Зверев Герман Станиславович. Теоретические и методические основы управления результатами муниципального бюджета

brief description

Зверев Герман Станиславович. Теоретические и методические основы управления результатами муниципального бюджета : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Хабаровск, 2004 290 c. РГБ ОД, 61:04-8/4505

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ, ОРИЕНТИРОВАННЫЙ НА РЕЗУЛЬТАТ, КАК ОБЪЕКТ НАУЧНОГО ИССЛЕДОВАНИЯ 10
1.1. Содержание и структура понятия «муниципальный бюджет» 10
1.2. Теоретические основы понятия «бюджетирование, ориентированное на результат» 26
1.3. Научные подходы к организации мониторинга результативности бюджетных расходов 39
Глава 2. АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩИХ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ БЮДЖЕТОМ 54
2.1. Система нормативного правового регулирования расходных полномочий муниципального бюджета 54
2.2. Система финансирования и администрирования расходов муниципального бюджета 70
Глава 3. ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ БЮДЖЕТОМ, ОРИЕНТИРОВАННЫМ НА РЕЗУЛЬТАТ 100
3.1. Рефрейминг принципов бюджетного устройства муниципального образования 100
3.2. Реструктуризация бюджетного сектора муниципального образования 103
3.3. Реинжиниринг бюджетного процесса муниципального образования 118
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 138
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 153
ПРИЛОЖЕНИЯ 174

Введение к работе

Постановка проблемы и актуальность исследования
В России началась бюджетная реформа. Стратегическими целями реформы являются повышение результативности бюджетных расходов и оптимизация управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы. Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать модель бюджетирования, ориентированного на результат, получившая особую популярность в экономической литературе и бюджетной практике, начиная с 80-х годов XX века.
Начавшиеся преобразования порождают много вопросов как теоретико-методологического, так и организационно-методического характера. Внятное, последовательное и аргументированное изложение основных принципов и методов реформирования бюджетного процесса на уровне муниципального образования приобретает особую значимость. На этом уровне власти бюджетная реформа сопрягается с общей реформой местного самоуправления. Совпадение по времени двух сложнейших с точки зрения поставленных целей и применяемых организационно-правовых механизмов видов преобразований увеличивает управленческие и финансовые риски. Несомненную помощь в минимизации рисков могут оказать анализ трудностей и неудач, с которыми сталкивались страны, проводящие подобные реформы, и разработка теоретических и методических основ концепции реформирования сложившейся системы управления муниципальным бюджетом.
Модель бюджетирования, ориентированного на результат, получила широкое отражение как в экономических исследованиях, так и в периодической печати. Кроме того, она неоднократно обсуждалась на специализированных семинарах с участием российских и зарубежных учёных и государственных служащих. По этой теме есть работы монографического характера, хотя их немного.
Вместе с тем, анализ точек зрения на сущность бюджетирования, ориентированного на результат, проведённый автором по российским и
4зарубежным источникам, включая научные публикации, нормативные документы и материалы специальных семинаров, обнаружил явный уклон авторов в изучение бюджетирования, ориентированного на результат, преимущественно на национальном уровне. Явный дефицит работ монографического характера, посвященных проблемам управления муниципальным бюджетом, ориентированным на результат, естественно, снижает качество практических рекомендаций по реализации бюджетной реформы на муниципальном уровне.
В методологическом плане в экономической литературе пока не нашло отражения многообразие организационных форм муниципальных образований, установленное новой редакцией Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и его влияние на механизм бюджетного управления в муниципальном образовании.
В методическом плане в экономической литературе пока не разработана целостная концепция реализации бюджетной реформы на уровне муниципального образования, учитывающая синхронность проведения бюджетной реформы и реформы местного самоуправления и минимизирующая возникающие риски.
Вышеуказанные моменты определили актуальность исследования.
Степень разработанности, теоретическая и практическая база исследования
Проблемы общественных финансов нашли отражение в работах Э. Аткинсона, Д. Стиглица, Дж. Болла, Д. Брюмерхофера, Д. Каплана и Р. Нортона, Дж. Левина, Р. Масгрейва, X. Хэтри, К. Уорда, Л.И. Якобсона и
др.
Проблемы программно-целевого подхода к управлению общественным сектором нашли отражение в работах Бен-Чи Лю, Дж. ван Гига, Б.Гросса, С.О'Доннела, Д.Клиланда, У. Кинга, Г. Кунца, Д. Моррисея, Н. Телецкого, Д.М.Гвишиани, Л.И.Евенко, Б.З.Мильнера и др.
Проблемы управления государственным бюджетом в РФ нашли отражение в трудах В.П. Горегляда, Т.В. Грицюк, А.Г.Игудина, А.М. Лаврова, В.Н. Лексина, В.М. Родионовой, Л.Н. Павловой, А.И. Фисенко, В.Б. Христенко и А.В.Швецова, управления муниципальным бюджетом — в работах Н.В. Альвианской, Е.Г. Анимицы, А.З. Дадашева, Е.Б. Дворядкиной, М.Ю. Гараджи, Г.Б. Поляка, Н.Г. Сычёва, К.И. Таксира, Н.А. Ширкевич. Д.Г. Черника, А.В. Чернявскогоидр.
Проблемы управления отдельными видами бюджетных расходов общественного сектора рассматривали Н.Б.Косарева, СВ. Шишкин, А.А. Гудков, ТЛЛ.Клячко, П.П. Кузнецов, Л.Д. Попович, Е.Г. Потапчик, С.К. Салахутдинова, Б.Ю. Сорочкин, А.Я. Рубинштейн, Н.Г.Типенко, И.А.Рождественская и др.
Модель бюджетирования, ориентированного на результат, изучена в работах Ф. Мошера, Г.В. Курляндской, Е.И. Андреевой, Е.В. Беляновой, СЮ. Злобина, СЮ. Иванова, СК. Ястребовой, Г.Кларка, А. Пири, А. де Гроота и др.
Проблемам реорганизации бюджетного процесса в той или иной степени посвящены работы Ф. Гуийяра, Т. Давенпорта, СА. Дипиаза, Дж. Келли, Д.О'Лири, X. ван Нивегена, МХаммера, Дж. Харрингтона, Дж. Экклза, К.С Эсселинга и др.
На позицию автора повлияли также труды дальневосточных учёных, занимающихся финансово-кредитными проблемами, таких как Л.И. Вотинцева, СЛ. Осипов, В.А. Останин, Ю.В. Рожков, И.М. Соломко, В.Г. Щербина, а также учёных, занимающихся проблемами экономики региона, среди которых В.И. Ишаев, СН. Леонов, П.А. Минакир, Н.Н. Михеева, М.В. Терский и другие.
В ходе работы автором использоваласьинформационная база,включающая федеральные законодательные и подзаконные акты, нормативные акты и методические указания Министерства финансов РФ. Информационно-статистическую базу исследования составили отчётные
данные Управления МНС РФ по Приморскому краю, отчётные данные об исполнении муниципальных бюджетов в Приморском крае финансового департамента администрации Приморского края, материалы, собранные и обработанные лично автором для иллюстрации выводов и рекомендаций, изложенных в диссертации.
Методологическую основуисследования составили методы системного, статистического и сравнительного анализа экономико-правовых систем.
Объектом исследованияявляются экономические отношения, возникающие в ходе организации бюджетного процесса на муниципальном уровне.
В качествепредмета исследованияопределён механизм реализации концепции управления результатами муниципального бюджета.
Цели и задачи диссертационного исследования
Основнойцельюдиссертационного исследования является разработка теоретических основ и методических подходов к формированию набора экономических методов, приёмов, нормативов и правовых норм, составляющих концепцию управления результатами муниципального бюджета в условиях реформы местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели определены и решались следующиезадачи:
1. Исследовать и раскрыть экономическую сущность понятий «муниципальный бюджет», «бюджетирование, ориентированное на результат» и «мониторинг результативности расходов муниципального бюджета», проследив их эволюцию, взаимосвязь и взаимообусловленность.
2. Проанализировать сложившиеся методы управления муниципальным бюджетом, выявить элементы бюджетирования, ориентированного на результат, используемые в практике управления муниципальным бюджетом и оценить их роль в бюджетном процессе муниципального образования в настоящее время.
3. Охарактеризовать основные проблемы, обусловленные синхронизацией
7 бюджетной реформы и реформы местного самоуправления, на примере конкретного муниципального образованиясиспользованием статистических методов исследования.
4. Сформулировать авторскую концепцию управления результатами муниципального бюджета с учётом его функционирования в условиях общей реформы местного самоуправления.
Научная новизнарезультатов диссертационного исследования, выносимых автором на защиту, заключается в следующем:
с целью уточнения содержания и отличительных признаков организационных форм муниципального образования и соответствующих им подвидов муниципального бюджета предложена внутривидовая классификация муниципального бюджета;
выявлены системные противоречия действующей модели управления бюджетами муниципальных образований, позволившие обосновать проектные мероприятия по их разрешению;
сформулированы методические подходы к построению программной классификации доходов и расходов муниципального бюджета при переходе к бюджетированию, ориентированному на результат;
предложена цельная концепция управления результатами муниципального бюджета, включающая этапы: «рефрейминг принципов бюджетного устройства», «реструктуризация бюджетного сектора» и «реинжиниринг бюджетного процесса».
Теоретическая значимостьдиссертационного исследования заключается в том, что определены элементы структуры концепции управления результатами муниципального бюджета: во-первых, единство системы методов, направленных на повышение результативности расходов муниципального бюджета и совершенствование системы бюджетного управления; во-вторых, теоретическая модель определённой системы знаний, обладающая признаками научности (чётко обособленная совокупность объектов знания и их видов; наличие предмета знания; методы, инструменты и
8средства изучения, направленные на решение проблем по принятым критериям и ориентированные на предмет и объект знания; исходный эмпирический и теоретический базис; специальные теоретические знания; профессиональная концептуализация).
Практическая значимостьдиссертационного исследования заключается в том, что его результаты могут использоваться при реформировании бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Особенно это касается методических рекомендаций и справочных материалов, разработанных автором.
В расширенном виде они могут быть использованы органами исполнительной власти субъектов Федерации в процессе формирования стратегии и тактики бюджетной реформы на территории субъекта РФ.
Апробация работыосуществлялась в ходе обсуждения её результатов на заседаниях Дальневосточного форума рыбной отрасли (Администрация Приморского края, 2004), Международной конференции «Международное сотрудничество приграничных регионов РФ и КНР» (Администрация Приморского края, 2004), при обсуждении монографии «Муниципальный бюджет, ориентированный на результат: подходы к управлению» (Владивосток, Тихоокеанский центр стратегических разработок, 2004), на заседании круглого стола «Бюджетирование, ориентированное на результат» (Тихоокеанский центр стратегических разработок, 2004), на заседании круглого стола «Обсуждение целевых программ развития Приморского края на 2005 — 2010 годы» (Тихоокеанский центр стратегических разработок, 2004 год).
Внедрение результатовработы осуществлено в ходе подготовки целевых программ развития Приморского края и подготовки доклада рабочей группы президиума Государственного совета РФ «О развитии конкурентоспособности рыбной отрасли России».
Публикации.Основные положения диссертации опубликованы:
1. Зверев Г.С. Заблудившийся город. — Владивосток: «Золотой Рог». 2004.
9 — З п.л.
2. Зверев Г.С. Программно-целевое бюджетирование в таможенных органах // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. — 2004. — № 3. — 0,5 п.л.
3. Зверев Г.С., Рожков Ю.В., Терский М.В. Муниципальный бюджет, ориентированный на результат: подходы к управлению / Под научн. ред. проф. Ю.В. Рожкова. — Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2004. — 7,5 п.л. (автором — 5,8 п.л.).
4. Зверев Г.С. О реинжиниринге бюджетного процесса, ориентированного на результат // Вестник Хабаровской государственной академии экономики и права. — 2004. — № 3. — 0,1 п.л.

Содержание и структура понятия «муниципальный бюджет»

В России началось кардинальное реформирование бюджетного процесса. Стратегическая цель реформы сформулирована в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации:«Основной принцип бюджетной реформы — это переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами» [4]. Основные задачи реформы установлены в постановлении Правительства Российской Федерации от 22.05.04 №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» [7]. Утвержденная названным постановлением Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах основана на адаптации передового международного опыта наиболее успешных бюджетных реформ к политическим, социально-экономическим и институциональным условиям Российской Федерации с учетом трудностей и неудач, с которыми сталкивались различные страны, проводящие подобные реформы на протяжении последних десятилетий.
Обращаем внимание на немаловажное обстоятельство: начальная стадия бюджетной реформы сфокусирована преимущественно на высшем, федеральном уровне бюджетной системы Российской Федерации. Алгоритм реализации реформы на этом уровне подробно прописан в упомянутом постановлении Правительства Российской Федерации, а вот с переводом реформы бюджетного процесса на уровень муниципальных бюджетов ясности меньше. Хотя Правительством Российской Федерации рекомендовано органам местного самоуправления «разработать и реализовать меры по повышению результативности расходов соответствующих бюджетов согласно основным положениям указанной Концепции» [7], каким образом это сделать в 12 215 муниципальных образованиях - большой вопрос. Для внесения качественных изменений в бюджетный процесс муниципальных образований, прежде всего, необходимо выяснить специфику муниципального бюджета. Слово «муниципальный» происходит от латинского municipium, что буквально переводится как «самоуправляющаяся община» [20, с.78]. Изначально понятие «муниципий» обозначало город с правом самоуправления в древнеримском государстве, поэтому историческое и правовое значение термина «муниципальный» увязывает его с характеристикой городского хозяйства и бюджета.
В дальнейшем в диссертационном исследовании термины «муниципальный бюджет», «бюджет муниципального образования» и «местный бюджет» применяются в одном значении. Мы основываемся на исходном положении Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:«В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления» [2].
Муниципальный бюджет имеет ряд специфических черт, отделяющих его от федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации. В Бюджетном кодексе Российской Федерации специфика муниципального бюджета последовательно проведена во многих главах. В статье 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлена компетенция органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений [1, с.76-77]. В статьях 60-64 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяется состав налоговых и неналоговых доходов местного бюджета, а также закрепляется ряд норм по вопросам бюджетного регулирования [1, с.95-97]. В статье 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов [1, с. 113-114]. Системный анализ Бюджетного кодекса Российской Федерации позволил сделать следующие выводы: во-первых, в статьях 9, 60-64, 87, 96, 100, 141 Бюджетного кодекса Российской Федерации законодательно установлена специфика местных бюджетов; во-вторых, в статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации дано определение «бюджета муниципального образования»: «Бюджет муниципального образования (местный бюджет) -форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления» [1, с.78]. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» даёт более лаконичное определение:«Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет)» [2]. Таким образом, Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отделяют муниципальный бюджет (бюджет муниципального образования, местный бюджет) от федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.
В российской экономической науке понятие «муниципальный бюджет» претерпело значительную эволюцию за последние 15 лет. М.В.Васильева, например, определяет местные бюджеты как «обусловленную административно-территориальным делением и бюджетным устройством государства часть экономических отношений в обществе, связанных с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств, предназначенных на цели социально-экономического развития и удовлетворения общественных потребностей» [46, с.9]. Такой же подход виден в более поздних работах Н.А. Ширкевич [216].

Система нормативного правового регулирования расходных полномочий муниципального бюджета

Классическую схему анализа методов управления государственным (муниципальным) бюджетом предложил Дж. Левин. Он выделил три уровня управления бюджетом: законодательное регулирование, финансирование и администрирование [67]. Предложенная Дж. Левином концепция широко используется в экономической литературе, а в 2003 году получила нормативное закрепление в российском законодательстве [170].
В соответствии с рекомендациями Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений по разграничению полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной