Скрипнюк Бюрократизм в системі державного управління та правовий механізм його подолання

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ.

У вступі з`ясовується актуальність проблематики дисертаційного дослідження, формулюється мета і завдання роботи, визначається ступінь наукового опрацювання теми, окреслюється джерелознавча, теоретична й методологічна база дослідження. У вступі також визначаються наукова новизна дослідження, його практична та теоретична значущість, методологічні принципи і структурна побудова роботи.

Внутрішня логіка досліджуваної в дисертаційній роботі проблеми вимагала насамперед визначення і наукового розгляду панівних теоретично-методологічних підходів при аналізі проблеми бюрократії та бюрократизму, які були визначені в процесі правових, політологічних, історичних та суспільно-економічних досліджень розглядуваної проблематики. Це завдання було виконане у першому розділі дисертаційної роботи - “Проблема бюрократії та бюрократизму в зарубіжній та вітчизняній правовій і політичній науці”. Предметом дослідження реферованого розділу став розгляд основних теорій та моделей у тлумаченні бюрократії, запропонованих як провідними зарубіжними вченими, так і вітчизняними науковцями.

Серед основних теорій, що були висунуті західними вченими в процесі вивчення і дослідження проблеми бюрократії та бюрократизму, доцільно виділити наступні напрямки. По-перше, це веберіанські концепції раціональної бюрократії, які виходять з інтерпретації бюрократії як професійного апарату службовців, організованих за принципом пірамідальної ієрархії і функціонуючих згідно імперсональних, уніфікованих та формалізованих правил. Засновником цього напрямку у дослідженні бюрократії є М.Вебер (1864-1920), який фактично і сформулював основні чотири позиції, що аналізуються при вивченні бюрократії. Це, зокрема, характер розподілу праці в організаціях, розкриття структури організацій, визначення позиції і ролі індивідів у зазначених структурах та експлікація правил, що регулюють відносини всередині організаційних структур. М.Вебер розглядав бюрократію як систему адміністративного управління, що характеризується такими ознаками: ієрархія співпідпорядкованості та відповідальності; безособистість, тобто виконання функцій відповідно до чітко фіксованих правил; стабільність, у відповідності з якою робота виконується протягом повного робочого дня на постійній основі при гарантії посадового місця і просування по службі; професіоналізм.  Досить часто, здебільшого в англосаксонській традиції, цей підхід до тлумачення бюрократії визначають як “теорію раціональної бюрократії”. Критикуючи ті чи інші позиції та висновки класичної теорії М.Вебера, такі західні дослідники як Р.Бендикс, Д.Марчем, В.Пітерс, Р.Прево, Д.Рейтс, Г.Рот, Г.Саймон Б.Тернер, В.Шлюхтер, не лише продовжили цей науковий напрямок, а й змістовно доповнили його та адаптували до сучасних умов становлення постіндустріального типу суспільств.

По-друге, це “олігархічні теорії”. Якщо для М.Вебера бюрократія була ефективним засобом у руках тих, хто знає як її контролювати, то деякі наступні вчені під впливом зростаючої бюрократизації суспільства та виникнення тоталітарних режимів на Сході і Заході, переорієнтували свої дослідження на розгляд бюрократії як олігархічної системи політичного домінанту. Адже на практиці бюрократія замість того, щоб бути засобом реалізації суспільних інтересів перетворилася на володаря, на політично домінуючу групу в такому суспільстві, яке вже не підпадає під класичні ознаки капіталістичного чи соціалістичного типу. Тому, поставлена під сумнів М.Вебером політична ангажованість бюрократії, розглядається Р.Міхелсом (1876-1936) вже як невід'ємний наслідок внутрішньої динаміки бюрократії. Фактично Р.Міхелс був першим, хто спромігся науково обгрунтувати розвиток бюрократизації з олігархічними тенденціями сучасних суспільств, що дозволило йому сформулювати “залізний закон олігархії”, який постулює пропорційність у зростанні бюрократизації сучасних суспільств та концентрації всієї влади в руках управлінської еліти, яка починає панувати на диктаторський манер. Цьому сприяють так звані кодекси бюрократії, згідно з якими найважливіші сфери їхньої діяльності вилучені з-під контролю громадськості. Формально пересічні громадяни можуть оскаржувати дії бюрократії. Певним чином вплив і значущість бюрократії можна обмежити за допомогою виборних представницьких органів. Але під прикриттям конфіденційності та секретності бюрократія здатна протидіяти спробам виборних органів отримати потрібну інформацію. В результаті бюрократизм проникає в усі виборні демократичні інститути.

Третім напрямком у вивченні проблеми бюрократії є “колективістські теорії” Д.Бернхема, М.Джиласа, Б.Ріцци. Ці науковці підходять до тлумачення бюрократії як специфічного класу, що виникає на певному етапі розвитку всіх сучасних суспільств незалежно від конкретно-історичних обставин, пов`язаних з особливостями економічних відносин, виробничих зв`язків, політичних режимів, форми державного устрою та форми державного управління. І, насамкінець, характеризуючи четвертий напрямок у вивченні проблеми бюрократії та бюрократизму, що пов`язано насамперед з іменами В.Острома та Д.Валдо, можна використати термін, який запропонував американський дослідник Д.Фредерік, а саме: “дисфункціональні теорії”. Ці вчені піддали грунтовній критиці претензії теорії, що репрезентувала бюрократію як єдину форму розв'язання проблем сучасної цивілізації, і висунули свої концепції респонсивного адміністрування, горизонтальних самовпорядкованих структур, поліцентризму, безпосередньої участі громадян у процесі управління, прозорості адміністративної влади і т.д.

Особливе місце у вивченні проблеми бюрократії займає марксизм. К.Маркс розумів бюрократію як наслідок дії принципу ототожнення держави і державного управління з суспільством в цілому, що супроводжується зростанням корпоративного духу, державного формалізму та спірітуалізацією конкретно-історичних форм соціального і професіонального розподілу праці. Однак він пропонує і вивчення конкретних форм існування цього загальнодержавного феномену бюрократії. Воно виходить із розуміння бюрократії як сукупності "державних слуг", що піднесли свою особисту свідомість до рівня державної, як перетину бездуховності і практичних ілюзій, які сформували ієрархізовану систему державного управління. При своєму загальному негативному ставленні до бюрократії К.Маркс все ж таки постулює необхідність теоретичного розмежування між поняттями соціальної та бюрократичної організації. Під соціальною організацією К.Маркс розуміє такий спосіб державної організації суспільства, коли окремі індивіди та громадяни вбачають у державі лише форму фіксації усвідомлення ними свого протистояння їй. Під бюрократичною розуміє таку організацію, при якій кожен громадянин перетворюється на чисту і пасивну соціально відчужену матерію.

Загалом же, бюрократія в інтерпретації К.Маркса є шкідливим злоякісним утворенням, вона не здатна розв'язувати суспільні проблеми і тому змушена паразитувати на тлі держави, перетворюючи останню на огидний механізм відчуження. Тому  в якості принципової риси марксівського тлумачення бюрократії є його визначальна антидержавна позиція, і в зв'язку з чим сучасна йому форма державного управління розцінювалася К.Марксом як незаперечне зло.

На відміну від узагальнюючого теоретично-функціонального трактування бюрократії, характерного для багатьох західних науковців у літературі вчених країн СНД здебільшого використовувався типологічний підхід до вивчення проблеми бюрократії та бюрократизму, який застосовував методологію виділення основних типів тлумачення феномену бюрократії. Так, зокрема, такі вчені як В.Авер'янов, В.Бабкін, В.Борисов, В.Бурлачук, А.Зацепілін, А.Оболонський, В.Селіванов, І.Тарапов, В. Цвєтков переконливо обгрунтовують методологічну доцільність одночасного використання різних структурних моделей описання бюрократії та бюрократизму для більш повного, адекватного та об`єктивного розуміння цього складного явища в житті суспільного і державного організмів. При цьому виділяються чотири основних моделі системної організації бюрократичної влади, її правового та політологічного  обгрунтування: раціональна, антагоністична (марксистська), імперська та реалістична.

Цей структурно типологічний підхід до аналізу проблеми бюрократії в останні роки дуже часто окреслюють терміном “реалістичний” чи “раціонально критичний” підхід, оскільки дослідження бюрократизму ведеться згаданими науковцями у двох основних напрямках – науковому, коли на підставі синтезу соціологічних, психологічних, економічних, політологічних даних демонструється неефективність систем тотальної формалізації адміністративно управлінських відносин, та світоглядному, коли предметом критики стають антигуманні, суспільно небезпечні, антидемократичні і, часто, протиправні прояви бюрократичних авторитарних форм організації владних відносин.

Проміжні висновки, зроблені у реферованому розділі дисертаційної роботи, визначили, по-перше, наукову актуальність виділення безпосереднього аспекту бюрократичної діяльності в сфері управління як окремого і специфічного об`єкту наукового дослідження, а по-друге, необхідність поєднання загально-теоретичного та конкретно-практичного підходів у вивченні проблеми бюрократії та бюрократизму і тим самим виступили логічною основою продовження науково дослідницької розвідки у наступному розділі.

У другому розділі - “Сутність і основи бюрократизму як державно-правового явища” - автор ставив на меті дати чітке визначення поняття бюрократизму через експлікацію його теоретичного зв`язку з поняттями влади, держави і управління, розкрити та проаналізувати правові, політичні, соціально-економічні та соціокультурні умови його виникнення і розвитку, надати юридичну, політологічну й ідеологічну  характеристику сутності цього явища, а також визначити механізми його функціонування і самовідтворення.

Узагальнення вже існуючого матеріалу і тих розробок, які були проведені українськими та зарубіжними вченими в загальному масиві досліджень стосовно розглядуваної проблеми, дозволяє зробити висновок про те, що в більшості з них поняття бюрократизму співставляється з такими категоріями як “держава”, “влада” та “управління”. Дійсно, так чи інакше, бюрократизм пов`язаний із кожним з цих трьох понять, проте наукова коректність все ж таки вимагає більш чіткої відповіді стосовно того, чим же слід вважати бюрократизм: феноменом влади, державним феноменом організації суспільного життя? Чи це буде лише певна трансформація ідеї функціонального управління?

Звертаючись до поняття держави,  можемо зазначити, що вона шляхом розробки певних ідеологічних програм, застосування цілого спектру можливостей політичних механізмів, визначення тих чи інших економічних засад суспільного життя, а також створення відповідної правової та нормативної бази, може створювати сприятливі умови для розростання бюрократизму, а інколи і сама може перетворюватися, мімікрувати на кшталт бюрократичної системи. Але, разом з тим, не можна  не зазначити, що держава сама по собі не є безпосереднім джерелом бюрократичної небезпеки, оскільки остання існує не лише на державному рівні, а фактично пронизує собою всі рівні суспільного життя незалежно від форм їх вияву. Влада - необхідний елемент громадської організації, без якого неможливі життєздатність та функціонування суспільства, вона покликана регулювати взаємовідносини між людьми, між ними, суспільством та державно-політичними інститутами. Одне з найважливіших завдань держави - подолання суперечностей між необхідністю порядку та різноманітністю інтересів у суспільстві, пов'язаних з конфліктами. Тобто держава і влада, політичне утворення в цілому, покликані  внести порядок і організованість в соціально-політичний процес, приборкати стихію людських пристрастей. Отже, поняття влади також навряд чи може виступати висхідним для аналізу бюрократизму, адже не всяка влада є джерелом бюрократизму.

Найбільш виправданим і науково обгрунтованим буде розгляд бюрократизму і його сутності у зв`язку з третьою запропонованою категорією, а саме - категорією управління. Отже, під бюрократизмом слід розуміти специфічну форму управління, яка є наслідком розподілу і протиставлення інтересів суб`єктів управління і його об`єктів з тенденцією до поступового і найповнішого підпорядкування інтересів останніх цілям та інтересам управлінської верстви. Виступаючи одним з типів управління, бюрократизм одночасно є і однією з форм глибинного спотворення функції управління, оскільки будь-яке управління за логікою свого визначення є функцією, що покликана забезпечити реалізацію програм і цілей тієї системи, службовим елементом якої вона виступає. Проти цього деструктивний бюрократизм фактично змінює всю систему управління діаметрально протилежним чином: при ньому не управління служить інтересам системи, а сама система деформується і всіляко налаштовується на дію як засобу з реалізації інтересів управління та його апарату. Тобто бюрократизм не існує в чистому виді, будь-яке "управління" поєднує в собі в різних пропорціях дві функції: раціональну функцію управління та бюрократичну функцію антиуправління (М. Паренті).

Бюрократія - це специфічне об'єднання, що притаманне сфері управління і яке виникає між управлінськими структурами і масами населення. Вивчення бюрократизму передбачає аналіз: а) суперечностей, що виникають при реалізації функцій управління; б) управління як процесами праці; в) інтересів соціальних груп, що беруть участь у бюрократичних відносинах.

Поняття "бюрократія" може розглядатися з трьох позицій:

а) як концентрація з корисливою метою реальних важелів влади в руках робітників спеціалізованого апарату;

 б) як бюрократична система апаратного володарювання і управління;

 в) як стиль управління.

  Змістовне описання і типологічне дослідження джерел виникнення бюрократизму виявило необхідність аналізу феномену бюрократичної ідеології, що грунтується на засадах механіцизму, кількісності, формального детермінізму, дихотомічності та спрощення. Результати дослідження, отримані у другому розділі, дозволили обгрунтувати положення, згідно з яким боротьба з бюрократизмом має проводитись шляхом демократичної реорганізації всіх суспільних відносин, і чи не вирішальну роль у цьому процесі має відіграти створення відповідної правової бази в українському законодавстві, оскільки лише створення і запровадження дієвості відповідних юридичних норм дозволить реалізувати комплексну і ефективну програму подолання бюрократизму в правовій, політичній та соціально-економічній сферах.

Предметом наукового аналізу у третьому розділі - “Державне управління і проблема подолання бюрократії в контексті сучасних умов реформування суспільно-політичного життя України” - стало вивчення конкретних форм вияву бюрократизму і сучасних методів боротьби з ним у такій важливій і доленосній сфері суспільного управління, якою завжди виступало державне управління.

Поставлена мета дослідження державного управління і проблеми бюрократії в контексті сучасних умов розвитку українського суспільства вимагає, окрім загального теоретичного розуміння сутності державного управління, ще й ретроспективно-аналітичне звернення до процесів історичного формування системи державного управління в Україні. У свою чергу, це обумовлює наукову необхідність розгляду специфіки формування пострадянської бюрократії та системи державного управління, яка передбачає визначення основних рис бюрократичної системи, що склалася в Радянському Союзі, і яка певним чином перейшла у вигляді спадщини до незалежної України.

Аналізуючи проблему співвідношення системи командно-бюрократичної регламентації з демократичними принципами побудови демократичної правової соціальної держави і розвитку громадянського суспільства, слід підходити до цього питання з урахуванням специфіки української ситуації. Справа в тому, що взяті в своїх ідеальних формах командно-адміністративна та демократично самоврядовувана системи, без сумніву, виступають повними протилежностями - як позитив і негатив. Але в реальному житті, у практиці державного управління, ми зустрічаємо дещо інші реалії, змішані політичні та державні режими. Так, навряд чи хтось із сучасних українських політиків стане стверджувати, що притаманна командному адмініструванню дисципліна, виконавство, однозначна чіткість основних розпоряджень - це негативні якості системи управління. З іншого боку, “гарячка демократичного самоуправління”, чи “політико-державна ейфорія на фоні демократичної фразеології”, як її визначив В.Цвєтков, коли демократичні принципи розуміються формально, веде до руйнування цілих секторів державного управління,  виникнення спалахів анархії, різкого падіння дисципліни, хабарництва, корупції, зубожіння мільйонів людей, правового нігілізму. Такий стан сучасного українського суспільства породжує небезпечне відчуття ностальгії за старими часами.

Тому, наголошуючи на розбудові демократичного громадянського суспільства як одного з найпотужніших факторів боротьби з бюрократизмом, слід підкреслити існування глибинної суперечності між бюрократією та громадянським суспільством. Справа в тому, що громадянське суспільство прагне забезпечити  правовий, політичний  та ідеологічний контроль над державними інститутами влади, бо існує небезпека активної протидії державі та її бюрократичного апарату, розвитку засад громадянського суспільства. І коли державі вдається гальмувати формування структур громадянського суспільства, то тоді державна бюрократія стає гальмуючим фактором у житті всього суспільства, а її неконтрольованість здатна призвести державу до глибинної та системної економічної і політичної стагнації. У процесі взаємодії громадянського суспільства і бюрократії необхідно враховувати наявність такого принципу демократичної правової соціальної держави як підпорядкування влади праву, оскільки лише така держава, що сама себе обмежує і захищає не лише інтереси державної бюрократії, а допускає існування незалежної суспільної думки і демократичних громадянських свобод, здатна співіснувати з громадянським суспільством.

Разом з тим, визначений у дисертаційному дослідженні правовий механізм і заходи  подолання бюрократизму, пов`язані з більш загальним завданням, яке постає зараз перед українськими юристами та політологами по проведенню реформ і вдосконаленням адміністративного законодавства України. При цьому, перш за все мають бути розв'язанні  три основні групи питань: 1. встановлення чітко визначеної відповідальності в сфері державного управління, а також організація контролю і нагляду в зазначеній галузі управління; 2. розробка змістовної характеристики державної виконавчої діяльності, чітке визначення її завдань, напрямків діяльності, правових підстав, видів та засадницьких принципів; 3. врегулювання системи суб`єктів державної виконавчої діяльності, а також методів, процедур та форм їх роботи.

Важливого значення в процесі дебюрократизації набуває Концепція адміністративної реформи в Україні. Нинішня адміністративна реформа повинна розглядатися не як новий перерозподіл владних повноважень чи чергова кадрова-структурна перестановка, а як концептуально осмислений перехід до нової "філософії" управління, що потребує проведення не часткових змін, а системного оновлення всього змісту діяльності органів виконавчої влади.

Для успішного початку адміністративної реформи необхідно мати чітку науково-практичну модель радикального оновлення усіх основних елементів, інститутів і аспектів системи державного управління.

Пропонована Концепція дає цілісне бачення мети і основних напрямків, методів і засобів здійснення адміністративної реформи, розглядаючи її зміст як комплекс узгоджених між собою заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня керованості суспільно важливих процесів шляхом оптимізації структурної побудови та діяльності системи органів виконавчої влади, перетворення їх з пасивних виконавців законодавчих та інших нормативно-правових актів у злагоджений та ефективний політичний механізм вироблення і реалізації державної політики, прискорення економічних і соціальних реформ. Головним у Концепції є визначення пріоритетів у проведенні структурних, функціональних і державно-службових перетворень у сфері виконавчої влади і поряд з цим - у створенні умов, які повинні цьому сприяти.