ОВДІЄНКО ВОЛОДИМИР ВОЛОДИМИРОВИЧ ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ МИСЛИВСТВА В УКРАЇНІ

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертаційного дослідження, визначаються зв’язок роботи з науковими програмами, мета й завдання дослідження, методологічна й теоретична бази, розкриваються сутність і стан обраної проблеми, наукова новизна одержаних результатів, сформульовані основні положення, що виносяться на захист, наводяться дані щодо їх апробації й опублікування.
Розділ 1. «Юридична природа мисливства в Україні» складається з чотирьох підрозділів.
У підрозділі 1.1. «Історико-правові засади становлення та розвитку мисливства в Україні» здійснено загальний історичний огляд виникнення й розвитку інституту мисливства. Виділено п’ять періодів (етапів) розвитку правового регулювання мисливства в Україні.
Перший етап (з доісторичних часів до середини ХІХ ст.) характеризується виникненням та еволюційним розвитком мисливства, яке здійснювалося стихійно, за відсутності спеціальних мисливських нормативних актів та поза будь-якими організаційними формами.
Другий етап (середина ХІХ ст. – 1917 р.) відзначився заходами царського уряду щодо упорядкування мисливства та заснування мисливського законодавства на території колишньої Російської імперії.
Третій етап (з 1917 р. до середини ХХ ст.). В цей період відбулося організаційно-правове становлення мисливства в Україні в умовах радянської влади, що проголосила націоналізацію всіх природних ресурсів. Для цього періоду характерна активна нормотворча діяльність з одного боку, та погіршення стану охорони мисливської фауни – з іншого.
Четвертий етап обумовлено виникненням екологічного законодавства в першій половині 60-х років ХХ ст., прийняттям на початку 80-х років нормативних актів, що регулювали відносини у сфері охорони, раціонального використання, відтворення та оздоровлення тваринного світу, а також поступовим відходом від командно-адміністративних методів управління природокористуванням.
Проголошенням незалежності України ознаменувався початок сучасного (п’ятого) етапу розвитку правового регулювання мисливства, стан якого характеризується унормуванням відповідних відносин на рівні законів, чим створено умови для найбільш ефективної реалізації в цій сфері юридичних гарантій права природокористування.
У підрозділі 1.2. «Поняття мисливства, його юридичні ознаки» розглянуто теоретичні та практичні аспекти визначення поняття мисливства, яке в юридичній літературі трактується по-різному.
На підставі аналізу проблеми співвідношення термінів «мисливство» і «полювання» зроблено висновок про неможливість розглядати полювання як самостійний вид спеціального використання тваринного світу. Визначення поняття «мисливство» через осмислення його співвідношення з поняттям «полювання» є хибним і має наслідком з одного боку – звуження його змісту, а з іншого – використання для його характеристики ознак, що не сприяють розкриттю його юридичного значення.
Встановлено, що сьогодні правове регулювання мисливства не містить підґрунтя для його поділу на промислове, любительське і спортивне, а тому ці ознаки не є суттєвими при визначенні поняття «мисливство».
Виходячи з дослідженого поняття «мисливство», позицій і висловлювань щодо цього вчених, запропоновано удосконалене його визначення як виду спеціального використання тваринного світу, яке здійснюється користувачами мисливських угідь шляхом ведення мисливського господарства та мисливцями в процесі полювання шляхом добування мисливських тварин, що перебувають у стані природної волі у межах мисливських угідь.
Сформульовано юридичні ознаки мисливства, до яких відносяться: 1) мета мисливства; 2) об’єкти мисливства; 3) суб’єкти правовідносин у сфері мисливства: (а) основні, (б) лідируючі (владні), в) допоміжні; 4) способи здійснення мисливства; 5) мисливство здійснюється лише в межах спеціально визначених територій – мисливських угідь, що надані у користування відповідним суб’єктам у встановленому законом порядку; 6) платність: (а) плата за користування мисливськими угіддями, (б) збір за використання мисливських тварин як природного ресурсу загальнодержавного значення; (в) вартість дозволів на добування мисливських тварин, віднесених до державного мисливського фонду; 7) оформлення відповідних документів у встановленому законом порядку: (а) договору, (б) дозволу на добування мисливських тварин (ліцензії, відстрільної картки, дозволу); 8) вистежування, переслідування з метою добування і саме добування мисливських тварин державного мисливського фонду з метою мисливства допускається: (а) в чітко установлений період часу (сезон полювання ), (б) регламентованими способами (відстріл, відлов); (в) дозволеними знаряддями; (г) відповідно до лімітів та норм відстрілу.
У підрозділі 1.3. «Мисливство як вид спеціального використання тваринного світу» визначено, що в залежності від мети, мисливство здійснюється для задоволення: 1) матеріальних потреб користувачів мисливських угідь; 2) рекреаційних та власних матеріальних потреб мисливців; 3) суспільних потреб (наукових, естетичних, культурних, освітніх, переселення мисливських тварин, селекційного відбору, ветеринарно-санітарної експертизи, регулювання чисельності диких тварин та ін.).
Здійснення виробничої діяльності користувачами мисливських угідь є обов’язковою умовою мисливства.
Для з’ясування змісту мисливства як виду спеціального використання тваринного світу звернуто увагу на відмежування мисливства від інших видів спеціального використання фауни, зокрема, використання об’єктів тваринного світу в наукових, культурно-освітніх, виховних та естетичних цілях та добування (придбання) диких тварин з метою їх утримання і розведення у напіввільних умовах чи в неволі.
Автором стверджується, що проблема відмежування мисливства від інших видів спеціального використання тваринного світу виникає у випадках здійснення спеціального використання саме мисливських тварин, оскільки лише останні можуть бути об’єктами мисливства.
Зазначено, що при відмежуванні мисливства від інших видів спеціального використання тваринного світу має значення факт набуття права власності на об’єкти тваринного світу суб’єктами, що здійснили їх спеціальне використання. Якщо право власності на добутих із природного середовища мисливських тварин набувається не мисливцями чи користувачами мисливських угідь, а іншими суб’єктами, то має місце не мисливство, а інший вид спеціального використання тваринного світу.
Зроблено висновок, що критеріями відмежування мисливства від інших видів спеціального використання об’єктів тваринного світу є сформульовані вище юридичні ознаки мисливства у їх сукупності. Якщо ж здійснюється правомірне вилучення об’єктів тваринного світу із природного середовища, але будь-яка з цих ознак відсутня, то можливо говорити не про мисливство, а про інші види спеціального використання об’єктів тваринного світу.
У підрозділі 1.4. «Міжнародно-правові стандарти здійснення мисливства» на підставі аналізу положень міжнародно-правових актів сформульовано висновок, що запровадження в Україні міжнародно-правових стандартів в галузі мисливства знаходить свій прояв у декількох напрямках: а) шляхом визнання чи укладання Україною міжнародно-правових актів глобального, регіонального та двостороннього характеру, присвячених охороні довкілля, внаслідок чого вони визнані частиною національного законодавства; б) шляхом адаптації національного законодавства до законодавства ЄС; в) шляхом використання позитивного досвіду правового регулювання в досліджуваній галузі, що напрацьований окремими іноземними державами.
Автором наголошується, що проблема забезпечення найбільш ефективної охорони, відтворення та раціонального використання мисливських ресурсів виходить за рамки суто національного значення і потребує вирішення на міждержавному рівні. Здійснений аналіз міжнародних стандартів у сфері охорони, використання та відтворення дикої фауни свідчить, що мисливство як вид спеціального використання тваринного світу є об’єктивно обумовленою діяльністю, яка має знаходитися під дієвим контролем державної влади та громадськості, здійснюватися на основі стандартів, встановлених в екологічних міжнародно-правових актах.
Розділ 2. «Концептуальні науково-методологічні аспекти мисливства в Україні» складається з п’яти підрозділів.
У підрозділі 2.1. «Правовий режим мисливських тварин» на підставі аналізу існуючих підходів до правового режиму різних природних ресурсів, під правовим режимом мисливських тварин розуміється встановлений нормами права порядок можливої або обов’язкової поведінки щодо охорони, використання і відтворення мисливських тварин, спрямований на забезпечення раціонального їх використання з метою задоволення потреб суб’єктів мисливства, а також успішне здійснення мисливської діяльності.
До основних характеристик такого правового режиму входять: 1) поняття мисливських тварин; 2) середовище їх перебування; 3) право власності на них; 4) правові форми їх використання; 5) їх правова охорона.
На думку автора, відсутність у діючому законодавстві, на відміну від того, що діяло раніше, окремої норми, якою закріплено перелік мисливських тварин, є певним кроком назад у правовому регулюванні мисливства.
Обов’язковою юридичною ознакою мисливських тварин є середовищні умови їх перебування в межах мисливських угідь: а) у стані природної волі або б) утримання в напіввільних умовах.
Пропонується вважати об’єктами мисливства лише мисливських тварини, які перебувають у стані природної волі, що слід закріпити законодавчо. Водночас відзначається, що утримання мисливських тварин у напіввільних умовах чи в неволі не виключає можливості їх спеціального використання шляхом мисливства, але для забезпечення цієї можливості їх необхідно попередньо повернути у стан природної волі.
На підставі викладеного автором запропоновано удосконалене визначення мисливських тварин – це дикі звірі та птахи, які перебувають у стані природної волі в межах мисливських угідь, а також ті, що утримуються в напіввільних умовах чи в неволі, після їх повернення у стан природної волі в межах мисливських угідь, які можуть використовуватися в процесі мисливства з метою задоволення матеріальних, рекреаційних та інших потреб суб’єктів мисливства, і вичерпний перелік яких закріплений законом.
Обґрунтовано, що використання мисливських тварин, яке здійснюється власниками по відношенню до об’єктів своєї власності не має суттєвого екологічного значення. На використання таких тварин законодавством не поширюється спеціальний порядок, оскільки вони не можуть знаходитись у стані природної волі. Тому єдиною юридичною формою спеціального використання мисливських тварин є право використання, похідне від права власності Українського народу на мисливських тварин.
На підставі викладеного сформульовано висновок про можливість віднесення до державного мисливського фонду лише мисливських тварин, що належать до природних ресурсів загальнодержавного значення та є об’єктом права власності Українського народу.
У підрозділі 2.2. «Суб’єкти права користування мисливськими угіддями» досліджено проблеми суб’єктного складу правовідносин, що виникають у зв’язку із користуванням мисливськими угіддями.
Запропоновано наступну класифікацію суб’єктів права користування мисливськими угіддями: (а) основні суб’єкти – користувачі мисливських угідь – юридичні особи, які мають право ведення мисливського господарства і їм для цієї мети надані в користування мисливські угіддя, та мисливці – фізичні особи, які одержали в установленому порядку дозвіл на добування мисливських тварин та інші документи, що засвідчують право на полювання, (б) лідируючі (владні) суб’єкти – органи, наділені повноваженнями щодо державного регулювання у мисливській галузі, і в) допоміжні суб’єкти – фізичні та недержавні юридичні особи, участь яких у правовідносинах з основними суб’єктами є необхідною для реалізації останніми права користування мисливськими угіддями.
На думку автора, недоліком чинного законодавства є відсутність у ньому припису про можливість фізичних осіб отримувати у користування мисливські угіддя для ведення мисливського господарства.
Наголошено на декларативності існуючого нормативного припису щодо спеціалізації мисливських господарств, оскільки діюче законодавство не містить переліку організаційних, кваліфікаційних або інших вимог, дотримання яких є необхідним для набуття юридичною особою статусу спеціалізованого мисливського господарства. Не передбачено й отримання відповідного дозвільного документа, який підтверджував би таку спеціалізацію.
Вказується на необхідність оновлення Типового договору про умови ведення мисливського господарства, який має відповідати вимогам Законів України «Про тваринний світ» та «Про мисливське господарство та полювання», в тому числі й щодо визначення прав та обов’язків користувачів мисливських угідь.
Аргументовано пропонується встановити на законодавчому рівні обов’язок користувачів мисливських угідь проводити упорядкування мисливських угідь в такі терміни: первісне – 1 рік; поточні – кожні 10 років, що сприятиме повноцінному контролю за використанням мисливських ресурсів.
Встановлено, що у правовідносинах з приводу права користування мисливськими угіддями, які виникають між основними суб’єктами – мисливцями та користувачами мисливських угідь, останні вже виступають як допоміжні суб’єкти такого права.
Землевласників та землекористувачів також віднесено до допоміжних суб’єктів права користування мисливськими угіддями, з метою запобігання порушень інтересів яких запропоновано законодавчо закріпити обов’язок погодження ними надання у користування мисливських угідь та здійснення заходів, пов’язаних з веденням мисливського господарства, а також визначити механізм їх заохочення до виконання цього обов’язку.
У підрозділі 2.3. «Правове регулювання здійснення полювання» досліджено проблеми правового регулювання здійснення полювання, розкрито зміст понять: «полювання», «дії, що прирівнюються до полювання», «незаконне полювання».
Автором обґрунтовано стверджується, що поняття полювання слід розглядати у нерозривному зв’язку з поняттям мисливства, оскільки перше являє собою спосіб здійснення другого, і окреме їх існування неможливе.
На підставі аналізу чинного законодавства зроблено висновок, що полювання має місце лише за наявності сукупності певних дій, до якої входять: 1) дії, метою яких є добування мисливських тварин; і 2) саме добування мисливських тварин. Без існування будь-якого з елементів вказаної сукупності, активність суб’єкта, спрямована на об’єкт, не призводить до його зміни, тому немає підстав вважати, що здійснено полювання.
Проаналізовано вимоги законодавства щодо строків, способів та знарядь полювання, сформульовано пропозиції по його удосконаленню. Наголошено на необхідності приведення національного законодавства, що регулює способи і засоби полювання, у відповідність з міжнародними нормативними актами.
Розглядаючи полювання як спосіб здійснення мисливства, пропонується викласти поняття «полювання» таким чином: полювання – це сукупність дій фізичних осіб, спрямованих на пошук, вистежування, переслідування з метою добування і саме добування (відстріл, відлов) мисливських тварин, що перебувають у стані природної волі.
Сформульовано визначення поняття «незаконне полювання» наступного змісту – це дії фізичних осіб, спрямовані на пошук, вистежування, переслідування з метою добування і саме добування диких тварин, що перебувають у стані природної волі, а також інші дії, що прирівнюються до полювання, якщо вони здійснюються з порушенням встановлених законодавчими актами правил полювання, за які передбачено юридичну відповідальність згідно із законами.
Співставлення понять «полювання» та «незаконне полювання» дозволило зробити висновок, що останнє є значно ширшим, оскільки воно може здійснюватися не лише в мисливських угіддях, а й поза їх межами, а також і щодо диких тварин, які не віднесені до мисливських видів. Таким чином, незаконне полювання посягає не лише на правовідносини у сфері мисливства, а в цілому на правовідносини щодо охорони, відтворення та раціонального використання тваринного світу.
У підрозділі 2.4. «Сучасні тенденції державного управління в галузі мисливства» розглянуто деякі найбільш важливі функції, що віддзеркалюють тенденції сучасного державного управління мисливським господарством і полюванням (ведення державного кадастру, моніторинг, облік, контроль, нормування).
У дисертації стверджується, що правовідносини у сфері мисливства належать до кола суспільних відносин, у яких участь органів публічної влади є обов’язковою. Управління мисливським господарством входить в систему державного управління в галузі охорони і використання тваринного світу й по суті є найважливішим засобом забезпечення раціонального ведення мисливства.
На підставі аналізу нормативних актів звернуто увагу на фактичну відсутність державного кадастру мисливських тварин та кадастру мисливських угідь, що визнано недоліком. У Законі України «Про мисливське господарство та полювання» не визначено компетенцію центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, зокрема, щодо контролю за веденням державного кадастру мисливських тварин, а підзаконні нормативні акти суперечать вказаному Закону як у визначені суб’єктів державного кадастру мисливських тварин, так і в обсязі наданих їм повноважень у цій сфері. Зазначається, що правове регулювання ведення державного кадастру мисливських тварин повинне бути узгоджене з правовою регламентацією ведення кадастрів інших природних ресурсів.
Вбачається необхідним внести зміни до Положення про державну систему моніторингу довкілля, де перелік суб’єктів моніторингу тваринного світу викласти у відповідності з діючою системою органів виконавчої влади.
Зроблено висновок про недостатнє використання органами державної влади ринкових механізмів управління в галузі мисливства, а такі механізми, як ліцензування діяльності по веденню мисливського господарства, проведення тендерів на право отримання в користування мисливських угідь взагалі не застосовуються.
У підрозділі 2.5. «Особливості юридичної відповідальності за правопорушення в галузі мисливства» досліджено екологічні правопорушення, мету та види юридичної відповідальності в сфері мисливства.
На підставі дослідження деяких аспектів кримінальної, адміністративної та цивільної відповідальності в сфері мисливства та аналізу судової практики застосування відповідальності за незаконне полювання, пропонується:
- зміст ч. 2 ст. 248 КК України змінити таким чином, щоб за наявності таких кваліфікуючих ознак незаконного полювання як: а) вчинення способом масового знищення звірів, птахів чи інших видів тваринного світу; б) вчинення з використанням транспортних засобів; в) вчинення особою, раніше судимою за злочин, передбачений цією статтею, передбачалася кримінальна відповідальність незалежно від розміру завданої шкоди;
- для розмежування кримінальної та адміністративної відповідальності за незаконне полювання доповнити ст. 85 КУпАП, передбачивши, що відповідальність наступає за незаконне полювання: на заборонених територіях, крім територій та об’єктів природно-заповідного фонду; на заборонених для добування тварин, крім тих, що занесені до Червоної книги України;
- у ч. 2 ст. 85 КУпАП передбачити: по-перше, не можливість, а обов’язковість конфіскації рушниць та інших знарядь і засобів вчинення правопорушення, які є приватною власністю порушника; по-друге, конфіскацію рушниць та будь-яких знарядь і засобів вчинення незаконного полювання застосовувати незалежно від належності цих предметів порушникові;
- передбачити кримінальну відповідальність за вчинення незаконного полювання особою, яка протягом року піддавалася стягненню за ч. 2 ст. 85 КУпАП за порушення правил полювання, яке мало наслідком добування, знищення або поранення тварин;
- у ст. 91 КУпАП належить закріпити, що відповідальність наступає за здійснення в межах територій та об’єктів природно-заповідного фонду забороненої господарської та іншої діяльності, крім незаконного полювання;
- відкоригувати встановлений чинним законодавством розмір такс для обчислення матеріальної шкоди, заподіяної об’єктам тваринного світу на територіях природно-заповідного фонду.