков к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства;
• рассмотреть основные этапы создания и развития антимонопольного законодательства в России;
• проанализировать эволюцию задач и функций антимонопольных органов в России;
• раскрыть и проанализировать основные нарушения антимонопольного законодательства, которые совершаются с участием банковских кредитных организаций;
• провести комплексный анализ административной ответственности банков за нарушение антимонопольного законодательства;
• определить организационные основы привлечения иосвобождениябанков от административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства;
• рассмотретьпредписаниеантимонопольного органа как правовую форму реагирования на нарушение антимонопольного законодательства; изучить порядок привлечения банков к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства;
• провести анализ такого правового института какосвобождениеот административной ответственности за антиконкурентныесоглашенияна рынке;
• провести комплексный анализ нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности Федеральной антимонопольной службы России по привлечению банков к административной ответственности;
• выявить существующиепробелыв действующем законодательстве и проблемы его практической реализации в деятельности Федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.
Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания, ведущее место среди которых занимает общенаучный метод познания - материалистическая диалектика.
Автором использовались такие научные методы как: формальнологический (анализ, синтез, индукция, дедукция, аналогия и выдвижение гипотезы), сравнительно-правовой и исторический методы. Указанные методы исследования применялись комплексно, в тесной связи между собой в зависимости от конкретной задачи.
Теоретическую основу исследования составили работы ведущих ученых-административистов: А.П.Алехина, Д.Н. Бахраха, ИИ. Веремеенко, A.A.Демина, A.C. Дугенца, В.В. Игнатенко, JI.A.Калининой,
A.А.Кармолицкого, Ю.М.Козлова, Б.М. Лазарева, А.Ф. Наздрачёва, Л.Л.Попова, Н.И. Побежимовой, Б.В. Российского, Н.Г.Салищевой,
B.В.Серёгиной, Ю.Н.Старилова, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю.Хаманевой, А.П. Шергина, В.А. Юсупова и других.
Специалистов в области антимонопольного законодательства: И.Ю.Артемьева, А.Н.Варламовой, А.Ю. Кинёва, Н.И. Клейн, Е.И.Кузнецова,
B. Пружанского, С. Пузыревского, А.Р.Султанова, К.Ю. Тотьева, Н.Е.Фонарева.
При проведении исследования также широко использовались научные труды специалистов в области финансового . и банковского права: К.С.Бельского, O.A.Беляевой, A.A. Вишневского, Е.Ю. Грачёвой, Е.Ф.Жукова,
C.В.Запольского, Е.Б.Лауте, Е.А. Павлодского, М.М.Прошунина. Значительную помощь в подготовке диссертационной работы оказали актуальные материалы и данные по заявленной теме, размещенные на официальных сайтах Ценфальною Банка России и Федеральной — ~ "антимонопольной службы России в сети Интернет: ~ ~ ~ "
Наряду с теоретическим материалом, в представленной работе широко использовалась нормативно-правовая база, а такжесудебнаяпрактика по предмету диссертационного исследования.
Нормативно-правовую основу исследования составили положенияКонституцииРФ, федеральных законов, указовПрезидентаРоссийской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, иныхподзаконныхнормативных правовых актов в части, касающейся определения правовых и организационных основ деятельности Федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют:
- статистические материалы Федеральной антимонопольной службы о состоянии конкуренции на рынке банковских услуг в целом за период с 2008 по 2012 гг., в частности сведения о количествесовершенныхбанками правонарушений в сфере антимонопольного законодательства за каждый календарный год; по отдельным видамправонарушенийсовершаемых банками в исследуемой сфере -злоупотреблениядоминирующим положением, ограничивающим конкуренциюсоглашениямс участием банков, недобросовестной конкуренции на рынке банковских услуг; о количестве выданных ФАС России и ее территориальными органамипредписанийза период с 2008 по 2012 гг. в целом и в отношении банковских кредитных организаций; сведения о количестве освобожденных от административной ответственности хозяйствующих субъектов в соответствии состатьей14.32 КоАП РФ за ограничивающие конкуренцию соглашения, в том числе на рынке банковских услуг;
- сведения о работе с обращениями, поступившими в структурные подразделения центрального аппарата и территориальные органы Федеральной антимонопольной службы от граждан и юридических лиц, в том - числе касающихся нарушений антимонбпольного законодательства на ^эынке банковских услуг в целом за период с 2008 по 2012 гг.;
- статистические материалы Центрального банка России о количестве банковских кредитных организаций в Российской Федерации, размерах их уставного капитала по состоянию на 2012 год, изменению их доходов с 2008 по 2012 гг.; данные официального рейтинга банков по материалам ЦБ РФ; сведения об обращениях граждан и представителей юридических лиц в адрес Центрального банка России касаемо деятельности банковских кредитных организаций;
- ежегодные доклады Федеральной антимонопольной службы о состоянии конкуренции в Российской Федерации с 2008 по 2012 гг.;
- аналитические материалы (презентации, диаграммы и графики) научно-практических конференций и семинаров, проводимых Федеральной антимонопольной службой, посвященных отдельным вопросам антимонопольного регулирования; материалысудебнойпрактики - 216 дел о нарушениях антимонопольного законодательства рассмотренных судами И субъектов Российской Федерации с 2008 по 2012 гг.;разъясненияФедеральной антимонопольной службы и информационные письмаВерховногоСуда Российской Федерации и ВысшегоАрбитражногоСуда Российской Федерации по вопросам применения антимонопольного законодательства; результаты опроса 112должностныхлиц Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов по вопросам привлечения банков к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства;
- результаты опроса 131 сотрудника банковских кредитных организаций в 9 субъектах РФ, по вопросам нарушения банками норм антимонопольного законодательства и реакции антимонопольных органов России на такие нарушенияг ------ --
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней проведено комплексное исследование правовых и организационных основ деятельности Федеральной антимонопольной службы по привлечению банков к административной ответственности. Научной новизной обладают сделанные в диссертации выводы и предложения по совершенствованию российского законодательства, регулирующего исследуемую сферу общественных отношений. Положения работы учитывают последние изменения, как норм антимонопольного законодательства, так и норм, устанавливающихадминистративнуюответственность банковских кредитных организаций.
Новизной отличается и проведенное автором исследование мало изученной вадминистративномправе проблемы освобождения банков от административной ответственности за ограничивающие конкуренцию соглашения и согласованные действия банков. Автором с учетом зарубежного и отечественного опыта подробно изучены условия, обстоятельства и порядок освобождения банков от административной ответственности, сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию положенийстатьи14.32 КоАП РФ, посвященной этому вопросу.
В результате проведенного диссертационного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Авторское определение понятия «предписание антимонопольного органа», под которым следует понимать индивидуально-правовой акт, выносимый комиссией специально образуемой антимонопольным органом для рассмотрения каждого конкретного нарушения антимонопольного законодательства России и являющийся способом государственного реагирования, выраженном в административномпринуждении, с целью пресечения совершения правонарушения изакрепитьданное определение в статье 4 Федерального закона 2006 года «О защите конкуренции».
2. Вывод о том, что в целях обеспечениядобросовестнойконкуренции на рынке коммунальных платежей через банковские организации необходимо закрепление в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности»обязанностидля получателей платежей за жилищно-коммунальные услуги публиковать информацию о банковских счетах, на которые поступают коммунальные платежи, на своих официальных сайтах.
3. Предложение о закреплении в статье 3.2КоАПРФ в целях унификации мер административной ответственности, применяемых в сфере антимонопольного регулирования, такого административногонаказаниякак принудительное разделение или выделение занимающих доминирующее положение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход, в случае систематического осуществления ими монополистической деятельности. Необходимо также установить в статье 14.31 КоАП РФ административную ответственность в видепринудительногоразделения или выделения зазлоупотреблениедоминирующим положением.
4. Положение об установлении в статье 14.9 КоАП РФ для должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления таких мер административного наказания какадминистративныйштраф или дисквалификация за повторное принятие нормативного правового акта, ограничивающего конкуренцию или предоставляющегонеобоснованныепреимущества отдельным хозяйствующим субъектам при ранее выданномпредписанииантимонопольного органа об устранении таких нарушений. В целях предотвращения ипресеченияподобных действий и решений указанных должностных лиц, предлагается дополнить часть 2 статьи 14.9 КоАП РФ следующими словами «.либо в отношении которых антимонопольным органом выносилось предписание об устранении подобных нарушений».
5. Предложение об унификации статейособеннойчасти Кодекса Российской Федерации обадминистративныхправонарушениях, посвященных антимонопольному регулированию, в отдельную главу, поскольку такие статьи имеют общий специфический объект правового регулирования, а
--именно защиту кШкурентных отно1Шний в России. В данную главу сЛёдует включить статью 9.15, части 6 и 12 статьи 9.16, статьи 9.21, 14.3, статью 14.6 (за исключением административных правонарушений в сфере государственного регулирования тарифов), статьи 14.9, 14.31-14.33, 14.38, 14.40-14.42, части 2.1-2.7 статьи 19.5, статью 19.8 (в пределах полномочий антимонопольного органа) и статью 19.31 КоАП РФ.
6. Вывод о необходимости дополнения КоАП РФ положениями о приеме антимонопольным органом любой информации, способствующей раскрытию ограничивающего конкуренцию соглашения и закреплениигарантийее конфиденциальности. В этих целях предлагается:
- дополнить статью 14.32 КоАП РФ примечанием 5 следующего содержания: «Должностныелица антимонопольного органа обязаны принимать любую информацию, как от первого лица (заявителя) предоставившего сведения об ограничивающем конкуренциюсоглашении, так и от последующихзаявителей, если она способствует скорейшему раскрытию антиконкурентного соглашения»;
- ввести в КоАП РФ статью 14.32.1 «Разглашениеконфиденциальных сведений, способствующих раскрытию ограничивающего конкуренцию соглашения» и изложить ее в следующей редакции:
1. Разглашениедолжностнымилицами антимонопольного органа конфиденциальной информации о лице, предоставляющем сведения направленные на скорейшее раскрытие ограничивающего конкуренцию соглашения, равно как иопубликованиесамих сведений в средствах массовой информации и сети Интернет,влечет наложение административногоштрафана должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
2. Действия должных лиц антимонопольного органа указанные в части 1 настоящей статьи, если такие должностные лица были ранее подвергнутыадминистративномунаказанию за аналогичное административное правонарушение,влекут наложение администратиШого штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей либодисквалификациюна срок до трех лет».
7. Предложение о введении в КоАП РФ положений, касающихся возможности снижения размеров административного штрафа для некоторых категорий лиц, заявивших в антимонопольный орган о заключении ими ограничивающего конкуренцию соглашения. В этих целях предлагается дополнить примечание 1 к статье 14.32 КоАП РФ:
- абзацем шестым: «Лицам, которые вслед за первымзаявителемвыполнили условия освобождения от административной ответственности, в зависимости от значимости предоставленной ими информации для скорейшего раскрытия ограничивающего конкуренцию соглашения, размер административного штрафа, установленный настоящей статьей, может быть снижен, но не более чем наполовину»;
- абзацем седьмым: «Организатор ограничивающего конкуренцию соглашения не может быть полностью освобожден от административной ответственности в связи с предоставлением сведений об ограничивающем конкуренцию соглашении и подачей имзаявленияо прекращении нарушения антимонопольного законодательства в антимонопольный орган. При этом в зависимости от важности и полноты предоставленных им сведений, способствующих скорейшему раскрытию антиконкурентного соглашения, размер административного штрафа, установленного настоящей статьей, для организатора такого соглашения, может быть снижен, но не более чем наполовину».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в предложенных выводах и рекомендациях, обобщающих и дополняющих научные знания о правовых и организационных основах деятельности Федеральной антимонопольной службы России по привлечению банков к административной ответственности. Результаты проведенного исследования направлены на решение существующих проблем в сфере антимоноШльноТо ре!у™рования, а также привлечения ^освобождения банков от административной ответственности за нарушение норм антимонопольного законодательства.
Основные положения могут быть использованы в дальнейшем научном исследовании института антимонопольного регулирования и привлечения банков к административной ответственности за нарушение норм антимонопольного законодательства. Сделанные автором выводы и предложения могут найти применение внормотворческойдеятельности, практической деятельности должностных лицправоприменительныхорганов, а также в системе высшего профессионального образования юридического профиля в ходе преподавания курсов «Административноеправо», «Административная ответственность» и спецкурса «Антимонопольная служба» (в рамках направления «Государственное и муниципальное управление»).
Апробация результатов исследования осуществлялась путемвынесенияосновных положений диссертации на обсуждение на кафедре административного и финансового права Российской правовой академии МинистерстваюстицииРоссийской Федерации, выступлений с докладами по вопросам исследуемой темы на научно-практических конференциях, по итогам которых изданы сборники статей. Материалы диссертационного исследования опубликованы в виде научных статей, в том числе в журналах рекомендованныхВАКМинобрнауки России.
Структура диссертации обусловлена характером рассматриваемой темы и поставленными задачами исследования.
Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованных в диссертации источников.