Зелінська Марина Ігорівна. Інститут президентства в Україні етапи трансформації

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено об’єкт, предмет, мету, завдання і методи дослідження, аргументовано наукову новизну та практичне значення, представлено апробацію отриманих результатів.
В першому розділі «Теоретико-методологічні засади дослідження інституту президентства» подається аналіз наукової літератури за проблематикою дисертації, викладення методологічних засад дослідження та розкриваються основні характеристики різних моделей інституту президентства.
Перший підрозділ «Стан наукової розробки теми» присвячений огляду наукових робіт за темою, в ньому наводяться основні напрями сучасних наукових досліджень окресленої проблеми.
Вивчення ролі і місця інституту президента відбувалося переважно, в рамках конституційно-правового підходу. Відомо, що будь-яка конституція базується на політико-правових ідеях та філософських концепціях минулого. Основи сучасного
конституційного ладу – це концентрований вираз ідей цілого ряду найвідоміших філософів, юристів, істориків і державознавців з часів античності до наших днів. Дослідження у напрямі теорій розподілу влад та ідей правової держави представлені іменами видатних теоретиків світової політологічної думки Шарля Луї Монтеск’є, Жан Жака Руссо та Джона Лока. Дисертант підкреслює головну думку їх роздумів, що запобіжним засобом проти свавілля державної влади є її розподіл.
У XVIII столітті з початком формування демократичних країн Нового Світу було введене до наукового обігу саме поняття «президент». Оскільки президентура як державний інститут вперше з’явилася у США, то першими дослідженнями засад ефективності роботи Президента займалися американські політичні діячі: Т. Джефферсон, Д. Медісон та О. Гамільтон. Так, Джеймс Медісон у роботі “Федераліст” виклав основні принципи побудови демократичного суспільства та наполягав на тому, що державі необхідно мати “освіченого державного діяча”. Томас Джефферсон при створенні, без сумніву, найважливішого документа в історії США – Декларації незалежності користувався дослідженнями попередників, втілюючи у реальне життя принципи розподілу гілок влади, їх незалежність одна від одної, ефективної роботи державних інституцій для добробуту кожного громадянина.
Період теоретичного дослідження питань інституту президентства в 30-40 роки ХХ століття в США був бурхливим, адже відтепер президентура розглядалася як важлива ланка політичної системи. Варто відзначити, що і на сьогоднішній день більшість праць за цією проблематикою належить американським авторам, оскільки саме тут ефективно працює модель класичної президентської республіки. Саме «класичну» президентуру дослідники прагнуть порівнювати із формами в інших, як правило, недемократичних країнах, показуючи переваги американського досвіду. Серед дослідників цього напряму можна назвати Джованні Сарторі, Сеймура Мартіна Ліпсета, Гільєрмо О'Доннелла, М. Шугарта та Дж. Кері.
Дослідження інституту президентства в окремих країнах використовуються автором через те, що доскональне вивчення механізмів дії президентури в країнах дають змогу краще зрозуміти основні правила існування подібних інститутів та умови їх ефективної роботи. Проблематикою дослідження суперпрезидентських республік у країнах Латинської Америки займаються Хуан Дж. Лінц, Артуро Валенсуела, В. Кириченко та А. Бредіхин. У своїй оцінці президентського правління в країнах Латинської згадані автори не є оптимістами – через те, що президент в межах латиноамериканських систем має необмежені кадрові повноваження, відповідна посада є дуже жаданою, бо, отримавши її, можна стати “володарем” усієї держави. Дослідження країн Південної Африки у процесі переходу до демократії представлені роботами Дональда Л. Горовіца та Стівена Стедмана. Напівпрезидентську модель, зокрема Французьку Республіку, розглядає М. Боннар, інститут президентства в країнах СНД, зокрема в Російській Федерації, подано у роботах Л. Лук’янової, О. Зазнаєва та в аналітичній статті М. Кармазіної “Деякі особливості президентства на пострадянському просторі”.
У дослідженнях президентури безпосередньо в Україні конституційно-правовий напрям представлено роботами таких авторів: М. Малишка, Ю. Тодики, Н. Плахотнюк, а також дисертаційними дослідженнями В. Шатіла, С. Серьогіної. Усі ці роботи різною мірою узагальнюють характеристики інституту глави держави, наводять історичну довідку щодо етапів його становлення в Україні та досить детально аналізують положення Конституції та законів щодо статусу, порядку обрання на посаду та повноважень глави держави.
Роботу М. Кармазіної «Президентство: український варіант», на думку автора дисертації, не можна віднести виключно до правового напряму дослідження, адже в роботі поєднано політичний аналіз української президентури із розкриттям конституційних засад діяльності глави держави. Особливої ваги набуває врахування того факту, що за часів перебування на головній посаді в державі різних осіб суттєво змінювалося змістовне наповнення інституту президентства.
Дослідження в рамках політичних процесів та інститутів на різних етапах трансформації політичної системи України проводять Ф. Кирилюк, Д. Видрін, О. Токовенко, А. Матвієнко, Г. Щедрова, О. Валевський, А. Білоус, А. Кудряченко. Деякі автори торкаються важливої проблеми взаємодії інституту президентства з іншими державними інститутами та політичними партіями, це зокрема відображено в дослідженнях М. Примуша та Л. Кривенко.
Конституційна реформа 2004 р. викликала підвищений науковий інтерес до дослідження норм оновленої Конституції. Обговорювалися питання реформи, залучалися найкращі фахівці з конституційного права для створення чисельних проектів реформи, інформувалося населення щодо змісту потрібних змін. Дисертант виокремлює серед напрацювань за цією проблематикою роботи І. Коліушка та В. Тимощука, В. Шаповала, В. Речицького та Є. Захарова.
Таким чином, хоча дослідження президентури в Україні проводилися досить широко й багатьма авторами, у тому числі й зарубіжними, проте це робилося з помітним конституційно-правовим ухилом, частіше без використання політологічного аналізу. До того ж, в нових умовах, через прийняття змін до Конституції в 2004 р., коли змінився статус та повноваження головних державних інститутів, виникла необхідність у дослідженні комплексного характеру інституту президентства в Україні.
В основу дисертації автором покладено комплекс джерел, які розподіляються за походженням: 1 – нормативно-правові акти; 2 – доповіді, прес-конференції Президента України та його звернення до українського народу, звернення представників інших гілок влади; 3 – матеріали ЗМІ, які містять інтерв’ю з Президентом, найвищими посадовими особами держави, главами політичних партій та блоків, політологами, фахівцями з проблем інституту президентства. Обсяги, рівень доступності джерел з проблеми та їхня різноплановість забезпечують умови для проведення досліджень інституту президентства в Україні в 1991-2007 роках.
Другий підрозділ «Моделі інституту президентського правління в світі» розкриває зміст основних моделей правління в світі, адже, як відомо, в багатьох країнах і у різні часи, в тому числі і на території України, поряд з іншими інститутами існує інститут глави держави, який має різні форми та значення залежно від традицій, форм державної влади та інших обставин.
На думку автора, класична президентська форма правління представлена прикладом стабільного держуправління у США. Політична система є президентською тоді коли: а) глава держави (президент) обирається на основі загальних виборів; б) протягом встановленого терміну правління його не можна позбавити влади парламентським голосуванням; в) він дійсно призначає главу або інших керівників уряду. Більшість дослідників характеризують американську систему як систему стримувань і противаг, проте в дисертації автор зазначає, що унікальність класичного типу президентського правління полягає саме в тому, що ця система стримує і врівноважує владу за рахунок її чіткого поділу.
Першими у наслідуванні прикладу США у встановленні класичної президентури стали країни Латинської Америки. У дисертації зазначено, що правові традиції, політична практика і соціоекономічний розподіл суспільства в цих країнах стали перешкодою до вдалого встановлення такої готової зразкової моделі держуправління. Більшість латиноамериканських держав залишається дуже централізованими з політичної точки зору, що робить систему президентської влади, яка функціонує за принципом "переможець одержує все", джерелом необмежених повноважень в посадових призначеннях. Проте, якщо у глави держави немає підтримки парламентської більшості, він безсилий ввести в дію свою програму у відповідності із законодавством, а це призводить, на думку автора, до спокуси узурпувати владу та керувати країною, не звертаючи увагу на парламент.
На відміну від президентських республік, де президент – глава виконавчої влади, у напівпрезидентських дуже помітне прагнення вивести президента за межі традиційної концепції розподілу влад. Основними характеристиками напівпрезидентської системи правління, які автор наводить в дисертації, є: а) глава держави обирається на основі всенародних виборів, прямим чи непрямим голосуванням; б) він розділяє виконавчу владу з прем’єр-міністром таким чином, що це призводить до її двоїстої структури; в) президент не залежить від парламенту, однак він не уповноважений управляти сам чи безпосередньо, тому його воля повинна передаватися і здійснюватися через його уряд; г) структура розподіленої влади за такої форми правління допускає різноманітні види рівноваги, а також зміну переваги повноважень у межах виконавчої влади за суворого виконання умови, що існує “потенціал автономності” кожного елементу виконавчої влади. Фахівці з конституційного права вказують на відмінність у поняттях «президентсько-парламентська» та «парламентсько-президентська» республіка через різний обсяг кадрових повноважень президента або парламенту.
П’яту Республіку у Франції відносять до держав зі змішаною формою правління. Оскільки за такою формою правління повинна існувати структура з двома лідерами, то французька Конституція встановлює, що прем’єр-міністр керує діяльністю уряду. Щодо президента, то його повноваження «…мають нерегулярний характер …, не є повноваженнями щодо прийняття рішень». Проте, обсяг президентської влади не можна вважати обмеженим, бо при об'єднаній більшості президент явно переважає над прем'єр-міністром і конституцією. За такою системою
для реального здійснення президентом своїх конституційних повноважень дуже важлива та ситуація, яка складається в парламенті. Політична система П’ятої Республіки основана на динамічному компромісі, ніби вміщеному між парламентським і президентським режимами, в ім'я загальнонаціональних інтересів.
У дисертації не залишився поза увагою факт заснування постів президента на території колишнього СРСР. Автор, на прикладі розвитку та функціонування президентури Російської Федерації, аналізує особливу модель розвитку державних інститутів в пострадянських країнах. Російській режим становить собою втілення теоретичного проекту М. Вебера про “плебісцитарну вождістську демократію”. Ця модель припускає обрання на посаду глави держави харизматичного лідера, який наділяється широкими повноваженнями, а інші органи посідають значно нижче становище. При цьому роль громадської думки до наступних виборів ігнорується. М. Вебер характеризує свою модель як таку політичну систему, де люди самі обирають собі лідера, який потім каже: “А тепер замовкніть та слухайтеся мене!”.
У дисертації на основі нормативно-правових документів та політичної практики доводиться, що президент РФ перетворився у верхівку державної піраміди, здійснює одноособове керівництво зовнішньою політикою, всіма силовими міністерствами та відомствами, має пропагандистський апарат, що впливає на засоби масової інформації. На думку автора, багато елементів саме директивного керівництва було збережено та покладено в основу президентської влади.
Взагалі, неможливо обирати найкращу або найгіршу модель державного правління, не враховуючи безліч факторів, які стоять за тією чи іншою системою. На практиці найкращою є та модель правління, яка найкраще працює.
У третьому підрозділі «Методологія дослідження проблеми інституту президентства» вказується, що комплекс політичних наук сформувався не так давно і для політології багато в чому характерна методологічна різноманітність. Тому підвалину методології дисертаційного дослідження складають декілька підходів, які допомагають у розкритті сутності аналізованих в роботі явищ: системний, структурно-функціональний, соціокультурний, порівняльний, конкретно-соціологічний. Автор виокремлює як основну методологічну базу дослідження інституціональний та неоінституціонального підходи, оскільки об’єктом дослідження є інститут президентства.
Індексний аналіз обсягу президентської влади, побудований на основі методологічних доробок М. Шугарта та Дж. Кері, дозволяє оцінити реальний та нормативний вплив двох або більше інститутів влади та зіставляти їх повноваження. Оцінка роботи державного інституту лише за переліком повноважень, закріплених за ним у нормативно-правових документах, не враховуючи політичну практику, не може бути об’єктивною і веде до неправильних висновків.
У другому розділі – «Заснування та становлення інституту президентства в Україні (1990 – 2004 роки)» - досліджено формування президентури як однієї з
ознак демократичної системи в незалежній Україні. В першому підрозділі «Еволюція форм владного механізму» автор виокремив етапи становлення та трансформації інституту президентства, проаналізував події, які супроводжували та впливали на складний період будування державних інституцій, визначив роль особистостей, які перебували на посаді глави української держави, у процесі вироблення правил функціонування президентури та її подальшої еволюції.
У становленні інституту президентства, на думку автора, великого значення набуло прийняття 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України. Цей документ містив положення про те, що державна влада в Україні здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. 5 липня 1991 року Верховна Рада прийняла закони “Про заснування поста президента Української РСР”, “Про Президента Української РСР” та “Про вибори президента Української РСР”, а Основний Закон Української РСР 1978 року поповнився новим розділом “Президент України”.
Повноваження глави держави на той час були широкими, адже він призначав членів Кабміну, очолював виконавчу владу, мав право вето, керував зовнішньополітичним та оборонним відомствами. У межах виконавчої влади була посада прем’єр-міністра, статус якого визначено не було. Таким чином, структура виконавчої влади, на чолі якої фактично перебували і Президент, і Премєр, засвідчує: закони 1991-1992 років заклали в Україні формальне поле не для президентської, а напівпрезидентської форми правління.
1 грудня 1991 року відбулися вибори першого Президента незалежної України, і ним став Л. Кравчук. Отримавши посаду глави новосформованої держави, Л. Кравчук опинився у дуже складному становищі через те, що був змушений діяти в абсолютно нових умовах як для себе, так і для суспільства в цілому. Вітчизняний механізм законодавчого забезпечення роботи державних інститутів, основні ланки якого були запозичені із досвіду розвинутих країн Заходу, не сприяв ефективній діяльності і призводив до конфліктів між гілками влади. Принцип «стримувань і противаг» не давав Президенту необхідних прерогатив для розв’язання згаданих конфліктів, оскільки, по-перше, голова виконавчої гілки влади на мав можливості самостійно, без згоди парламенту, звільняти Прем’єра, та, по-друге, одноосібно приймати рішення про розпуск Верховної Ради. До того ж, більша частина складу парламенту на той час жила все ще радянським минулим і дії глави держави не викликали в них підтримки, а президентура взагалі була чужим інститутом. Пізніше, характеризуючи цей період свого президентства, Л. Кравчук зазначав, що президент на той час був лише постаттю, яка представляє державу на міжнародному рівні, не маючи при цьому жодних вагомих повноважень та можливостей реально впливати на державну політику. Не можна говорити про те, що поразка Л. Кравчука як президента була очікуваною, проте економічна та політична ситуація в країні, а також процес перерозподілу суспільних благ поміж новими елітами, для яких Л. Кравчук був менш привабливою фігурою і не мав такої фінансової підтримки, як його прем’єр Л. Кучма, – все це визначило поразку першого президента незалежної держави.
У дисертації зазначено, що боротьба за владні повноваження між прем’єром та президентом призвела до гострої кризи, яку розв’язали найпростішим шляхом дострокових президентських виборів – 26 червня 1994 р. Президентом України було обрано Л. Кучму. Зрозумівши той факт, що «владу не беруть, а створюють» та навчившись на помилках свого попередника, Л. Кучма діяв більш рішуче у прагненні стати президентом не лише як «символом нації», а й впливовим гравцем на політичному Олімпі. Другий етап – період дії Конституційного договору, характеризувався тим, що цей документ з’явився як компроміс у протистоянні між Верховною Радою та президентом. Держава стала чистою президентською республікою з надмірними повноваженнями президента. Це вдалося завдяки вдалим методам Л. Кучми, в число яких входили погрози в бік Верховної Ради щодо можливості її розпуску.
З 1996 по 1999 роки відбулося декілька значущих для держави подій, зокрема прийняття Конституції. Рішучі дії другого президента щодо посилення свого впливу на державну політику призвели до того, що навіть у новоприйнятій Конституції 1996 року, яка у порівнянні з Договором формально обмежувала повноваження глави держави, були винятки щодо його права на законодавчу діяльність. До того ж, побудувавши свою систему владних відносин, Л. Кучма на практиці мав значно ширші можливості керування виконавчою і навіть законодавчою гілками влади, ніж це передбачав Основний Закон. За таких обставин спроби Кучми шляхом референдуму реформувати Конституцію виглядають занадто сміливими, що підтверджує той факт, що народні депутати не імплементували результати референдуму та добровільно не здали залишки своїх повноважень. Останній крок президента щодо висунення на майбутніх виборах глави держави кандидата від влади та його ставленика, тодішнього прем’єр-міністра В. Януковича, взагалі призвів до краху ретельно відбудованої ним системи владних відносин. Л. Кучма грав роль не арбітра, навіть коли вибори призвели до гострої кризи в державі і становили загрозу мирному майбутньому, він свідомо посідав чітку позицію однієї сторони. Проте, процеси переоформлення владних відносин та зміна елітного складу на політичній арені спричинили появу нової парламентсько-президентської республіки, де глава держави за нормами оновленої Конституції мав скорочені повноваження.
Другий підрозділ «Конституційне забезпечення діяльності глави держави» містить ретельний аналіз президентських повноважень за нормами Конституції України 1996 року. Автор використовує індексний аналіз обсягу влади глави держави. Авторський метод розроблено та адаптовано під норми української Конституції та політичну практику. Як критерії використовуються найбільш важливі норми конституції, які потім зіставляються із практичним втіленням повноважень, що подає реальну оцінку президентській владі в Україні.
Найбільшою мірою повноваження Президента України передбачено у статті 106 Конституції України. Вони стосуються широкого кола питань, які пов’язані зі сферою законотворчої діяльності, організацією діяльності парламенту, взаємодією з органами виконавчої влади, судової влади, вирішенням кадрових питань, в галузі
національної безпеки і оборони, у сфері міжнародних відносин тощо.
У цьому підрозділі автор подає індексну оцінку основних повноважень, до яких відносить такі позиції: 1 - зовнішньополітичну діяльність президента визначає право на представництво держави на міжнародній арені, здійснення керівництва в цій сфері та укладання міжнародних угод. За Конституцією самостійність глави держави у цих випадках обмежується через необхідність візування відповідних рішень (контрасигнація) Прем’єр-міністром або іншими міністрами. Проте на практиці жоден з указів Президента із зазначеної категорії не містив підпису прем’єра та міністра, відповідального за його виконання, отже контрасигнатура в Україні не застосовувалася ;
2 - призначення уряду. Персональний склад Кабміну призначався главою держави за поданням прем’єра. Прем’єр-міністр призначався Президентом за згодою парламенту. Але прем’єр-міністр, який навіть підтримується парламентом, безсилий перед прагненням Президента відправити його у відставку. Загалом, відсутність в Конституції процедури відставки Прем'єра дозволила Л. Кучмі звільняти голів Кабміну з політичних міркувань. Головне на думку автора, хто ініціює відставку урядовців, бо це дозволяє впливати на роботу уряду і контролювати прем’єра;
3 - можливість створювати допоміжні організації та впливати на державну політику завдяки цим органам. Президент мав право створювати допоміжні органи і служби. Перш за все це саме Адміністрація Президента – досить розгалужена організація, повноваження якої чітко не визначені і яка, допомагаючи президентові у здійсненні його повноважень, також виконувала функції, що належать до сфери діяльності виконавчої влади, тобто ставала ще однім важелем впливу глави держави у сфері держуправління;
4 - повноваження Президента у сфері виконавчої обмежені, адже він формально не є главою уряду. Кабмін, хоча й підконтрольний та підзвітний Верховній Раді, проте перебував під постійною загрозою одноосібного звільнення з боку Президента та й складав свої повноваження перед новообраним главою держави. Зрештою, уряд практично був лише допоміжним органом при Президенті (якщо ж конкретизувати, то за часів перебування на посаді Л. Кучми), який втілював в життя таке бачення майбутнього країни, яке саме Президент вважав доцільним;
5 - право законодавчої ініціативи та право вето Президента закріплено за ним в повному обсязі і в оцінці за авторською системою у законодавстві та на практиці мають однаковий показник. Практика законотворчої діяльності свідчила, що Президент брав в ній досить активну участь. Реалізація участі глави держави у законодавчому процесі відбувалася, перш за все, через право законодавчої ініціативи, право підписувати закони та право вето на ухвалені парламентом закони;
6 – право на розпуск парламенту як механізм розв’язання конфліктів між Президентом і парламентом. Умовою для розпуску була нездатність народних депутатів протягом тридцяти днів однієї сесії розпочати пленарне засідання. Втім, найчастіше в українській політичній практиці таке право використовувалося лише як метод додаткового впливу з боку Президента для того, щоб парламент прийняв необхідний та вигідний для самого Президента або його оточення закон;
7 - глава держави користувався правом недоторканності на час виконання повноважень (стаття 105). Автор зазначає, що переважною формою усунення Президента з посади за порушення законів є імпічмент. В Україні існувала досить ускладнена процедура прийняття рішень про імпічмент і передбачала захист глави української держави від необґрунтованих, надуманих звинувачень. Адже опозиційні сили могли для досягнення своєї мети спекулювати на ініціюванні питання про імпічмент. Розбіжностей у законодавчому закріпленні процедури імпічменту та її практичному втіленні немає – це пов’язано з ускладненою схемою відсторонення Президента від влади та з тим, що в парламенті на той час не було антипрезидентської більшості.
За шкалою оцінювання повноважень глави держави використовується кодування: 1 – для повного володіння тим чи іншим видом повноважень, 0,5 – для розподілу повноважень з іншими гілками влади, 0 – якщо повноваження не належать Президентові або їх використання не залежать від нього. Індекс президентури визначається шляхом складання числових даних наявних змінних, щодо яких позначка «+» визначає деяке посилення індексу. Три позначки «+» становлять додаткових 0,5 бала.