Титова Любовь Николаевна. Теория и методология управления и оценки эффективности государственных финансов образовательных учреждений Российской Федерации

brief description

Титова Любовь Николаевна. Теория и методология управления и оценки эффективности государственных финансов образовательных учреждений Российской Федерации : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.05, 08.00.10 / Титова Любовь Николаевна; [Место защиты: С.-Петерб. гос. инженер.-эконом. ун-т].- Санкт-Петербург, 2007.- 300 с.: ил. РГБ ОД, 71 07-8/684

Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический
университет»
На правах рукописи
ТИТОВА Любовь Николаевна
ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ И ОЦЕНКИ
ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность:
08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством:
теория управления экономическими системами;
08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени
доктора экономических наук
Научный консультант - Заслуженный деятель науки РФ доктор экономических наук, профессор В. С. Кабаков
Санкт-Петербург
2007 
Содержание
Введение 4
Глава 1 Управление государственными финансами образователь¬ных учреждений как объект комплексных исследований.... 13
1.1. Общая характеристика и проблемы развития системы государст¬венного образования РФ 13
1.2. Развитие системы финансирования государственных образова¬тельных учреждений в РФ 27
1.3. Исследование зарубежного опыта организации финансовых про¬цессов в сфере образования 41
Глава 2 Методологические основы управления и оценки эффек-тивности государственных финансов образовательных учрежде¬ний 61
2.1. Системный подход к управлению государственными финансами
образовательных учреждений 61
2.2. Принципы управления и оценки эффективности государственных
финансов образовательных учреждений 80
2.3. Государственный финансовый контроль как функция управления
государственными финансами образовательных учреждений 93
Глава 3 Развитие организационно-экономического механизма ин¬теграции науки и образования в контексте управления государствен¬ными финансами 111
3.1. Интеграционные процессы как фактор развития и повышения эф¬фективности вузовской и академической науки 111
3.2. Анализ развития интеграционных процессов в сфере науки и об¬разования 125
3.3. Организационно-экономический механизм развития интеграции
науки и образования в Российской Федерации в контексте управления государственными финансами 143
з
Глава 4 Методы и инструменты оценки эффективности управле¬ния государственными финансами в сфере образования 167
4.1. Методы оценки эффективности управления государственными
финансами образовательных учреждений 167
4.2. Аудит эффективности как инструмент государственного финансо¬вого контроля деятельности образовательных учреждений 176
4.3. Формирование критериев и показателей оценки эффективности
использования государственных финансов в сфере образования 196
Глава 5 Основные направления повышения эффективности управления государственными финансами в сфере образова¬ния 219
5.1. Стандартизация государственного финансового контроля как инструмент повышения эффективности управления в бюджетной сфере 219
5.2. Рационализация государственных закупок работ и услуг как спо¬
соб повышения эффективности государственного финансирования высшей школы 235
5.3. Методические рекомендации по организации учета результатов научно-исследовательских работ в высшем учебном заведе¬
нии 254
Заключение 274
Литература 279
Введение
Социально - экономическая нестабильность последнего десятилетия обусловила снижение качества российского образования. И это при том, что на протяжении многих лет основными характеристиками российского обра¬зования являлись универсальность, доступность и бесплатность.
Сложившаяся ситуация, связанная с повышением спроса на некоторые специальности, с одной стороны, и снижением качества предоставляемых образовательных услуг, ростом их стоимости - с другой, потребовали приня¬тия документов, предусматривающих основные принципы развития системы образования.
В октябре 2000 года Правительством РФ была одобрена Национальная доктрина образования в Российской Федерации. Этим документом преду-сматривалось, что государственная политика в области финансирования об-разования обязана обеспечить опережающий рост расходов на систему обра¬зования в общем объеме государственных расходов и существенное повыше¬ние их эффективности.
Однако недостаточное финансирование образования сегодня остается главной проблемой. Несмотря на то, что с 1999 года расходы федерального бюджета на образовательную сферу ежегодно увеличивались, выделяемые средства не являлись достаточными для повышения качества образования, а имеющиеся финансовые и материальные ресурсы в данной сфере использо¬вались не всегда эффективно.
На первом этапе реформирования образования (до 2004 года) действи¬тельно прослеживается опережающий рост расходов на образовательную сферу по сравнению с общеэкономическими показателями. Динамика расходов бюд¬жета на образование в 2000-2005 г.г. свидетельствует об их увеличении с 2,8% ВВП практически до 4%. Между тем, в развитых странах образование финан¬сируется в большем объеме: не менее 5,3-5,5% ВВП (например, в Японии, Ки¬тае, Южной Корее на образование выделяется от 15 до 25% ВВП) [139].
Однако только увеличение финансирования образования не приведет к необходимым системным изменениям в этой сфере. Безусловно, требуются конкретные меры, направленные на кардинальную перестройку всей системы образования.
В 2007 году продолжается реализация существующих направлений приоритетного национального проекта «Образование» в объеме финансиро¬вания не меньшем, чем прошлом году. Кроме того, в 2007 году предусмотре¬но увеличение финансирования мероприятий по стимулированию образова¬тельных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы (18 млрд, рублей).
За счет средств федерального бюджета в 2007 году планируется также поддержать не менее 60 учреждений начального и среднего профессиональ¬ного образования в размере 1,8 млрд, рублей.
Вторым новым направлением национального проекта в сфере образо¬вания станет «Государственная поддержка субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования. Это направ¬ление будет реализовываться также в течение трех лет. В 2007 году планиру¬ется на конкурсной основе отобрать около 20 субъектов Российской Федера¬ции, которые будут получать поддержку в 2007-2009 годах, в 2008-м - около 10 субъектов, которые получат поддержку в течение 2008-2009 годов, а в 2009 году - еще порядка 10 субъектов с поддержкой в течение одного года. Число победителей этого конкурса будет зависеть от того, какие суммы бу¬дут заявлены образовательными учреждениями на реализацию инновацион¬ных программ. На эти цели планируется выделить 3,85 млрд, рублей [224].
Безусловно, финансирование образовательной сферы лишь за счет средств федерального бюджета не разрешит сложившейся ситуации. Для по¬вышения качества образования, необходимо не только сохранение темпов роста бюджетного финансирования и эффективная реализация предусмот¬ренных национальными проектами мероприятий, но и увеличение поступле¬ний в систему образования финансовых средств из различных внебюджетных
источников, а также повышение эффективности управления финансовыми ресурсами образовательных учреждений.
Таким образом, выбранная тема диссертации представляется весьма актуальной, а направление и содержание исследования определяется объек¬тивной необходимостью комплексного анализа, методологического и мето¬дического осмысления указанных проблем.
Проблемы, связанные с теорией управления в государственном секторе экономики и в том числе в сфере образования, вопросами финансирования государственных образовательных учреждений, развития интеграционных процессов науки и образования с целью повышения качества подготовки кад¬ров, являются предметом изучения многих российских и зарубежных ученых. Эти проблемы рассматриваются в трудах таких ученых как Балыхин Г.А., Глазьев С.Ю., Глазычев В.Л., Беляков С.Ю., Бестужев - Лада И., Вифлеем¬ский А. Б., Владимиров А. И., Галаган, А.И. Гордеева Н.А., Илышева Н. Н., Кабаков В.С., Кнорринг В. И., Курбатова М. В., Майбуров И. А., Морган Э., Новиков Д.А., Попова А. О., Терентьева И.С., Филиппов В.М., Энтони В.
Вопросы оценки эффективности государственных финансов, проблемы государственного финансового контроля в бюджетной сфере исследуются в трудах таких ученых как Агапцова С.А., Балабанов И. Т., Беляков С.А., Вах¬рин П.И., Вознесенский Э.А., Воронин Ю.М.,Гордин В.И., Данилевский Ю.А, Дрантусова Н.В., Карандаев Г.Н., Князев Е.А., Крикунов А.В., Лазарева Н.В., Нешитой А.С., Овсянников А.Н., Опенышев С.П., Пансков В.Г., Рожко¬ва Н., Степашин С.В., Шохин С.О.
Наряду с этим, недостаточно разработанными следует считать вопросы методологии управления государственным и муниципальными финансами в бюджетной сфере, в том числе финансами образовательных учреждений, во¬просы оценки эффективности использования государственных и муници¬пальных финансов образовательных учреждений на основе показателей ре¬зультативности управления.
Цель диссертационного исследования состоит в развитии методологии управления и оценки эффективности государственных финансов в сфере об-разования Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели были сформулированы и решены следующие задачи:
1. Исследование особенностей и проблем развития государственно¬го образования и финансирования государственных образовательных учреж¬дений в Российской Федерации.
2. Анализ зарубежного опыта организации финансовых процессов в сфере образования.
3. Разработка методологических основ управления государствен¬ными финансами образовательных учреждений на основе применения сис¬темного анализа.
4. Уточнение принципов управления и оценки эффективности госу-дарственных финансов образовательных учреждений.
5. Исследование особенностей государственного финансового кон¬троля как функции управления государственными финансами образователь¬ных учреждений.
6. Выявление направлений развития интеграционных процессов в сфере науки и образования с целью повышения эффективности вузовской и академической науки.
7. Разработка организационно-экономического механизма развития интеграции науки и образования в Российской Федерации в контексте управ¬ления государственными финансами.
8. Уточнение методов оценки эффективности управления государ-ственными финансами образовательных учреждений.
9. Обоснование целесообразности применения аудита эффективно¬сти в качестве инструмента государственного финансового контроля дея¬тельности образовательных учреждений.
10. Формирование критериев и показателей оценки эффективности использования государственных финансов в сфере образования.
11. Обоснование необходимости стандартизации государственного финансового контроля как инструмента повышения эффективности управления в бюджетной сфере.
12. Формирование направлений рационализации государственных закупок работ и услуг как способа повышения эффективности государствен¬ного финансирования высшей школы.
13. Разработка методических рекомендаций по организации учета результатов научно-исследовательских работ в высшем учебном заведении.
Объектом исследования является система управления государствен¬ными финансами в сфере образования.
Предметом исследования выступают организационно-экономические отношения между субъектами системы управления государственными фи¬нансами в сфере образования.
Теоретической и методической основой исследования является диалек-тический метод, предопределяющий изучение явлений в их постоянном раз¬витии и взаимосвязи. В основу всей работы положена методология системно¬го подхода с использованием метода экономической интерпретации полу¬ченных результатов. В аналитической части применялись методы системного анализа, классификации и статистических группировок, логического и срав¬нительного анализа. Методической базой исследования послужили норма¬тивные и методические материалы государственных органов по вопросам от¬раслевого и финансового регулирования сферы образования в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационной работы заключается в развитии ме-тодологии управления государственными финансами в сфере образования и формировании организационно-экономического механизма оценки эффек¬тивности использования государственных и муниципальных финансов обра¬зовательными учреждениями Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты диссертационного исследования, составляющие научную новизну работы:
1. Обоснована приоритетность программно-целевого метода формиро¬вания и исполнения бюджетов государственных и муниципальных образова¬тельных учреждений в Российской Федерации, обеспечивающего стимули¬рование образовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы, поддержку субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования.
2. Выявлены типологические признаки и базовые компоненты системы управления государственными финансами образовательных учреждений, в ос¬нову которой положены линейно-функциональная схема, сочетающая верти¬кальную организацию управления (распределение административного веде¬ния по уровням управления) с распределением по уровням и функциям управления, и программно-целевой метод управления, подразумевающий формирование дерева целей социально-экономического развития сферы об¬разования и выявление ресурсов, необходимых для их согласованной реали¬зации.
3. Обоснована взаимосвязь принципов оценки эффективности государ-ственных финансов образовательных учреждений с группой принципов го-сударственного управления в сфере образования и принципов государствен¬ного финансового контроля;
4. Уточнено содержание классификационных групп государственного финансового контроля как функции управления государственными финанса¬ми образовательных учреждений по видам, типам и формам. Предложена единая концепция финансового контроля государства, определяющая един¬ство целей, принципов и согласованность действий в вопросах контроля за федеральными, региональными и муниципальными бюджетными средства¬ми, в том числе в сфере образования.
5. Разработан организационно-экономический механизм развития ин-теграции науки и образования в Российской Федерации в контексте управле-
ния государственными финансами, включающий необходимость внесения изменений в бюджетный кодекс РФ (порядок единого бюджетного планиро¬вания и финансирования науки и образования, введение в бюджетную клас¬сификацию расходов бюджетов Российской Федерации специальных клас¬сификационных кодов на проведение интеграционных мероприятий науки и образования) и формирование системы оценки эффективности результатов научных исследований.
6. Предложен концептуальный подход к оценке эффективности управ¬ления государственными финансами образовательных учреждений, основан¬ный на модели бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках среднесрочного планирования системы критериев и показателей, отражаю¬щих степень достижения поставленных целей и социально-экономические результаты деятельности органов исполнительной власти.
7. Обоснована целесообразность применения аудита эффективности в качестве главного инструмента государственного финансового контроля и оценки бюджетных расходов с точки зрения решения общегосударственных задач в сфере образования, позволяющего установить степень и целесообраз¬ность использования средств бюджетов, внебюджетных средств, а также го¬сударственного (муниципального) имущества для целей, определенных бюджетным законодательством; разработан механизм проведения аудитов эффективности как при реализации бюджетных целевых программ, так и во внепрограммном секторе бюджетного финансирования.
8. Сформулированы два вида критериев оценки эффективности управ¬ления государственными финансами в сфере образования: критерии, отра¬жающие прямые результаты деятельности образовательных учреждений (со¬отношение между произведенными затратами ресурсов (в стоимостном вы¬ражении) и полученными при этом результатами (объемом оказанных обра¬зовательных услуг)); критерии, отражающие конечные (социальные) резуль¬таты управления в сфере образования (уровень достижения поставленных социальных целей).
9. Разработаны методические рекомендации по совершенствованию стандартизации национальной системы государственного финансового кон¬троля Российской Федерации, предусматривающие объединение в едином кодифицированном поле стандартов, регулирующих различные виды кон¬троля - государственного, внутрихозяйственного и аудиторского, и полное законодательное оформление создаваемой системы национальных стандар¬тов, что позволит укрепить взаимодействие между видами, разновидностями и направлениями финансового контроля в Российской Федерации, создать единую понятийную и терминологическую базу в сфере стандартизации фи¬нансового контроля.
10. Предложены способы повышения эффективности государственного финансирования в сфере образования путем рационализации закупок работ и услуг органами управления образованием и образовательными учреждения¬ми на основе использования современных схем реализации инвестиционно¬строительных проектов в сфере развития основных фондов образовательных учреждений и рационального сочетания критериев стоимости и качества при закупках научно-исследовательских, опытно-конструкторских, управленче¬ских и других интеллектуальных услуг.
11. Разработаны методические рекомендации по организации учета ре¬зультатов научно-исследовательских работ в высшем учебном заведении с помощью Карты учета результатов НИР, позволяющей осуществлять оценку эффективности затрат, в том числе бюджетных, в конкретное научное на¬правление.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нем, направлены на решение крупной народ-нохозяйственной задачи повышения эффективности управления и оценки го-сударственных финансов в сфере образования на основе развития теории и практики государственного финансового контроля, модели бюджетирования, ориентированного на результат.
Результаты выполненных исследований и предложенные методологи¬ческие и методические решения могут быть использованы органами государ¬ственного и муниципального управления при текущем и стратегическом пла¬нировании в сфере образования.
Предложенные рекомендации по оценке результативности государст¬венных финансов в сфере образования позволят повысить эффективность системы государственного финансового контроля бюджетных учреждений.
Разработанные модели и способы рационализации закупок работ и ус¬луг органами государственного управления образованием и образовательны¬ми учреждениями позволят повысить эффективность государственного фи¬нансирования в сфере образования.
Результаты исследования были использованы при разработке стандар¬тов государственного финансового контроля, в контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты Российской Федера¬ции, докладывались на научно-практическом семинаре - совещании "Казна¬чейская система исполнения бюджета и ее модели" в 2002 году. Материалы научной работы нашли применение при разработке и чтении экономических курсов для студентов Московского авиационного института (технический университет), Томского политехнического университета, Санкт- Петербургского государственного инженерно-экономического университета.
Публикации. Основное содержание диссертации отражено в 27 опубли-кованных работах общим объемом 83 п. л.

bibliography

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенная работа была нацелена на развитие теории и методологии управления и оценки эффективности государственных финансов в сфере об-разования Российской Федерации.
При реализации функций, направленных на решение тактических за¬дач, Минобрнауки России взаимодействует с другими органами исполни¬тельной власти. Указанное взаимодействие осуществляется с использовани¬ем различных инструментов: нормативного регулирования, финансирования бюджетных программ, финансирование непрограммных расходов.
Существующие сегодня модели финансово-экономических механизмов призваны обеспечить многоканальное поступление средств и расширение само-стоятельности их использования органами управления образованием и образо-вательными учреждениями и организациями. При этом должна усиливаться роль государственного финансового контроля и увеличение ответственности руководителей за качество образовательных услуг, что в конечном итоге повы¬сит эффективность использования бюджетных расходов.
В последние годы правительство Российской Федерации уделяет много внимания проблемам эффективного управления государственными финансо¬выми ресурсами. Особое место при этом занимают проблемы государствен¬ного финансового контроля.
Проведенное исследование позволило получить следующие основные результаты:
- исследованы особенности и проблемы развития государственного об-разования и финансирования государственных образовательных учреждений в Российской Федерации.
- проанализирован зарубежный опыт организации финансовых процес¬сов в сфере образования.
- разработаны методологические основы управления государственны¬ми финансами образовательных учреждений на основе применения систем¬ного анализа.
- уточнены принципы управления и оценки эффективности государст¬венных финансов образовательных учреждений.
- исследованы особенности государственного финансового контроля как функции управления государственными финансами образовательных уч¬реждений.
- выявлены направления развития интеграционных процессов в сфере науки и образования с целью повышения эффективности вузовской и акаде¬мической науки.
- разработан организационно-экономический механизм развития инте¬грации науки и образования в Российской Федерации в контексте управления государственными финансами.
- уточнены методы оценки эффективности управления государствен¬ными финансами образовательных учреждений.
- обоснована целесообразность применения аудита эффективности в качестве инструмента государственного финансового контроля деятельности образовательных учреждений.
- сформированы критерии и показатели оценки эффективности исполь-зования государственных финансов в сфере образования.
- обоснована необходимость стандартизации государственного финансового контроля как инструмента повышения эффективности управления в бюджетной сфере.
- сформулированы направления рационализации государственных за¬купок работ и услуг как способа повышения эффективности государственно¬го финансирования высшей школы.
- разработаны методические рекомендации по организации учета ре-зультатов научно-исследовательских работ в высшем учебном заведении.
В области теории управления государственными финансами в сфере образования:
1. Обоснована приоритетность программно-целевого метода формиро¬вания и исполнения бюджетов государственных и муниципальных образо- вательных учреждений в Российской Федерации, обеспечивающего стимули¬рование образовательных учреждений вузов и школ, активно внедряющих инновационные образовательные программы, поддержку субъектов Россий¬ской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образо¬вания.
2. Выявлены типологические признаки и базовые компоненты системы управления государственными финансами образовательных учреждений, в ос¬нову которой положены линейно-функциональная схема, сочетающая верти¬кальную организацию управления (распределение административного веде¬ния по уровням управления) с распределением по уровням и функциям управления, и программно-целевой метод управления, подразумевающий формирование дерева целей социально-экономического развития сферы об¬разования и выявление ресурсов, необходимых для их согласованной реали¬зации.
В области оценки эффективности государственных финансов:
1. Обоснована взаимосвязь принципов оценки эффективности государ-ственных финансов образовательных учреждений с группой принципов го-сударственного управления в сфере образования и принципов государствен¬ного финансового контроля;
2. Уточнено содержание классификационных групп государственного финансового контроля как функции управления государственными финан¬сами образовательных учреждений по видам, типам и формам. Предложена единая концепция финансового контроля государства, определяющая един¬ство целей, принципов и согласованность действий в вопросах контроля за федеральными, региональными и муниципальными бюджетными средства¬ми, в том числе в сфере образования.
В методической области:
1. Разработан организационно-экономический механизм развития ин¬теграции науки и образования в Российской Федерации в контексте управле¬ния государственными финансами, включающий необходимость внесения изменений в бюджетный кодекс РФ (порядок единого бюджетного планиро¬вания и финансирования науки и образования, введение в бюджетную клас¬сификацию расходов бюджетов Российской Федерации на проведение инте¬грационных мероприятий науки и образования) и формирование системы оценки эффективности результатов научных исследований.
2. Предложен концептуальный подход к оценке эффективности управ¬ления государственными финансами образовательных учреждений, основан¬ный на модели бюджетирования, ориентированного на результат в рамках среднесрочного планирования системы критериев и показателей, отражаю¬щих степень достижения поставленных целей и социально-экономические результаты деятельности органов исполнительной власти.
3. Обоснована целесообразность применения аудита эффективности в качестве главного инструмента государственного финансового контроля и оценки бюджетных расходов с точки зрения решения общегосударственных задач в сфере образования, позволяющего установить степень и целесообраз¬ность использования средств бюджетов, внебюджетных средств, а также го¬сударственного (муниципального) имущества для целей, определенных бюджетным законодательством; разработан механизм проведения аудита эффективности как при реализации бюджетных целевых программ, так и во внепрограммном секторе бюджетного финансирования.
4. Сформулированы два вида критериев оценки эффективности управ¬ления государственными финансами в сфере образования: критерии, отра¬жающие прямые результаты деятельности образовательных учреждений (со¬отношение между произведенными затратами ресурсов (в стоимостном вы¬ражении) и полученными при этом результатами (объемом оказанных обра¬зовательных услуг)); критерии, отражающие конечные (социальные) резуль¬таты управления в сфере образования (уровень достижения поставленных социальных целей).
5. Разработаны методические рекомендации по совершенствованию стандартизации национальной системы государственного финансового кон¬троля Российской Федерации, предусматривающие объединение в едином
кодифицированном поле стандартов, регулирующих различные виды кон¬троля - государственного, внутрихозяйственного и аудиторского, и полное законодательное оформление создаваемой системы национальных стандар¬тов, что позволит укрепить взаимодействие между видами, разновидностями и направлениями финансового контроля в Российской Федерации, создать единую понятийную и терминологическую базу в сфере стандартизации фи¬нансового контроля.
В области практики:
1. Предложены способы повышения эффективности государственного финансирования в сфере образования путем рационализации закупок работ и услуг органами управления образованием и образовательными учрежде¬ниями на основе использования современных схем реализации инвестицион¬но-строительных проектов в сфере развития основных фондов образователь¬ных учреждений и рационального сочетания критериев стоимости и качества при закупках научно-исследовательских, опытно-конструкторских, управ¬ленческих и других интеллектуальных услуг.
2. Разработаны методические рекомендации по организации учета ре¬зультатов научно-исследовательских работ в высшем учебном заведении с помощью Карты учета результатов НИР, позволяющей осуществлять оценку эффективности затрат, в том числе бюджетных, в конкретное научное на¬правление.
Проведенное в диссертационной работе исследование и полученные результаты могут послужить основой для дальнейшей разработки проблем управления государственными финансами в сфере образования, организации и совершенствования контрольной и надзорной работы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и её территориальных управлений, методов оценки состояния и эффективности использования государственных финан¬сов в бюджетных учреждениях.