Передерій О.С. Правовий статус поліції країн континентальної правової сім\'ї (загальнотеоретична характеристика на матеріалах Франції, Німеччини, Польщі)

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації, визначено її зв’язок з науковими планами та програмами, розкрито мету, завдання, об’єкт і предмет дослідження, наведено методи дослідження, висвітлено наукову новизну, а також підкреслено науково-теоретичне значення і практичну важливість висновків, одержаних у результаті проведеного дослідження, узагальнено інформацію про апробацію результатів роботи і публікації автора.

Розділ 1 «Поліція як інституціональний елемент правових систем країн континентальної правової сім'ї» складається з трьох підрозділів, у яких з’ясовується місце і роль поліції в системі органів державної влади (на прикладі Франції, Німеччини, Польщі), організаційно-функціональна побудова поліції, компетенція органів поліції у вказаних вище країнах на сучасному етапі їх розвитку.    

У підрозділі 1.1 «Роль та місце поліції у функціонуванні механізму держав країн континентальної правової сім'ї» наводиться огляд історичних аспектів виникнення поліції в деяких країнах континентальної правової сім'ї (які до того ж є активними членами ЄС), аналізуються основні соціальні фактори, існування котрих сприяло формуванню поліції як правоохоронного органу на теренах сучасної Європи.  

Встановлено, що як служба забезпечення правопорядку, поліція, фактично, зародилася ще в античні часи. Дане утворення мало військовий порядок організації і управління та очолювалося одним керівником (в Римі – еділом, пізніше – префектом). На Європейському континенті поліція сформувалася у ХVІІІ ст. в межах території сучасної Німеччини. Поліцією (нім. «рolizei») тоді називали загони колишніх військовослужбовців, що на постійній основі забезпечували порядок і спокій у місцях значного скупчення людей, виконували специфічні завдання щодо підтримання порядку рибної торгівлі, виконання приписів зі збереження чистоти, дотримання правил пожежної безпеки та спокою у нічний час тощо.  

З’ясовано, що поліція від часу свого заснування завжди була невід’ємною складовою частиною механізму держави в сучасному розумінні цього терміна. Інституціонально, органи поліції входять до підсистеми органів державної виконавчої влади і підпорядковуються центральному органові управління – Міністерству внутрішніх справ (у Франції офіційна назва такого міністерства – Міністерство внутрішніх справ Французької Республіки, у Німеччині – Федеральне міністерство внутрішніх справ Федеративної Республіки Німеччина, у Польщі – Міністерство внутрішніх справ та адміністрації Республіки Польща).

Наголошено, що в особі поліції механізм держави реалізує завдання щодо забезпечення правопорядку та законності в суспільстві, а також здійснення захисту прав громадян від незаконних посягань. Задля цього поліція від імені держави використовує два основних методи – переконання і примус. Надане поліції право застосовувати примусові силові заходи впливу з метою ефективного виконання своїх обов’язків є важливою рисою поліції як державно-владного інституту, що обумовлює особливість його становища в системі органів виконавчої влади. 

Доведено, що реальний зміст функцій поліції значною мірою детермінується формою політичного режиму в країні. В сучасних Франції, Німеччині, Польщі, які є демократичними державами, поліція покликана, перш за все,  охороняти права і свободи громадян від протиправних посягань. Разом з тим, поліція де-юре є підлеглою уряду (персональний склад котрого формується з професійних політиків) і діяльність посадових осіб поліції найвищого рівня  передбачає дотримання вимог політичного керівництва держави. За такої ситуації цей орган потенційно може стати засобом захисту не стільки загальносоціальних, стільки групових (класових) інтересів. Дуалістичне поєднання зазначених аспектів у функціонуванні поліції уможливлює висновок: сутність поліції розкривається лише при одночасному дослідженні класового та загальносоціального аспекту її діяльності (в механізмі держави поліція перебуває на стикові інтересів державної влади і суспільства). Така закономірність є однією з головних характерних ознак поліції, що об’єктивно зумовлена специфікою її місця та ролі у механізмі держав країн континентальної правової сім'ї на сучасному етапі їх розвитку. 

У підрозділі 1.2 «Нормативно-правове забезпечення діяльності та організаційно - функціональна побудова поліції країн континентальної правової сім'ї» проаналізовано основні положення системи правових актів, які регламентують функціонування поліції країн континентальної правової сім'ї, а також досліджено організацію ієрархічної системи поліцейських органів і з’ясовано їх спеціалізацію. 

Встановлено, що діяльність поліції країн континентальної правової сім'ї унормована трьома системами правового забезпечення. В залежності від сфери дії автор виокремлює: систему національно-правового забезпечення, систему міжнародно-правового забезпечення, систему міждержавного правового забезпечення.     

Система національно - правового забезпечення діяльності поліції країн континентальної правової сім'ї представлена актами внутрішньодержавного законодавства Франції, Німеччини, Польщі, в яких закріплюється компетенція поліції, а також урегульовано питання щодо проходження служби в поліції, фінансування і матеріально-технічного забезпечення.    

Міжнародно-правова система нормативного забезпечення діяльності поліції Франції, Німеччини, Польщі представлена низкою основоположних документів Організації Об’єднаних Націй з прав людини, які прогресивна міжнародна спільнота визнала непорушними. Це, передусім, Загальна декларація прав людини від 10.12.1948 р., Міжнародний пакт про громадянські та політичні права від 16.12.1966 р., Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права від 16.12.1966 р. Поліція зобов’язана завжди дотримуватись норм перелічених міжнародно-правових актів у своїй діяльності.  

Система міждержавного правового забезпечення представлена  специфічною групою правових актів — «актів міждержавного права». За своєю природою міждержавне право наближене до міжнародного, однак має специфічні риси, що уподібнюють його і з внутрішньодержавним. Основним джерелом міждержавного права є статуарні установчі договори між країнами членами ЄС. Так, у ст. 29 Розділу VI що має назву «Положення про поліцейське та судове співробітництво у кримінальних справах» Договору про Європейський Союз 1992 р. (зі змінами, які були внесені до нього в 1997 р. Амстердамським і в 2007 р. Лісабонським договорами) визначено стратегічну мету діяльності поліції держав-членів ЄС і детально закріплено основні обов’язки поліції країн-учасниць ЄС. Координацію щодо спільного використання національних поліцейських сил країн Європи відповідно до ст. 30 даного документа здійснює Європейське поліцейське відомство (Європол).  

Для дослідження питань організації управління та визначення спеціалізації (лінії роботи) окремих поліцейських служб в країнах континентальної правової сім'ї запропоновано вживати категорію «організаційно-функціональна побудова» органів поліції.

Організаційна складова побудови поліції представлена ієрархічно структурованою системою поліцейських органів і підрозділів від вищого до нижчого рівнів, що визначає порядок підпорядкування та управління підрозділами поліції в конкретній країні континентальної правової сім'ї відповідно засадам воєнізованої субординації. 

 Функціональну складову побудови системи органів поліції розкрито шляхом визначення конкретних функцій двох основних галузевих служб поліції у Франції, Німеччині, Польщі, а саме — кримінальної поліції та адміністративної  поліції. Основним завданням кримінальної поліції є протидія злочинності, в тому числі й організованій. Адміністративна поліція займається проведенням профілактичної роботи, попередженням правопорушень, забезпеченням громадського порядку і безпеки та інше.

Підкреслено, що організаційно-функціональна побудова поліцейських органів у країнах континентальної правової сім'ї об’єктивно обумовлена історичними економічними, політичними, державно-правовими особливостями багатовікового розвитку Франції, Німеччини, Польщі. 

У підрозділі 1.3 «Компетенція поліції країн континентальної правової сім'ї» сформульовано авторську дефініцію поняття «компетенція поліції». Зазначено, що компетенція є серцевиною правового статусу. Їй притаманна власна структура, елементами котрої є предмет відання (розподіляється на загальний і спеціальний) і повноваження. 

Предмет відання є визначеною (окресленою) сферою діяльності того чи іншого органу або посадової особи, без якої немає об’єктивного підґрунтя для реалізації владних повноважень. У зв’язку з розподіленням поліції на кримінальну і адміністративну, виокремлюється загальний предмет відання всіх поліцейських сил країни та спеціальний предмет відання галузевих поліцейських служб. 

Досліджено, що загальний предмет відання поліції країн континентальної правової сім'ї є похідним юридичним явищем від охоронної функції держави. Законодавство про поліцію Франції, Німеччини, Польщі зобов’язує поліцію охороняти права та свободи громадян. На прикладі аналізу деяких іноземних законодавчих актів про поліцію (Закон землі Баварія «Про завдання і повноваження Баварської державної поліції» від 14.09.1990 р., Закон Польщі «Про поліцію» від 06.04.1990 р.) доведено, що реалізація такого завдання як захист прав і свобод громадян передбачає виконання поліцією важливої функції — забезпечення громадської безпеки і порядку в державі. Ця функція завжди «супроводжує» лінію діяльності поліції щодо захисту прав і свобод громадян. Відповідно, загальний предмет відання поліції країн континентальної правової сім'ї (Франції, Німеччини, Польщі) включає два основних елементи: 1) захист прав і свобод людини від протиправних посягань; 2) забезпечення громадської безпеки і порядку в суспільстві та державі.  

Спеціальний предмет відання поліції країн континентальної правової сім'ї становить додаткова, конкретно визначена сфера діяльності спеціалізованих служб поліції, які компетентні вирішувати окремі завдання  правоохоронної діяльності специфічного, прикладного характеру. Так, кримінальна поліція зобов’язана проводити роботу з розкриття злочинів і переслідування осіб, які їх вчинили, а адміністративна поліція — забезпечувати громадський порядок у публічних місцях, слідкувати за безпекою дорожнього руху, проводити комплекс профілактичних заходів.

Повноваження поліції розглядаються в дисертації як синтез соціально обумовлених за змістом юридичних можливостей (прав) та обтяжень (обов’язків) владного характеру, які визначають необхідні вид і міру впливу поліції на суспільні відносини з метою задоволення законних інтересів держави та суспільства. 

З’ясовано, що в цілому, у таких країнах континентальної правової сім'ї як Франція, Німеччина, Польща повноваження поліції є схожими і мають однакову спрямованість. До основних повноважень поліції вказаних держав відносяться: проводити опитування громадян з метою з’ясування тих відомостей, які становлять інтерес для поліцейських служб, викликати до органів та установ поліції громадян які опинилися у полі зору поліції, для надання свідчень, вести спостереження за особами, які мають намір вчинити злочин, здійснювати нагляд за особами, життю та здоров’ю яких загрожує небезпека, здійснювати короткострокові затримання особи, проводити оперативно-розшукові заходи, перевіряти місця концентрації антисоціального елементу, вести роботу з дітьми, які залишилися без батьківського піклування або які покинули власну родину та інші.    

Аналіз зарубіжного законодавства зазначених країн свідчить про наявність відмінностей, що притаманні компетенції національних поліцейських сил трьох країн поліція яких досліджується (зокрема у Франції та Польщі поліція має значно більший обсяг кримінально-процесуальних повноважень, ніж поліція Німеччини). 

Розділ 2 «Особливості правового статусу поліції країн континентальної правової сім'ї» складається з трьох підрозділів та присвячений аналізу сутнісних особливостей таких структурних елементів правового статусу поліції як гарантії здійснення компетенції поліції, законодавчі обмеження громадянських прав і свобод її працівників, а також юридична відповідальність поліцейських.

У підрозділі 2.1 «Гарантії здійснення компетенції поліції в країнах континентальної правової сім'ї» досліджуються загально-правові та спеціально-юридичні гарантії здійснення компетенції поліції країн континентальної правової сім'ї.

Зміст загально-правових гарантій випливає зі змісту матеріального права країни, економічної та політичної системи суспільства. До групи загально-правових гарантій належать економічні, політичні, ідеологічні, організаційні умови, за наявності котрих поліція здійснює компетенцію. В свою чергу, спеціально-юридичні гарантії представлені заходами соціального та правового захисту, які передбачені в актах системи нормативно-правового забезпечення діяльності поліції країн континентальної правової сім'ї. 

До числа заходів соціального захисту відноситься: грошове утримання, забезпечення форменим одягом, амуніцією і спеціальним обмундируванням, безоплатне отримання житла в місцевості проходження служби, безоплатні профілактичні медичні огляди та медичне обслуговування за рахунок держави, оздоровчі виплати у період реабілітації при отриманні травми чи каліцтва під час виконання службових обов’язків, надання можливості раз на рік здійснити за рахунок держави подорож у межах країни, можливість скорочення тривалості робочого часу через сімейні обставини тощо. 

До кола заходів правового захисту належать: право службовців поліції на створення профспілок для захисту прав, право на звернення особи до компетентних судових, адміністративних чи законодавчих органів, які покликані захищати права людини (в тому числі й право оскаржити в незалежному та неупередженому суді заходи дисциплінарного стягнення чи кримінальний вирок, які винесенні стосовно конкретного поліцейського), обов’язок держави захищати працівника поліції у випадку необґрунтованих звинувачень проти нього у зв’язку з професійною діяльністю, неприпустимість стороннього впливу на поліцейських при здійсненні службових повноважень.

Наголошено, що у країнах континентальної правової сім'ї важливою гарантією здійснення компетенції поліції є функціонування профспілок поліцейських. На прикладі Франції розкрито основні напрямки їх діяльності та роль, яку відіграють профспілки поліцейських сьогодні. На основі порівняльного аналізу французького і українського законодавства, що регламентує функціонування професійних спілок, зроблено висновок про недосконалість правового регулювання функціонування профспілок української міліції. Запропоновано Закон України «Про міліцію» від 20.12.1990 р. доповнити окремою статтею відповідного змісту, яка б на законодавчому рівні заклала основи правового статусу профспілок працівників міліції України.

Всі зазначені заходи були досліджені автором на основі аналізу зарубіжного законодавства, а саме: Закону Республіки Франція «Про права та обов’язки державних службовців» від 13.08.1983 р., Декрету Республіки Франція «Про загальні положення, що застосовуються по відношенню до службовців діючої служби Національної поліції» від 03.05.1995 р., Декрету Республіки Франція «Про особливий статус технічного та учбово-тренувального корпусу Національної поліції» від 23.12.2004 р., Закону ФРН «Про забезпечення службовців та суддів федерації і федеральних земель» в редакції від 16.03.1999 р., Закону ФРН «Про оклади федеральних чиновників» від 06.08.2002 р., Закону Польщі «Про поліцію» від 16.04.1990 р. 

У підрозділі 2.2 «Законодавчі обмеження громадянських прав службовців поліції в країнах континентальної правової сім'ї» зазначається, що будь-якій державі світу незалежно від рівня розвитку відоме негативне правове явище — зловживання владними повноваженнями чиновниками, у тому числі і службовцями поліції. Щоб унеможливити (мінімізувати) його прояви розвинуті держави сучасної Європи в законодавчому порядку встановлюють спеціальні обмеження щодо реалізації низки громадянських прав поліцейськими.

Встановлено, що на законодавчому рівні перелік прав поліцейських країн континентальної правової сім'ї, які підлягають обмеженню, закріплюється в найважливіших міжнародних актах-документах у галузі прав людини (Загальній декларації прав людини від 10.12.1948 р., Міжнародному пакті про економічні, соціальні, культурні права від 16.12.1966 р., Міжнародному пакті про громадянські та політичні права від 16.12.1966 р., Європейській конвенції про захист прав людини та основних свобод від 04.11.1950 р.). Це, передусім, такі права як право на страйк, право вільно виїжджати за межі держави та вільно розповсюджувати інформацію, право на членство у політичних партіях чи політичних об’єднаннях, право на заняття підприємницькою діяльністю паралельно з перебуванням на службі в поліції. 

До основних чинників, з огляду на які встановлюються обмеження для реалізації поліцейськими деяких прав, є необхідність дотримання та захисту державної безпеки і забезпечення громадського порядку, необхідність охорони здоров'я та забезпечення моральності населення, необхідність захисту прав та свобод громадян, недопустимість проявів актів злочинної поведінки і вчинення правопорушень тощо. 

Підрозділ 2.3 «Юридична відповідальність службовців поліції в країнах континентальної правової сім'ї» присвячений характеристиці дисциплінарної і кримінальної відповідальності працівників поліції Франції, Німеччини, Польщі.

Дослідження дисциплінарної відповідальності службовців поліції країн континентальної правової сім'ї дало підстави автору прийти до висновку, що у Франції, Німеччині, Польщі процедура дисциплінарного провадження є більш демократичною і прогресивною ніж в Україні. Один з головних аргументів на користь цього — відсутність в Україні національного зразка інституту дисциплінарних комісій (рад), що розглядали б поведінку конкретних працівників міліції і у ході роботи котрих вони мали б право надавати різноманітні докази своєї невинуватості у порушенні вимог закону. З метою удосконалення української моделі процедури дисциплінарного провадження запропоновано доповнити Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України від 22.02.2006 р. окремою статтею про дисциплінарні комісії. 

До кримінальної відповідальності працівники поліції Франції, Німеччини, Польщі притягаються за вчинення злочинів і як звичайні громадяни, і як спеціальний суб’єкт за вчинення злочинів у сфері службової діяльності. У роботі проаналізовано відповідні склади посадових (службових) злочинів, що передбачені кримінальним законодавством трьох зазначених вище країн.